都市災害與防災計畫

「都市災害」主要是指原來的自然災害，由於人為因素與都市結構 使其內容變質，造成受害規模擴大；抑或，人為因素、都市結構及自然 災害（條件）互相組合而造成新的複合型災害。都市災害類型種類繁多，

主要可分為以下三種：

一、自然災害：都市自然災害主要指自然發生於都市中，且非人為 所能產生的災害型態，例如：地震、海嘯、颱風、水災、旱災及土 石流等。

二、人為災害：都市人為災害主要指經人為而發生於都市中的災害 型態，例如：都市火災、產業公害、交通事故或由人為造成之地質 災害等。

三、複合性災害：都市複合性災害包含了人為因素影響的自然災害，

及受自然災害影響的人為災害。複合性災害對都市環境的破壞程度 最為嚴重，通常因為不同的因素加入，而使原災害內容變質，並加 強原有的破壞性，造成都市受害規模的擴大。

貳、都市防災定義 一、狹義觀點

從狹義觀點而言，都市防災主要為「建築防災」，其應建立在都 市計畫區內之有關都市空間、公共設施、公用設備及建築物等；包 含對風災、水災、震災、火災及危險物災害等所有災害之預防、災 害搶救及重建之工作（蕭江碧、黃定國，1995）。

二、廣義觀點

從廣義觀點而言，都市防災之層面應擴及至國土保全，依日本 建設行政規劃，主要涵蓋都市行政、河川行政（河川整備、砂防、

山坡地崩塌、海岸等災害防治及復舊）及道路行政（各種層級道路 規劃、道路設施及防震災之整備）等三大項。這三大項之防災規劃 理應涵蓋在總體防災規劃架構內，同時應做到一貫性、全面性的思 考，使防災能面面俱到發揮最佳功效，並能與日常生活結合資源不 重覆浪費的有效利用（蕭江碧、黃定國，1995）。

何明錦、蔡綽芳（2000）於 921 大地震後，認為一般的「都市 防災」是指應對廣域性重大災害，在災前預防、災害搶救應變及災 後復建各階段中，應進行各項「都市計畫防災規劃」、「都市基盤防 災建設」及「都市防救災管理工作」。

參、都市防災規劃

依據何明錦、李威儀（2000）都市計畫防災規劃手冊彙編，將都市 防災空間系統分為三種次系統(見圖 2-1-1)，分別為防災避難圈之劃設、

防災據點指定及防救災動線系統規劃，茲分述如下：

圖 2-1-1 都市防災空間系統圖

資料來源：何明錦、李威儀（2000），都市計畫防災規劃手冊彙編。

一、防災避難圈之劃設

防災避難圈的劃設，除了做為居民避難與救災的行政管理依據 外，也需反映都市居民的避難需求。同時，各圈域內也可以根據本 身的地理區位及空間設施條件，分別訂定適合的避難行動。此外，

防災避難圈也是消防、醫療、物資及警察等其他救災空間系統的基 本運作單元。

防災避難圈之圈域內避難人數設計，基本以涵蓋 3 萬~4 萬 5 千 人為原則，目的在具體掌握可能實現的避難人數；同時居民自發性 避難範圍，盡可能以步行 300 公尺範圍以內，亦或所有需要避難之 人員在 5~10 分鐘內可以步行至避難場所。防災避難圈之劃設應考量 都市的人口分布、學區、鄰里組織、道路系統及避難空間分布等相 關資料。

防災避難圈依不同距離之劃設指標，區分為三個層級之防災避 難圈域：（一）「鄰里防災避難圈」為發生災害剛開始，最短步行距

離所能接觸到最近避難據點的服務範圍；因此，劃設單元必須以一

表 2-1-2 國內防災避難圈相關研究之彙整表

依空間層級訂定相關防災設施劃設指標，藉此做為各項防災據點之 基本組成結構。對於防災據點的指定，依各避難據點有效避難面積 至各層級道路的可及性、人員疏散可能性及避難圈之最短距離進行 考慮。各防災據點分述如下：

（一）避難據點

對應不同避難人員分別可停留時間的長短，也對應災害發生不 同時序列中所扮演的角色，避難據點之劃設可分為以下四個層級，

有關避難據點其種類特性的差異與比較，參見表 2-1-3。

1.緊急避難據點：指震災發生後 3 分鐘之內，避難居民尋求緊急 躲避的場所，屬於個人的自發性避難行為，在對策上並無特別 指定之場所，完全視當時狀況加以運用。

2.臨時避難據點：以收容暫時無法直接進入安全避難場所（臨時 收容場所與中長期收容場所）的避難居民為主，其服務範圍是 以居民步行距離為界線，並以待援的方式，經由引導進入層級 較高的收容場所，或待餘震結束後，視情況決定下一步行動之 場所，指定的對象以鄰里公園與綠地為主。

3.臨時收容場所：此一層級是以較大面積之區域性公園或全市性 公園為指定對象，目的為提供大面積的開放空間作為安全停留 的處所。

4.中長期收容場所：此一避難場所的設置目的，在於提供能夠進 行災後都市復建完成前避難生活所需設施，並且是當地避難居 民獲得各種情報資訊的場所，因此必須擁有較完善的設施與可 供防護的場所。

表 2-1-3 避難據點種類特性表

上述消防、醫療、物資及警察等防救災據點規劃，應依其不同

道，災害發生後，為使搶救工作順利進行，應對緊急通道之人員及 車輛實施通行管制，以使實施救災物資運送及支援救災之人力及物 資，能在最短時間內抵達災區或避難據點。

（二）救援、輸送通道

救援及輸送通道必須維持 15 公尺以上，配合緊急通道架構成 完整之交通路網。此層級道路主要提供避難人員通往避難區路徑，

及車輛運送物資至各防災據點之機能。

（三）消防通道

消防避難通道應盡可能連接到每一個街廓，因此以防災避難圈 域內 8 公尺以上之道路為指定對象。其中更要保持消防車輛進行暢 通與確保消防機具操作基本空間，並且滿足有效消防半徑 280 公尺 的要件，以避免街廓內之路網產生消防死角。

（四）避難通道

以防災避難圈域內 8 公尺以下道路為指定對象，此道路層級的 劃設原則，為輔助性的路徑，以連絡其他避難空間、據點或前三個 層級道路【（一）~（三）】。

參、都市防災最適化計畫

都市防災計畫之目的主要在確保都市環境於遭受自然或人為侵襲 時（後），仍能達到都市安全的最高目的。然而受限於政府財政的負擔 能力，必須進一步針對安全目標的經濟效益進行有效的評估。對於防災 計畫的最適化評估，首先必須考量評價的基準，由於災害的發生直接對 生命與財產造成威脅，而對於財產的損失估計，可以藉由建設成本損失 額加上一定的利率還原因子，可以金錢損失方式做為估計結果。有關生 命安全的估算，特別是人命損失的估計，尚須以可能發生的機率進行概 估。如此，都市防災計畫制定時，涉及市街地的狀態評估就十分重要。

對於防災計畫的評估，必須建立對於實際空間的二次元評價基準，茲將 人命安全（反之為損失）的尺度定為人 L，而經濟性定為 U。就評估開 始的狀況設定為 h 與 u（空間上的原點位置）。在所建構的市街地二維空 間中的座標點，即代表防災計畫的提案所期望達到的目的，參見圖 2-1-2。

圖 2-1-2 防災計畫的評價空間

註：有關 x 的定義可以為各種改善安全之措施，例如拓寬 4m 以下之道路，或加強 避難據點等。

資料來源：青木義次（2006），建築計 ．都市計 數 。

針對計畫提出 p(x)，可以進一步就技術面或制度面進行分析。茲定 義 p(x) P--- （2.1.1）

在 1 對 1 的計畫可能提案集合 P 中，如何選擇可能的計畫 p(x)。由 於評價的過程中充滿著不確定狀態，參見圖 2-1-3。假設 p(x)代表計畫 提案中必須處理既有都市發展中產生的兩個課題，課題一為新的計畫，

所有道路路寬 100%為 6m 以上計畫道路；課題二為建成區的計畫道路 上存有 4m 以下道路。因此，就道路寬度的比例問題，可以下式表示：

a=tP(x)+ (1-t)n --- （2.2.2）

生命安全L 經濟性U

計畫p(x):於都市計畫通盤 檢討中規定路寬4m以下 優先擴寬為路寬6m以上

計畫實現的可能集合A(x) a: t*100% >6m

a: (1-t)*100% <6m

由此假設，進一步推導生命安全的經濟利益為

tL(x)+(1-t)L⁰，tU(x)+(1-t)U0--- （2.2.3）

圖 2-1-3 不同提案組合的變化圖

資料來源：青木義次（2006），建築計 ．都市計 數 。

如此，面對諸可能提案的變化，可以綜合整理出計畫能實現的可能 集合為 A(x)。由於各項改善計畫的提出，必須同時能反映二個象限的指 標意義，因此，再進一步假設更積極落實計畫目標所採取的各項正面作 法，t>0，因此，A(x)可以進一步定義為

^{| 1 , 0}

A x a a tp x t n t --- （2.2.3）

而以圖 2-1-3 的說明可以發現長期的計畫的目標實踐上，各項計畫 的考量，皆十分均衡的考慮經濟性與生命安全。

由於防災計畫地實施屬於多面向（multi-dimension），因此，近代也 逐漸發展多次元的方法，嘗試可以將金錢量化評估，與數化生命值或文 化財等不能以計之考量條件整合進行評價。由於各種計畫方案提出，受 到規劃者與決策者價值觀因素的影響很深，參見圖 2-1-4。

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第二節 居民避難行為特性