第二章 文獻檢閱
第一節 非營利幼兒園協力關係運作的發展脈絡
回顧近二十年來國內逐漸出現公辦民營幼兒園、社區自治幼兒園、友善教保 實驗非營利幼兒園等政府委託辦理不同類型的非營利幼兒園，歷經幼托整合過程 中所制定的法令規範及對非營利幼兒園的定義論理，形成非營利幼兒園的發展脈 絡(歐姿秀、陳淑琦、李淑惠，2012)。本節將從非營利幼兒園的發展因素、背景 及歷程做說明:
壹、促使政策發展因素
教育部積極透過多場說明會鼓勵各縣市政府以公私協力的方式推動非營利 幼兒園，促使這項政策發展的主要因素可歸納為:
一、少子化社會問題下的政策需求
我國公共托育不足，在政府財政有限及因應國際潮流下，藉由公民參與，發 展公私協力非營利幼兒園，擴大公共化教保服務供應量，以建構友善之生養環境，
鼓勵生育。
二、亟待改善的托育環境問題
臺灣托育制度三大問題—收費過高、教保工作服務人員薪資過低、教保內涵 商業化(王兆慶，2015)。在公共托育不足的情況下發展非營利幼兒園，亦期待在 合理的收費下，推動教學正常化、提升教保工作人員的福利薪資，讓更多專業的 人員願意留在幼教現場服務，穩定、專業的師資才有優質的教保品質。近幾年來 研究者接觸的幼教相關科系實習生，有一半以上甚至更高，畢業後不願投入幼教 職場，原因是幼教現場惡劣的勞動條件無法吸引他們。在低薪化的幼教工作環境 裡，推動非營利幼兒園，正好可成為支持幼教工作者發展專業及保障其福利制度 的平台。
貳、政策發展背景
政府對於幼兒園發展與政策推動的方向，現階段面對不同於以往的挑戰，長 期以來因公共托育不足產生「政府失靈」效應，在政府與民間各自經歷不少重大 事件之後，相關團體部門提出擴大公民參與之策略，逐漸形成發展非營利幼兒園 的趨勢:
一、政府施政的承諾
行政院經濟建設委員會於 2012 年 6 月 7 日第 3301 次院會中，報告馬政府施 政的承諾「黃金十年、國家願景」6計畫，提出「活力經濟」、「公義社會」、「廉能 政府」、「優質文教」、「永續環境」、「全面建設」、「和平兩岸」及「友善國際」等
6 資料來源:行政院(2012)。「黃金十年 國家願景」計畫。2015 年 5 月 14 日。取自
http://www.ey.gov.tw/News_Content4.aspx?n=3D06E532B0D8316C&sms=4ACFA38B877F185F&s=4 C2D9CB0DB5E8CF6
八大願景，其中「公義社會」願景中的施政主軸中提到「扶幼護老」，目標之一 是希望推動優質平價幼兒教保服務，五歲幼兒入園率能自目前 94％提升至 99％，
相關策略是希望落實幼托整合，健全學前幼兒教保服務體系，提供平價、安全且 優質的教保環境，輔導地方政府推動普及化、多元化、非營利型態之托育服務。
整體而言，期望國家能脫胎換骨，從「GDP」(國內生產毛額 Gross Domestic Product 邁向「GNH」(國民幸福總值 Gross National Happiness）的政策關照模式：強調主 觀感受的國民幸福總量，包括環境品質、生活素質、社會公義等人本關照，提升 國民整體幸福感。為此，政府將參酌 OECD 公布「美好生活指數」內涵，研擬建 構貼近國人幸福感受、契合在地觀點且與國際接軌的「國民幸福指數」。
二、中央實施幼托整合之重要政策
近期歷經 14 年推動歷程的幼托整合法案立法完成,可說是我國學前教保制度 的新時代。為使幼托整合有明確之法律規定，幼兒教育及照顧法在 2011 年 6 月 29 日經總統明令公布，自 2012 年元月 1 日開始施行。明確揭櫫政府有責任提供 優質、平價、普及及近便性之教保服務，優先照顧不利條件之幼兒，教育部同時 規定直轄市、縣（市）政府得委託公益性質法人或由公益性質法人申請經核准興 辦非營利幼兒園；並於 2012 年 9 月 14 日發布「非營利幼兒園實施辦法」，此法 首度為私立非營利幼兒園提供了法源依據，也為未來臺灣非營利幼兒園的發展開 啟展新的一頁(歐姿秀、陳淑琦、李淑惠，2012)，爾後於 2013 年 11 月 14 日公告 修正「非營利幼兒園實施辦法」，以做為未來非營利幼兒園實施之重要法規。
由於幼托整合法案關係到我國學前教保制度的重大變革，教育部在 2014 年 幼托整合執行情形報告中特別說明，執行幼托整合的兩大重要政策為「優質教保 發展計畫」及「推動公共化教保服務」。
(一) 優質教保發展計畫7政策
7資料來源:行政院教育科學文化處(2014)。「優質教保發展計畫」計畫。2015 年 12 月 05 日。
教育部於 2014 年 3 月 5 日發布「優質教保發展計畫」，其工作項目：分為
「完善法令與行政」、「逐步擴大近便性及可及性兼具之教保服務」、「確保幼兒園 課程與教學品質」、「確保弱勢地區及幼兒的發展」、「建構輔導-評鑑-補助系統」、
「加強家庭與社區支持網絡」、「充實環境設備」、「加強政策倡導及數位網絡」等 8 項，希望能輔助地方政府推動學前教育業務。同年並訂定「推動非營利幼兒園 實施方案」，以利各地方政府協力推動非營利幼兒園政策及規劃辦理之參考依據。
(二) 推動公共化教保服務8政策
政策目標有三:「公私協力，共創平價教保服務」、「創造家長、教保服務人 員及政府共贏新局」、「提供多元服務型態，滿足家長教保服務需求」。教育部表 示，為了縮短公私立幼兒園比例的差距，從原本的 3:7 提升至 4:6，需要擴大多 元的教保服務型態，所以，除了增設公立幼兒園外，也將協助各直轄市、縣(市) 政府設置「非營利幼兒園」，預計 5 年(103-107 年)設置 100 園非營利幼兒園，透 過政府、公益法人協力辦理非營利幼兒園，以成本價經營，提供家長平價、優質 的教保服務，同時，減輕政府財政負擔，保障教保服務人員勞動權益，提升國人 願意生養的意願。
三、地方政府的積極推動
臺北市教育局首先配合中央政策推動托育公共化，依「非營利幼兒園實施辦 法」第 3 條訂定「臺北市非營利幼兒園審議會設置要點」9並成立非營利幼兒園
取自http://www.ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=3D06E532B0D8316C&s=ABA0C8A78CC8FDD4
8資料來源:教育部 (2014)。幼托整合執行情形報告。2015 年 12 月 05 日。取自
http://www.ey.gov.tw/Upload/RelFile/26/716422/03%E7%B0%A1%E5%A0%B1_%E5%B9%BC%E6%89
%98%E6%95%B4%E5%90%88%E5%9F%B7%E8%A1%8C%E6%83%85%E5%BD%A2%E5%A0%B1%E5%9 1%8A103_0403(0401%E5%86%8D%E4%BF%AE)ok.pdf
9 資料來源:臺北市法規查詢系統(2013)。臺北市非營利幼兒園審議會設置要點。2015 年 5 月 10 日。取自
http://www.laws.taipei.gov.tw/lawsystem/wfLaw_Information.aspx?LawID=P05K2065-20150209&RealID=05-11-2044
審議會，於第 1 次審議會，針對辦理計畫、需求說明書、投標須知及評選須知等 文件進行審議，審議通過後依政府採購法公告招標，興辦非營利幼兒園。2014 年 起將原本的 15 家公辦民營幼兒園於契約屆滿後陸續轉型為非營利幼兒園。並於 2015 年 3 月 14 日發布新聞稿表明，臺北市學前教育未來將朝公共化並以多元方 式滿足幼兒就學需求，近年將積極推動非營利幼兒園，即希望結合公益性法人或 相關學專業術單位，與政府共同合作，各盡所長，期以有限的資源，擴展無限的 效益，紓解政府財政負擔，提升教保服務績效與品質。所謂「擴增公共化教保服 務」主要包括公立幼兒園增班外，則是推動非營利、公私合營幼兒園等，首要前 提是確保教保品質、符應家長對教保服務之期待及減輕家長育兒經濟負擔。
柯市長上任之後，政策上希望公私立可以達到 7:3 的比例，更責成教育局今 年 5 月前評估公立幼兒園與非營利幼兒園兩者優缺點、發展及影響等，做為未來 幼教政策規劃之參考。教育局於 2015 年 3 月底前共辦理「臺北市學前教育發展 方向諮詢會議」及「臺北市學前教育政策發展方向公聽會」各 2 場; 諮詢會議的 部份，第 1 場邀請對象是目前已承辦非營利幼兒園業務之公益法人及園長;第 2 場邀請對象為其他法人團體、學前教育專家。公聽會 2 場的部分皆開放各幼兒教 育、幼兒保育專家學者、各幼教、幼保相關團體或法人、幼兒園及教師、教保員、
家長團體、行政人員以及關心幼兒教育之社會大眾參與。針對大家的意見凝聚共 識，期望對未來政策的制定有所助益。這也顯示臺北市在推動中央政策的積極程 度。
新竹市的部分，則在 2015 年成立全國第一所家長與政府共同分攤學費模式 的非營利幼兒園，林市長兌現競選時對幼教的承諾，未來計畫再推 10 所類似的 公私合辦幼兒園，希望將目前公私幼兒園比例從 2 比 8 提升到 4 比 6，滿足雙薪 家庭父母需求(洪美秀，2015)。
另外，台南市賴市長針對先前全國教師總工會對幼教政策提出的 6 大質疑，
市府在回應中也提到，因應教育部全國 5 年 100 所非營利幼兒園，及公私幼比 4：
6 政策要求，台南市預定自 2014 年到 2018 年每年輔導成立一所非營利幼兒園(林
曉雲，2015)。
高雄市政府教育局為提升公共化教保服務供應量，除擴大盤點各級學校閒 置空間，並結合公共資源規劃設置非營利幼兒園。教育局范局長表示，高雄市自 2014 年(103 學年度)起，優先於公幼設置量未達 3 成的行政區設置「非營利幼兒 園」，預計 5 年內開辦 12 園為目標(林瑋成，2015)。
由上列資料顯示，從北到南，許多縣市已開始重視公共托育問題，全國非營 利幼兒園已逐漸增加中。
四、民間團體的聲浪
2014 年 8 月 5 日托育政策催生聯盟舉辦記者會，呼籲全國家長一起來連署，
要求縣市長及政府官員拿出積極作為，在社區普設非營利幼兒園，減輕家長的育 兒負擔，並於該年父親節發起「我要非營利幼兒園」連署活動，共吸引全台 24 個 民間團體及 2 千 5 百多人共同響應。托育政策催生聯盟已多次向政府提出相關訴 求，而這次更呼籲全國各地社區人民，趁著該年底九合一選舉的機會，挺身大聲 要求：「一、我的社區裡要有非營利幼兒園！ 二、我的縣市議員應積極協調，釋 出學校、社區附近合適的場地！ 三、我的縣市長應於所有社區普設非營利幼兒
要求縣市長及政府官員拿出積極作為，在社區普設非營利幼兒園，減輕家長的育 兒負擔，並於該年父親節發起「我要非營利幼兒園」連署活動，共吸引全台 24 個 民間團體及 2 千 5 百多人共同響應。托育政策催生聯盟已多次向政府提出相關訴 求，而這次更呼籲全國各地社區人民，趁著該年底九合一選舉的機會，挺身大聲 要求：「一、我的社區裡要有非營利幼兒園！ 二、我的縣市議員應積極協調，釋 出學校、社區附近合適的場地！ 三、我的縣市長應於所有社區普設非營利幼兒