非營利幼兒園公私協力關係之研究

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(1)國立臺灣師範大學社會教育學系碩士學位論文. 指導教授：鄭勝分博士. 非營利幼兒園公私協力關係之研究. The Study of Nonprofit Kindergartens on Publicprivate Partnership. 研究生李淑麗撰. 中華民國一零五年五月. I.

(2) II.

(3) 謝. 誌. 從沒想過自己可以進師大校門完成碩士學位，一直都在幼教的領域耕耘的我，跨領域選擇了社研所，修課期間我發現自己原來早就是社教人;而且深愛著社教這個領域! 非常感謝曾經教導我的老師們，特別是指導教授鄭勝分老師在寫作論文期間不厭其煩的指導，口試委員陳欽春教授及羅德成教授給予研究方向的建議。同時也要感謝德永主任、系上大師級的林振春教授、黃光男教授等，能成為您們的學生真是有幸，除了帶給我們豐富的學術知識外，更教導我們許多人生的哲理，另外要感謝一同經歷這兩年同窗共學的好友，每次的分組討論、找資料及上台報告的歷程，我都在你們身上學習好多，尤其是惠如、瑟芬在著手論文期間的給予的協助及加油打氣，還有一路出現的貴人例如歐姿秀教授、曾煥鵬教授、接受我訪談諮詢的教育部及教育局長官、園長等，以及我的家人，有你們的無私付出才能成就我的人生再進階，完成碩士學位，衷心感謝大家!. 李淑麗謹識於臺北 2016/6. III.

(4) 中文摘要. 因應國內少子化問題嚴重，政府擬擴大公共托育服務量，並營造友善的教養環境，鼓勵年輕父母生養子女。考量政府財政負擔有限及國際發展趨勢，以公私協力非營利幼兒園模式為現階段幼教政策發展方向，由政府委託非營利組織辦理，政策之核心價值為平等尊重、專業整合、社區互動、公私協力等四項，除了建構完整的教育與照顧服務外，也希望保障幼兒接受優質教保服務之權益，並提供家長優質且易於負擔之教保服務，以及確保教保人員享有合法及合理之工作條件和重視家庭與社區之互動，連結共享育兒資源。整個制度希望達到政府、家長、幼兒、教保工作人員及社區「共好」的目的，然而政策推動至今成效不如預期。本研究從探討非營利幼兒園發展脈絡、推動情形及政府與非營組織公私協力的互動模式等相關法規、會議記錄及文獻理論等，再深度訪談參與政策之公私部門相關人員，對所得資料進行歸納及分析政策中公部門與非營利組織的運作現況、面臨的困難及造成的影響。研究結論及建議期能對我國以公私協力模式發展非營利幼兒園之未來政策方向提供參考。. 關鍵字:公私協力、非營利幼兒園、公民參與、非營利組織. IV.

(5) ABSTRACT In response to the serious low birth rate problem in the country, the government plans to improve the amount of public daycare service and create a friendly education in order to encourage young parents to have children. In consideration of the limited fiscal burden of the government and the international development trends, the government wants to establish non-profit kindergartens through public private partnership. Commissioned by the government and handled by non-profit organizations, the core values of this education system is to promote four aspects, namely equality and respect, professional integration, community interaction and public-private partnership. In addition to establishing a complete education and day care service, the government also wants to protect the rights and interests of children in receiving quality education, while providing parents with good quality, affordable and secure educational services. Moreover, the policy ensures that the educational staff have legal and reasonable working conditions and emphasizes the importance of family and community interaction. The government hopes to achieve the purpose of the whole system in which parents, children, staff and community all benefit from this. However, the effectiveness of these policies are not as well as expected. This study aims to summarize the conditions of the effectiveness of the policy in public sectors and non-profit organizations , the difficulties that they face and their impact. The resulting data were analyzed through surveying the government and nonprofit organizations working together in public-private partnership models, other related laws and regulations, records of meetings and literary resources and also through interviews with staff working in these institutions. The conclusions and recommendations of this study can be used as a reference for the development of the future directions.. KEY WORDS: Public-Private Partnerships, Nonprofit Kindergarten, Citizen Participation, Non-Profit Organizations. V.

(6) 目次表次………. .................................................. VIII 圖次……… ..................................................... IX 第一章緒論 ..................................................... 1 第一節研究背景與動機 ....................................... 1 第二節研究目的與待答問題 ................................... 5 第三節研究範圍 ............................................. 6 第四節名詞解釋 ............................................. 7 第二章文獻檢閱 ................................................ 10 第一節非營利幼兒園協力關係運作的發展脈絡 .................. 10 第二節非營利幼兒園政策的推動 .............................. 22 第三節非營利幼兒園與政府的公私協力關係 .................. 31 第三章研究設計與實施 .......................................... 38 第一節研究架構 ............................................ 38 第二節研究方法 ............................................ 39 第三節研究對象與訪談大綱 .................................. 40 第四章研究分析 ................................................ 45 第一節非營利幼兒園現況分析 ................................ 48 第二節非營利幼兒園公私協力面臨的問題 ...................... 62 第三節非營利幼兒園的影響 .................................. 98 第四節政府的角色 ......................................... 104. VI.

(7) 第五章研究結論與建議 ......................................... 109 第一節研究結論 ........................................... 109 第二節研究建議 ........................................... 113 附錄一研究日誌(一) ........................................... 124 附錄二研究日誌(二) ........................................... 126 附錄三研究日誌(三) ........................................... 127 附錄四研究日誌(四) ........................................... 128 附錄五研究日誌(五) ........................................... 129 附錄六非營利幼兒園實施辦法 ................................... 130 附錄七教育部國民及學前教育署補助辦理非營利幼兒園作業要點 ..... 143 附錄八非營利幼兒園會計、財務及經費處理注意事項 ............... 154. VII.

(8) 表次表 1 我國辦理友善教保園一覽表 ............................................................................. 20 表 2 非營利幼兒園審議會委員之組成 ..................................................................... 24 表 3 我國現行非營利幼兒園辦理類型 .................................................................... 26 表 4 各縣(市)非營利幼兒園分年辦理規劃表(2015 年至 2018 年) ......................... 28 表 5 政府與非營利組織之關係模式 ......................................................................... 33 表 6 訪談對象及各訪談階段完成時間 ..................................................................... 40 表 7 受訪者與相對代碼範例 ..................................................................................... 41 表 8 訪談大綱 ............................................................................................................. 44 表 9 訪談內容檢核表 ................................................................................................. 44 表 10 非營利幼兒園及公立幼兒園營運成本分攤試算表【4 班】 ....................... 51 表 11 我國已辦理非營利幼兒園資料一覽表(2016 年 3 月止) ............................... 57 表 12 教育部 2015 年度非營利幼兒園預設目標值各縣市執行情形 .................... 59 表 13 我國幼兒園收費概況 ...................................................................................... 79 表 14 縣市政府及公益法人對現行非營利幼兒園之 SWOT 分析........................... 94 表 15 非營利幼兒園之態勢分析(TOWS) ................................................................... 95 表 16 非營利幼兒園 JC SWOT 分析/(以公幼為主要比較對象) ............................. 96 表 17 非營利幼兒園 JC SWOT 分析(以私幼為主要比較對象) ............................... 97. VIII.

(9) 圖次圖 1 協力的型態……………………………………………………………………32 圖 2 研究架構………………………………………………………………………37 圖 3 非營利幼兒園公私協力之研究代碼系統次數圖 ............................................ 45 圖 4 非營利幼兒園公私協力之研究訪談文本之譯碼距陣 .................................... 47 圖 5 參與政策的因素 ................................................................................................. 49 圖 6 非營利幼兒園全國分布圖(2014 年~2018 年止) .............................................. 58 圖 7 非營利幼兒園 SWOT 分析-優勢 ...................................................................... 63 圖 8 非營利幼兒園 SWOT 分析-弱勢 ...................................................................... 68 圖 9 非營利幼兒園 SWOT 分析-機會 ...................................................................... 82 圖 10 非營利幼兒園 SWOT 分析-威脅 .................................................................... 86. IX.

(10) 第一章緒論幼兒教育及照顧法1第 1 條即載明此法之設立是為了保障幼兒接受適當教育及照顧之權利，確立幼兒教育及照顧方針，健全幼兒教育及照顧體系，以促進其身心健全發展。其中依據第 9 條第 1 項之規定於 2012 年增訂子法「非營利幼兒園實施辦法」，希望能藉由明確的法源依據，積極推動辦理非營利幼兒園，取代原有的公辦民營幼兒園模式，然政策實施至今，外界存有不同的看法及期待，若能進行階段性的檢視，將有利於計畫之發展。本章分為三小節,第一節說明研究背景及動機;第二節說明研究目的與待答問題;第三節說明研究範圍與限制;第四節名詞釋義。. 第一節研究背景與動機台灣的生育率已成為全球最低，根據內政部戶政司之統計，2014 年出生人口為 21.1 萬人，國家發展委員會也於 2014 年『中華民國人口推計（2014 至 2061 年）發表』新聞稿中提到，人口少子化之問題，依據生育率高、中、低假設下之人口推計結果，如果國人生育水準能及早達到穩定，或者可以逐漸回升，達到高推計 1.4 人之情況下，『人口零成長』之問題，將可較中推計 1.1 人晚 5 年發生，人口結構轉型的速度將愈能緩和，使我國能有更足夠時間逐步調整相關措施，其中應該優先推動的是鼓勵生育相關措施。藍佩嘉 2010 年在天下雜誌中提到，台灣的薪資普遍偏低，再加上集中在都會區的房價偏高，造成家庭可支配所得偏低。許多人不想生小孩是擔心「養不起」，育兒成本的計算對不同階層的群體又有不同。中產階級怕小孩輸在起跑點上，因此選擇讓孩子進入雙語幼兒園與安親班就讀，結果學費比念大學還貴，勞工階級. 1. 資料來源: 行政院全國法規資料庫(2012)。幼兒教育及照顧法。2015 年 5 月 11 日。取自 http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=H0070031. 1.

(11) 則想要努力排隊，希望孩子能擠進公立的幼兒園就讀。目前台灣的公共托育措施明顯不足，據官方資料顯示,目前台灣公私立幼兒園比率失衡，約為 3 比 7，公幼名額少且區域分佈不夠均勻，導致許多家長無法獲得平價教保服務，在經濟的考量因素下，不敢生育，進而造成少子化的惡果。針對這個問題，近年來政府已陸續提出相關政策，除了提高生育補助外，托育政策也朝向公共化，但考量政府在財政負擔有限的情況，以及受到政治民主化、經濟自由化及金融國際化等世界性潮流的衝擊下，公部門與私部門已經了解到任何ㄧ方均無法承擔社會經營責任，開始尋求新的協力關係，因此，以公私協力（Public-Private Partnerships，PPPs）方式發展優質、平價、普及化及近便性的非營利幼兒園則成為目前幼教政策努力的方向，期望透過社會資源的整合，邀請民間機構參與，共同改善人口危機。教育部在 2013 年 12 月 4 日公布『人才培育白皮書』2中即提到，為了改善公私幼兒園不均問題，將擴大公共化教保服務供應量，辦理「非營利幼兒園」，預計 5 年內達到 100 所。期望藉由減輕正值創業階段的年輕父母，因現代社會幼兒養育、教育費用昂貴而產生沈重的經濟負擔，進而提高生養意願。隨著政府組織改造及配合幼托整合政策，教育部也訂定相關法規，以落實非營利幼兒園之推動，依據 2011 年訂定「幼兒教育及照顧法」中第九條規定「直轄市、縣（市）政府得委託公益性質法人或由公益性質法人申請經核准興辦非營利幼兒園，其辦理方式、委託要件、委託年限、委託方式、收費基準、人員薪資、審議機制、考核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」另訂相關子法「非營利幼兒園實施辦法」3，期望推動優質平價的托育服務，以改善政府公部門托育資源不足之問題。. 2. 資料來源:教育部(2013)。人才培育白皮書。 2015 年 5 月 11 日。取自 http://www.edu.tw/userfiles/url/20131204191917/1021204%E6%95%99%E8%82%B2%E9%83%A8%E 4%BA%BA%E6%89%8D%E5%9F%B9%E8%82%B2%E7%99%BD%E7%9A%AE%E6%9B%B8.pdf 3. 資料來源: 行政院全國法規資料庫(2014)。非營利幼兒園實施辦法。 2015 年 5 月 11 日。取自 http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=H0070050 2.

(12) 然行政院會於 2015 年元月通過教育部擬具的「幼兒教育及照顧法」修正草案，政務官馮燕女士主張上列第九條中『非營利幼兒園』修改成『公私協力幼兒園』，放寬讓更多法人及團體參與興辦平價、優質的多元型態幼兒園，教育部國教署國中小及學前教育組組長許麗娟也一再表示「法令的精神即是公私合辦。」法規的修訂是期望讓更多認同理念的人可以加入。這項改變引發了不少團體的疑慮跟擔憂甚至抗議。從 2014 年至今，全國已設立的 10 所非營利幼兒園(臺北市占 6 所，其次是高雄市 2 所、新竹市和台南市各 1 所),皆是依據教育部「非營利幼兒園實施辦法」第 34 條:「該法實施前，直轄市、縣(市)政府及其所屬機關、學校之公有土地、建物或設施、設備，已出租或委託辦理幼兒園者,其契約屆滿後，應自行辦理公立幼兒園或委託辦理非營利幼兒園」而設置的，且皆由原本的公益法人或財團法人重新招標後繼續營運。其中臺北市依照規劃，原本預計 2015 年將再有 3 所公辦民營幼兒園契約屆滿後須重新招標,但部分原本承辦之公益法人參與的意願似乎沒有那麼樂觀，也突顯公益法人的意願是影響非營利幼兒園推動成效的關鍵因素。除了上述中央主關機關訂定的事項外;地方政府則依照協力合作關係發展契約內容。在政策的執行中，承辦非營利幼兒園的公益法人為何動機削弱?其考量的因素是甚麼?是否因為現行的相關契約及規範限制了他們經營彈性，而影響了原本的參與意願?還是另有其因? 目前仍缺乏相關研究，爰引發本研究欲探索之動機?研究者於 1994 年即服務於臺北市公辦民營托兒所，期間經歷幼托整合政策從托兒所變更為幼兒園，以及現階段由政府委託非營利組織辦理非營利幼兒園的經營模式。因此想藉由自身的經歷及周遭相關資源，欲探討目前非營利幼兒園的協力狀況。又 2016 年蔡總統的政見白皮書4提到五大社會安定計畫之社區照顧計畫，內容亦談到『推動幼兒托育服務公共化;利用及改善閒置校園等公共空間，擴大辦理公共幼兒園及非營利幼兒園，提供優質可負擔的幼兒教育服. 4. 資料來源:Pubu 電子書城。 2016 年 6 月 3 日。取自 http://www.pubu.com.tw/campaign/game/presidential-election.html 3.

(13) 務』，可見蔡政府的幼教政策仍是以辦理非營利幼兒園為主要方針。期望本研究有助於新政府日後推動非營利幼兒園之發展，藉由推廣優質平價之托育服務,改善台灣托育問題，解決年輕父母的經濟重擔。. 4.

(14) 第二節研究目的與待答問題基於上述之研究背景與動機，本研究擬探討非營利幼兒園公私協力關係之內涵為何?冀希提供政府部門做為訂定、修正相關政策、法規時之有益依據，以利制定較為友善的公私協力模式，提升日後國內非營利組織辦理非營利幼兒園意願之參考，藉由政府透過授權機制委託第三部門提供民眾公共托育服務，以改善原本公私立幼兒園比率失衡之問題，進而協助政府部門建立一個完善的幼兒教育制度及照顧體系，經由政府與家庭共同分擔育兒責任，改善國內之生養環境。基此，本研究提出三個待答問題: 一、非營利幼兒園發展現況為何? 二、非營利幼兒園面臨之困境為何? 三、非營利幼兒園之影響與未來發展方向為何?. 5.

(15) 第三節研究範圍「協力」大致上分為兩種，一種為公部門與私部門的協力合作即是所謂的公私協力，另一種則為企業與企業之間的協力，即是所謂的「合作社群」、「策略聯盟」或「合資」，本研究所指的協力關係是屬於前者。研究範圍如下：一、本研究對象是以幼兒教育及照顧法第 9 條第 1 項規定所訂定之非營利幼兒園，為主要研究範圍。二、本研究基於人力及時間之考量，以已設立兩家以上非營利幼兒園之臺北市、新竹市、高雄市為主要研究範圍。. 6.

(16) 第四節名詞解釋一、幼托整合「幼托整合」是指將原由教育部主管的幼稚園與內政部主管的托兒所，整合為「幼兒園」，統一由教育部主管，並採取一致的管理標準。此項政策的法源依據是《幼兒教育及照顧法》，此法已於 2011 年 6 月 29 日公佈，並於 2012 年 1 月 1 日正式實施。二、公辦民營幼兒園公辦民營是政府委託民間經營的一種方式，由政府提供房舍、設備，民間負責經營。目前臺灣各縣（市）政府自行規劃委託辦理的「公辦民營幼兒園」，採取使用者付費的原則，由家長負擔全部的服務成本；現行公辦民營幼兒園的招生及管理方式，各地不同，有些特別限制收費與服務內容、有些跟一般私立幼兒園沒有太大不同，本研究所指『公辦民營』幼兒園是指臺北市政府為照顧六歲以前幼兒，將教育局(或社會局)所有的場地以較便宜的租金，租賃並徵選、委託民間非營利專業機構辦理的幼兒園。由於租金較少且收費受政府監督，但是其他人事、行政、教材支出並無特殊補助，所以無法比照公立幼兒園收費。學費介於公立與私立之間，反應成本，政府監督品質。三、友善教保實驗非營利幼兒園簡稱友善教保園，是「友善教保服務計畫」 5中推動的非營利幼兒園，由教育部規劃並配合經費補助，邀請各縣（市）政府申請加入，委託民間團體經營。優先招收 20%以上弱勢幼兒、定期接受包括會計師查帳的督導。友善教保園的收費標準依教育部訂定之金額付費、其餘經營成本差額由教育部補助給家長。. 5. 資料來源:教育部。友善教保服務計畫。2015 年 5 月 12 取自 http://ap.ece.moe.edu.tw/friendly/5.htm 7.

(17) 四、非營利組織非營利組織是指不是以營利為目的的組織，它的目標通常是支持或處理個人關心或者公眾關註的議題或事件，所涉及的領域非常廣，從藝術、慈善、教育、政治、宗教、學術、環保等。組織的運作並不是為了產生利益，這一點通常被視為這類組織的主要特性。然而，某些專家認為將非營利組織和企業區分開來的最主要差異是：非營利組織受到法律或道德約束，不能將盈餘分配給擁有者或股東。非營利組織有時亦稱為第三部門（the third sector），與政府部門（第一部門）和企業界的私部門（第二部門），形成三種影響社會的主要力量。本研究中涉及法規用語時會使用『公益法人』一詞。. 五、公私協力簡稱 PPPs，是公民或第三部門參與公共服務的重要方式，其目的不僅試圖將民間創業精神及成本效益分析，帶入政府的服務功能中，更重要的是邀請民間組織，在基於公民參與和共同承擔公共責任的自覺下，與政府共同從事公共事務執行和公共建設工作(江明修，鄭勝分 2002)。其最常被強調的定義是代表著跨部門公私組織之間協力式網絡關係（collaborative networks）的本質，並指出這種關係有三個重要的面向：平等互惠關係、協力過程、信任與社會資本(陳敦源、張世杰，2010)。本研究中所指的公私協力是指政府與非營利組織之間的協力關係。. 六、非營利幼兒園所謂非營利幼兒園係為建立一個互利、共決、共享的托教體系，以平等、普及並符應幼兒身心發展為基礎的制度設計，介於公立與私立之間，以提供大部分家庭幼兒平價與優質兼具之教保服務。其與政府合作執行公益概念，但本身需做到獨立的經營，同時不以營利為目的，也不能分配盈餘。依據教育部公告的『非營利幼兒園實施辦法』中定義非營利幼兒. 8.

(18) 園是指政府委託公益法人或核准公益法人申請興辦，以協助家庭育兒及家長安心就業、促進幼兒健康成長、推廣優質平價及弱勢優先教保服務為目的之私立幼兒園。. 9.

(19) 第二章文獻檢閱過去探討有關『非營利幼兒園』之論文，研究者共找到三篇:一、非營利幼兒園公私協力關係之研究－以花蓮縣為例(黃秀琴，2014);二、教育部「友善教保服務計畫非營利幼兒園」之成效評估(林美筑，2011);三、公私協力的挑戰與曙光：臺北市公設民營吉利托兒所經營歷程之個案研究(張雅婷，2007)，但這三篇論文中對非營利幼兒園的定義，為早期之定義，皆不屬於 2012 年公布之「非營利幼兒園實施辦法」中所指之非營利幼兒園，且該法真正實施始於 2014 年，研究者發現目前尚未有相關之研究，因此本章將藉由檢閱相關文件及法規來澄清基本概念及架構本研究之理論觀點，進而探討政府在推動委託非營利組織提供民眾公共托育服務政策中協力關係之發展。本章共分三節，第一節非營利幼兒園協力關係運作的發展脈絡; 第二節非營利幼兒園政策的推動;第三節非營幼兒園的公私協力關係。. 第一節非營利幼兒園協力關係運作的發展脈絡回顧近二十年來國內逐漸出現公辦民營幼兒園、社區自治幼兒園、友善教保實驗非營利幼兒園等政府委託辦理不同類型的非營利幼兒園，歷經幼托整合過程中所制定的法令規範及對非營利幼兒園的定義論理，形成非營利幼兒園的發展脈絡(歐姿秀、陳淑琦、李淑惠，2012)。本節將從非營利幼兒園的發展因素、背景及歷程做說明: 壹、促使政策發展因素教育部積極透過多場說明會鼓勵各縣市政府以公私協力的方式推動非營利幼兒園，促使這項政策發展的主要因素可歸納為: 一、少子化社會問題下的政策需求. 10.

(20) 我國公共托育不足，在政府財政有限及因應國際潮流下，藉由公民參與，發展公私協力非營利幼兒園，擴大公共化教保服務供應量，以建構友善之生養環境，鼓勵生育。二、亟待改善的托育環境問題臺灣托育制度三大問題—收費過高、教保工作服務人員薪資過低、教保內涵商業化(王兆慶，2015)。在公共托育不足的情況下發展非營利幼兒園，亦期待在合理的收費下，推動教學正常化、提升教保工作人員的福利薪資，讓更多專業的人員願意留在幼教現場服務，穩定、專業的師資才有優質的教保品質。近幾年來研究者接觸的幼教相關科系實習生，有一半以上甚至更高，畢業後不願投入幼教職場，原因是幼教現場惡劣的勞動條件無法吸引他們。在低薪化的幼教工作環境裡，推動非營利幼兒園，正好可成為支持幼教工作者發展專業及保障其福利制度的平台。貳、政策發展背景政府對於幼兒園發展與政策推動的方向，現階段面對不同於以往的挑戰，長期以來因公共托育不足產生「政府失靈」效應，在政府與民間各自經歷不少重大事件之後，相關團體部門提出擴大公民參與之策略，逐漸形成發展非營利幼兒園的趨勢: 一、政府施政的承諾行政院經濟建設委員會於 2012 年 6 月 7 日第 3301 次院會中，報告馬政府施政的承諾「黃金十年、國家願景」6計畫，提出「活力經濟」、「公義社會」、「廉能政府」、「優質文教」、「永續環境」、「全面建設」、「和平兩岸」及「友善國際」等. 6. 資料來源:行政院(2012)。「黃金十年國家願景」計畫。2015 年 5 月 14 日。取自 http://www.ey.gov.tw/News_Content4.aspx?n=3D06E532B0D8316C&sms=4ACFA38B877F185F&s=4 C2D9CB0DB5E8CF6. 11.

(21) 八大願景，其中「公義社會」願景中的施政主軸中提到「扶幼護老」，目標之一是希望推動優質平價幼兒教保服務，五歲幼兒入園率能自目前 94％提升至 99％，相關策略是希望落實幼托整合，健全學前幼兒教保服務體系，提供平價、安全且優質的教保環境，輔導地方政府推動普及化、多元化、非營利型態之托育服務。整體而言，期望國家能脫胎換骨，從「GDP」(國內生產毛額 Gross Domestic Product 邁向「GNH」(國民幸福總值 Gross National Happiness）的政策關照模式：強調主觀感受的國民幸福總量，包括環境品質、生活素質、社會公義等人本關照，提升國民整體幸福感。為此，政府將參酌 OECD 公布「美好生活指數」內涵，研擬建構貼近國人幸福感受、契合在地觀點且與國際接軌的「國民幸福指數」。二、中央實施幼托整合之重要政策近期歷經 14 年推動歷程的幼托整合法案立法完成,可說是我國學前教保制度的新時代。為使幼托整合有明確之法律規定，幼兒教育及照顧法在 2011 年 6 月 29 日經總統明令公布，自 2012 年元月 1 日開始施行。明確揭櫫政府有責任提供優質、平價、普及及近便性之教保服務，優先照顧不利條件之幼兒，教育部同時規定直轄市、縣（市）政府得委託公益性質法人或由公益性質法人申請經核准興辦非營利幼兒園；並於 2012 年 9 月 14 日發布「非營利幼兒園實施辦法」，此法首度為私立非營利幼兒園提供了法源依據，也為未來臺灣非營利幼兒園的發展開啟展新的一頁(歐姿秀、陳淑琦、李淑惠，2012)，爾後於 2013 年 11 月 14 日公告修正「非營利幼兒園實施辦法」，以做為未來非營利幼兒園實施之重要法規。由於幼托整合法案關係到我國學前教保制度的重大變革，教育部在 2014 年幼托整合執行情形報告中特別說明，執行幼托整合的兩大重要政策為「優質教保發展計畫」及「推動公共化教保服務」。 (一) 優質教保發展計畫7政策. 7. 資料來源:行政院教育科學文化處(2014)。「優質教保發展計畫」計畫。2015 年 12 月 05 日。 12.

(22) 教育部於 2014 年 3 月 5 日發布「優質教保發展計畫」，其工作項目：分為「完善法令與行政」、「逐步擴大近便性及可及性兼具之教保服務」、「確保幼兒園課程與教學品質」、「確保弱勢地區及幼兒的發展」、「建構輔導-評鑑-補助系統」、「加強家庭與社區支持網絡」、「充實環境設備」、「加強政策倡導及數位網絡」等 8 項，希望能輔助地方政府推動學前教育業務。同年並訂定「推動非營利幼兒園實施方案」，以利各地方政府協力推動非營利幼兒園政策及規劃辦理之參考依據。 (二) 推動公共化教保服務8政策政策目標有三:「公私協力，共創平價教保服務」、「創造家長、教保服務人員及政府共贏新局」、「提供多元服務型態，滿足家長教保服務需求」。教育部表示，為了縮短公私立幼兒園比例的差距，從原本的 3:7 提升至 4:6，需要擴大多元的教保服務型態，所以，除了增設公立幼兒園外，也將協助各直轄市、縣(市) 政府設置「非營利幼兒園」，預計 5 年(103-107 年)設置 100 園非營利幼兒園，透過政府、公益法人協力辦理非營利幼兒園，以成本價經營，提供家長平價、優質的教保服務，同時，減輕政府財政負擔，保障教保服務人員勞動權益，提升國人願意生養的意願。三、地方政府的積極推動臺北市教育局首先配合中央政策推動托育公共化，依「非營利幼兒園實施辦法」第 3 條訂定「臺北市非營利幼兒園審議會設置要點」9並成立非營利幼兒園. 取自 http://www.ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=3D06E532B0D8316C&s=ABA0C8A78CC8FDD4 8. 資料來源:教育部 (2014)。幼托整合執行情形報告。2015 年 12 月 05 日。取自 http://www.ey.gov.tw/Upload/RelFile/26/716422/03%E7%B0%A1%E5%A0%B1_%E5%B9%BC%E6%89 %98%E6%95%B4%E5%90%88%E5%9F%B7%E8%A1%8C%E6%83%85%E5%BD%A2%E5%A0%B1%E5%9 1%8A103_0403(0401%E5%86%8D%E4%BF%AE)ok.pdf 9. 資料來源:臺北市法規查詢系統(2013)。臺北市非營利幼兒園審議會設置要點。2015 年 5 月 10 日。取自 http://www.laws.taipei.gov.tw/lawsystem/wfLaw_Information.aspx?LawID=P05K206520150209&RealID=05-11-2044 13.

(23) 審議會，於第 1 次審議會，針對辦理計畫、需求說明書、投標須知及評選須知等文件進行審議，審議通過後依政府採購法公告招標，興辦非營利幼兒園。2014 年起將原本的 15 家公辦民營幼兒園於契約屆滿後陸續轉型為非營利幼兒園。並於 2015 年 3 月 14 日發布新聞稿表明，臺北市學前教育未來將朝公共化並以多元方式滿足幼兒就學需求，近年將積極推動非營利幼兒園，即希望結合公益性法人或相關學專業術單位，與政府共同合作，各盡所長，期以有限的資源，擴展無限的效益，紓解政府財政負擔，提升教保服務績效與品質。所謂「擴增公共化教保服務」主要包括公立幼兒園增班外，則是推動非營利、公私合營幼兒園等，首要前提是確保教保品質、符應家長對教保服務之期待及減輕家長育兒經濟負擔。柯市長上任之後，政策上希望公私立可以達到 7:3 的比例，更責成教育局今年 5 月前評估公立幼兒園與非營利幼兒園兩者優缺點、發展及影響等，做為未來幼教政策規劃之參考。教育局於 2015 年 3 月底前共辦理「臺北市學前教育發展方向諮詢會議」及「臺北市學前教育政策發展方向公聽會」各 2 場; 諮詢會議的部份，第 1 場邀請對象是目前已承辦非營利幼兒園業務之公益法人及園長;第 2 場邀請對象為其他法人團體、學前教育專家。公聽會 2 場的部分皆開放各幼兒教育、幼兒保育專家學者、各幼教、幼保相關團體或法人、幼兒園及教師、教保員、家長團體、行政人員以及關心幼兒教育之社會大眾參與。針對大家的意見凝聚共識，期望對未來政策的制定有所助益。這也顯示臺北市在推動中央政策的積極程度。新竹市的部分，則在 2015 年成立全國第一所家長與政府共同分攤學費模式的非營利幼兒園，林市長兌現競選時對幼教的承諾，未來計畫再推 10 所類似的公私合辦幼兒園，希望將目前公私幼兒園比例從 2 比 8 提升到 4 比 6，滿足雙薪家庭父母需求(洪美秀，2015)。另外，台南市賴市長針對先前全國教師總工會對幼教政策提出的 6 大質疑，市府在回應中也提到，因應教育部全國 5 年 100 所非營利幼兒園，及公私幼比 4： 6 政策要求，台南市預定自 2014 年到 2018 年每年輔導成立一所非營利幼兒園(林 14.

(24) 曉雲，2015)。高雄市政府教育局為提升公共化教保服務供應量，除擴大盤點各級學校閒置空間，並結合公共資源規劃設置非營利幼兒園。教育局范局長表示，高雄市自 2014 年(103 學年度)起，優先於公幼設置量未達 3 成的行政區設置「非營利幼兒園」，預計 5 年內開辦 12 園為目標(林瑋成，2015)。由上列資料顯示，從北到南，許多縣市已開始重視公共托育問題，全國非營利幼兒園已逐漸增加中。四、民間團體的聲浪 2014 年 8 月 5 日托育政策催生聯盟舉辦記者會，呼籲全國家長一起來連署，要求縣市長及政府官員拿出積極作為，在社區普設非營利幼兒園，減輕家長的育兒負擔，並於該年父親節發起「我要非營利幼兒園」連署活動，共吸引全台 24 個民間團體及 2 千 5 百多人共同響應。托育政策催生聯盟已多次向政府提出相關訴求，而這次更呼籲全國各地社區人民，趁著該年底九合一選舉的機會，挺身大聲要求：「一、我的社區裡要有非營利幼兒園！二、我的縣市議員應積極協調，釋出學校、社區附近合適的場地！三、我的縣市長應於所有社區普設非營利幼兒園！」托育政策催生聯盟在蒐集公民連署書之後，邀請各縣市長及縣市議員候選人簽署「推動非營利幼兒園」承諾書，並透過平面及數位媒體公布「非營利幼兒園友善候選人名單」，供社會大眾參考，據以投下神聖的一票。召集人劉毓秀教授曾對外表示:「許多無力負擔托育費的家長，都寄望能夠進入公立幼兒園，但國內長期錯誤政策導致公立幼兒園患寡又患不均，公幼與私幼人數呈現 3:7 的失衡狀態，且公幼僅收托到下午 4 時，近 7 成寒暑假未收托，也讓家長相當困擾。希望縣市議員協調釋出學校或社區合適場地辦理，讓平價、優質的非營利幼兒園減輕家長負擔。」婦女新知基金會政策部主任覃玉蓉也指出「幼教問題難解，造成民眾不敢生孩子、或不敢生第 2 胎。」，提高生育率的方法很簡單，「就是增設非營利幼兒園 15.

(25) (李昀澔 2014)。」另外「媽媽與寶寶」雜誌、今周刊及「親子天下」baby 寶寶雜誌等也對非營利幼兒園做了一系列的報導，內容多為正向且肯定的，也為年輕的父母提供公私立幼兒園以外另一種新選擇。參、政策發展歷程依據 2014 年 1 月 29 日教育部臺教授國部字第 020134691 號函10 (復監察院函)中針對監察院糾正教育部「未依幼兒教育及照顧法，對幼兒落實提供優質、普及、平價及近便之教保服務」一案，教育部擬具改善與處置情形，其中一項提到: 將採「政府與民間協力合作，共同提升公共化教保服務供應量為達成廣設優普及、平價、近便之教保服務環境的目標，宜由政府挹注公部門資源及採取多元辦理型態雙軌並進，經中央與地方政府協力以逐年予以落實，爰本部業依幼照法第 9 條規定，發布「非營利幼兒園實施辦法」，以友善教保服務計畫所設立之友善幼兒園經營經驗為基礎，並參考公辦民營幼兒園之優點，由政府及公益法人協力辦理非營利幼兒園」。由上述可見公辦民營幼兒園與友善幼兒園之辦理模式為現階段非營利幼兒園的發展的基石。以下就早期的發展脈絡及協力運作模式說明如下: 一、民營化浪潮下產生的公辦民營幼兒園依照行政院經濟建設委員會（1999）出版之《政府業務委託民間辦理作業手冊》指出：機關對外委託民間提供服務類型中之公有財產經營管理（含公有財. 10. 資料來源:教育部(2014)。臺教授國部字第 1020134691 號函。2015 年 5 月 12。取自 https://www.google.com.tw/?gws_rd=ssl#q=%E8%87%BA%E6%95%99%E5%AD%97%E7%AC%AC1020 078095%E8%99%9F+%E5%87%BD. 16.

(26) 產、公共設施）及社會福利服務（含啟智中心、居家看護）得合併處理，並以「公辦民營」統稱之。該手冊中「公辦民營」的範圍僅界定於下列二種情形：1.委託機關將現有的土地、建物、設施及設備，委託民間（私人）經營管理並收取回饋金或權利金，同時受託之民間業者自負盈虧並負公有財產保管維護責任；2.政府不提供土地及建物，僅委託民間提供服務(特許經營)。以臺北市公辦民營幼兒園為例，社會局自 1952~1992 年間，已陸續設立了十九所市立托兒所；然著手籌設第二十所公立托兒所時，奉行政院指示推動各機關組織及員額精簡計畫，於第 642 次市政會議決議：「爾後托兒所應以自給自足與鼓勵民間辦理為原則。」北市政府社會局基於社會福利機構採公辦民營模式，已為國內外關心社會福利走向之趨勢，除了可以節省行政成本、提高行政效率，亦可鼓勵民間參與。故原公立托兒所模式轉由以公辦民營之方式設置。1994 年由臺北市社會局提供房舍及設備，委託民間公益法人經營，以公開評選方式，由社團法人中華婦幼發展協會在「落實推展兒童福利，強化托兒所功能，照顧最急迫需要服務之弱勢家庭子女，並實驗中輕度殘障幼兒與一般幼兒一起成長，帶動托兒服務正確觀念」的理念下，取得標案，接受臺北市政府社會局委託辦理第 1 所公辦民營正義托兒所，並於同年 10 月 3 日開始收托，開啟了臺北市公辦民營托兒所模式的新頁。自此(1994 年)之後,公立學校以公辦民營方式的教改思潮，影響著我國幼兒教育的發展，臺北市更是臺灣托育機構的民營化政策中最早開始實施的(陳秀才，2004）。此後的 10 年間臺北市政府停止增設公立托兒所且陸續成立三民、景美、樟新、三玉、吉利、東湖、忠孝、景新、龍興、星雲等 10 所公辦民營托兒所；直至 1997~1998 年開始委託王順民及郭登聰兩位學者專案研究， 1999~2003 年北市社會局積極研議如何將部分公立托兒所逐漸轉型為公辦民營， 2004~2006 年間新增了康寧(原內湖托兒所)、辛亥(原大安托兒所)、葫蘆(原士林托兒所)、重慶(原大同托兒所)、國興(原古亭托兒所)等 5 所公立托兒所開始轉以公辦民營模式委託公益法人辦理，臺北市公辦民營之托兒所經營數目至 2010 年. 17.

(27) 止總共設置 16 所。同年第 10 所公辦民營龍興托兒所因場地問題而停辦。因此截至幼托整合前臺北市共有 15 所公辦民營托兒所。根據北市社會局相關成果資料顯示，歷年來公辦民營托兒所在托兒所的年度評鑑上都有績優的表現。臺北市首開先風辦理公辦民營托兒所，速度之快、規模之大，可稱全國之冠。 2012 年幼兒教育及照顧法實施後，以前的幼稚園或托兒所只要符合公共安全檢查和合法園所這兩個要件，就可以改制為幼兒園，即是所謂「幼托整合政策」，原公辦民營托兒所依法變更為幼兒園，主管機關由社會局移轉至教育局。且契約屆滿後，依該法第 9 條之相關子法「非營利幼兒園實施辦法」中第 34 條「本辦法施行前，直轄市、縣（市）政府及其所屬機關、學校之公有土地、建物或設施、設備，已出租或委託辦理幼兒園者，其契約屆滿後，應依本辦法規定委託辦理非營利幼兒園或自行辦理公立幼兒園」之規定，轉型為非營利幼兒園。二、友善教保服務實驗計畫的推動由於 2004 年「反對教育券加碼，推動幼托公共化」請願活動11，促使 2006 年行政院經濟永續發展會議之總結報告中提出友善教保服務計畫12；其中達到臺灣人口合理結構之結論之一即為「政府應營造有利生育、養育、教育環境，及推動國家與承擔嬰幼兒照顧責任，以利國民婚育，維持人口年齡結構的穩定」；而在推動各類鼓勵措施方面亦有「國家應儘速建立非營利之在地多元化普及照顧服務模式，建構生育及養育優質環境，提供兼顧育兒與父母就業之友善條件，落實家庭支持系統」及「政府應推動非營利、普及化之托教照顧制度，俾充分提供中等收入家庭幼兒，平價與優質兼具之教保服務，以因應少子女化問題之建議」。此計畫即是在這樣的背景之下所產生的。教育部自 2007 年起依據行政院大溫暖. 11. 12. 資料來源:新世代青年團(2004)。「反對幼兒教育券、推動幼托公共化」的請願活動紀實。 2015 年 5 月 11 日。取自 http://youth.ngo.tw/Youth-comment/Youth-comment20040521.htm 資料來源:教育部(2015)。友善教保服務計畫網站。2015 年 5 月 11 日。取自 http://ap.ece.moe.edu.tw/friendly/5.htm 18.

(28) 社會福利套案四大重點之一－因應少子化，普及嬰幼兒照顧體系計畫，結合公部門與民間力量共同辦理「友善教保服務實驗計畫」，增設公立和非營利教保機構。友善教保服務計畫是由公部門提供空間及設施設備，徵求專業教保團隊辦理幼兒園，以成本價經營，提供平價、優質之教保服務，滿足家長教保服務需求，且建立合理工作條件及教保專業監督機制，以督導幼兒園正常化經營；融入公民參與、民主審議之概念，在機制中設立自治管理小組，此小組任務主要為協助幼兒園之工作計畫得以順利執行與推動，透過母機構、場地主管機關、家長、社區代表與專家學者等對於友善教保園之互動參與，進而促進友善教保園在地化與特色化之發展，此項計畫採小規模實驗性質辦理，共有 7 縣(市)參與，合計設置 10 所(32 班)，如表 1；各園試行至今已發展出各自的特色，也受到社區的好評。此計劃執行成效檢討有三: (一) 多元教保經營模式良性競爭，有助於友善教保環境之建構。 (二) 建構可移植之服務型態及標準化作業模式，提升非營利幼兒園經營成效。 (三) 建構教保人員合理薪資待遇結構，有助於專業人士留於職場，有利教保品質提升。在財團法人婦女權益促進發展基金會普及照顧政策研議小組第 40 次會議中，教育部官員表示友善教保園是非營利幼兒園的前身，現階段非營利幼兒園營運成本及計劃的架構亦是參考友善教保服務計畫而訂定。友善教保園與公辦民營幼兒園一樣，俟其委託契約屆滿後依「非營利幼兒園實施辦法」轉型為非營利幼兒園。. 19.

(29) 表 1 我國辦理友善教保園一覽表辦理縣市. 幼兒園. 參與執行模式單位. 經營教保團隊. 核定班核定招級數生數. 新北市. 1. 私立龍埔龍埔幼兒園國小. 財團法人成長文教基金 3 班會. 90 人. 桃園市. 2. 私立文欣文欣幼兒園國小. 靖娟兒童安全文教基金 3 班會. 90 人. 3. 私立陽光陽光. 社團法人新. 新竹市. 國小. 竹市教保人 4 班員協會. 新竹市. 4. 私立高峰高峰幼兒園國小. 社團法人新竹市教保人 3 班員協會. 90 人. 苗栗縣. 5. 私立新南財團法人中新南私立非營國幼稚教育 3 班幼兒園國小利幼兒園基金會. 90 人. 花蓮縣. 6. 私立立德宜昌幼兒園國小. 國際兒童教育協會中華 4 班民國總會. 120 人. 花蓮縣. 7. 私立民勤花蓮幼兒園市公所. 國際兒童教育協會中華 4 班民國總會. 120 人. 宜蘭縣. 8. 私立大湖大湖幼兒園國小. 靖娟兒童安全文教基金 2 班會. 60 人. 屏東縣. 9. 私立屏東復興復興幼兒國小園. 財團法人彭婉如文教基 3 班金會. 90 人. 10.私立海豐. 社團法人中. 屏東縣. 幼兒園. 幼兒園. 海豐國小. 華民國幼兒 3班教育改革研究會. 資料來源:教育部(2015). 20. 120 人. 90 人.

(30) 三、立法後的公私協力非營利幼兒園國際上多數先進國家皆認為整體社會福祉是植基於對未來主人翁的投資，兒童是國家未來的資本，所以許多國家在早期兒童教育與照顧(Early Childhood Education and Care, ECEC)的公共投資逐年增加(行政院，2010)。藉此，近年來我國托育政策也朝向公共化發展，但在考量政府財政負擔有限及擴大公共化教保服務供應量的需求下，以公私協力方式發展優質、平價、普及化及近便性的非營利幼兒園，並延續先前推動友善教保服務園計畫之重要精神，即是公民參與及審議民主機制，以改善相關問題。. 21.

(31) 第二節非營利幼兒園政策的推動教育部預計 2014 年開始，在 5 年內設立 100 所非營利幼兒園，然而第一年過去了，全台卻僅成立 10 所非營利幼兒園，其中臺北市就占了 6 所、高雄市 2 所，新竹市與台南市各 1 所，許多縣市仍然一家都沒有。國教署指出，擴大非營利幼兒園有二種方式，一種是鼓勵民間機構自備土地或設施申請，或由私幼業者自願轉型；另一種則是委託縣市主管機關協調，以公益法人方式無償委辦，部分地方政府目前還在土地清查，或處理可能的建物與設備，委託辦理的速度較為緩慢。壹、非營利幼兒園之核心價值非營利幼兒園之核心價值為平等尊重、專業整合、公私協力及社區互動，即是希望促進幼兒、家長及教保人員之間的平等尊重與合作互惠，致力於提升教保品質之專業團隊的整合與發展，落實公私部門之間的合作與互動關係及重視社區學齡前幼兒之家庭，提供育兒相關資源聯結與交流之平台。 2012 年國立政治大學幼兒教育研究所舉辦「百年幼教論壇」學術研討會，歐姿秀、陳淑琦、李淑惠等學者提出非營利幼兒園的三個核心概念為「公民參與」、「公平正義」以及「優質平價」，並發現其法制化與再概念化發展歷程中，國家角色有了移轉，非營利幼兒園定義也產生變化，立法前是比較廣泛性的概念，傾向以管理者及經營性質做分類，與現今「非營利幼兒園實施辦法」中所指的非營利幼兒園是以委託方式及經費分攤方式分類是不同的概念。所謂「公民參與」，係指公民介入治理的過程，而廣義的公民包括團體非營利組織、企業和法人 Epstein、Wray、Marshall 和 Grifel，2002）。在非營利幼兒園中，公民參與是一種審議民主的概念。一、設置審議會機制以落實公民參與. 22.

(32) 幼照法第九條載明『直轄市、縣（市）政府為辦理非營利幼兒園，應召開審議會，由機關首長或指定之代理人為召集人，成員應包括教保學者專家、家長團體代表、婦女團體代表、勞工團體代表、教保團體代表及教保服務人員團體代表』; 透過不同角色的參與，共同治理非營利幼兒園之設置與運作(歐姿秀、陳淑琦、李淑惠，2012)。另外檢視其子法『非營利幼兒園實施辦法』三十七條中，就有十三條跟審議會有關(表 2)，而辦法中第三條訂定了審議會的功能，明確的規範其任務如下： (一) 非營利教保服務政策及其發展策略之諮詢。 (二) 非營利幼兒園辦理計畫之審議。 (三) 公益法人申請辦理非營利幼兒園之審議。 (四) 營運成本全部由家長自行負擔之非營利幼兒園，其收費基準與工作人員薪資、考核及晉薪之審議。 (五) 非營利幼兒園違反規定終止契約或停止辦理之審議。 (六) 依第三十四條第一項規定於原契約屆滿後依本辦法規定委託辦理之非營利幼兒園，其繼續任職工作人員薪級採計之審議。 (七) 其他非營利教保服務事項之建議及諮詢。由此可見，非營利幼兒園實施辦法的訂定，給了審議會確切的任務及定位，落實非營利幼兒園的運作中公民參與審議機制的精神，也間接促成公私之間的協力與夥伴關係。. 23.

(33) 表 2 非營利幼兒園審議會委員之組成召集人 (直轄市、縣（市）長或其指定之人兼任 ) 副召集人 (直轄市、縣（市）教育局（處）長兼任) 社教家婦勞兒教教其會保長女工童保保他局、團團團福團服相 (處) 會體體體利體務關、計代代代團代人專民、表表表體表員業政法 1 1 1 代 (得團人局律人人人表為體員 (處) 、社 1 幼代及長會人兒表社 2 福園 1~2 會人利負人公 (當學責正然者人) 人委專 1~2 士員) 家人代 4~5 表位 1~2 代人表合計 15~19 人資料來源:非營利幼兒園實施辦法(2015) 二、建立差別性待遇政策以落實公平正義幼兒教育並非義務性教育，推動非營利幼兒園政策期望擴大 2-6 歲幼兒公共化的托育服務，達到優質、平價、普及化、近便性之目的。非營利幼兒園實施辦法第七條規定『直轄市、縣（市）主管機關應分析所轄區域內教保服務之供需情形，對優質、平價教保服務供給不足或不利條件之幼兒比率較高之地區，得優先考量規劃辦理非營利幼兒園，並不得規劃停辦公立幼兒園，改辦非營利幼兒園』。辦法第十三條規定『非營利幼兒園應依本法第七條第三項及第四項規定，優先招收不利條件之幼兒，其仍有餘額者，招收一般幼兒』。辦法第十六條第一項第四款也提到『直轄市、縣（市）主管機關分攤之部分，由中央主管機關依中央對直 24.

(34) 轄市及縣（市）政府補助辦法所定財力級次，給予不同比率之補助』；透過此種『積極性差別待遇』政策除了能照顧到不利條件家庭之幼兒外，亦可縮短財力級次不同之直轄市、縣(市）政府在推動托育公共化上的困難，真正達到公平正義之原則。三、以營運成本與審議收費方式達到平價目標聯合國於 1990 年發表『世界全民教育宣言』 (World Declaration on Education For All. EFA)，將幼兒教育與照顧視為基礎教育，主張每個兒童均有受教育之基本權利。早期對幼兒教育與照顧(Early Childhood Education and Care, ECEC)被視為家庭育兒成本之必要支出，即是『私有財』概念，近年來已逐漸轉變為『公共財』概念，具備『有共享性』、『無排他性』特性的服務(教育部， 2015)。非營利幼兒園實施辦法第十六條『營運成本，由家長與直轄市、縣（市）政府共同分攤』、『全部由家長自行負擔，由非營利幼兒園擬訂收費基準，報直轄市、縣（市）主管機關提經審議會審議後核定之』、『採委託辦理方式者，直轄市、縣（市）主管機關無償提供之土地、建物及設施、設備』、等多項法規明訂由政府共同分攤家庭育兒的成本，減輕且不必犧牲品質的營運成本計價的收費制度，達成平價優質的目標。非營利幼兒園政策的推動，成為降低家長托育經費負擔的重要施政目標。貳、辦理方式非營利幼兒園有兩種辦理類型，即是委託辦理及申請辦理兩種，如表 3:. 25.

(35) 表 3 我國現行非營利幼兒園辦理類型辦理類型. 委託辦理. 申請辦理. 土地及建物直轄市、縣（市）主管機關無償提公益法人自備土地、建物及設施設來源供或協調其他機關(構)以無償或備。出租方式，提供土地、建物、設施及設備。委託方式. 依政府採購法，評選公益法人後委公益法人提具經營計畫書，經直轄託辦理。市、縣（市）主管機關審議及核准後辦理。. 經費分攤方方式 1：由家長與政府(中央及地由家長與政府(中央及地方)共同式. 方)共同分攤。分攤。方式 2：全部由家長自行負擔。資料來源:教育部國教署委託辦理類型之非營利幼兒園是由縣市政府無償提供土地、建物、設施及. 設備，依政府採購法及相關法令之規定，以公開招標方式評選公益法人委託辦理，並簽訂契約，約期四年，依照非營利幼兒園實施辦法第 28 條規定，連續三學年通過績效考評者，於契約期間屆滿時，得延長契約期間，最長不得超過四學年，並以延長一次為限。但未依政府採購法第二十二條第一項第七款規定於原招標公告及招標文件敘明延長期間者，不在此限。另外採申請辦理方式辦理之非營利幼兒園，依照非營利幼兒園實施辦法第 29 條規定，連續三學年通過績效考評者，於契約期間屆滿後得繼續辦理，每次辦理年限為四學年。參、主管機關的履約管理依據非營利幼兒園實施辦法第二十三、二十四條訂定每學期至少到園檢查一次、每學年度績效考評及審查各一次，檢查及績效考評之依據，依照教育部公告之指標。其目的是希望確保非營利幼兒園立法精神的落實，以及政府、家長、公益法人匯集的各項資源能有效執行，並協助非營利幼兒園實現優質、平價的政策目標與發揮非營利幼兒園公私協力、公民參與、友善教保職場之優勢(歐姿秀， 26.

(36) 2016)。一、外部管理機制 (一) 學期主管機關確保非營利幼兒園人事管理、財務管理、教保服務、衛生管理及緊急事件處理等營運狀況持續符合法令規定。 (二) 年度年度預算書執行情形、招生(含不利條件幼兒)情形、家長滿意調查表(教育部公告版)、履約管理情形、各次檢查情形。二、內部管理機制主管機關每學年度審查前學年度工作報告(包含年度預算書、資產負債表及收支餘絀表)、當學年度工作計劃(含年度收支預算編列明細)。肆、預期目標及績效指標為逐步將公共化教保服務供應量達到公私比 4:6，教育部國教署於 2013 年 3 月 19 日邀集地方政府教育局(處)主管人員,就增設公立幼兒園或非營利幼兒園等公共化教保服務政策達成共識。一、預期目標 (一) 提升非營利幼兒園供應量，以滿足家長教保服務之需求。 (二) 保障教保服務人員勞動權益及條件，創造家長、教保服務人員及政府共贏新局。 (三) 提供多元教保服務型態，由政府及公益法人協力辦理，以成本價之收費方式經營，提供平價、優質之教保服務。二、績效指標 27.

(37) 唯設立非營利幼兒園屬於新興政策，對多數直轄市、縣(市)政府而言尚不熟悉，爰採階段性方式辦理。預計 5 年 100 家以上，並依據教育部『推動非營利幼兒園實施方案』中提到，將推動期程分為兩階段: (一) 奠基期：2014 年 1 月 1 日至 2014 年 12 月 31 日。合計 10 所(臺北市 6 所、新竹市 1 所、臺南市 1 所、高雄市 2 所)。 (二) 發展期：2015 年 1 月 1 日至 2018 年 12 月 31 日。由各縣(市)分年辦理規劃合計 103 所(表 4)。表 4 各縣(市)非營利幼兒園分年辦理規劃表(2015 年至 2018 年) 年度縣市. 各年度預設目標值 2015 年. 基隆市. 2016 年. 2017 年. 1. 1. 合 2018 年 2. 臺北市. 3. 4. 6. 1. 14. 新北市. 3. 6. 8. 11. 28. 桃園市. 2. 2. 2. 3. 9. 新竹市. 2. 1. 1. 1. 5. 新竹縣. 1. 1. 1. 3. 苗栗縣. 1. 臺中市. 1. 3. 7. 11. 1. 1. 1. 4. 南投縣. 1. 1. 1. 3. 雲林縣. 1. 彰化縣. 1. 計. 1. 1. 嘉義市. 1. 1. 1. 嘉義縣. 0. 0. 0. 0. 0. 臺南市. 1. 1. 1. 1. 4. 高雄市. 2. 2. 3. 3. 10. 屏東縣. 1. 1. 3. 2. 臺東縣. 0. 花蓮縣. 2. 2. 宜蘭縣. 1. 1. 合計. 20 25 29 29 103 註: 依各直轄市、縣(市)政府所定 2015 至 2018 年推動公共化教保服務計畫之辦理園數，統計其目前預估委託辦理園數。 28.

(38) 資料來源:教育部國教署(2015) 各年度目標值主要是由中央政府協助提供各地方政府轄內公共化教保服務供應量概況，再請各縣市提出相關規劃，經過彙整及討論而訂定的。臺北市最先配合政策，從一開始公私比 2:8 到 2014 年提昇至約 3:7 左右，然在新的市府團隊上任後，柯市長在市政白皮書的公共化理想為 7:3，與現況之間的差距頗大，這也是近期積極努力的目標。臺北市 15 家公辦民營幼兒園逐步轉型為非營利幼兒園，正義、景美及樟新等 3 家公辦民營幼兒園契約期滿，於 2014 年 1 月轉型為非營利幼兒園。2014 年 10 月為私立經國三民及景新、重慶等 3 家幼兒園，接著預計 2015 年為三玉及新東湖、葫蘆等 3 家幼兒園、2016 年為吉利、康寧及辛亥等 3 家幼兒園、2017 年為星雲及國興等 2 家幼兒園、2018 年為忠孝幼兒園。教育部 2014 在部會新聞稿13中表示『非營利幼兒園所提供的教保服務模式，期望對幼兒而言，可享有優質的教保服務；對工作人員而言，能提供有保障的薪資、福利及可以穩定發展其專業的工作場域；對家長而言，收費易於負擔，服務比照私立；對政府而言，可積極引導幼兒園正向發展，營造對幼兒、家長、工作人員及政府都有利、友善的教保服務環境，讓家長輕鬆托育。』可說努力達到『共好』之目的。伍、非營幼兒園運作之困境這樣看似美好的非營利幼兒園為什麼會讓部分縣市政府及公益法人再三觀望? 既然是結合友善幼兒園經營經驗為基礎，並參考公辦民營幼兒園之優點來辦理，為何沒有辦法吸引更多願意投入的非營利組織參與協力，初期臺北市轉型的招標過程中，都只有原有的母機構投標，甚至有兩家原來參與公私協力的公益法人表明不再續約;嘉義市政府預計 2015 年規劃利用僑平國小閒置教室開辦非營利幼兒. 13. 資料來源:教育部(2014)。部會新聞。2016 年 2 月 25 日。取自 http://www.ey.gov.tw/UnitRSS_Content.aspx?n=8092BD84714005C0&s=F96549D13EF222D3 29.

(39) 園之計畫也因為三次流標而延至隔年二月開辦，市府教育處長黃緒信表示，非營利幼兒園限定公益法人投標，且因教保員等薪資須照教育部規定三萬元起跳，部分法人考量人事成本而卻步(王善嬿，2015)，依這些狀況來看，教育部想要 5 年內達到 100 家非營利幼兒園之目標似乎沒有那麼樂觀。另外，已於臺北市與高雄市委辦 3 家非營利幼兒園的彭婉如文教基金會董事長劉毓秀表示，目前最大的阻礙是經營空間取得不易，許多學校即使有閒置空間，卻寧可作為其他用途，對於辦理非營利幼兒園之意願並不高(范捷茵,2014)。學者趙碧華 2003 年曾提出公私協力的過程中，政府改變原有福利提供的角色，透過契約的方式，改由委託私部門來提供福利服務，雙方的合作必然不見得順利，仍有可能衍生許多問題，如：資源分配機制不公、心態與能力不強、監督或專業督導無方、政策與制度不明、角色與權責不清、經費補助不足、法源及成效評估缺乏等，政策想要永續發展，就必須就制度面與實務面建立良好的溝通機制，階段性的檢視修正。. 30.

(40) 第三節非營利幼兒園與政府的公私協力關係為了面對日新月異的社會變遷與迎接未來的挑戰，以及滿足民眾日趨強烈且多元的需求，先進國家以強化公共服務的功能，並透過公私協力關係的建立，提供更好的行政績效和品質（江明修，2002）。長久以來國內學齡幼兒教育與照顧一直被認為是家庭的責任，學前教育並非國民教育的一環，家庭必須自行負擔教育及照顧上的花費，也就是採政府、家庭、市場分工的狀態。隨著公民參與的意識越來越高，幼兒園除了公立私立類型之外，也逐漸發展多樣化的經營模式，政府、家庭、市場開始形成合作的夥伴關係(歐姿秀，2012)。政府對非營利幼兒園的立場是希望藉由公共資源的投入，以公私協力的方式委託非營利組織共同參與提供教保服務，透過政府訂定的程序與契約規範，使其成為公共服務體系的一部分。以下就公私協力的意涵、公私協力中政府與非營利組織有那些關係模式及爭議、影響公私協力關係的關鍵要素等相關理論進行探討。壹、公私協力的意涵學者林淑馨 2015 年提出國內學界對於「協力」（partnership/ collaboration）一詞，很少有明確的定義與論述，政府部門與實務界雖然也經常使用該詞，用來描述公私部門的互動關係，但未有正式官方文件清楚闡述其意涵。根據美國國家公私協力委員會( The National Council for Public-Private Partnerships, NCPPP)2008 年對協力的定義，是指公部門與私部門間契約化的協議，透過此協議，公私部門在傳遞給一般大眾服務與設備時，技術與資源共享，並共同承擔潛在的風險和享有可能獲得之報酬（林淑馨，2015）。國內外也有多位學者對於公私協力的定義提出看法，學者江明修、鄭勝分（2002）指出，公私協力是一種公民或第三部門參與公共服務的重要方式，目的是將民間創業精神及成本效益分析的概念，帶入政府的服務的功能中，其重點是邀請民間組織，與政府共同從事公共事務執行和公共建設工作，以公民參與和共同承擔公共責任的自覺為立基點， 31.

(41) 即使參與者都是私部門，只要合乎公共利益的原則下，皆可視為「合夥」關係（Waddock, 1991）。另外，學者陳敦源與張世杰（2010）則整理國外相關文獻，將公私協力的概念界定為「一種跨部門公私組織之間的協力關係，並期望能形塑一個長期穩定的制度安排，來推動參與者之間的協力過程，有效促進參與者利益和目標之達成，而這個結果是參與者各自獨立行動所無法獲致的好處」。國外學者 Bailey（1994）則提出另一項較為靈活的定義，認為公私協力乃來自於一個部門以上之利益聯盟所產生的策略行動。綜合上列所述，本研究將公私協力定義為公私部門間為實現彼此的目標需求，形成一種資源互享、責任共承的合作策略行動，以互信、互學的協力關係，共同創造公共利益。貳、公私協力中政府與非營利組織之關係模式及爭議推動政府與非營利組織發展公私協力的意義是減輕政府財政負擔（特別是人事成本），及滿足民眾需求的有效策略，但關於政府與非營利組織之間的關係應該為何呢？國內外學者也提出相關理論，吉爾登等﹙Girdon and Kramer & Salamon, 1992；陳定銘，2003﹚探討相關問題時，認為非營利組織參與公共政策，可以從服務經費的提供與授權及實際服務的輸送者兩個層面加以區分，並發展出四種關係模式: 一、政府主導模式：政府為經費與服務提供者，比較傾向所謂的福利國家模式，經費的提供通常會透過財稅系統與政府基金來輸送民眾需要的資源。二、雙元模式：政府與非營利組織各自提供福利服務的需求即是各自提供經費與傳送服務，兩者有其明確的範圍，並無交集，屬於平行競爭。三、協力(合作)模式：這一類典型的模式是政府提供經費，非營利組織負責執行服務的傳送。兩者在公共服務流程中的關係合作且緊密。依兩者角色的不同可分為「共銷」（collective-vendor model）及「合夥」collective-partnership model）的關係模式。前者是指政府是公共服務決策者及經費提供者，藉由契約的簽訂將服務交由非營利組織執行，屬於由上而下的執行模式。後者則是非營利 32.

(42) 組織藉由共同參與公共服務的內容、範圍、資源配置與服務傳輸相關討論過程，影響政府的公共服務決策及管理計畫，即是具有參與決策的能力。四、非營利組織主導模式：非營利組織同時提供經費與服務的傳送，不受政府的限制。這個模式較容易與政府產生對抗，但也較具創新性、彈性、多元性。表 5 政府與非營利組織之關係模式功能經費提. 政府主導政. 府. 供者服務提供者. 雙元模式政府與非營. 協力(合作) 模式政. 府. 非營利組織主導非營利組織. 利組織政. 府. 政府與非營利組織. 非營利組織. 非營利組織. 資料來源：Girdon, B., Kramer, Ralth M. and Salamon, Lester M. （1992： 18）從上述的四種模式皆顯示出非營利組織和政府治理關係的密切性與重要性。另外，日本學者山岡義典認為從理論的觀點談論地方政府與非營利組織的協力時，雖然多強調彼此是在獨立與對等的情況下進行，但實務運作上卻很難做到各佔百分之五十的對等關係，所以雙方在協力時可能產生以政府為主、各佔百分之五十、及以非營利組織為主的三種情況(林淑馨,2007)。如圖 1 所示，A 與 E 為非營利組織與政府各自活動的領域，B～D 為非營利組織與政府共同活動之領域，越接近 A 者越是以非營利組織為活動主體，反之，越接近 E 者則傾向於以政府為活動主體。因此，B 是以非營利組織為主，政府為輔，所採取的共同活動型態是「補助、助成」，C 的部份則是非營利組織與政府共同合作之領域，一般多以「共同舉辦活動」的型態出現，D 的話則是以政府為主，非營利組織為輔，「委託」為最常見的協力模式，現行的非營利幼兒園則是以此類協力模式辦理。. 33.

(43) A. B. 非營利組織. （補助、助成）. C. D. (共同舉辦）. （委託）. E 行政的領域. 的領域. 圖 1 協力的型態資料來源：松下啟一（2002）(參考林淑馨,2007) 有學者認為「委託」並非協力模式之ㄧ，學者林淑馨(2015)指出國內學者劉淑瓊(1997)在〈依賴與對抗－論福利服務契約委託下政府與民間受託單位間的關係〉，以及陳敦源與張世杰（2010）在〈公私協力夥伴關係的弔詭〉等文中，整理國外學者提出的理論，都有相關之論述，後者明確陳述「協力和契約委外是不一樣的概念」;其理由是，在契約委外的架構下，公私部門之間是以短期契約為主之合作關係，在信任基礎的建立上較難形塑，公私雙方僅以遵守契約方式進行履約管理，也較難發揮創新的效果。甚至公部門在防弊的情況下，可能會訂出過於嚴苛且又無法確實執行的契約，使得有意承接的非營利組織望而卻步，進而阻礙公私部門的協力合作。甚至非營利組織必須遷就政府所施加的諸多要求及公部門所欲達成與明訂的績效指標，從而失去組織的專業自主性以及平等協商、共同規劃的地位。而在國外的部分，日本學者上條茉莉子與椎野修平（2003）、山岡義典（2005）、佐藤徹、高喬秀行、增原直樹與森賢三（2005）、田中弥生（2006、 2008）等多人的研究亦指出，「委託」是政府以本身為主體，將原本該執行的業務發包給非營利組織等外部組織的一種作法，以彌補公部門專業不足或是無法達成之效率。外部的受託者僅能視為是接訂單的廠商。在此理論架構下，委託不是真的協力，其成果歸屬於委託之公部門，而受委託之非營利組織則非自由主體，在執行業務時必需根據與公部門所簽訂之契約內容忠實履行，較無法自行發展特色。因此，公部門與非營利組織之間的關係，自然發展出不對等之主從關係。而日本後房雄、松井真理子(2004)、原田晃樹、藤井敦史、松井真理子( 2010)、 34.

(44) 後房雄(2012）等學者們則認為一般在討論協力時，若從對等、目的共有、相互理解等構成要素等角度來論斷「委託」是協力的一種形式，是將協力概念狹義化的一種論點。他們認為，從現實面來看，非營利組織的經費來源大致可分四大部分，分別為企業與民眾捐款、會費、營運收入以及政府委託或經費補助，前三項會有受限及不穩定之可能，公部門的經費可說是非營利組織相當重要的財源基礎。且從民主行政的觀點來看，公部門既然動用預算補助非營利組織，除了負有監督的職責外，有權決定服務內容、品質與供給對象，同時有義務要求受委託的非營利組織落實契約內容並接受績效評估，而不是由非營利組織任意提供。因此在此情況下很難建立起對等關係。所以，協力是一種「手段」，而不是「目的」，協力不應僅執著在「對等與否」的要素，而完全忽略透過委託的協力模式所欲發揮的成效。在委託的協力關係下，委託者與受託者之間原本就存在履行契約的權力義務，故此時所強調的對等關係，應著重在雙方法律上的實質對等關係，而非著眼於形式意義，此論點是將協力概念廣義化。參、公私協力關係之關鍵要素林淑馨在 2010 年提到，「協力」一詞具有豐富的啟動社會能量，此種能量是否能集聚?該國社會公私部門關係的成熟與否是影響程度高低的因素。換言之，公私協力關係的建立成敗即在於是否能掌握所有公共事務的情境，並針對不同的情境發揮不同的功能。研究者認為若要掌握情境，就必須先了解影響公私協力之關鍵要素。國內學者王千文 2005 年提出幾個公私協力關係之成功因素：一、觀念宣導與全民教育之再加強。二、提供適當之誘因。三、法令體制之配合。四、公私部門協力中心之籌設。五、政府機關需建立鼓勵民眾參與之機制。 35.

(45) 六、建立與非營利組織間的溝通管道。七、制度的長期規劃等。在國外相關研究的部分，英國有一項研究發現公私部門協力關係中五個主要關鍵要素為溝通、開放性、規劃、民族精神及領導，以提升信任關係(Trafford and Proctor,2006)。一、開放性:資訊及行為的開放是建立信任首要之務，是合夥關係中必要條件。在協力關係中唯有參與者具備責任分擔、權力共享之態度，才有互動基礎，在此狀態下參與者才能處於相同立足點，避免資訊不對稱的狀況發生，在公部門和私部門的各層級間建立信任關係更是合夥關係的首要任務。二、規劃:公私協力關係中雙方應於規劃階段擬定策略，以確定合夥關係之型態，並以動態觀點的角度引導合夥關係進一步演進。在此階段簽訂契約時應明確規範參與者的權利義務及獎懲，避免因契約不明確而各有所本。三、溝通:在合夥關係中，彼此的動機可以透過良好的溝通以減少誤解，更可培養共享目的與認知。參與者之間的良好溝通能促進資訊交流並穩固合作關係。四、民族精神:即是指組織文化，或指一個社區的精神特徵或態度。當公部門與私部門之組織文化不同時，例如領導風格或目標，可能會造成雙方的不信任或決策時的衝突，而影響公私協力的運作。如何協調各參與者暫時放下自身價值觀，共同為目標努力，便是公私協力能否的關鍵因素之一。五、領導:多數公部門現今會面臨提高服務品質和執行能力的壓力，當組織領導薄弱時，公部門目標和方向便會產生模糊。且基於組織文化不同，及避免各單位本位主義思考，領導者需統合所有參與者，使之能互相合作、妥協，共同為目標努力。 36.

(46) 綜合上述理論，影響公私協力關係之最關鍵的要素不僅涉及所謂策略、結構之觀念，其實更重要的是合夥雙方或多方間的信任關係，無論是不同的組織文化、領導者的統合以及政策的規畫，在資訊及行為的開放下，透過良好溝通管道的建立是增加彼此信任關係必要之條件。. 37.

(47) 第三章研究設計與實施本研究擬採用「質性研究」中深度訪談法為主，針對研究問題透過半結構式題綱，以負責之官員、已投入非營利幼兒園辦理之公益法人代表為研究對象。研究者依據訪談大綱，與受訪者面對面口語訪談方式，蒐集大綱上所欲獲得的資料進行訪談資料的內容分析。另外針對相關契約、會議記錄及研究報告、新聞、期刊、相關論文等進行文件分析，探討非營利幼兒園公私協力的運作關係。就研究架構、研究方法、訪談對象及研究流程圖如下:. 第一節研究架構本研究在探討推動非營利幼兒園政策之發展脈絡與公私部門協力運作之互動關係，以及政策推動之情形。如圖 2. 非營利幼兒園協力運作之發展脈絡. 非營利幼兒園之公私協力關係. 非營利幼兒園政策之推動. 圖 2 研究架構資料來源:本研究 38.