金融消費評議程序實務上重要問題之研究－以個案受理、調查及決定程序為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士論文. 指導教授：張冠群博士. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 立金融消費評議程序實務上重要問題之研究－以個案受理、調查及決定程序為中心 sit. y. Nat. Critical Issues on Financial Ombudsman Institution: Focus on Complaint. io. n. al. er. Eligibility, Investigation and Determination Procedures. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：林岫璁. 中華民國 106 年 6 月. I.

(2) 謝辭本篇論文的完成首先要感謝我的指導教授，張冠群老師。本論文從題目的啟發、大綱的制定、研究的進行、口試與最後的修正，都借重於張老師在評議中心任職的專業知識與經驗，十分感謝老師的協助。提到題目的啟發，也必須要感謝朱德芳老師跟評議中心陳榮義副組長的幫忙。朱老師跟張老師一起合作開闢的金融消費評議中心實習課程，讓我有機會能夠在評議中心學習，能夠坐上接觸金融消費者最前線的桌子，不只帶給我不同於普遍財法組同學論文撰寫的靈感方向，也讓我得到許多過往未有機會獲得的寶貴知識經驗。當然，也必須感謝榮義哥在我坐困愁城. 政治大. 時，提供我論文思考的方向，在繁忙公務之餘，花時間解答我的問題。論文的最後. 立. 階段，則要感謝姜世明老師、王志誠老師兩位口試委員的回饋。兩位老師都是我大. ‧ 國. 學. 學時期就十分景仰的師長，能夠在碩士口試邀請到兩位師長來為我講評，本身就是. ‧. 一件令人喜悅的事情。兩位老師都是曾經在評議中心服務，對於訴訟法、ADR 制度、金融法學有專精的專家，對於我的論文提出了許多精闢的分析與回饋，也引導. y. Nat. io. sit. 我去做更多深入的思考。從兩位師長身上體會到了不僅是做學問應有的嚴謹與態. n. al. er. 度，還有更多的是師長的風範。藉此要向兩位師長表達我深刻的謝意。. Ch. i n U. v. 研究所三年的光陰，受到了許多師長的照顧，希望能夠在此逐一答謝。最感謝. engchi. 的還是張老師，老師總是不吝於給予對學生的關心，不僅僅是學業上的指導，更有生活上、職涯上的金玉良言。過去的三年，總是躲在張門的大傘下，接受老師、學長姐、同學們的照顧，千言萬語也難以表達我的謝意，期許自己未來也能夠成為回饋張門的一員。除此之外，也要感謝朱德芳老師，朱老師帶領我接觸了社會企業的研究，讓我有機會到國泰金控去實習，帶給我除了法律以外更廣闊的眼界，感謝老師的用心。再來要感謝許耀明老師、沈宗倫老師，在我擔任財法中心助理的期間，許老師、沈老師作為主任，總是寬大的容忍我各種不專業的行為，也時常花時間跟我講述許多做人做事的道理，生活上也總是照顧我，謝謝兩位老師。最後是王千維老師，感謝王老師能夠給我機會擔任民法的課輔，讓我能有機會再一次好好學習民 I.

(3) 法，雖然經常反而造成老師的困擾，老師卻總是如此溫和，一再給我學習的機會，謝謝老師的包容與照顧。在政大念了四年大學，三年研究所，如今真正要踏出校園，從事法律工作，成為社會上一份子。此時，我想起三年前準備研究所考試時的一個場景。那是一個非常寒冷的冬天早晨，我步行要前往中正圖書館，在經過樂活館旁的椅子上看見了一位老太太，他的身邊擺了很多東西，穿著老舊的衣服，手上拿著一個從中間分開的三明治，另外一半卻是在地上，他呆呆的坐著，一動也不動，放任蒼蠅在三明治上停留。那天我沒有幫他，震驚與狐疑充斥了我的腦袋，我只是在腦海閃過了一百種. 政治大. 可能，關於他為何會如此的理由。那天起，我寫下了一張紙條，告訴自己能坐在溫. 立. 暖的書桌前念書是多麼幸福的事，做為激勵自己的提醒。直到了今天，我始終忘不. ‧ 國. 學. 了那位老太太失望的眼神。作為一個法律人，一個要成為律師、成為司法官的法律人，我總是問自己，你要怎麼改變社會? 失望的無力感也總是一波波地襲來，天下. ‧. 間可憐人如此之多，我想幫，卻不知道怎麼幫。我想這是人生下一個階段，乃至於. Nat. sit. y. 畢生都要去思考的問題。作為一個法律人，作為一個知識分子，我真正所要追求的. n. al. er. io. 理想是什麼，總有一天或許我會成為別人眼中專精法律的專家，會成為擁有財富的. i n U. v. 階級，但沒有一個沒有理想的人，終究也只是行屍走肉罷了。在此，這個人生重要. Ch. engchi. 的時間點，我期許自己，在未來能夠成為一直懷抱理想，心繫社會的知識分子。文末，我想感謝在政大七年以來一直陪伴我走過的好朋友們，致敬那些我們一起分享的喜怒哀樂、一起做的荒唐事、一起努力扭轉自己人生的紀錄，謝謝你們的包容跟陪伴，祝福大家未來都能順順利利。最後，要感謝我的家人，無論是在物質上或是精神上對我的支持與鞭策，總是能讓我無憂無慮的繼續在人生的道路上邁進。我知道因為我長大了，所以你們對我越來越寬容，謝謝你們一直以來的付出，我會努力去生活，做好自己，希望你們都能身體健康，快樂幸福。林岫璁謹誌於 2017/10/11 II.

(4) 摘要 2012 年在金融風暴與連動債事件之影響下，我國設金融消費者保護專法引入金融消費評議制度，並成立財團法人金融消費評議中心，為我國金融消費保護開啟濃墨重彩的全新篇章。在我國眾多現存的替代紛爭解決機制中，金融消費評議機制可謂是別具特色，特殊的組織、新穎的程序進行方式，有別於法院，亦有別於其他 ADR 組織。金融消費評議程序大致上仿自英國金融公評人制度，混合部分我國相關法令規則設計而成，而在這五年的運行當中，評議程序. 政治大. 是否發生問題、是否完全合於我國法制、國情？此即本文所欲研究之方向。. 立. 對於現行評議制度之檢討，本文以評議實務上之重要問題出發，提出四大. ‧ 國. 學. 問題方向，分別是以評議「前端程序、受理程序、調查程序、糾紛解決效力」. ‧. 為核心。本文並以我國法釋義、立法歷程研究、案例研究、學者論述研究、比較法例研究，包括英國、新加坡、澳洲等國金融 ADR 制度為主要研究方法，對. y. Nat. io. sit. 以上議題分析並提出個人的觀察與淺見。. n. al. er. 研究結論上，本文得出幾點具體建議與觀察成果:1、應立法授權主管機關建. Ch. i n U. v. 立金融服務業標準化之內部申訴制度，以強化申訴制度之效率與明確性；2、對. engchi. 於小額評議案件改採強制調處制度，以加強前端程序糾紛解決能量；3、評議制度應明文採取強制管轄模式，揚棄現行曖昧不明之立法模式；4、修整現行評議案件不受理條文，刪除當事人不適格情形，將同時將並行評議與訴訟或其他 ADR 程序納入不受理事由，並新增彈性不受理條款供金評中心裁量運用；5、強化金評中心事證調查權限，將調查範圍擴大至申請人造，並使違反法律效果明確化；6、解釋上，成立後核定前評議決定應具有和解契約效力。此外，於申請人縮減請求額度成立評議決定情形，應允許其對於縮減後真實損害餘額繼續訴訟救濟。. III.

(5) 目錄第一章緒論 ............................................................................... 1 第一節研究動機與目的 .............................................................................................. 1 第二節研究範圍與方法 .............................................................................................. 2 第三節研究架構 .......................................................................................................... 2. 第二章金融消費評議制度與其前端程序重要問題介紹 ....... 5 第一節金融消費評議制度之介紹 .............................................................................. 5 第一項金融消費評議制度之源起與立法背景 .................................................. 5 第一款金融消費爭議處理機構統合之需求與契機 .................................. 5. 政治大. 第二款英國 FOS 之介紹 ............................................................................ 8 第二項金融消費評議中心之介紹 .................................................................... 14 第一款組織編制 ........................................................................................ 14 第二款運作流程 ........................................................................................ 15 第二節申訴先行制度之重要問題 ............................................................................ 22 第一項申訴先行制度 ........................................................................................ 22 第二項申訴制度明確性與救濟教示強化之需求 ............................................ 22 第一款申訴回覆與評議申請時效計算問題 ............................................ 22. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第二款依他法為調處或調解不成立時效計算問題 ................................ 29 第三節任意調處與強制調處制度之選擇 ................................................................ 31 第一項任意調處制度 ........................................................................................ 31 第二項評議程序是否改採強制調處制度 ........................................................ 31 第一款強制調處制之優缺點 .................................................................... 31 第二款立法論之分析 ................................................................................ 32. Ch. engchi. i n U. v. 第三章金融消費評議案件受理與篩選程序 ......................... 35 第一節問題之源起 .................................................................................................... 35 第二節金融消費評議中心對金融服務業之管轄模式 ............................................ 35 第一項問題概說 ................................................................................................ 35 第二項立法歷程 ................................................................................................ 36 第三項主管機關釋示與學理見解 .................................................................... 37 第一款主管機關見解 ................................................................................ 37 第二款學理見解 ........................................................................................ 38 第四項比較法上對金融服務業之管轄模式 .................................................... 39 第一款英國 FOS ....................................................................................... 39 第二款新加坡 FIDReC............................................................................. 40 IV.

(6) 第三款澳洲 FOS ....................................................................................... 41 第四款小結 ................................................................................................ 42 第五項本文見解 ................................................................................................ 42 第一款立法模式有待改善 ........................................................................ 42 第二款強制管轄模式之可行性 ................................................................ 43 第三款結論 ................................................................................................ 44 第三節評議案件不受理事由之解釋 ........................................................................ 45 第一項概說 ........................................................................................................ 45 第二項應不受理評議情形 ................................................................................ 46 第一款相對不受理事由 ............................................................................ 46 第二款絕對不受理事由 ............................................................................ 48 第三項重大案件暫停審理處置 ........................................................................ 55 第四節實務上對不受理事由解釋之疑義 ................................................................ 56. 治政大第一項非屬金融消費爭議之認定 .................................................................... 56 立 ........................................................................................ 56 第一款問題概說保險代位爭議 ................................................................................ 56 個人資料保護爭議 ........................................................................ 57 涉及法定繼承人判斷事件 ............................................................ 59 與當事人不適格情形之區辨 ........................................................ 61 比較法上對金融消費爭議之受理範圍 ........................................ 63. ‧. ‧ 國. 學. 第二款第三款第四款第五款第六款. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第七款小結 ................................................................................................ 72 第二項同時併行多種救濟程序之處理 ............................................................ 74 第一款問題概說 ........................................................................................ 74 第二款與法院訴訟程序並行之處理 ........................................................ 74. Ch. engchi. i n U. v. 第三款與其他 ADR 程序並行之處理 ..................................................... 77 第四款比較法上對救濟程序並行之處理 ................................................ 78 第五款本文見解 ........................................................................................ 79 第三項欠缺權利保護必要要件之認定 ............................................................ 81 第一款問題概說 ........................................................................................ 81 第二款民事訴訟上「權利保護必要」之概念 ........................................ 81 第三款金評中心操作權利保護要件之現況與評析 ................................ 84. 第四章金融消費評議中心事證調查權限之範圍與強化必要性 .................................................................................................... 89 第一節問題之源起 .................................................................................................... 89 第二節我國法下金評中心之事證調查權限 ............................................................ 89 第一項審理範圍 ................................................................................................ 89 V.

(7) 第一款以辯論主義為審理原則 ................................................................ 89 第二款緩和辯論主義規定之採行 ............................................................ 90 第三款小結 ................................................................................................ 92 第二項調查證據之權限 .................................................................................... 93 第一款對當事人之調查權限 .................................................................... 93 第二款對第三人之調查權限 .................................................................... 93 第三項金評中心事證調查權限之不足 ............................................................ 94 第一款對不利申請人證據調查之困難 .................................................... 94 第二款比較法上金融 ADR 之事證調查權限 ....................................... 101 第三款小結 .............................................................................................. 106 第三節公平合理原則與事證調查權之互動 .......................................................... 107 第一項概說 ...................................................................................................... 107 第二項公平合理原則之內涵 .......................................................................... 107. 治政大第一款公平合理原則之源起 .................................................................. 107 立操作下之公平合理原則 ............................................ 109 第二款英國 FOS ‧. ‧ 國. 學. 第三款公平合理原則於我國評議程序中之定位 .................................. 119 第三項公平合理原則於事證調查程序上之運用 .......................................... 122 第一款概說 .............................................................................................. 122 第二款排除一般證據法則之適用 .......................................................... 123 第三款矯正舉證責任之失衡分配 .......................................................... 126. y. Nat. er. io. sit. 第四款運用上之限制 .............................................................................. 128 第四節小結 .............................................................................................................. 129. n. 第五章金融消費評議決定之拘束力 ................................... 130 a iv. l C hengchi Un 第一節問題之源起 .................................................................................................. 130 第二節未經法院核定之評議決定拘束力 .............................................................. 131 第一項概說 ...................................................................................................... 131 第二項形式拘束力 .......................................................................................... 131 第三項實質拘束力 .......................................................................................... 132 第一款民事訴訟確定判決實質拘束力之概念 ...................................... 132 第二款評議決定成立後之效力 .............................................................. 133 第三款我國其他 ADR 法例之比較 ....................................................... 137 第四款英國法例之比較 .......................................................................... 140 第四項本文見解 .............................................................................................. 148 第三節經法院核定之評議決定拘束力 .................................................................. 151 第一項評議決定核定後得否就縮減額度再訴 .............................................. 151 第一款肯定說 .......................................................................................... 151 第二款否定說 .......................................................................................... 152 VI.

(8) 第三款本文見解 ...................................................................................... 153 第二項核定後評議決定爭點效理論之適用 .................................................. 157 第一款問題概說 ...................................................................................... 157 第二款爭點效理論 .................................................................................. 157 第三款實務見解 ...................................................................................... 158 第四款本文見解 ...................................................................................... 160 第四節小結 .............................................................................................................. 161. 第六章結論與建議 ............................................................... 163 參考文獻.................................................................................. 168 附錄(一) 金保法施行前後金融消費爭議處理機制整理表格 I. 學. ‧ 國. 附錄(二). 政治大金保法第立 29 條第 2 項「一定額度」整理表格 ..... V. 附錄(三) 金保法修正建議試擬條文對照表 ........................ VII. ‧. 圖目錄. sit. y. Nat. 附圖(一)金融消費評議中心組織架構圖……………………………….14. n. al. er. io. 附圖(二)公平合理原則發動要件與參考要素………………………….120. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(10) 第一章緒論第一節研究動機與目的財團法人金融消費評議中心(以下稱金評中心)自民國 101 年 1 月 2 日正式營運後，迄今已歷時近 5 年，各項運作亦逐漸走上軌道，金評中心作為金融消費爭議一線糾紛解決機構之角色無疑是更加深化。而伴隨機構之成長發展，關於金評中心各項職權運作上之疑義或實務問題，亦逐漸浮現檯面。本文觀察評議制度在理論上或實務操作上已發生疑義，或可能發生疑義之程. 政治大. 序，並提出四大問題方向，其題目與分析切入點略以：一、申訴程序之進行。申訴. 立. 程序涉及評議程序之開啟與時效計算問題，更是整個評議制度所期許之重要紛爭解. ‧ 國. 學. 決手段，但在我國金保法體系下，卻彷彿形式意義更重於實質意義，均留待監理機. ‧. 關或業界自行發展。而目前實務發展之情況為何?消費者所可能面臨之問題為何? 評議制度申訴程序未來又應如何因應調整? 二、案件受理篩選制度。案件篩選門檻之. y. Nat. io. sit. 設定，即是金評中心案件消化能量與處理能力權衡後之彰顯，則實務上對於金保法. n. al. er. 第 24 條共 8 款不受理事由如何解釋，面臨之問題為何?金評中心又是如何因應?. Ch. i n U. v. 三、評議案件事證調查手段。案件實際進入評議程序後之審理，事實證據之蒐羅採. engchi. 取，為影響評議判斷之關鍵，惟其依據與標準為何，金保法僅有寥寥數字規定，向為人所詬病之問題。則金評中心目前運作上對於事證調查之權限範圍，以及不足之處為何? 未來是否有修法強化之必要? 四、評議決定之效力判斷。評議決定效力直接影響評議制度對於糾紛解決之能力，亦為過去學理上討論的重點之一，而金保法引自英國法之一定額度片面拘束力制度，與我國 ADR 制度固有之核定程序，添加了評議決定效力判斷上之複雜程度，則評議決定作成後在不同階段之效力為何? 對於消費者及業者之權利又發生何種影響? 而本研究之目的有三：第一，正確呈現評議制度上之重要問題意識；第二，針對問題蒐羅國內外相關法例資料，以供參照；第三，針對問題，分析資料並提出看 1.

(11) 法與建議，希冀能為我國金融消費者保護法制之完善，與金評中心之茁壯發展貢獻微薄的心力。. 第二節研究範圍與方法首先，本研究僅納入民國 105 年(含)以前之資訊。而本文將以前開四大問題方向為研究評議程序重大問題之範圍，分別為申訴先行程序、案件之受理篩選、事證調查權限、評議決定效力。又基於研究體系上之完整與論理之流暢，本文亦將金評中心與英國 FOS 制度之介紹納入架構中。研究方法部分，本文主要採取文獻資料分析方法，並在少數部分運用參與金評. 政治大. 中心法律諮詢服務之經驗見聞，納入分析方式。本文蒐集之文獻包括國內文獻與國. 立. 外文獻，種類包括相關法規、判決、立法研究報告、專書、期刊、碩士論文、各金. ‧ 國. 學. 融消費爭議處理機構網路上公告之資訊與評議案件。其中，國外文獻部分，以英國. sit. y. Nat. 第三節研究架構. ‧. 法為主，輔以部分澳洲與新加坡之相關法規。. io. er. 本文共分六章，各章架構如下。. al. 第一章為「緒論」，介紹本文研究目的、範圍、方法與架構。. n. v i n Ch 第二章為「金融消費評議制度與其前端程序重要問題介紹」。本章可分為兩部 engchi U. 分，第一部分為我國金評中心與英國 FOS 之簡介，介紹兩國金融消費 ADR 制度之源起與制度內容。第二部分則介紹評議制度前端程序中，「申訴程序」與「調處程序」之重要問題。第三章為「金融消費評議案件受理篩選程序」。本章可分為三部分，第一部分介紹依照金保法第 24 條所規範之評議制度案件受理程序。第二部分就現行評議案件受理程序疑義部分進行介紹與分析。第三部分則對應我國受理程序可能發生疑義部分，介紹比較法上之規範，以供我國法制修正參考。第四章為「爭議機構事證調查權限之範圍與強化必要性」。本章分為兩部分，第 2.

(12) 一部分介紹評議委員會審理案件，事證調查權限運用之範圍，並透過案例分析與比較法方式，探討其不足之處，進而提出改進方案。第二部分則分析公平合理原則與評議委員會事證調查權限之互動關係。第五章為「金融消費評議決定之拘束力」。本章分兩部分，第一部分研究評議決定成立後核定前對當事人之拘束力。第二部分則探討評議決定核定過後對當事人之拘束力。第六章為「結論與建議」。本章統合第二到五章之研究內容，針對各章所提出之問題方向、重要分析方法與結論進行回顧，並提出對整體評議制度之發展提出建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(13) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(14) 第二章金融消費評議制度與其前端程序重要問題介紹本章以下將就我國金融消費評議制度創建前至目前運作之概況進行介紹，並簡介比較法上最重要之參考對象－英國 FOS 制度。此外，本章亦將就評議程序前端之申訴制度與調處制度，擇重要問題進行分析。. 第一節金融消費評議制度之介紹第一項金融消費評議制度之源起與立法背景第一款金融消費爭議處理機構統合之需求與契機. 政治大壹、訴訟外替代爭議解決機制立. ‧ 國. 學. 無論現行之金融消費評議制度，或是評議制度施行前後存在於我國的諸多非訴訟式爭議解決機制，均屬所謂「替代爭議解決機制」(Alternative Dispute Resolution,. ‧. ADR)。ADR 之概念於本文之中將被廣泛使用，運用為分析評議制度問題之重要切入. Nat. sit. y. 方法，故本文以下先行簡介 ADR 之概念。. n. al. er. io. 隨著人類經濟、社會發展之進步，民事糾紛之數量及複雜性也隨之鵲起，過往. i n U. v. 被視為解決民事糾紛最佳選擇之訴訟制度，不論在效率或效能上都顯得不足，故而. Ch. engchi. 1970 年代美國率先發展出「替代」(alternative)訴訟制度之民事糾紛解決方法，亦可稱為「訴訟外的替代爭議解決機制」，來解決訴訟爆炸之社會問題。然 ADR 概念發展至今仍尚無一普遍精確之定義，學理上對之仍有爭論，目前較廣泛之定義為「所有可用以解決民事糾紛之非訴訟手段」，並可細緻化透過以下特點辨識：1、兩造或多造當事人間有糾紛；2、糾紛與民事權義關係相關；3、糾紛可透過法院訴訟途徑解決；4、糾紛透過其他非法院訴訟途徑解決，而該他途徑通常較法院程序更具彈性 (flexible)；5、程序進行原則上隱密(confidential)；6、程序中除紛爭當事人外，通常引入客觀、公正之第三方(add some degree of objectivity) 1。目前常見之 ADR 型態包. 1. Susan Blake, Julie Browne& Stuart Sime, A PRACTICAL APPROACH TO ALTERNATIVE DISPUTE 5.

(15) 括仲裁(arbitration)、調解(conciliation)、調停(mediation)、便利(facilitation)、事實發現(fact finding)、迷你審判(mini-trial)、租用法官(rent-a-judge)等繁多類型2。而評議制度，或稱公評人(ombudsman)亦是一般廣泛理解下之 ADR 型態。以英國之發展為例，評議機制伊始是用於處理與政府行政相關之陳情，或不當行政行為申訴問題，而發展至今除了公部門之評議機制外，於各項消費者領域中亦設有評議機制，包括金融服務業、能源、水利、電信等產業。評議人員扮演類似公正裁判(umpires)之角色，處理當事人提出之爭議，而評議決定是否具有拘束力(binding)，則需視特定評議機制規定之內容判斷。. 政貳、金融風暴所引起之制度變革. 治. 立. 大. 2008 年美國發生次級房貸(subprime mortgage)危機，引發一系列擴及全球之金融. ‧ 國. 學. 風暴，重創全球各國金融業，導致經濟發展疲軟，歐美等國並面臨債務問題與經濟. ‧. 衰退之危機3。而引發該次金融風暴之次級貸款、連動債問題均涉及金融投資，進而顯示出金融商品設計之複雜化，投資人對各種金融工具之特性、風險理解益趨困. y. Nat. io. sit. 難，特別以小額投資人所受影響最深。是以金融風暴喚起了社會對於金融商品購買. n. al. er. 者保護之重視，隨著金融消費保護意識之抬頭，各國進行了諸多金融改革政策，除. Ch. i n U. v. 加強監理機制外，政府更積極介入金融交易市場，提高對金融業者之契約義務要. engchi. 求，並針對數量日趨龐大之金融消費爭議，設立專門之處理機構4。在我國，受到 2005 年卡債風暴與 2008 年連動債風暴之影響，主管機關亦認識到金融消費者保護之迫切性，認為有必要儘速建立一套機制，故從原欲整併所有金融法規之金融服務法中抽出「金融消費者保護」及「金融爭議處理機制」部分，獨立制定為金融消費者保護法。其中，關於金融爭議處理機制之規定，即為現行金融消費評議中心(以下均稱金評中心)之法源依據，乃著眼於當時消費者發生金融消費糾. 2 3. 4. RESOLUTION, 4-6 (2011). 藍瀛芳，簡述「訴訟外解決爭議的方法」（ADR），商務仲裁，44 期，頁 1-12，1996 年 12 月。關於 2008 年全球金融風暴之介紹可參照林繼恆，金融消費者保護法之理論與實務，頁 1-15， 2012 年 5 月。同前註，頁 21。 6.

(16) 紛時，難以向單一專責機構尋求救濟之缺點。依照論者整理5，金評中心成立前，專屬保險業之爭議處理管道即有金管會保險局、產險公會車險委員會保戶服務暨申訴中心、保險發展中心申訴調處委員會等；銀行業則有金管會銀行局、銀行公會金融消費爭議案件評議委員會等；證券業部分則有金管會證期局、投保中心、證券商公會、投信投顧公會、期貨商公會等。除此之外消費者就消費糾紛，不分類別尚得向鄉鎮市調解委員會、消費者文教基金會，甚至各直轄市或縣市消保官提出救濟6。各式救濟途徑依照不同業別林立，互不統屬，救濟之方式、效果亦各異，造成消費者救濟上之混亂與困難。而如消費者訴諸訴訟程序，則往往曠日廢時、消耗大量金錢. 政治大. 與時間成本7，故主管機關有意於訴訟途徑外設立一「具金融專業且能公平合理、迅. 立. 速有效處理金融消費爭議之專責機構」8，並著手進行規劃，大量參照英國金融服務. ‧ 國. 學. 暨市場法(Financial Services and Market Act, FSMA)、英國金融公評人(Financial Ombudsman Service, FOS)、新加坡金融業調解中心制度(Financial Industry Dispute. ‧. Resolution Centre, FIDReC)及部分國內相關體例之規定，擬制相關金融消費者保護規. Nat. sit. y. 定及爭議處理機構之制度。經過多次研討後，乃於 2011 年 6 月 3 日立法院三讀通過. n. al. er. io. 金融消費者保護法(以下均稱金保法)，於 2011 年 12 月 30 日正式施行，金融消費評. i n U. v. 議中心並在 2012 年 1 月 2 日正式開始營運，開啟我國金融消費保護新的一頁。. 5. 6 7. 8. Ch. engchi. 林繼恆主持，研擬整合「金融消費者保護法」相關法令之可行性評估期末報告書，行政院金融監督管理委員會 97 年度委託研究計劃，頁 50-102。參考附錄(一)。關於金保法施行前金融消費爭議處理上之缺失得參考下文之介紹。鄭佩玟，論金融消費爭議處理機制之相關法律問題－以歐盟境內相關制度為參考，政治大學風險管理與保險研究所碩士論文， 2012 年 6 月，頁 17-27。林繼恆，同註 3，頁 93。 7.

(17) 第二款英國 FOS 之介紹英國 FOS 為金融消費評議制度之典範，為諸多國家改革學習之重要借鏡對象9，截至 2015-2016 年度轄下已有 3,676 名員工10，在相關領域之重要性自不待言。而我國金融消費評議制度之立法即大量參考自英國 FOS 之相關制度，本文在後續章節亦將大量引用英國 FOS 之實務見解，故在介紹我國金融消費評議制度前，先行簡介英國 FOS 之制度，以便對我國法制及本文之論述能有更全面性之理解。. 壹、金融公評人機構之創立. 政治大公司法(Insurance Companies Act of 1982)、建築融資法(Building Society Act of 1992)、立 2000 年英國通過金融服務暨市場法，整合了銀行法(Banking Act of 1987)、保險. ‧ 國. 學. 金融服務法等多項法規，自此英國邁入金融法規與金融監理一元化之時代。金融服務暨市場法中，有鑒於當時申訴公評機制雖於部分金融產業運作多年，但多元之申. ‧. 訴管道卻未配置充足之專業人員，隨著金融商品服務糾紛日漸複雜，導致眾多機制. sit. y. Nat. 無法有效解決金融消費糾紛，並讓民眾對申訴管道感到混雜困窘，故特於金融服務. io. er. 總署(即現英國金融市場行為監理署11)下設金融公評人制度(Ombudsman Scheme)12。 FOS 設立之法源為金融服務暨市場法第 225 條規定13，並定位為執行公評人制度. al. n. v i n C hstatutory functionsUon a non-commercial, not-for之非營利法人(public body carry out engchi 9. 10. 11. 12 13. Daniel Benjamin Schwarcz, The British Approach to Consumer Financial Disputes: A Model for Reform in Insurance Law and Beyond, available at <http://works.bepress.com/daniel_schwarcz/1/> (last visited 2017/03/06). See FOS annual review 2015/2016, available at http://www.financialombudsman.org.uk/publications/annual-reviews.htm (hereinafter “annual review15/16”). 原職司英國金融業監管業務之金融服務總署(Financial Service Authority)於 2013 年 4 月廢止，其原行使職權拆分至金融市場行為監理署(Financial Conduct Authority)與審慎監管局(Prudential Regulatory Authority)兩機關。林繼恆主持，同前註 5，頁 7-8。 Financial Services and Markets Act 2000 (hereinafter” FSMA2000”), Section 225 provides that: (1)This Part provides for a scheme under which certain disputes may be resolved quickly and with minimum formality by an independent person. (2)The scheme is to be administered by a body corporate (“the scheme operator”). (3)The scheme is to be operated under a name chosen by the scheme operator but is referred to in this Act as “the ombudsman scheme”. (4)Schedule 17 makes provision in connection with the ombudsman scheme and the scheme operator. 8.

(18) profit basis)14。目前 FOS 是以一「獨立責任保證有限公司」15(Company Limited By Guarantee And Not Having A Share Capital)型態運作，性質上並非行政機關，亦非政府機構，為一依法授權成立之特殊法人16。FOS 職權行使之內容除依據金融服務暨市場法第 16 章(225 條至 234A 條)規定外，主要見於該法授權制定之爭議處理規則(FCA Handbook)，以及 FOS 章程(Articles Of Association Of Financial Ombudsman Service Limited)中。依照上開規定之設計架構，FOS 案件處理程序可理解為三階段程序，分別是「諮詢與申訴案件前端處理階段」(inquires and initial complaints)、「初階裁判人處. 政治大. 理階段」(adjudicators settle complaints informally)、「公評人評議階段」. 立. (ombudsman making formal decisions)，以下並依此順序說明。. ‧ 國. 學. 貳、諮詢與申訴案件前端處理. ‧. 金融消費者向 FOS 尋求協助，於進入立案階段前，消費者之申訴或疑義詢問稱為「諮詢」(enquiry)，由客戶服務部門(Customer Contact Division)負責處理，客戶服. y. Nat. io. sit. 務部門由數組消費者諮詢顧問(Consumer Consultants)組成，主要任務為答詢消費者對. n. al. er. 於金融商品或服務爭議之簡單疑問，職司快速篩檢非屬於 FOS 管轄範圍之爭議案. Ch. i n U. v. 件，並提供消費者其他可能救濟途徑。如消費者尚未完成申訴先行程序者17，則協助. engchi. 消費者向相對人聯繫，或直接轉介消費者申訴1819。統計 2015 年 4 月 1 日至 2016 年 3 月 31 日為止，客戶服務部門一共接洽了 14. 15 16. 17. 18. 19. Shahla F. Ali, Consumer Financial Dispute Resolution in a Comparative Context-Principles, Systems and Practice, 40 (2013). Articles Of Association Of Financial Ombudsman Service Limited. 林繼恆主持，研擬「金融消費者保護法」草案期末報告，行政院金融監督管理委員會 98 年度委託研究計劃，頁 30。 FOS 處理金融消費爭議案件採取「申訴先行」制，消費者必須先向爭議相對人提出申訴，由金融服務業依照爭議處理規則(FCA Handbook)中之規定處置。消費者於收受金融服務業最終回應(final response)後仍對結果不滿，或自向金融服務業申訴時起 8 周內未收到回應，始可向 FOS 提出申訴，否則 FOS 將轉介申訴給金融服務業者先行處理。相關規則可參照本文後續對申訴先行制度之介紹。 FCA Handbook(2016/08/01), available at https://www.handbook.fca.org.uk/handbook (hereinafter “DISP”), DISP Rule 3.2.2. Elaine Kempson, Sharon Collard, Nick Moore, Fair and reasonable An assessment of the Financial Ombudsman Service, Personal Finance Research Centre University of Bristol, 4-6 (July 2004). 9.

(19) 1,631,955 件諮詢案件，而僅有 340,899 件進入到第二階段調查程序，其作為案件前端篩選單位之能力可見一斑20。. 參、初步調查程序當消費者滿足申訴先行程序要件後，仍對爭議處理結果不滿，即可向 FOS 提出申訴(complaint)。申訴案件通過客戶服務部門，如無前述顯非管轄範圍，或單純溝通錯誤等技術性問題，即會轉至「初步調查程序」，此時案件脫離諮詢階段，可理解為經正式立案受理。調查程序21是由初階裁判人(adjudicator)組成不同功能之單位負責，各單位分別負. 政治大. 責不同領域性質案件之處理，而各單位中再由不同之任務編組組成，其中包括初步. 立. 評估小組(assessment team)、調查小組(investigation team)等。進入所謂初步調查程序. ‧ 國. 學. 後，初階裁判人將審視消費者與金融服務業者已提供之資訊，判斷是否有得逕為不. ‧. 受理案件之事由(dismiss without consideration of the merits)22，或決定是否應該要求更多資訊。當初階裁判人認為無上述情形且案件資訊蒐集充足時，便會依案件情形決. y. Nat. io. sit. 定續行之程序，而多數情形，如果情況允許，初階裁判人會選擇運用調解(mediation). n. al. er. 方式解決紛爭，但在不適宜運用調解之情形，初階裁判人則會依照個案情況不同，. Ch. i n U. v. 作成初步意見(assessment letter/view)或裁決(adjudication)。「初步意見」內容包括申訴. engchi. 案件之概況，以及承辦初階裁判人對於申訴案件是否有理由之判斷，初步意見書僅會送達給結果上較不利之一方(losing party)，如其同意初階裁判人之判斷，則案件終結；如不同意，則可透過和初階裁判人之溝通或提出其他事證以獲得重新判斷 (reconsider)之機會。倘初階裁判人仍認為沒有變更判斷之理由，則該不利之一方有權利要求轉呈至公評人處(referral to an ombudsman)處理。而「裁決」在內容上與初步意見相當，僅使用之情境略為不同。裁決被定位為較正式之文書，常用於雙方對紛. 20 21. 22. See annual review 15/16, supra note 10, at 19. Elaine Kempson, Sharon Collard, Nick Moore, supra note19, at 14-19; FOS, A quick guide to how we handle disputes between business and consumers, July 2015. DISP Section 3.3. 10.

(20) 爭終結較無共識之情形，該文書將送達雙方當事人，如任一方不願意接受裁決結果，均可要求轉呈給公評人處理。得注意者為，於初階調查程序，即使是採用調解方式，原則上亦是採用書面審查方式進行。程序進行中，初階裁判人採取和評議程序雷同之方式，即公平合理原則(fair and reasonable)，來進行個案判斷。而初階裁判人也會在初步調查程序中與公評人討論案件，以加強初階裁判人所作成判斷之質量與解決糾紛之能力。依照 FOS 統計 2015 年 4 月 1 日至 2016 年 3 月 31 日為止，共受理 340,899 件申訴案，結案 438,802 件，其中進入評議程序解決者共 39,872 件，僅占終結案件約. 政治大. 10%，其餘案件均在初步調查程序中終結23。以上資訊除顯示出 FOS 解決糾紛之能力. 立. 外，益突顯初步調查程序在整個 FOS 機制中之重要地位。. ‧ 國. 學. 肆、公評人評議程序. ‧. 一、評議運作概說. sit. y. Nat. 當申訴案件經消費者或金融服務業請求轉呈給公評人，或逕自由初階裁判人轉. io. er. 呈公評人處理時，申訴案件即進入 FOS 機制之最終程序－評議。當公評人收到申訴案件，便會開始審查案件資料(independent review)，包括申訴書、當事人提供之佐證. al. n. v i n Ch 文件、初階裁判人於前階段程序作成之初步意見書或裁決，以及在轉呈案件時重新 engchi U. 撰寫之決定草稿(draft decision)。此外，公評人亦會考量任何由當事人所提出之新事證。公評人進行評議過程原則上也均採行書面審理方式，僅在少數情況下，得由公評人決定，或由當事人任一方申請公評人召開非正式之聽證程序24(hearings)，蓋 FOS 認為使當事人面對面對質並無助於案件資訊之蒐集25。經過審查相關所有案件事證後，公評人即會作成最終決定(decision)，終結整個 FOS 程序之最後階段。但在某些情況中，如公評人評估事證後獲致與初階裁判人完全不同之判斷，公評人在作成最. 23 24 25. See annual review 15/16, supra note10, at 34. DISP Rule 3.55-56. See annual review 15/16, supra note10, at 38. 11.

(21) 終決定前，會先作成所謂暫時決定(provisional decision)，並進一步聽取當事人對決定是否仍有事證或說明提出，復作成最終決定。公評人審議申訴案件，認事用法作成判斷之過程均以「公平合理」原則為指導原則。公平合理原則之適用乃明文於金融服務暨市場法與爭議處理規則中26，其中爭議處理規則規定：個案當中操作公平合理原則，公評人應將以下要素納入判斷考量：1、相關之法律規範、行政規則或指引(regulators’ rules, guidance, standards)、實務守則(codes of practice)；2、是時所適用之商業慣例或最佳實務做法(good industry practice)。而公評人之決定按照金融服務暨市場法及爭議處理規則27，必須以書面方. 政治大. 式呈現，內容必須包括判斷理由、公評人簽名、申訴人應於一定期間內表示同意或. 立. 學. ‧ 國. 不同意等記載。. 二、評議決定之範圍與限制. ‧. 針對 FOS 強制管轄案件(compulsory jurisdiction) ，公評人僅能決定命金融服務. 28. 。復按爭議處理規則進一步細緻. io. sit. Nat. 給付(money award)與行為、不行為指示(direction). y. 業向申訴人為給付，而公評人給付決定之範圍，依照金融服務暨市場法區分為金錢. n. al. er. 化之規定，公評人得分別或同時決定命金融服務業為：1、金錢給付；2、利息給. Ch. i n U. v. 付；3、費用支出(cost award)；4、行為或不行為指示29。其中金錢給付得分別或同時. engchi. 包括，申訴人因爭議所受 1、財務上損失，包括間接損失與預期損失(consequential or prospective loss)；2、承受之痛苦(pain and suffering)；3、名譽損害(damage to reputation)；4、精神痛苦或不便(distress or inconvenience)30。費用給付部分則是指金融服務業負擔部分或全部申訴人因申訴所支出之合理費用。行為、不行為指示則是任何公評人認為適當之行為，不以法院得命令之行為為限31。額度限制部分，金錢給. 26 27 28 29 30 31. FSMA2000, Section 228(2); DISP Rule 3.6.1-3.6.5. FSMA2000, Section 228(4); DISP Rule 3.6.6. FSMA2000, Section 229(1), (2). DISP Rule 3.7.1. DISP Rule 3.7.2. DISP Rule 3.7.11. 12.

(22) 付評議決定以 15 萬英鎊為限(約新台幣 5,872,500 元32)。得注意者為，15 萬英鎊之給付上限並不包括利息給付或費用支出給付33。. 三、評議決定效力之判斷根據金融服務暨市場法與爭議處理規則之規定，公評人作成評議決定後，應向申訴人及相對人發出書面說明(written statement)，當中並應要求申訴人於一定期間內通知公評人接受或拒絕評議決定。倘申訴人於指定期間內回覆接受評議決定結果，則評議決定具有終局拘束雙方當事人之效力34(final and binding on both parties)；如申訴人無特殊情形35未於指定期間內回覆，或回覆拒絕接受評議決定者，均以拒絕接受. 政治大. 決定論，則雙方皆不受評議決定拘束36。得注意者為，如金錢給付決定超出前述 15. 立. 萬英鎊額度，則超出部分對金融服務業並無拘束力，公評人決定僅屬「建議」. ‧ 國. 學. (recommend)性質。. ‧. 執行力部分，公評人所作成具有拘束力之金錢給付決定，或行為不行為指示依. sit. io. er. Nat. 四、評議決定司法審查. y. 法均可直接作為強制執行之名義，無須再經過法院核定程序37。. 所謂司法審查(judicial review)係指法院對於公領域性質機構所作成之決定(public. al. n. v i n CFOS 。而 h e公評人所作成具有拘束力之決定，是否需要受 ngchi U. function)進行合法性之審查38. 到司法審查之監督，金融服務暨市場法與爭議處理規則並無明文，但根據 FOS 自行. 公布之程序說明39，公評人所作成具拘束力之評議決定確係受到司法審查之監督。惟. 32 33 34 35 36 37 38. 39. 依台灣銀行 2016/10/12 16:00 牌告即期賣出匯率換算。 DISP Rule 3.7.4, 3.7.5. DISP Rule 3.6.6(3). DISP Rule 3.6.6(4A). DISP Rule 3.6.6(4). FSMA2000 Section 229(8)(9); Schedule 17, PartIII. Civil Procedure Rule 54.1(2)(a):”judicial review’ means a claim to review the lawfulness of – (i) an enactment; or (ii) a decision, action or failure to act in relation to the exercise of a public function. FOS, information for businesses covered by the ombudsman service, our rules & powers: “Because we are a public body – providing a service to the public – we can be "judicially reviewed" by the courts. But a judicial review will generally focus on the way in which an ombudsman has arrived at a decision, not on the individual facts and merits of the dispute itself.” http://www.financialombudsman.org.uk/faq/businesses/answers/rules_a11.html (last visited 2016/10/14). 13.

(23) 司法審查制度並非上訴制度(appeal)，故法院審查重點並非重新檢驗案件(reexamine)，或對案件判斷結果評價，而係著重於決定之程序是否正當(handled with due process)。. 第二項金融消費評議中心之介紹第一款組織編制金評中心係依照金保法第三章「金融消費爭議處理」之規定設立並運作。按金保法第 14 條規定，金評中心性質上為「財團法人」，由主管機關金管會編列預算捐. 政治大主管機關就學者、專家及公正人士中遴選。復按照金保法第 17 條規定，為處理評議立助成立。金保法第 15 條規定，金評中心置董事 7～11 人，監察人 1～3 人，人選由. ‧ 國. 學. 案件，金評中心應設評議委員會，置評議委員 9～25 人，以其中一人為主任委員，人選由董事會遴選具備相關學養或實務經驗之學者、專家、公正人士，報請主管機. ‧. 關核定後聘任。又金評中心依照金保法第 13 條規定，主要業務有二，一為公平合. sit. y. Nat. 理、迅速有效處理評議案件；二為對金融消費者及金融服務業進行教育宣導，金評. io. al. er. 中心依金保法第 16 條得設置相關內部部門，協助處理業務，故金評中心轄下設有評. n. 議處、教育宣導企劃處、管理處三單位協助日常業務之推動，其組織圖40如下：. Ch. engchi. i n U. v. 附圖(一). 40. 參見金融消費評議中心官網<組織業務介紹>， https://www.foi.org.tw/Article.aspx?Lang=1&Arti=34&Role=1(最後瀏覽日 2017/02/10)。 14.

(24) 第二款運作流程壹、申訴先行按金保法第 13 條第 2 項規定，金融消費者就金融消費爭議事件應先向金融服務業提出申訴，或逕向金評中心提出申訴，由金評中心移交金融服務業。金融消費者如未於業者受理申訴 30 日內收受處理結果，或不接受處理結果者，則得於申訴處理期限屆滿，或收受申訴處理結果起 60 日內提出評議申請，是謂我國金融消費評議制度採「申訴先行」程序。而關於申訴先行制度之相關議題請另參見第二小節之介紹。. 立. 貳、試行調處. 政治大. ‧ 國. 學. 金保法第 23 條第 2 項規定:「金融消費者申請評議後，爭議處理機構得試行調處；當事人任一方不同意調處或經調處不成立者，爭議處理機構應續行評議」。立法. ‧. 目的為參考比較法上英國 FOS 多數受理案件，得在客戶服務部門或初階裁判人階段. Nat. sit. y. 獲得解決，毋庸進入評議程序，得節省程序資源，故立法明文採取先調處再評議之. 參、評議. al. n. 小節之介紹。. er. io. 二階段爭議處理模式。另關於調處制度究應採任意或強制方式進行，請另參照第三. Ch. engchi. i n U. v. 一、預審委員依金保法第 25 條規定:「爭議處理機構於受理申請評議後，應由評議委員會主任委員指派評議委員三人以上為預審委員先行審查，並研提審查意見報告」；同法第 27 條 1 項復規定:「預審委員應將審查意見報告提送評議委員會評議」。復依據金保法授權主管機關制定之「金融消費爭議處理機構評議委員資格條件聘任解任及評議程序辦法」(以下稱爭議機構委員資格及評議程序辦法)第 16 條第 3、4 項規定:「III 預審委員應以全體預審委員三分之二以上之同意，作成審查意見報告，並提送評議委員 15.

(25) 會評議；IV 預審委員審查評議事件時，認為案件事實、爭點或相關細節有釐清必要者，得經全體預審委員三分之二以上之同意後，委請諮詢顧問提供專業意見」。綜合上開規定可知，金保法就評議機制採行「預審制度」，由主任委員指派相關專業評議委員組成預審委員小組，以會議體的方式進行案件初步審查，其立法目的在於加速評議決定之處理，蓋我國目前評議機制採「合議制」，與英國 FOS 之獨任制不同，委員會在做成評議決定上必須取得共識41，相較於獨任制更為慎重而緩慢，故有賴預審委員先行做成審查報告，以提升評議委員會做成決定之效率與品質。. 二、評議大會. 政治大 (一)評議委員會之運作立. ‧ 國. 學. 評議委員會之運作係根據金保法及爭議機構委員資格及評議程序辦法規定進行，以下介紹之。依照爭議機構委員資格及評議程序辦法第 17 條第 1 項規定，評議. ‧. 委員會由主任委員視評議案件需要召集，並以合議制運作。復依照金保法第 27 條第. sit. y. Nat. 2 項、爭議機構委員資格及評議程序辦法第 17 條第 2 項規定，評議委員會以全體委. io. al. er. 員 1/2 以上出席、出席委員 1/2 以上之雙表決門檻方式作成評議決定。依論者之整理，評議委員會運作上係遵循以下幾項原則42：一、超然獨立(金保. n. v i n 法第 15 條第 5 項、第 17 條第 2C 項、爭議機構委員資格及評議程序辦法 17 條 1 項)； hengchi U 二、公平合理(金保法第 20 條第 1 項、爭議機構委員資格及評議程序辦法第 17 條第 1 項)；三、迅速有效(爭議機構委員資格及評議程序辦法第 18 條第 1 項)；四、保密隱私(金保法第 19 條、爭議機構委員資格及評議程序辦法第 6 條)；五、專業分工(金保法第 17 條、爭議機構委員資格及評議程序辦法第 16 條第 2 項)；六、書面審理(金保法第 26 條第 1 項、爭議機構委員資格及評議程序辦法第 18 條第 2 項)。. 41 42. 林繼恆，金融消費者保護法之理論與實務，頁 120，2012 年 5 月。同前註，頁 123-126。 16.

(26) (二)評議決定之範圍及金額限制關於評議委員會作成決定之種類與範圍，現行金保法並無明文限制其類型或給付金額上限43，亦無如英國法對公評人得作成之決定類型進行正面表列44，而僅於金保法第 29 條第 2 項中規定，就評議委員會所做成之決定在「一定範圍」內得單方拘束金融服務業者，對評議決定之「效力面」進行規範。而如此可能衍生之問題為，評議委員會是否得做成金錢給付外之決定？或評議委員會得否決定命金融服務業給付消費者非財產損害賠償？針對評議決定給付種類，論者有認為，法無明文情況下，基於促進有效解決糾. 政治大. 紛之立場，應無須限制評議決定應以金錢給付為限，但非金錢性質或得以量化之財. 立. 產給付決定，即無金保法第 29 條第 2 項一定額度以下對金融服務業具有拘束力之適. ‧ 國. 學. 用45。就非財產損害損害賠償部分，則有認為我國民法既已就他人侵害人格、身分法. ‧. 益等情形訂有完整規範，消費者自得依法向金評中心請求，惟請求範圍應限於法有明文之情形，金評中心不宜自行創設非財產損害賠償之項目，如造成消費者之不便. y. Nat. io. sit. 利情形即屬之46。對此本文認為，評議委員會決定如何修補消費關係之方法應屬「公. n. al. er. 平合理原則」之適用範圍，縱法無明文規定評議委員會得為之決定類型與範圍，評. Ch. i n U. v. 議委員會亦得運用公平合理原則參照我國現行實體法律，甚或外國法例為適當之決. engchi. 定47，解釋上無須過度限制。而目前金評中心實務上評議決定之類型即包括金錢給. 43. 44 45. 46 47. 得注意者為，在金融消費爭議事件處理法草案中第 30 條第 3 項、4 項規定，即曾有明文規定：「評議人得於評議決定中，命被申訴人支付評議之金額；或命被申訴人履行特定之作為或不作為」；「評議決定命被申訴人向申訴人為給付時，就每一筆金融商品或服務所生之爭議，其給付金額或財產價值以新台幣一百五十萬元為限」，對評議決定類型明文，惟後續各黨團與行政院提出之金保法草案中即無此規定。 DISP Section 3.7. 王怡蘋，金融消費爭議評議決定與法院核可程序之研究，政大法學評論，138 期，頁 126，2014 年 9 月。林繼恆主持，同註 16，頁 66-67。學者即有指出得運用公平合理原則作為給付慰撫金，補償消費者因紛爭處理所受精神上之壓力、時間成本花費之依據。張冠群、汪信君，金融消費者保護法第二十條「公平合理原則」於保險爭議案件之適用，全國律師，第 19 卷第 8 期，頁 43，2015 年 8 月。 17.

(27) 付，含財產損害及非財產損害(或稱慰撫金48)、確認法律關係、給付特定行為49等類型。另外得注意者為，民國 104 年 2 月 4 日金保法修正，新增第 11 條之 3 規定:「I 金融服務業因違反本法規定應負損害賠償責任者，對於故意所致之損害，法院得因金融消費者之請求，依侵害情節，酌定損害額三倍以下之懲罰性賠償；對於過失所致之損害，得酌定損害額一倍以下之懲罰性賠償；II 前項懲罰性賠償請求權，自請求權人知有得受賠償之原因時起二年間不行使而消滅；自賠償原因發生之日起逾五年者，亦同。」立法理由說明中提及，因金融交易行為（例如投資行為），並非以消. 政治大. 費為目的之一般行為，故無消保法 51 條50規定之適用，為保護金融消費者權益，爰. 立. 參考上開消保法 51 條規定制定本條文。. ‧ 國. 學. 惟條文中係以「法院」為操作主體，則金評中心得否適用本條條文命金融服務業給付懲罰性賠償金即生疑義。對此，如以金評中心過去解釋消保法第 51 條之脈絡. ‧. 觀察，曾有見解認為消保法懲罰性損害賠償請求權，必須於法院訴訟程序為之始可. Nat. y. ，倘以同一邏輯貫穿，金保法第 11 條之 3 乃參照自消保法第 51 條而訂，條文用字. sit. 51. n. al. er. io. 上亦均以「法院」作為主體，則似應為同一解釋，否定金評中心有此權限。肯定論. 48. 49. 50. 51. Ch. engchi. i n U. v. 參財團法人金融消費評議中心 102 年評字 000437 號決定:「次按不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分。民法第 195 條第 1 項定有明文。是以精神慰撫金之請求，須以身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操或其他人格法益受侵害為其要件，如無人格法益受侵害，即無由請求精神上之損害賠償及請求道歉。查本件為因保險金給付所生之民事紛爭，相對人之處理程序固可能造成申請人困擾或心情上之不悅，惟依申請人所主張之事實，尚難認相對人有何造成申請人人格法益受侵害之情形，故申請人請求相對人給付精神賠償及道歉乙節，本中心尚難認其主張為有理由。」命給付特定行為之決定如金融消費評議中心 101 年評 001909 號決定即屬之。其餘決定類型均可於金評中心官網之評議決定查詢系統中檢索。http://ods.foi.org.tw/。消費者保護法第五十一條：「依本法所提之訴訟，因企業經營者之故意所致之損害，消費者得請求損害額五倍以下之懲罰性賠償金；但因重大過失所致之損害，得請求三倍以下之懲罰性賠償金，因過失所致之損害，得請求損害額一倍以下之懲罰性賠償金。」參財團法人金融消費評議中心 101 年評字 000296 號決定:「申請人依據金融消費者保護法所申請之評議事件，非依消費者保護法第 51 條所提之訴訟，故申請人主張相對人給付 3 倍之懲罰性賠償與要件不合…」。101 年評 001886 號決定:「…相對人涉有惡意拒賠之嫌，視為故意所致損害尚屬適當，故依規定相對人應給付至少 35 萬元以上之懲罰性賠償金。然經本中心審查後，姑且不論上開懲罰性賠償金之主張，須透過訴訟程序向法院為之…」。 18.

(28) 者52則有認為，金評中心過去曾操作如民法第 217 條損失相抵等規定53，條文上亦是以法院作為主體，但並不影響金評中心適用法律之權限，故解釋上無須限縮於「法院」。惟目前評議實務上自新增本條規定後，評議委員會尚未有作成命業者給付懲罰性損害賠償之決定，對於申請人要求懲罰性損害賠償之請求亦無有明確表示可否之見解，故尚難驟下一結論。. 三、評議成立或不成立之判斷評議決定作成後並不當然對當事人發生拘束力，仍待經過成立或不成立之判斷後，始能定其對當事人之拘束力，而評議決定成立與否之判斷應依金保法第 29 條規. 政治大. 定54為據。金保法第 29 條參考自英國法，基於金融消費糾紛之特殊性，採「一定額. 立. 度片面拘束力」制。詳言之，判斷評議決定之成立與否，需先區分評議決定類型為. ‧ 國. 學. 「命給付一定金額或財產價值者」或「非命給付一定金額或財產價值者」。如是前. ‧. 者，而決定給付金額在一定額度以下時，僅需申請人方同意，評議決定即可成立；如是後者，或是命給付金額或財產價值決定超過一定額度者，則需雙方當事人同. y. Nat. io. sit. 意，始可成立。而應特別注意者為，我國評議實務上對於評議決定之成立判斷，採. n. al. er. 取「整體式判斷、包裹式同意」之方法，意即單一評議決定中之所有主文內容視為. Ch. i n U. v. 一個整體，申請人不得割裂主文內容行使同意。舉例而言，如評議決定命相對人. engchi. 「應給付申請人 80 萬新台幣」、「確認當事人間 OOO 號保險契約存在」，給付內容橫跨兩種類型時，該評議決定需經過雙方當事人同意始能成立，不能僅接受前者即對 52. 53. 54. 該論證說法乃筆者參加政治大學與金融消費評議中心法律諮詢課程，聽金評中心講師講授課程之內容，描述學者委員曾有此見解，此論雖不見於文獻或紀錄，但筆者認為值得於本文探討，故特此提出說明。類似案件可參考，財團法人金融消費評議中心 104 年評字 001372 號決定:「…系爭匯出匯款申請書上之受款人銀行、帳號戶名、SWIFT Code 及匯款金額等項欄位係申請人所自行填寫，較相對人更能避免本件爭議之發生。本中心參酌民法第 217 條第 1 項規定：「損害之發生或擴大，被害人與有過失者，法院得減輕賠償金額，或免除之」之立法意旨，認申請人之過失責任為○○％，相對人之過失責任為○○％，故相對人應賠償申請人○○元（○○元 X○○％＝○○元）。」金融消費者保護法第 29 條:「I 當事人應於評議書所載期限內，以書面通知爭議處理機構，表明接受或拒絕評議決定之意思。評議經當事人雙方接受而成立。II 金融服務業於事前以書面同意或於其商品、服務契約或其他文件中表明願意適用本法之爭議處理程序者，對於評議委員會所作其應向金融消費者給付每一筆金額或財產價值在一定額度以下之評議決定，應予接受；評議決定超過一定額度，而金融消費者表明願意縮減該金額或財產價值至一定額度者，亦同。」 19.

(29) 所有給付內容成立評議決定55；又倘評議決定為「相對人應給付申請人 80 萬元」、「其餘部分難為有利申請人之認定」，則申請人不能僅接受有利部分而成立評議決定。至於金保法 29 條所稱之「一定額度」部分則需另參照金管會發布之「公告金融消費者保護法第 29 條第 2 項之一定額度」命令56，將爭議標的區分為「投資型金融商品或服務」與「非投資型金融商品或服務」。對投資型商品、服務之評議決定一定額度為 100 萬元新台幣；對非投資型商品、服務評議決定則以 10 萬元為一定額度 57. 。而目前依照金評中心之統計資料58，金融服務業依金保法第 29 條簽具同意書接受. 政治大. 「一定額度以下評議決定具單方拘束力」者，即佔劃入金保法金融服務業者總數之. 立. 97%，尚稱普及。. ‧ 國. 學. 評議決定一經成立，則可產生三效果，一為依照金保法第 30 條規定59取得「法院核可之適格」；二為具備「民事上和解契約之效力」，論者認為評議決定之成立，. ‧. 係源於消費者表明接受之意思表示，以及金融服務業事前同意接受一定額定以下評. Nat. sit. y. 議決定之程序選擇，故其強度應介於訴訟外和解契約及仲裁判斷間，惟評議決定未. n. al. er. io. 經核可前並不得作為強制執行名義，故應更接近「訴訟外和解契約」效力60；三則是. i n U. v. 依金保法第 24 條第 2 項第 8 款61規定，使「評議決定具有實質拘束力」，消費者不得 55. 56 57 58. 59. 60. 61. Ch. engchi. 參照金融消費評議中心 104 年評 44 號決定、桃園地方法院 105 年保險簡上字 2 號判決。其中後者即是因為評議決定內容涉及兩種類型決定，以致消費者無法單方成立評議決定而衍生之後續訴訟。金融監督管理委員會(100)年金管法字第 10000423911 號函。參見附錄(二)。參財團法人金融消費評議中心金融服務業一定額度同意書簽具狀況一覽表 https://www.foi.org.tw/InfoShare/consent_list.aspx (最後瀏覽日 2017/03/01)。金融消費者保護法第 30 條第 1 項:「金融消費者得於評議成立之日起九十日之不變期間內，申請爭議處理機構將評議書送請法院核可。爭議處理機構應於受理前述申請之日起五日內，將評議書及卷證送請爭議處理機構事務所所在地之管轄地方法院核可。但爭議處理機構送請法院核可前，金融服務業已依評議成立之內容完全履行者，免送請核可」；第 4 項規定:「評議書依第二項規定經法院核可者，與民事確定判決有同一之效力，當事人就該事件不得再行起訴或依本法申訴、申請評議」。王怡蘋，同註 45，頁 133；同此見解參見陳國華、李珮瑄、卓家立、徐惠敏，金融消費者保護法解析，頁 76，2012 年 3 月。金融消費者保護法第 24 條第 2 項:「金融消費者申請評議有下列各款情形之一者，爭議處理機構應決定不受理，並以書面通知金融消費者及金融服務業。但其情形可以補正者，爭議處理機構應通知金融消費者於合理期限內補正…八、申請評議事件已經法院判決確定，或已成立調處、評 20.

(30) 依評議程序就同一事件再為爭執。得注意者為，依照金保法同條項第 7 款規定，評議決定不成立者亦會產生一事不再理之效果。. 四、法院核可程序依金保法第 30 條第 1 至第 4 項規定，消費者得於評議決定成立後，於 90 日不變期間內，呈請金評中心送交金評中心所在地管轄法院，即台北地方法院核可，使評議決定取得同民事確定判決同一效力。參照金保法立法說明，本條立法目的為使評議決定取得強制執行名義，以利糾紛終局解決。又核可基準依照金保法第 30 條第 2、3 項規定，係採「原則應核可」，例外於評議決定違背法令、公序良俗或有不能強. 政治大. 制執行之情形得不予核可。針對核可程序具體審查方法，學理上62有提出參考英國法. 立. 「司法審查」標準，以尊重專業與公正程序保障為原則，區分評議決定類型為一定. ‧ 國. 學. 額度以上或以下，個案中是否發動公平合理原則為法院審查密度之看法，誠值參. ‧. 考。. 復依金保法第 4 項、第 5 項規定，評議決定經核可後，如有無效或得撤銷之原. y. Nat. io. sit. 因者，得向管轄地方法院提出確認評議無效或撤銷評議之訴，起訴相關規定則準用. n. al. er. 民事訴訟法 500 至 502 條、506 條，以及強制執行法 18 條第 2 項。得注意者為，金. Ch. i n U. v. 保法中僅明文「評議書核可後如依法有無效或得撤銷事由」者得提起上開訴訟，就. engchi. 何謂無效或得撤銷事由並無規定。對此，實務上台北地方法院曾有見解63認為，所謂評議無效情形法無明文，故宜參照金保法第 30 條第 3 項不予核可情形，限於評議決定違背法令、公序良俗或有不能執行情形始具無效事由，同時並提出基於金保法有效、迅速解決金融消費爭議之意旨，法院不宜過度、密集介入審查經核可之評議決定。至於評議得撤銷情形，法院認為基於評議制度為 ADR 機制，與仲裁制度性質相近，故應得類推適用仲裁法第 40 條撤銷仲裁判斷事由作為撤銷評議訴訟事由。. 62 63. 議、和解、調解或仲裁」。王怡蘋，同註 45，頁 88-97。臺灣台北地方法院 102 年度北金簡字第 193 號民事判決參照。 21.

(31) 第二節申訴先行制度之重要問題第一項申訴先行制度我國金融消費評議程序採申訴先行制度已如前述，而此一設計係參考自英國 FOS 之制度，以爭議當事人間如得先行以和解方式解決糾紛，自是較評議程序更為方便、效率之方式，可排除不必要之程序資源浪費64。此外，依照金保法第 32 條規定，就本法施行前已經向主管機關及其所屬機關、金融服務業所屬同業公會或財團法人保險事業發展中心申請申訴、和解、調解、調處、評議及其他相當程序者，亦. 政治大金融服務業再次提起申訴，復提起評議。立. 得於爭議處理結果不成立起 60 日內提出評議，或已超出 60 日者，亦可逕依本法向. ‧ 國. 學. 又金保法第 23 條第 6 項規定:「金融消費者已依其他法律規定調處或調解不成立者，得於調處或調解不成立之日起六十日內申請評議」，可知消費者依金保法外規定. ‧. 已和金融服務業進行調處而不成立者，即可視同依金保法完成申訴先行程序。參酌. sit. y. Nat. 本條項之立法說明65，該規定之設計目的在於使依他法提出調解、調處不成立之消費. io. al. er. 者，得便利利用金保法續行評議程序解決紛爭，使消費者無須重複與申訴程序性質. n. 雷同之步驟，避免延宕消費者獲得適時有效之救濟，性質上為「申訴先行機制之例外規定」66. Ch. engchi. i n U. v. 第二項申訴制度明確性與救濟教示強化之需求第一款申訴回覆與評議申請時效計算問題壹、評議申請時效計算上之疑義與處理一、消費者不明申訴程序之始末實務上申訴制度常見之疑義為，一般消費者對於申訴後應提出評議之時點感到. 64 65 66. 立法院第 7 屆第 7 會期第 1 次會議議案關係文書院總第 1043 號，政府提案第 12437 號案。同前註，立法院第 7 屆第 7 會期第 1 次會議議案關係文書。陳國華、李珮瑄、卓家立、徐惠敏，同註 60，頁 67。 22.

(32) 疑惑。申言之，何謂完成申訴？申訴之提出與處理結果回覆，是否以書面方式為限？實務上常見之情形為，消費者發生金融消費糾紛後，逕自向對口之業務員，或是相對人設置之客服單位、申訴單位進行申訴並獲得處理，但時常未取得正式之申訴回覆書函，有時係獲得其他各類文書，如拒賠通知、表示無法處理之一般信函，有時則僅有電話連絡或對話過程，而無任何紀錄。故消費者經常疑問之問題為「這樣算完成申訴了嗎？」、「這樣有沒有超過 60 天？能不能申請評議？」67。而申訴過程中，時常雙方往來溝通耗時長達數個月，在申訴回覆形式不明確之情況下，消費者時常發生已完成申訴程序卻不自知之窘境，並因此可能面臨金保法第 24 條第 2 項. 政治大. 第 5 款申請逾越期限之重大不利益。. 立. 以金評中心 104 年評字第 001273 號決定為例，申請人於 104 年 7 月 31 日提出. ‧ 國. 學. 評議申請，請求相對人應補發要保書，並主張於 104 年 2 月下旬即透過客服電話多次向相對人聯絡未果，迄提出評議時均無回應。相對人則主張 104 年 3 月確實接獲. ‧. 申請人來電要求各項服務，但並無請求補發要保書之申訴，且申請人申請書狀上所. Nat. sit. y. 載相對人電話係他金融服務機構之電話，亦無提出其他佐證申訴程序完成資料。而. n. al. er. io. 本件金評中心最終認定申請人「尚未完成申訴先行程序」，予以不受理決定。. i n U. v. 本件當中倘確實如申請人所稱，其已在 104 年 2 月下旬或 3 月時即去電相對. Ch. engchi. 人，針對補發要保書一事進行投訴，且至提出評議申請均未獲回應。則依照金保法規定，申訴 30 日未獲得處理，即處於可提出評議之狀態，申請人卻遲至 104 年 7 月 31 日始提出評議，顯然已逾越 60 日法定期間，喪失提出評議之權利。從本件案例中即可得知，申請人對於申訴程序及自身權利之不明，亦體現因此造成評議救濟權利減損之風險確實存在。. 67. 學生有幸參與金評中心開設之法律諮詢活動，協助民眾順利進行評議程序。關於申訴進行與時效計算之問題為諮詢時較常出現之程序問題。 23.