衡量指標分析與建構

影響鄉鎮地方發展的因素眾多，本研究從文化與社會、經濟、生活品質永續發展等 3 大領域，回顧國內相關學術研究及公部門所採用相關社會發展指標文獻，瞭解現行測 量面向指標發展之可行度及各研究學者對指標的共識度，以供本研究指標篩選的參考依 據。

本研究之資料來源以公部門相關單位發表之資料來源為主，資料時序以二次戰後 1950 年迄 2008 年間發表之各項資料數據進行研究地區分析，資料來源包括工商暨服務 業普查、台閩地區人口統計、嘉義縣政府統計要覽等資料，並將繁複之發展指標歸納、

存同去異，求出具有共同趨勢之解釋指標。

一、指標選取原則

分析過去國內文獻針對都市或地區發展指標所作之選取準則，配合國內地區環 境背景，本研究採用蔡美戀（2002：50-51）「鄉鎮層級都市永續發展指標架構之研 究」指標選取的五項基本原則：

(一)預測性：指標參考數值改變狀況須足以顯示量測對象之演變趨勢，且應具有預測 未來變遷趨勢之功能，以供未來政策推行或預防之方向。

(二)代表性：若希望某指標可成為一項有用的工具，須全面考量所有組成之單元及變 項元素，且能適切地反應出真實狀態的變化，並進一步關聯到人類的活動與關鍵 政策議題，可適用於任何其他相同情況，且依據科學方法來衡量。在不同時間、

空間下，結果仍可相互比較，對於決策者具有參考價值。

(三)平易性：指標應要為普羅大眾所能理解，方便民眾能有參與或切身的認同感，而 無須深入解釋，並避免過於專業、科學性，致讓人疏離學術研究。

(四)可行性：指標建立所需資料為現實環境可取得者。

本研究中的資料取捨標準，以政府公開資訊或民間相關出版的統計資料為原 則。資料來源的盡量以引用「一級資料」(Primary data)為原則。其本指由政府部

門公布之年度統計出版刊物所直接取得之相關數據資料，如稻、蔗種植及生產面 積、地方人口、教育人數等，或將取得之數據作簡單運算處理產生之資料，如人 口密度等。其所選用指標所需資料如取得困難或無法取得、不易操作或標準難以 界定，則放棄該指標或另以他項指標內容取替。

(五)簡明性：指標簡單明瞭，易於實際操作。

簡潔地闡釋、表達研究趨勢的演變，並能有效提供決策者需要的訊息，且為 一般使用者也樂於引用與接受，意即以最簡單且容易理解的方式來闡述研究內 容。

二、指標之建立

影響鄉鎮層級發展的因素眾多，本研究乃藉由文獻回顧及其他地區的實施經 驗，依照鄉鎮層級的現況與課題，就社會、經濟及生活品質三個主要面向為建立發 展指標體系的基本架構，並進行指標具體內容研擬。為求系統中指標代表性、永續 關聯性與各地區相容性之所需，本研究歸納與分析國內、外即有共識相關指標系統 下之指標項目，以作為建立指標清單之重要參考依據（如表3-5）。

表3-5 國內區域差異指標評估準則表

國內區域差異指標評估準則表

面向 次面向 具體指標 指標來源

社會 人口數 人口成長率 D、E、F、H 人口密度 A、C、E、F、G

性比率 B、D、E、G

扶養比 B、E、F、G

就業人口比率 D、E、F

所得 平均每戶所得收入 A、B、D、E、G、H 教育 高等教育程度人口比率 B、D、E、F、G、H 經濟 就業 一二三級產業就業人數及比率 A、B、F、G

失業率 B、D、E、H

地方財政 歲出預算決算 B、D、G 政府課稅收入 D、F

生活品質 醫療 每萬人醫護人數 B、D、E、F 每萬人病床數 A、B、D、E、F 生活環境 自來水普及率 A、C、E、F

資料來源：A:柯文新（2009），B:行政院研考會，地方永續發展指標（蔡美戀，2002），

C:蔡美戀（2002），D:柳英莉（2004），E: 行政院主計處，「我國國民生活指 標編制之研究」（柳英莉，2004），F: 洪培晟（2003），G:洪于婷（2006），

H: 蔡琬瑛（2004）。

本研究指標系統以建立鄉鎮層級發展量測工具，因此在指標選取上以都市層級指標

本研究依照國內鄉鎮層級區域差異指標的相關共識，就社會、經濟及生活品質三個 主要面向建立發展指標體系的評估準則，但經本研究實地走訪有關之政府機關（縣政 府、鄉、鎮公所）及圖書館藏機構，發現絕大部分指標因本研究案資料的收集時間自1950 年迄2008 年止長達近 60 年（人口數由 1918 至 2009 年），很多指標在現行的統計資料 中已未再獲採用，或較不具參考價值，及侷限過去政府部門對基層行政單位的長期忽 視，相關鄉鎮層級的統計資料仍有諸多缺陷不足、保管不當流失或未進行統計調查（表 3-7）。

如地方就業或失業人口統計及家戶所得情形，即因主管單位僅就國內有關人口狀 況、以縣、市為單位，使用抽樣調查方式取得，且該統計並未深入鄉、鎮等基層地方，

故該指標資料無法獲得，又一、二、三級產業就業人口統計，則有因職業類別以家戶數 歸納式方式統計或僅部分年度有統計資料（後指標未再獲採用）等因素，致資料欠缺無 法分析發展原因。

又如地方財政收支將影響地方建設，財政狀況良好地區，將有充裕經費進行地方建 設，提供居民較佳之居住環境，但經濟指標內之地方政府歲出預算決算，受限於鄉、鎮 政府財政自有來源不足，大部分預算係為上級補助，而是否補助又因選舉與派系利益分 配等因素，與政治利益具有高度的相關⁷。基層地方政府競相利用各種政治網絡，向上 級政府爭取各種補助款，作為經建經費使用，因此地方政府歲出預算多寡，無法正確判 斷出政府財政與地方經貿活動之關連性，所以地方發展情形無法以鄉鎮政府歲出預算角 度觀察，而將以較客觀之「稅課收入」項目來代表。

7在地方財政收入方面，可分為實質收入如稅課收入，與非實質收入如補助及協助及規費兩項，其中又以 後兩者與政治有高度的關連性，因為地方民選菁英與地方派系，在地方財政普遍不好的情況下，為經營 選區，兌現選舉支票，維護派系利益，都會利用各種政治網絡，向上級政府爭取各種公共工程補助款，

作為經建經費使用。這些補助款固然帶動地方發展，但無形中也造成地方政財政管理，處處依賴上級補 助，忽略本身的財政責任，造成地方財政過度依賴上級補助款的現象，一旦發生上級補助款減少，地方 政府就不知所措，財政就會立即陷入危機（楊木村，2002；64-65）。

表 3-7 區域差異指標未採用原因

主要面向 次要面向 具體指標 指標未採用原因

本研究側重於以社會、經濟發展之觀點，切入觀察影響大林鎮及民雄鄉地方活動、

發展因素，雖然其他有關的指標面向，亦能呈現地方發展的變遷過程，且一個社會研究，

本或不能以片面來衡量，但臺灣早期對鄉村地方發展的研究多以經濟為主要討論方向，

盱衡有關鄉鎮地方諸項記載史料及統計資料乃至文獻，幾無遺漏的關照到社會人口結 構、文化及經濟產業活動之變化，將其文獻資料引入討論將能豐富本研究內容及確保研 究的結果。

因此部分指標面向，如生活品質等因所能獲得資料有限或不完整，考量防止影響研 究結果之正確性亦僅能暫不納入資料分析之中，故依本研究之指標選取原則將表3-6 的 區域差異指標，重新予以篩選，去除掉不適合、解釋力偏低的指標並歸納整理成表3-8，

作為大林鎮及民雄鄉地方發展因素之分析指標。

表 3-8 重新整理建立之區域差異指標彙整表 主要

面向 次要面向 具體指標

社會 人口數 人口成長率、人口密度 教育情形 高等教育程度人口比率 經濟 地方財政 政府課稅收入

資料來源：本研究整理

三、指標操作定義

依所選取之社會及經濟等兩個主要面向特性，所引申的人口成長率、人口密度 高等教育程度人口比率及政府課稅收入等具體指標進行說明。

社會指標：

舉凡地方的發展，根本之事均在於人，因此討論地方事務，大多以人口結構 為出發點做深入分析，大體而言，一地之興稗與否，概可由人口多寡探得端倪，地

方發展之處易吸引人口匯聚，反之則人口稀疏不密，而地方人口成長則易伴隨經濟 穩定及民生物資充裕，影響民眾接受教育程度，教育為衡量地方人口素質之重要指 標，人力資本為地方經濟成長的動力來源，對維持及增長地方產業的發展有著支撐 的作用。

(一)人口數

１、人口成長率（人）：為每年底人口總數對上年底人口總數之差異（絕對人口 數），此指標表示當地人口之規模數，普遍而言，人口越多之地區，產業活 動越頻繁，反之則不同。

２、人口密度（人/平方公里）：所衡量地區平均每平方公里之人口數量，顯示鄉 鎮人口聚集情形。密度越高顯示地方經濟活動力較強，就業機會較多，吸引 人口匯聚，但過高的人口密度也較易造成社會問題，諸如人口擁擠、地方公 共資源不足、治安不佳等問題。過低的人口密度則可能表示地處偏遠、生活 設施不足造成當地就業機會減少等問題，致人口無法聚集一地，造成人口散 居不密或不成長之狀況。

(二)教育情形

高等教育程度人口數（人）：表示鄉鎮人口教育品質情形，指標所指高等教 育係指高中（職）以上（不含高中【職】）之教育程度而言（含肄業、畢業）。教 育為衡量地方人口素質之重要指標，高等教育受教人數愈多，表示地區人口教育 程度越高，地區內人力資源素質越佳、越豐富。

經濟指標：經濟發達與否為地方發展重要衡量指標，經濟發展程度則展現於

經濟指標：經濟發達與否為地方發展重要衡量指標，經濟發展程度則展現於