第二章 金融消費評議制度與其前端程序重要問題介紹
第一節 金融消費評議制度之介紹
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
5
第二章 金融消費評議制度與其前端程序重要問題介紹
本章以下將就我國金融消費評議制度創建前至目前運作之概況進行介紹，並簡 介比較法上最重要之參考對象－英國FOS 制度。此外，本章亦將就評議程序前端之 申訴制度與調處制度，擇重要問題進行分析。
第一節 金融消費評議制度之介紹
第一項 金融消費評議制度之源起與立法背景
第一款 金融消費爭議處理機構統合之需求與契機 壹、訴訟外替代爭議解決機制
無論現行之金融消費評議制度，或是評議制度施行前後存在於我國的諸多非訴 訟式爭議解決機制，均屬所謂「替代爭議解決機制」(Alternative Dispute Resolution, ADR)。ADR 之概念於本文之中將被廣泛使用，運用為分析評議制度問題之重要切入 方法，故本文以下先行簡介ADR 之概念。
隨著人類經濟、社會發展之進步，民事糾紛之數量及複雜性也隨之鵲起，過往 被視為解決民事糾紛最佳選擇之訴訟制度，不論在效率或效能上都顯得不足，故而 1970 年代美國率先發展出「替代」(alternative)訴訟制度之民事糾紛解決方法，亦可 稱為「訴訟外的替代爭議解決機制」，來解決訴訟爆炸之社會問題。然 ADR 概念發 展至今仍尚無一普遍精確之定義，學理上對之仍有爭論，目前較廣泛之定義為「所 有可用以解決民事糾紛之非訴訟手段」，並可細緻化透過以下特點辨識：1、兩造或 多造當事人間有糾紛；2、糾紛與民事權義關係相關；3、糾紛可透過法院訴訟途徑 解決；4、糾紛透過其他非法院訴訟途徑解決，而該他途徑通常較法院程序更具彈性 (flexible)；5、程序進行原則上隱密(confidential)；6、程序中除紛爭當事人外，通常 引入客觀、公正之第三方(add some degree of objectivity) 1。目前常見之 ADR 型態包
1 Susan Blake, Julie Browne& Stuart Sime, A PRACTICAL APPROACH TO ALTERNATIVE DISPUTE
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
6
括仲裁(arbitration)、調解(conciliation)、調停(mediation)、便利(facilitation)、事實發 現(fact finding)、迷你審判(mini-trial)、租用法官(rent-a-judge)等繁多類型2。而評議制 度，或稱公評人(ombudsman)亦是一般廣泛理解下之 ADR 型態。以英國之發展為 例，評議機制伊始是用於處理與政府行政相關之陳情，或不當行政行為申訴問題，
而發展至今除了公部門之評議機制外，於各項消費者領域中亦設有評議機制，包括 金融服務業、能源、水利、電信等產業。評議人員扮演類似公正裁判(umpires)之角 色，處理當事人提出之爭議，而評議決定是否具有拘束力(binding)，則需視特定評議 機制規定之內容判斷。
貳、金融風暴所引起之制度變革
2008 年美國發生次級房貸(subprime mortgage)危機，引發一系列擴及全球之金融 風暴，重創全球各國金融業，導致經濟發展疲軟，歐美等國並面臨債務問題與經濟 衰退之危機3。而引發該次金融風暴之次級貸款、連動債問題均涉及金融投資，進而 顯示出金融商品設計之複雜化，投資人對各種金融工具之特性、風險理解益趨困 難，特別以小額投資人所受影響最深。是以金融風暴喚起了社會對於金融商品購買 者保護之重視，隨著金融消費保護意識之抬頭，各國進行了諸多金融改革政策，除 加強監理機制外，政府更積極介入金融交易市場，提高對金融業者之契約義務要 求，並針對數量日趨龐大之金融消費爭議，設立專門之處理機構4。
在我國，受到2005 年卡債風暴與 2008 年連動債風暴之影響，主管機關亦認識 到金融消費者保護之迫切性，認為有必要儘速建立一套機制，故從原欲整併所有金 融法規之金融服務法中抽出「金融消費者保護」及「金融爭議處理機制」部分，獨 立制定為金融消費者保護法。其中，關於金融爭議處理機制之規定，即為現行金融 消費評議中心(以下均稱金評中心)之法源依據，乃著眼於當時消費者發生金融消費糾
RESOLUTION, 4-6 (2011).
2 藍瀛芳，簡述「訴訟外解決爭議的方法」（ADR），商務仲裁，44 期，頁 1-12，1996 年 12 月。
3 關於2008 年全球金融風暴之介紹可參照林繼恆，金融消費者保護法之理論與實務，頁 1-15，
2012 年 5 月。
4 同前註，頁21。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
7
紛時，難以向單一專責機構尋求救濟之缺點。依照論者整理5，金評中心成立前，專 屬保險業之爭議處理管道即有金管會保險局、產險公會車險委員會保戶服務暨申訴 中心、保險發展中心申訴調處委員會等；銀行業則有金管會銀行局、銀行公會金融 消費爭議案件評議委員會等；證券業部分則有金管會證期局、投保中心、證券商公 會、投信投顧公會、期貨商公會等。除此之外消費者就消費糾紛，不分類別尚得向 鄉鎮市調解委員會、消費者文教基金會，甚至各直轄市或縣市消保官提出救濟6。各 式救濟途徑依照不同業別林立，互不統屬，救濟之方式、效果亦各異，造成消費者 救濟上之混亂與困難。而如消費者訴諸訴訟程序，則往往曠日廢時、消耗大量金錢 與時間成本7，故主管機關有意於訴訟途徑外設立一「具金融專業且能公平合理、迅 速有效處理金融消費爭議之專責機構」8，並著手進行規劃，大量參照英國金融服務 暨市場法(Financial Services and Market Act, FSMA)、英國金融公評人(Financial Ombudsman Service, FOS)、新加坡金融業調解中心制度(Financial Industry Dispute Resolution Centre, FIDReC)及部分國內相關體例之規定，擬制相關金融消費者保護規 定及爭議處理機構之制度。經過多次研討後，乃於2011 年 6 月 3 日立法院三讀通過 金融消費者保護法(以下均稱金保法)，於 2011 年 12 月 30 日正式施行，金融消費評 議中心並在2012 年 1 月 2 日正式開始營運，開啟我國金融消費保護新的一頁。
5 林繼恆主持，研擬整合「金融消費者保護法」相關法令之可行性評估期末報告書，行政院金融監 督管理委員會97 年度委託研究計劃，頁 50-102。
6 參考附錄(一)。
7 關於金保法施行前金融消費爭議處理上之缺失得參考下文之介紹。鄭佩玟，論金融消費爭議處理 機制之相關法律問題－以歐盟境內相關制度為參考，政治大學風險管理與保險研究所碩士論文，
2012 年 6 月，頁 17-27。
8 林繼恆，同註3，頁 93。
‧
2000 年英國通過金融服務暨市場法，整合了銀行法(Banking Act of 1987)、保險 公司法(Insurance Companies Act of 1982)、建築融資法(Building Society Act of 1992)、
金融服務法等多項法規，自此英國邁入金融法規與金融監理一元化之時代。金融服 之非營利法人(public body carry out statutory functions on a non-commercial,
9 Daniel Benjamin Schwarcz, The British Approach to Consumer Financial Disputes: A Model for Reform in Insurance Law and Beyond, available at <http://works.bepress.com/daniel_schwarcz/1/> (last visited 2017/03/06).
10 See FOS annual review 2015/2016, available at
http://www.financialombudsman.org.uk/publications/annual-reviews.htm (hereinafter “annual review15/16”).
11 原職司英國金融業監管業務之金融服務總署(Financial Service Authority)於 2013 年 4 月廢止，其原 行使職權拆分至金融市場行為監理署(Financial Conduct Authority)與審慎監管局(Prudential
Regulatory Authority)兩機關。
12 林繼恆主持，同前註5，頁 7-8。
13 Financial Services and Markets Act 2000 (hereinafter” FSMA2000”), Section 225 provides that:
(1)This Part provides for a scheme under which certain disputes may be resolved quickly and with minimum formality by an independent person.
(2)The scheme is to be administered by a body corporate (“the scheme operator”).
(3)The scheme is to be operated under a name chosen by the scheme operator but is referred to in this Act as “the ombudsman scheme”.
(4)Schedule 17 makes provision in connection with the ombudsman scheme and the scheme operator.
‧
profit basis)14。目前FOS 是以一「獨立責任保證有限公司」15(Company Limited By Guarantee And Not Having A Share Capital)型態運作，性質上並非行政機關，亦非政府 機構，為一依法授權成立之特殊法人16。FOS 職權行使之內容除依據金融服務暨市場 法第16 章(225 條至 234A 條)規定外，主要見於該法授權制定之爭議處理規則(FCA Handbook)，以及 FOS 章程(Articles Of Association Of Financial Ombudsman Service Limited)中。
依照上開規定之設計架構，FOS 案件處理程序可理解為三階段程序，分別是
「諮詢與申訴案件前端處理階段」(inquires and initial complaints)、「初階裁判人處 理階段」(adjudicators settle complaints informally)、「公評人評議階段」
(ombudsman making formal decisions)，以下並依此順序說明。
貳、諮詢與申訴案件前端處理
金融消費者向FOS 尋求協助，於進入立案階段前，消費者之申訴或疑義詢問稱 為「諮詢」(enquiry)，由客戶服務部門(Customer Contact Division)負責處理，客戶服 務部門由數組消費者諮詢顧問(Consumer Consultants)組成，主要任務為答詢消費者對
14 Shahla F. Ali, Consumer Financial Dispute Resolution in a Comparative Context-Principles, Systems and Practice, 40 (2013).
15 Articles Of Association Of Financial Ombudsman Service Limited.
16 林繼恆主持，研擬「金融消費者保護法」草案期末報告，行政院金融監督管理委員會98 年度委 託研究計劃，頁30。
17 FOS 處理金融消費爭議案件採取「申訴先行」制，消費者必須先向爭議相對人提出申訴，由金融 服務業依照爭議處理規則(FCA Handbook)中之規定處置。消費者於收受金融服務業最終回應(final response)後仍對結果不滿，或自向金融服務業申訴時起 8 周內未收到回應，始可向 FOS 提出申 訴，否則FOS 將轉介申訴給金融服務業者先行處理。相關規則可參照本文後續對申訴先行制度 之介紹。
18 FCA Handbook(2016/08/01), available at https://www.handbook.fca.org.uk/handbook (hereinafter
“DISP”), DISP Rule 3.2.2.
19 Elaine Kempson, Sharon Collard, Nick Moore, Fair and reasonable An assessment of the Financial Ombudsman Service, Personal Finance Research Centre University of Bristol, 4-6 (July 2004).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
10
1,631,955 件諮詢案件，而僅有 340,899 件進入到第二階段調查程序，其作為案件前 端篩選單位之能力可見一斑20。
參、初步調查程序
當消費者滿足申訴先行程序要件後，仍對爭議處理結果不滿，即可向FOS 提出 申訴(complaint)。申訴案件通過客戶服務部門，如無前述顯非管轄範圍，或單純溝通 錯誤等技術性問題，即會轉至「初步調查程序」，此時案件脫離諮詢階段，可理解為 經正式立案受理。
調查程序21是由初階裁判人(adjudicator)組成不同功能之單位負責，各單位分別負 責不同領域性質案件之處理，而各單位中再由不同之任務編組組成，其中包括初步 評估小組(assessment team)、調查小組(investigation team)等。進入所謂初步調查程序 後，初階裁判人將審視消費者與金融服務業者已提供之資訊，判斷是否有得逕為不 受理案件之事由(dismiss without consideration of the merits)22，或決定是否應該要求更 多資訊。當初階裁判人認為無上述情形且案件資訊蒐集充足時，便會依案件情形決 定續行之程序，而多數情形，如果情況允許，初階裁判人會選擇運用調解(mediation) 方式解決紛爭，但在不適宜運用調解之情形，初階裁判人則會依照個案情況不同，
作成初步意見(assessment letter/view)或裁決(adjudication)。「初步意見」內容包括申訴 案件之概況，以及承辦初階裁判人對於申訴案件是否有理由之判斷，初步意見書僅 會送達給結果上較不利之一方(losing party)，如其同意初階裁判人之判斷，則案件終 結；如不同意，則可透過和初階裁判人之溝通或提出其他事證以獲得重新判斷
(reconsider)之機會。倘初階裁判人仍認為沒有變更判斷之理由，則該不利之一方有權 利要求轉呈至公評人處(referral to an ombudsman)處理。而「裁決」在內容上與初步
(reconsider)之機會。倘初階裁判人仍認為沒有變更判斷之理由，則該不利之一方有權 利要求轉呈至公評人處(referral to an ombudsman)處理。而「裁決」在內容上與初步