荷蘭移民政策之組成:國會法案

在文檔中 極右派政黨與荷蘭的移民政策 - 政大學術集成 (頁 49-56)

第三章 荷蘭移民政策之轉變

第一節 荷蘭移民政策之組成:國會法案

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

42

第三章 荷蘭移民政策之轉變

對於不同種族、宗教、與文化的高度寬容,及數世紀以來均能維持的良好 經濟發展,荷蘭向來是外國人移民首選國家之一。然而移民數量大幅增加則是 20 世紀後半葉才產生之現象,過去發生三波移民潮的主要來源包括前殖民地、

移工簽約國,歐盟其他成員國等,以及因上述三者而得依親並歸化之外國人。

1

儘管荷蘭自立國以來憲法第二條便一直為其移民政策之基礎,然第二條條 文僅為框架性規範,主要細節與方向仍由國會法案所確立。也由於移民人數在 過去四十年來快速增加,雖在移民接納政策方面向來由荷蘭憲法與國會法案所 決定,但移民融合政策之制定則是從 1970 年代才開始。循此,本章將首先討論 荷蘭移民融合與移民接納政策之主要內容,及其與歐盟法規之競合關係。再分 別探討移民融合與移民接納政策是否在近年來有何重大轉變,並分析其原因為 何。

第一節 荷蘭移民政策之組成:國會法案

依據「荷蘭中央統計局」之數據,截至 2014 年為止,移民第一代、第二代 與第三代具有外來移民背景之人數加總為 3,594,711 人,已超過荷蘭總人口數 16,829,289 人的五分之一,而佔總人口比率的 21.3%(參見表 3-1)。有鑑於 此,移民政策不只是荷蘭政府諸多政策中非常重要之一環,同時也是自由黨積 極想改變的主要目標。

1 “People with a foreign background,” Statistics Netherlands, (http://www.cbs.nl/en-GB/menu/themas/dossiers/allochtonen/nieuws/default.htm)

1996 15,493,889 1,284,106 1,214,609 784,283 2000 15,863,950 1,431,122 1,344,180 825,837 2005 16,305,526 1,606,664 1,516,053 889,779 2010 16,157,989 1,699,751 1,659,852 952,884 2013 16,779,575 1,793,189 1,749,892 995,187 2014 16,829,289 1,818,497 1,776,247 1,007,989

1996 2,498,715 1,284,106 1,214,609 784,283 2000 2,775,302 1,431,122 1,344,180 825,837 2005 3,122,717 1,606,664 1,516,053 889,779 2010 3,359,603 1,699,751 1,659,852 952,884 2013 3,543,081 1,793,189 1,749,892 995,187 2014 3,594,744 1,818,497 1,776,247 1,007,989

資料來源:荷蘭中央統計局

(http://statline.cbs.nl/statweb/publication/?vw=t&dm=slen&pa=37325eng&d1=

a&d2=0&d3=0&d4=0&d5=0-4,139,145,216,231&d6=0,4,9,14,(l-1),l&hd=160114-1625&hdr=g2,g1,g3,t&stb=g4,g5)

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

44

壹、移民接納政策

荷蘭王國憲法第二條為其移民接納政策之基礎。該條明文規定:「1. 荷蘭 國籍應受國會法案所規範。2. 外國人之入境與驅逐應受國會法案所規範。3. 引 渡應依據條約,進一步規定則應透過國會法案進行制定。4. 除非國會法案有另 行規定,否則人人均應有權離境。」由此可見,該憲法僅列出基本原則,司法 機關、地方政府與其他組織之權力仍由國會法案所授與。2而在國會法案做成 後,則交由隸屬於政府安全與司法部門」(Ministerie van Veiligheid en Justitie)之下的移民與歸化署」(Immigratie en Naturalisatiedienst)負責執 行。申請移民之相關程序、種類與資格則於本章第二節另作說明。

荷蘭移民接納政策基本上為下列法案所組成:

一、1965 年外國人法案」(Vreemdelingenwet)

此一法案主要規範一般移民與難民問題。該法案一方面給予外國人若干權 利,並允許行政機關在某些情形下得以立即驅逐外國人,另一方面則規定原則 上不能拒絕難民入境,以符合 1951 年難民地位公約;日內瓦公約」

(Convention relating to the Status of Refugees)之精神。

二、1963 年國籍法案」(Rijkswet op het Nederlanderschap)

此一法案建基於三大國際公約:1963 年減少多重國籍和在多重國籍情況 下之兵役義務之公約;史特拉斯堡公約」(The 1963 Convention on the Reduction of Cases of Multiple Nationality and on Military Obligations in Cases of Multiple Nationality)、1961 年減少無國籍狀態公約;紐約公約」(Convention on the Reduction of Statelessness ),以及 1973減少無國籍人數公約;伯恩公約」

2 The Constitution of the Kingdom of Netherlands (Ministry of the Interior and Kingdom Relations, Constitutional Affairs and Legislation Division in collaboration with the

Translation Department of the Ministry of Foreign Affairs, 2008).

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

45

(Convention to Reduce the Number of Cases of Statelessness)。荷蘭國會於 1963 年 5 月 6 號開始適用新國籍法案一天後便即刻批准上述三項條約,其主要目的 除了減少無國籍狀態之外,亦希望降低多國籍人數。3

貳、移民融合政策

當移民問題對社會秩序、社會結構、經濟體制和社會福利等方面造成影響 時,國家便需要以制定相關法規、政策,以及行政措施等方式進行應對,進而 形成該國的移民整合政策。4荷蘭移民研究學者恩辛格(Han Entzinger)認為,

移民融合政策建基於國家、民族與市場三大要素,分別對應移民融合過程中的 三種面向,包括法律政治面向、社會經濟面向,以及文化面向。5

制定移民接納政策之目的在於對允許外國人入境荷蘭並在此居留之資格與 限制進行規範。相較之下,移民融合政策制定之目的則在於解決外國移民及其 第二代甚至第三代所可能造成的社會與文化衝突問題。

從歷史觀之,荷蘭政府在不同時期對移民政策設定不同的政策目標,並採 取相對應之政策工具進行落實,有時亦會制定相關法案將其政策目標明文化。

如 2007 年所通過的「境外移民整合法」(Wet Inburgering in het Buitenland)不 但將對內移民融合政策予以法典化」(Codification),同時也將部分移民接納 政策之目標與措施納入其中。6

3 Maarten Vink, Limits of European Citizenship: European Integration and Domestic Immigration Policies (New York: Palgrave Macmillan, 2005), pp. 147-148.

4 伍慧萍、鄭朗,『歐洲各國移民融入政策之比較』,上海商學院學報,第 12 卷第 1 期

(2011),頁 38。

5 Han Entzinger, “The Dynamics of Integration Policies: A Multidimensional Model, “ Ruud Koopmans and Paul Statham eds., Challenging Immigration and Ethnic Relations Politics: Comparative European Perspectives (New York: Oxford University Press, 2000), p. 99.

6 依『境外移民整合法』之規定,希望以依親方式移入荷蘭之外籍人士須先於其母國參加並通

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

46

參、與歐盟法規之競合關係

絕大多數歐盟成員國除了自身所訂定的移民法規與政策之外,同時也必須遵 守歐盟共同移民法規,其法源包含規章」(regulation)、決議」(resolution),以 及指令」(directive)。規章與決議通過後直接適用於成員國國內法而不需轉換,

指令則需經由併入國內法之過程始得產生國內法效力。現今絕大多數歐盟移民法 規與政策均來自於指令。

自 1999 年開始,歐盟便開始戮力於發展一套適用於所有成員國的共同移民 政策與法規。許多歐盟成員國亦有此一想法,並體現在 2007 年簽署、2009 年生 效的里斯本條約。里斯本條約對歐洲聯盟條約」(Treaty on European Union)與

歐盟運作條約」(Treaty on the Functioning of the European Union)進行修正,移 民與庇護政策之條款規定在歐洲聯盟運作條約下的第三部分。就移民政策與法規 方面而言,里斯本條約生效後會員國逐漸讓渡更多權力交予歐盟進行主導。以下 分別說明在里斯本條約生效後歐盟在制定共同移民政策上所擁有之權力,以及荷 蘭在制定其移民政策時所仍保有之自主權分別為何。

一、里斯本條約生效後歐盟對制定共同移民法規與政策所擁有之權力

里斯本條約對歐盟運作條約」進行局部修正,該約修正後歐盟有權對以下方面 進行相關法規與決策之制定,並由隸屬於歐盟執委會」(European Commission)

之下的移民與內政總署」(Directorate-General for Immigration and Home Affairs)

進一步執行,但不適用於丹麥、愛爾蘭與英國:

過荷蘭語與荷蘭文化整合考試。

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

47

1. 移民入境與居留條件

2. 對穿越歐盟外部邊境者進行檢查 3. 核發長期簽證與居留證之程序

4. 移民合法居住於歐盟成員國之相關權利

5. 非法移民與非法居留之處理,包括使其搬遷或將其遣送回國之程序。

6. 打擊人口販運,尤其是婦女與兒童。

7. 受理外國人返回其母國後再次入境歐盟之申請 8. 鼓勵並支持成員國促進國內移民整合

9. 核可非歐盟成員國國民於歐盟工作或求學

10. 核可合法居留於歐盟之第三國國民眷屬依親長期居留 11. 核可第三國國民於歐盟自由旅行達三個月的共同簽證政策

12. 形成『歐洲共同難民庇護系統』(Common European Asylum System)並 採行相關措施,包括給予第三國國民在歐盟內部的統一難民地位,或是輔助 性保護的統一地位,以及核可與撤銷上述地位的統一程序。此外,若因緊急 突發事件使第三國籍者大量湧入某一成員國,部長理事會可依執委會之提案,

並徵詢歐洲議會同意後採用暫時性措施因應。7

二、里斯本條約生效後個別成員國對制定移民政策與法規仍獨有之權力

即使里斯本條約生效後歐盟權力得到擴張,個別成員國在以下方面仍具有獨佔性 權力,包括:

1. 決定接受至該國工作之移民總人數。

2. 保留是否接受移民申請的最終決定權。

3. 對長期簽證(逾三個月)申請所制定之規章。

7 “Consolidated version of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union,” Official Journal of the European Union, Vol. 53 (30 Mar. 2010), pp. 75-78

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

48

4. 當沒有相關歐盟法規得以被適用時,得以對獲取居留權與工作許可權之 申請所設立之條件。8

5. 與第三國簽訂有關重新接受入境以及驅逐該國人民出境之雙邊條約。9

如前所述,歐盟移民政策之法源主要來自於指令,然而指令僅在欲達成之目 標上對會員國有拘束力。會員國在轉換成國內法時仍可自行選擇達成目標之方法 與形式。因此在共同移民政策範圍上給予成員國指令時,歐盟僅公布共同適用的 最低標準,成員國僅需符合最低標準即可,卻仍可在領域內對自由移動之權力增 加其他規範。10由於移民政策與法規屬國家重大利益之一環,因此個別成員國在 考量國內情勢後仍可選擇性的自行透過上述方式對共同移民政策進行限縮或放 寬,此為歐盟在此一議題上仍有待加強之處。11

即便如此,歐盟對於荷蘭的移民政策制定仍具有一定的影響力。即便 2012 年後上任的呂特(Mark Rutte)聯合內閣持續遊說歐盟對依親移民之法規與指令 進行限縮,但歐洲法院一系列的裁定卻與其背道而馳。依裁定所示,荷蘭政府 除了必須降低對依親移民所要求的收入門檻外,亦必須降低外國人申請荷蘭居 留證的行政程序費。此外,荷蘭政府亦必須停止遣返難民回希臘,且不得要求 土耳其移民參加強制性的文化整合課程。12

8 “EU Immigration Portal- Explaining the Rules,” European Commission,

http://ec.europa.eu/immigration/who-does-what/more-information/explaining-the-rules-why-are-there-eu-rules-and-national-rules_en (09 Nov. 2015).

9 “Readmission agreement,” EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l33105 (11 Nov. 2015).

10 Aileen Tom, “How Stricter Dutch Immigration Policies Are Contributing to Rising Islamic

Fundamentalism in the Netherlands and Europe,” Washington University Global Studies Law Review, Vol. 5, No. 45 (2006), pp. 455-456.

11 陳麗娟,歐洲聯盟移民法制之探討〉,《華岡法粹》,第 56 期(2014),頁 20。

12 Saskia Bonjour and Peter Scholten. “The Netherlands.” In Anna Triandafyllidou and Ruby Gropas eds., European Immigration: A Source Book (Surrey: Ashgate, 2014), p. 262.

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

49

在文檔中 極右派政黨與荷蘭的移民政策 - 政大學術集成 (頁 49-56)