非營利幼兒園與政府的公私協力關係

為了面對日新月異的社會變遷與迎接未來的挑戰，以及滿足民眾日趨強烈且 多元的需求，先進國家以強化公共服務的功能，並透過公私協力關係的建立，提 供更好的行政績效和品質（江明修，2002）。長久以來國內學齡幼兒教育與照顧 一直被認為是家庭的責任，學前教育並非國民教育的一環，家庭必須自行負擔教 育及照顧上的花費，也就是採政府、家庭、市場分工的狀態。隨著公民參與的意 識越來越高，幼兒園除了公立私立類型之外，也逐漸發展多樣化的經營模式，政 府、家庭、市場開始形成合作的夥伴關係(歐姿秀，2012)。政府對非營利幼兒園 的立場是希望藉由公共資源的投入，以公私協力的方式委託非營利組織共同參與 提供教保服務，透過政府訂定的程序與契約規範，使其成為公共服務體系的一部 分。以下就公私協力的意涵、公私協力中政府與非營利組織有那些關係模式及爭 議、影響公私協力關係的關鍵要素等相關理論進行探討。

壹、公私協力的意涵

學者林淑馨 2015 年提出國內學界對於「協力」（partnership/

collaboration）一詞，很少有明確的定義與論述，政府部門與實務界雖然也經常使 用該詞，用來描述公私部門的互動關係，但未有正式官方文件清楚闡述其意涵。

根據美國國家公私協力委員會( The National Council for Public-Private Partnerships, NCPPP)2008 年對協力的定義，是指公部門與私部門間契約化的協議，透過此協 議，公私部門在傳遞給一般大眾服務與設備時，技術與資源共享，並共同承擔潛 在的風險和享有可能獲得之報酬（林淑馨，2015）。國內外也有多位學者對於公 私協力的定義提出看法，學者江明修、鄭勝分（2002）指出，公私協力是一種公 民或第三部門參與公共服務的重要方式，目的是將民間創業精神及成本效益分析 的概念，帶入政府的服務的功能中，其重點是邀請民間組織，與政府共同從事公 共事務執行和公共建設工作，以公民參與和共同承擔公共責任的自覺為立基點，

即使參與者都是私部門，只要合乎公共利益的原則下，皆可視為「合夥」關係

（Waddock, 1991）。另外，學者陳敦源與張世杰（2010）則整理國外相關文獻，

將公私協力的概念界定為「一種跨部門公私組織之間的協力關係，並期望能形塑 一個長期穩定的制度安排，來推動參與者之間的協力過程，有效促進參與者利益 和目標之達成，而這個結果是參與者各自獨立行動所無法獲致的好處」。國外學 者 Bailey（1994）則提出另一項較為靈活的定義，認為公私協力乃來自於一個部 門以上之利益聯盟所產生的策略行動。綜合上列所述，本研究將公私協力定義為 公私部門間為實現彼此的目標需求，形成一種資源互享、責任共承的合作策略行 動，以互信、互學的協力關係，共同創造公共利益。

貳、公私協力中政府與非營利組織之關係模式及爭議

推動政府與非營利組織發展公私協力的意義是減輕政府財政負擔 （特別是 人事成本），及滿足民眾需求的有效策略，但關於政府與非營利組織之間的關係 應該為何呢？國內外學者也提出相關理論，吉爾登等﹙Girdon and Kramer &

Salamon, 1992；陳定銘，2003﹚探討相關問題時，認為非營利組織參與公共政策，

可以從服務經費的提供與授權及實際服務的輸送者兩個層面加以區分，並發展出 四種關係模式:

一、政府主導模式：政府為經費與服務提供者，比較傾向所謂的福利國家模式，

經費的提供通常會透過財稅系統與政府基金來輸送民眾需要的資源。

二、雙元模式：政府與非營利組織各自提供福利服務的需求即是各自提供經費與 傳送服務，兩者有其明確的範圍，並無交集，屬於平行競爭。

三、協力(合作)模式：這一類典型的模式是政府提供經費，非營利組織負責執行 服務的傳送。兩者在公共服務流程中的關係合作且緊密。依兩者角色的不同 可分為「共銷」（collective-vendor model）及「合夥」collective-partnership model）

的關係模式。前者是指政府是公共服務決策者及經費提供者，藉由契約的簽 訂將服務交由非營利組織執行，屬於由上而下的執行模式。後者則是非營利

組織藉由共同參與公共服務的內容、範圍、資源配置與服務傳輸相關討論過

資料來源：Girdon, B., Kramer, Ralth M. and Salamon, Lester M. （1992：

18）

資料來源：松下啟一（2002）(參考林淑馨,2007)

有學者認為「委託」並非協力模式之ㄧ，學者林淑馨(2015)指出國內學者劉 典（2005）、佐藤徹、高喬秀行、增原直樹與森賢三（2005）、田中弥生（2006、

2008）等多人的研究亦指出，「委託」是政府以本身為主體，將原本該執行的業務

後房雄(2012）等學者們則認為一般在討論協力時，若從對等、目的共有、相互理 解等構成要素等角度來論斷「委託」是協力的一種形式，是將協力概念狹義化的 一種論點。他們認為，從現實面來看，非營利組織的經費來源大致可分四大部分，

分別為企業與民眾捐款、會費、營運收入以及政府委託或經費補助，前三項會有 受限及不穩定之可能，公部門的經費可說是非營利組織相當重要的財源基礎。且 從民主行政的觀點來看，公部門既然動用預算補助非營利組織，除了負有監督的 職責外，有權決定服務內容、品質與供給對象，同時有義務要求受委託的非營利 組織落實契約內容並接受績效評估，而不是由非營利組織任意提供。因此在此情 況下很難建立起對等關係。所以，協力是一種「手段」，而不是「目的」，協力不 應僅執著在「對等與否」的要素，而完全忽略透過委託的協力模式所欲發揮的成 效。在委託的協力關係下，委託者與受託者之間原本就存在履行契約的權力義務，

故此時所強調的對等關係，應著重在雙方法律上的實質對等關係，而非著眼於形 式意義，此論點是將協力概念廣義化。

參、公私協力關係之關鍵要素

林淑馨在 2010 年提到，「協力」一詞具有豐富的啟動社會能量，此種能量是 否能集聚?該國社會公私部門關係的成熟與否是影響程度高低的因素。換言之，

公私協力關係的建立成敗即在於是否能掌握所有公共事務的情境，並針對不同的 情境發揮不同的功能。研究者認為若要掌握情境，就必須先了解影響公私協力之 關鍵要素。國內學者王千文 2005 年提出幾個公私協力關係之成功因素：

一、觀念宣導與全民教育之再加強。

二、提供適當之誘因。

三、法令體制之配合。

四、公私部門協力中心之籌設。

五、政府機關需建立鼓勵民眾參與之機制。

六、建立與非營利組織間的溝通管道。

七、制度的長期規劃等。

在國外相關研究的部分，英國有一項研究發現公私部門協力關係中五個主要 關鍵要素為溝通、開放性、規劃、民族精神及領導，以提升信任關係(Trafford and Proctor,2006)。

一、開放性:資訊及行為的開放是建立信任首要之務，是合夥關係中必要條件。在 協力關係中唯有參與者具備責任分擔、權力共享之態度，才有互動基礎，在 此狀態下參與者才能處於相同立足點，避免資訊不對稱的狀況發生，在公部 門和私部門的各層級間建立信任關係更是合夥關係的首要任務。

二、規劃:公私協力關係中雙方應於規劃階段擬定策略，以確定合夥關係之型態，

並以動態觀點的角度引導合夥關係進一步演進。在此階段簽訂契約時應明確 規範參與者的權利義務及獎懲，避免因契約不明確而各有所本。

三、溝通:在合夥關係中，彼此的動機可以透過良好的溝通以減少誤解，更可培養

共享目的與認知。參與者之間的良好溝通能促進資訊交流並穩固合作關係。

四、民族精神:即是指組織文化，或指一個社區的精神特徵或態度。當公部門與私 部門之組織文化不同時，例如領導風格或目標，可能會造成雙方的不信任或 決策時的衝突，而影響公私協力的運作。如何協調各參與者暫時放下自身價 值觀，共同為目標努力，便是公私協力能否的關鍵因素之一。

五、領導:多數公部門現今會面臨提高服務品質和執行能力的壓力，當組織領導薄 弱時，公部門目標和方向便會產生模糊。且基於組織文化不同，及避免各單 位本位主義思考，領導者需統合所有參與者，使之能互相合作、妥協，共同 為目標努力。

綜合上述理論，影響公私協力關係之最關鍵的要素不僅涉及所謂策略、結構 之觀念，其實更重要的是合夥雙方或多方間的信任關係，無論是不同的組織文化、

領導者的統合以及政策的規畫，在資訊及行為的開放下，透過良好溝通管道的建 立是增加彼此信任關係必要之條件。