第七章 我國因應金融危機下的問題與改革方向
第二節 解決我國金融機構的鉅額逾期放款與壞帳問題
一、我國問題金融機構的處理
我國的產業危機發生至今，銀行體制中的逾期放款已經超過7,000億元，
加上基層金融的信用合作社，農、漁會信用部的逾期放款，我國金融體制中 的逾期放款將在9,000億元以上。不過，若以國際標準來衡量我國的逾放，則 其金額可能超過一兆元34。在如此鉅額的逾期放款背後，是銀行打消壞帳後，
資本可能不足；問題金融機構的處置、存款債權的重整、不良資產的處理、
甚至無法償債企業的善後問題，都需要解決。
由於我國金融機構提列的備抵呆帳不足，約僅為逾期放款的21%左右35， 按照國際慣例，壞帳損失保障率(loan loss coverage ratio)(備抵呆帳/逾期放款) 應該超過100%36，易言之，我國銀行需要增加提列5,500億的壞帳，如以整個 銀行體系的淨值 13,000 億來算，應從其淨值中沖銷 42.3%。根據我國銀行法 第64 條：『銀行虧損逾資本1/3者，其董事或監察人應即申報中央主管機關。
中央主管機關對具有前項情形之銀行，得線期命其補足資本，逾期不為補正 者，應勒令停業。』換句話說，我國的金融機構中，一旦要求金融機構清理 其逾期放款，必定有不少金融機構的虧損會超過其資本的1/3，主管機關如果 要依法執行，則所有銀行必須在指定的期限內，增資5,500億元。按照銀行法
34 根據麥肯錫顧問公司所著 ”Banking in Asia”page 44，估計 1998 年底台灣的逾放比例為 10%，以 1998 年 12 月全體金融機構放款總額計算為逾期放款約 1.4 兆，外銀多估計為 1 兆，
此地以李總統 1999 年 2 月公開表示逾放為七千億，加上紓困企業展延六個月未計算進入的 二千億逾放，估計逾放總額為九千億。壞帳準備為一千五百億，估計比率為 21%左右。
35 根據李總統 1999 年 2 月公開表示逾放為七千億，
36 國際標準，放款分為五級，(1)正常，(2)特別關注，(3)次級，(4)可疑，(5)全損。其中第(3) 級提列壞帳準備 50%，第(4)、(5)級須提 100%。我國放款分四類，(1)正常，(2)有問題，(3) 收回困難，(4)收回無望。其中，第(3)類提列壞帳準備 50% ，第(4)類提列 100%。由於我國 分類執行要求不嚴格，銀行多將逾放列入第(2)類以規避之。因此壞帳準備顯著不足。1996 年國際清算銀行 Economic Paper #46 ~ “Banking Crises in Emerging Economics” 指出先進國 家如美、英、甚至新加坡的壞帳損失保障率都大於 1，並於文中表示，此為金融體制是否健 全的象徵。與之相比，我國目前僅 21%，顯著不足。
第65、66條規定，若是屆時無法完成，就必須停業，停業後如仍無法補正者，
則應撤銷其許可，進行清算。而根據初步的統計，如果金融機構中現有的逾 期放款50%無法回收，則有29個金融機構的淨值會是負值。
在這種情形之下，我國的金融主管機關遲早要面對問題金融機構的處理 問題。至今，我國對問題金融機構的處理主要仍是以信用合作社為主，由於 我國的存款保險公司的理賠能力薄弱，對存款人的保障可能不足，因此，主 管機關採取護航制(convoy system)，以規模較大的銀行合併問題信用合作社，
吸收其問題放款與壞帳，允許合併問題信用合作社的銀行可以增設營業據 點，並且將其合併的虧損可以視同商譽，分十年攤銷。對受到設立分行限制 的新銀行而言，為一頗大誘因。至今已有十六起，其中，有幾件合併案並不 十分成功，如泛亞銀行本身營運不佳，為增設分行合併高雄十信，使得經營 狀況更壞，已於1998易主。
表7-2-1 銀行合併信用合作社
時間 銀行 被合併的信合社
1995 07 合庫 彰化四信
1997 01 06 誠泰 新竹二信
1997 09 30 華僑 北港信合社
1997 09 30 板信 高雄五信
1997 09 30 泛亞 高雄十信
1997 10 25 誠泰 台中八信
1998 01 01 中興 台南二信
1998 01 01 第七 新竹六信
1998 01 19 台新 台南一信
1998 04 12 萬泰 台南四信
1998 04 12 中興 台中四信
1998 05 09 慶豐 南投市信合社
1998 05 11 高新 旗山信合社
1998 06 01 大眾 台南十信
1998 07 11 七第 彰化二信
1998 07 26 安泰 台北七信
資料來源：整理報端資訊
這種情形在避免處理金融機構所可能出現的、不易處理的問題。對主管 機關而言，成本由合併銀行承擔，政府可以置身其外。日本在1997年以前也 是採用這種方法，部份國家在面臨大到不能倒的問題銀行才採用這種做法，
但是這種護航制，雖可以使主管機關不必面對因處理銀行倒閉所產生的種種 問題，在問題銀行合併後，卻常帶來更大的銀行問題，同時，一旦逾期放款 過大，問題銀行的家數也過多，甚至有金融系統危機出現時，護航制度就失 效了。因此，日本已經改變做法，面對問題銀行的處理問題。我國目前雖然 採用此一制度，但是有問題的農、漁會信用部就無人問津，未來，如果問題 金融機構愈來愈大，家數愈來愈多，則護航制可能就行不通了。如果以美國 存款保險公司處理問題金融機構的標準做法，是先將問題銀行清算，依其清 算後的淨值減資再增資。如果已經虧損殆盡，則安排新的出資人補足資本接 手經營。若是銀行有重大的違失，也可經由存款保險公司安排新的管理者進 入。當然，對過度虧損者，也有從事清算理賠，將之關閉者。一般的原則是 以處理成本最小原則進行。如以此標準來看護航制，也許其立即成本最小，
但是可能會釀成更大的問題，其成本就難以估計了。
日本為使其存款保險公司有足夠的能力來解決問題金融公司的問題，大 藏省發行鉅額公債為其增資，以便由其出面處理問題金融機構。我國的存款 保險公司的情形與日本極為相近，採取護航制的原因之一，與存保公司的理 賠能力不足有關。在產業危機過後，欲妥善處理金融問題，必須要大幅加強 我國的存款保險體制。
二、壞帳的打銷問題
我國以調降金融業營業稅3%，與降低存款準備率方式，增加銀行盈餘，
用以沖銷其壞帳，估計平均一年可以增加NT$408億，財政部指定銀行將其資 金專戶用做此一特定用途，四年即可使銀行體系中的壞帳全部打銷。這種觀 點是基於其他情形不變下的假設，在當前銀行間競爭激烈的前提下，少數壞 帳金額少的銀行可以用降價來擴大其市場佔有率，其餘壞帳多者如不因應，
其優良客戶將會流失，如也以降價因應，則財政部所欲求之結果將不會出現，
問題銀行的問題將仍然存在。因此，降稅只有短期的效果，主管機關在爭取
到的時間內，必須立即從事整頓金融問題的相關措施。延宕處理，未來問題 將再趨嚴重。
問題金融機構的壞帳打消，有的國家如日本(1992)就曾允許其銀行將其鉅 額壞帳分多年打消，以免在單一年度沖銷，虧損過大，影響其資本。不料拖 的愈久，壞帳問題愈嚴重。銀行體系的壞帳原本估計僅 60 兆日圓，至 1998 年已增至80兆。先進國家的做法是壞帳立即打消，以避免問題銀行資本不足 卻仍然吸取存款，釀成更大問題。在這同時，立即處理不良放款，以設法回 收部份資金，以便周轉。我國即將面臨同樣問題，對於銀行的壞帳建議按照 國際慣例，立即要求銀行打銷，以避免因拖延而成為更大的問題。
至於銀行打銷壞帳後，資本不足者，應依銀行法要求其增資。有的國家 認為問題銀行的經營失敗，其董事應負絕大不份的責任，因此出現損失需要 增資部份，應該先責成其原有董事會成員分攤其虧損。不過，多數國家都是 採一般的增資手段，若是銀行有能力在市場之中增加新股發行，就能自行解 決其問題。但是在金融危機之後，金融市場中無法取得資本的問題銀行，多 依賴政府機構出資，其出資方式有許多種。有以現金增資、有購買特別股者，
有以政府公債購股增資者。我國的金融機構有多家申請發行特別股增資者，
由於申請時正值股市低迷，產業危機尚在，惟恐購買的投資人不多，所以決 定以保障收益的特別股為其發行的標的。現在股市已恢復反彈，特別股發行 的理由不再存在，應要求彼等發行普通股代之。萬一股市增資不易時，在特 殊情形下(如公營銀行、或公股為主的銀行)可以考慮以公債代替現金增資的方 式處理。
三、不良放款的處理
我國銀行的不良放款金額累積巨大，但至目前仍是由銀行自行處理。但 是由於不動產市場供過於求，銀行廉價的法拍屋拋售，可能會觸發地區不動 產市場的崩潰，其處理可能以集中於資產處理公司，長期漸漸消化的方式，
依市場的狀況調節較佳。資產處理公司可以由政府出資，或由金融機構聯合 出資成立(可依其出售問題債權的比例出資，未來債權回收產生盈餘，銀行亦
可按其出資比例回收)，收購不良資產的訂價應以其實際價格為基準，資金來 源可以仿照馬來西亞模式，在國內、外金融市場中發行債券籌措。名稱可以 用『不動產金融公司』代替，一方面可以從事房地產抵押放款證券化的業務；
另一方面可以避免國際上誤會我國以經發生金融危機，所以才會有資產處理 公司的成立。
對於銀行的財務困難企業債權，在產業危機時，我國原已成立紓困小組 替營運正常的企業紓困，取得周轉資金。與許多國家中，如馬來西亞(1998)， 以輔導危機企業恢復正常營運與償付能力為主，結果頗為成功。在資產處理 公司中，我國處理財務困難企業亦應訂立一些原則，以便協助其債權重整。
四、存款的保障
一旦問題銀行無法增資恢復營運，存款保險公司應將問題銀行資產清 算，成立過渡銀行暫時接管經營，直到尋得合適的出資者。對於存款人在存 款保險範圍內的存款應予保障，超出存款保險部份債權亦應依法從資產清理 後的資金中理賠。許多國家的存款保險體制不健全者，政府常介入處理。如 泰國給予存款人全數的保障，並且按市場利率支付利息。等於是由其中央銀
一旦問題銀行無法增資恢復營運，存款保險公司應將問題銀行資產清 算，成立過渡銀行暫時接管經營，直到尋得合適的出資者。對於存款人在存 款保險範圍內的存款應予保障，超出存款保險部份債權亦應依法從資產清理 後的資金中理賠。許多國家的存款保險體制不健全者，政府常介入處理。如 泰國給予存款人全數的保障，並且按市場利率支付利息。等於是由其中央銀