非營利幼兒園政策的推動

教育部預計 2014 年開始，在 5 年內設立 100 所非營利幼兒園，然而第一年 過去了，全台卻僅成立 10 所非營利幼兒園，其中臺北市就占了 6 所、高雄市 2 所，新竹市與台南市各 1 所，許多縣市仍然一家都沒有。國教署指出，擴大非營 利幼兒園有二種方式，一種是鼓勵民間機構自備土地或設施申請，或由私幼業者 自願轉型；另一種則是委託縣市主管機關協調，以公益法人方式無償委辦，部分 地方政府目前還在土地清查，或處理可能的建物與設備，委託辦理的速度較為緩 慢。

壹、 非營利幼兒園之核心價值

非營利幼兒園之核心價值為平等尊重、專業整合、公私協力及社區互動，即 是希望促進幼兒、家長及教保人員之間的平等尊重與合作互惠，致力於提升教保 品質之專業團隊的整合與發展，落實公私部門之間的合作與互動關係及重視社區 學齡前幼兒之家庭，提供育兒相關資源聯結與交流之平台。

2012 年國立政治大學幼兒教育研究所舉辦「百年幼教論壇」學術研討會，歐 姿秀、陳淑琦、李淑惠等學者提出非營利幼兒園的三個核心概念為「公民參與」、

「公平正義」以及「優質平價」，並發現其法制化與再概念化發展歷程中，國家 角色有了移轉，非營利幼兒園定義也產生變化，立法前是比較廣泛性的概念，傾 向以管理者及經營性質做分類，與現今「非營利幼兒園實施辦法」中所指的非營 利幼兒園是以委託方式及經費分攤方式分類是不同的概念。所謂「公民參與」， 係指公民介入治理的過程，而廣義的公民包括團體非營利組織、企業和法人 Epstein、Wray、Marshall 和 Grifel，2002）。在非營利幼兒園中，公民參與是一種 審議民主的概念。

一、設置審議會機制以落實公民參與

幼照法第九條載明『直轄市、縣（市）政府為辦理非營利幼兒園，應召開審 議會，由機關首長或指定之代理人為召集人，成員應包括教保學者專家、家長團 體代表、婦女團體代表、勞工團體代表、教保團體代表及教保服務人員團體代表』;

透過不同角色的參與，共同治理非營利幼兒園之設置與運作(歐姿秀、陳淑琦、李 淑惠，2012)。另外檢視其子法『非營利幼兒園實施辦法』三十七條中，就有十三 條跟審議會有關(表 2)，而辦法中第三條訂定了審議會的功能，明確的規範其任 務如下：

(一) 非營利教保服務政策及其發展策略之諮詢。

(二) 非營利幼兒園辦理計畫之審議。

(三) 公益法人申請辦理非營利幼兒園之審議。

(四) 營運成本全部由家長自行負擔之非營利幼兒園，其收費基準與工作人員薪 資、考核及晉薪之審議。

(五) 非營利幼兒園違反規定終止契約或停止辦理之審議。

(六) 依第三十四條第一項規定於原契約屆滿後依本辦法規定委託辦理之非營利 幼兒園，其繼續任職工作人員薪級採計之審議。

(七) 其他非營利教保服務事項之建議及諮詢。

由此可見，非營利幼兒園實施辦法的訂定，給了審議會確切的任務及定位，

落實非營利幼兒園的運作中公民參與審議機制的精神，也間接促成公私之間的協 力與夥伴關係。

表 2 非營利幼兒園審議會委員之組成

轄市及縣（市）政府補助辦法所定財力級次，給予不同比率之補助』；透過此種

『積極性差別待遇』政策除了能照顧到不利條件家庭之幼兒外，亦可縮短財力級 次不同之直轄市、縣(市）政府在推動托育公共化上的困難，真正達到公平正義之 原則。

三、以營運成本與審議收費方式達到平價目標

聯 合 國 於 1990 年 發 表 『 世 界 全 民 教 育 宣 言 』 (World Declaration on Education For All. EFA)，將幼兒教育與照顧視為基礎教育，主張每個兒童均有 受教育之基本權利。早期對幼兒教育與照顧(Early Childhood Education and Care, ECEC)被視為家庭育兒成本之必要支出，即是『私有財』概念，近年來已逐漸 轉變為『公共財』概念，具備『有共享性』、『無排他性』特性的服務(教育部，

2015)。非營利幼兒園實施辦法第十六條『營運成本，由家長與直轄市、 縣（市）

政府共同分攤』、『全部由家長自行負擔，由非營利幼兒園擬訂收費基準，報直 轄市、縣（市）主管機關提經審議會審議後核定之』、『採委託辦理方式者，直 轄市、縣（市）主管機關無償提供之土地、建物及設施、設備』、等多項法規 明訂由政府共同分攤家庭育兒的成本，減輕且不必犧牲品質的營運成本計價 的收費制度，達成平價優質的目標。非營利幼兒園政策的推動，成為降低家長 托育經費負擔的重要施政目標。

貳、 辦理方式

非營利幼兒園有兩種辦理類型，即是委託辦理及申請辦理兩種，如表 3:

表 3 我國現行非營利幼兒園辦理類型

2016)。

一、外部管理機制 (一) 學期

主管機關確保非營利幼兒園人事管理、財務管理、教保服務、衛生管理及緊 急事件處理等營運狀況持續符合法令規定。

(二) 年度

年度預算書執行情形、招生(含不利條件幼兒)情形、家長滿意調查表(教育部 公告版)、履約管理情形、各次檢查情形。

二、內部管理機制

主管機關每學年度審查前學年度工作報告(包含年度預算書、資產負債表及 收支餘絀表)、當學年度工作計劃(含年度收支預算編列明細)。

肆、預期目標及績效指標

為逐步將公共化教保服務供應量達到公私比 4:6，教育部國教署於 2013 年 3 月 19 日邀集地方政府教育局(處)主管人員,就增設公立幼兒園或非營利幼兒園等 公共化教保服務政策達成共識。

一、預期目標

(一) 提升非營利幼兒園供應量，以滿足家長教保服務之需求。

(二) 保障教保服務人員勞動權益及條件，創造家長、教保服務人員及政府共贏新 局。

(三) 提供多元教保服務型態，由政府及公益法人協力辦理，以成本價之收費方式 經營，提供平價、優質之教保服務。

二、績效指標

唯設立非營利幼兒園屬於新興政策，對多數直轄市、縣(市)政府而言尚不

資料來源:教育部國教署(2015)

各年度目標值主要是由中央政府協助提供各地方政府轄內公共化教保服務 供應量概況，再請各縣市提出相關規劃，經過彙整及討論而訂定的。臺北市最先 配合政策，從一開始公私比 2:8 到 2014 年提昇至約 3:7 左右，然在新的市府團隊 上任後，柯市長在市政白皮書的公共化理想為 7:3，與現況之間的差距頗大，這 也是近期積極努力的目標。臺北市 15 家公辦民營幼兒園逐步轉型為非營利幼兒 園，正義、景美及樟新等 3 家公辦民營幼兒園契約期滿，於 2014 年 1 月轉型為 非營利幼兒園。2014 年 10 月為私立經國三民及景新、重慶等 3 家幼兒園，接著 預計 2015 年為三玉及新東湖、葫蘆等 3 家幼兒園、2016 年為吉利、康寧及辛亥 等 3 家幼兒園、2017 年為星雲及國興等 2 家幼兒園、2018 年為忠孝幼兒園。

教育部 2014 在部會新聞稿¹³中表示『非營利幼兒園所提供的教保服務模式，

期望對幼兒而言，可享有優質的教保服務；對工作人員而言，能提供有保障的薪 資、福利及可以穩定發展其專業的工作場域；對家長而言，收費易於負擔，服務 比照私立；對政府而言，可積極引導幼兒園正向發展，營造對幼兒、家長、工作 人員及政府都有利、友善的教保服務環境，讓家長輕鬆托育。』可說努力達到『共 好』之目的。

伍、非營幼兒園運作之困境

這樣看似美好的非營利幼兒園為什麼會讓部分縣市政府及公益法人再三觀望?

既然是結合友善幼兒園經營經驗為基礎，並參考公辦民營幼兒園之優點來辦理，

為何沒有辦法吸引更多願意投入的非營利組織參與協力，初期臺北市轉型的招標 過程中，都只有原有的母機構投標，甚至有兩家原來參與公私協力的公益法人表 明不再續約;嘉義市政府預計 2015 年規劃利用僑平國小閒置教室開辦非營利幼兒

13資料來源:教育部(2014)。部會新聞。2016 年 2 月 25 日。取自

http://www.ey.gov.tw/UnitRSS_Content.aspx?n=8092BD84714005C0&s=F96549D13EF222D3

園之計畫也因為三次流標而延至隔年二月開辦，市府教育處長黃緒信表示，非營 利幼兒園限定公益法人投標，且因教保員等薪資須照教育部規定三萬元起跳，部 分法人考量人事成本而卻步(王善嬿，2015)，依這些狀況來看，教育部想要 5 年 內達到 100 家非營利幼兒園之目標似乎沒有那麼樂觀。另外，已於臺北市與高雄 市委辦 3 家非營利幼兒園的彭婉如文教基金會董事長劉毓秀表示，目前最大的阻 礙是經營空間取得不易，許多學校即使有閒置空間，卻寧可作為其他用途，對於 辦理非營利幼兒園之意願並不高(范捷茵,2014)。學者趙碧華 2003 年曾提出公私 協力的過程中，政府改變原有福利提供的角色，透過契約的方式，改由委託私部 門來提供福利服務，雙方的合作必然不見得順利，仍有可能衍生許多問題，如：

資源分配機制不公、心態與能力不強、監督或專業督導無方、政策與制度不明、

角色與權責不清、經費補助不足、法源及成效評估缺乏等，政策想要永續發展，

就必須就制度面與實務面建立良好的溝通機制，階段性的檢視修正。