國際大型水壩建制之國內實踐和國際參與:以美濃反水庫運動為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交研究所論文 National Chengchi University (NCCU) Graduate Institute of Diplomacy Studies Master Thesis 指導教授: 李河清博士 Advisor : Dr. Li, Ho Ching. 國際大型水壩建制之國內實踐和國際參與：以美濃反水庫運動為例 The Development in International Dam Regime －The Implementation in Taiwan and participation at broad. 研究生: 詹湘婷撰 By Jhan, Siang Ting 中華民國 2014 年 7 月 July, 2014.

(2) 國際大型水壩建制之國內實踐和國際參與：以美濃反水庫運動為例. 摘要. 由於近年來，中國對於大壩的建築，亦在大壩研究積極參與。台灣方面，則已有的石門水庫、曾文水庫、翡翠水庫等等，於二十世紀末，因南部資源工業用水的關係，希望籌建美濃水庫，所以出現了美濃反水庫運動，美濃反水庫運動到後來的吉洋人工湖開發案，在歷經約二十年幾年的抗爭後，於去年 2013 年 3 月在環評大會上以 10 比 6 遭到否決，短時間內要重新啟動是相當困難的，也為反水庫運動劃下算是相當圓滿的句點。美濃反水庫的非政府組織-「美濃愛鄉協會」，從致力於反水庫，到黃蝶翠谷生態保育，到推動南方社群的「南方水盟」和全國河川 NGO 會議，有眾多的貢獻，在反水庫的歷程中，轉變型塑很多正面的機制和議題，例如在水資源議題上的公民參與機制之創建，這從九 O 年代至 2014 年以來的演變，算是發展相當成功的。另外，在全球化的時代下，全球在地行動的思維（Think Globally, act locally），美濃愛鄉協會參與國際水壩相關的組織和互動，帶入和翻譯國外水資源相關文獻，實質了影響國內在水庫興建的資料和訊息，也透過邀請國外學者專家來台，影響國內反水庫運動、水資源保育，和水庫替代方案，至今成為全球在反水庫運動成功的案例，並受到相當的肯定，在東亞與東南亞的河流看守組織的國際領域，也反饋台灣的經驗。因此，筆者希望以國際大型水壩為大主軸，並以國內美濃反水庫運動的國內實踐和國際參與，作為本文初探的方向。. 關鍵字: 反水庫運動、國際河流組織.

(3) The Development in International Dam Regime －The Implementation in Taiwan and participation at broad. Abstract The development of large dams is highly related to the evolvement in civilization of humans. In the international aspect, the World Commission on Large Dams (WCD) has developed a series of guidelines concerning to building the large dams which has been the controversial issues within decades. In the 1990s, the Meinung area in Taiwan faced the issues whether or not to build the Meinung Dam. While the local people did not want their beautiful homes to become part of the dam, they resorted to the international organization such as International River Networks (IRN) to get more resources on opposing the Meinung Dam. Due to the opposition, Meinung People’s Association has participated in many international activities related to the dam issues and has promoted the knowledge absorbed abroad to the local people. While the opposition in Meinung Dam has become successful, the paper explores the interaction between Meinung and international fields and the implementation of policies at home.. Key words: anti-dam movement, International Rivers.

(4) 目. 錄. 第一章緒論……………………………………………… 1 第一節. 研究緣起、背景和目的…………………………..1. 第二節文獻回顧……………………………………………3 第三節研究方法和限制……………………………………9. 第二章國際水壩發展和建制…………………………10 第一節全球水資源治理………………………..…………12 第二節水壩建造史…………………………………………14 第三節反壩的興起…………………………………………23 第四節國際水壩建制 ……………………………………25 第五節小結……………………………………………….37. 第三章水壩建造與台灣………..……………………39 第一節大型水壩的環境影響………………………………37. 第二節台灣水庫的發展……………………………………44 第三節台灣水庫國際參與………………………………..46 第四節拆壩的興起與發展………………………………..52.

(5) 第四章國內美濃反水庫運動…………………….……56 第一節美濃反水庫運動………………………………..…56 第二節反對吉洋人工湖…………………………………….59 第三節美濃反水庫 NGO 政策形塑和轉型………………….64 第四節國際參與與國內實踐之影響………………………85 第五節結論及未來展望…………………………………..98. 附錄一訪談名單…………………………………………………….103 附錄二訪談大綱…………………………………………………...104.

(6) 圖目錄 2.3 近年全球水資源發展……………………………………………..13 2.4 美國水壩數量(依高度統計)………………………………………16 2.5 美國水壩持有者類型…………………………………………......16 2.6 水壩各時期統計(依完成日期計)………………………………….17 2.7 美國水壩的主要功能 …………………………………………….17 2.8 2006 年美國電力結構……………………………………………..18 2.10 建壩數目排在前 20 名國家(水壩 15 公尺以上)………………….21 2.11 一百公尺以上壩數較多的國家(至 2005 年底)……………….....21 2.12 WCD 七個政策原則…………………………………………….27 2.14 水力發電永續議定書框架………………………………………35 3.1 水資源運用…………………………….…………………………..43 3.3 在美拆壩情形(1912-2000)………………………………………...53 4.1 美濃反水庫論述架構………………………………………………57 4.4 治理計劃和報核程序…………………………………………….72 4.5 現行河川治理規劃作業流程……………………………………...73 4.6 加入公民參與流程示意圖………………………………………..74 4.7 中介團體圖……………………………………………………….75 4.8 公民參與內容方法及進度……………………………………….77 4.9 輻射寬口井……………………………………………………….78 4.13 改編自 WCD 公民手冊五個政策決定點……………………….83.

(7) 表目錄表 2.1：國際建制理論學派思維比較…………………………………11 2.2 近年全球水資源治理特性………………………………………….12 2.9 美國水電發展的里程碑…………………………………………...18 2.13 WCD 26 個實施細節(Guidelines)…………………………….……29 3.2 台灣水庫成長時程表……………………………………………...44 4.2 吉洋人工湖(反高屏大湖)大事記……………………………...….61 4.3 全國河川 NGOs 會議時程表……..……………………………….68 4.10 公民參與程度……………………………………………………. 78 4.11 反水庫運動流變………………………………………………….82 4.12 民間和官方關係演變…………………………………………….82 4.14 美濃國際參與時程表……………………………………………87 4.15 反水庫運動下的理論思維…………………………………….101.

(8) 第一章緒論第一節研究緣起、背景和目的一、研究緣起隨著環保意識的提升，國際環境建制逐步成熟，全球公民意識抬頭，筆者認為對於大自然的保育、尊重和感恩，是人類文明發展的大方向和趨勢。由於筆者有幸成長於客家文化的背景，加上，在大學時期選念政治系公共行政組，就在升大一暑假期間，搶先參加了全國童軍和五股溼地保育的活動，並在大學期. 政治大讀碩士學程，更深入接觸到國際面向的環境教育，希冀在論文中結合筆者的成長立. 間，參加「荒野保護協會特別工作坊」，虛心學習關於大自然宣導的訓練，在研. 背景，和大學及研究所接受到的教育，寫下屬於自己成長背景的論文，由於對於. ‧ 國. 學. 自然保育的議題很多，選擇和客家相關美濃水庫，作為探討，可以結合客家文化. ‧. 國際環境中的水壩制度和國內公共政策面向的研究，亦能表逹我對大自然珍愛和. y. Nat. 小小的努力，我想是再開心不過了，對於大自然的保育有很多的面向，由於篇幅. n. er. io. al. 二、研究背景. sit. 的關係，筆者在本文僅就水資源的水壩進行初探。. Ch. engchi. i n U. v. 國際大型水壩和人類發展的文明習習相關，二十世紀 30 年代開始，開始興起築大型水壩的風潮，尤其在美國和歐洲地區，亞斯文水壩、美國的胡佛水壩到中國三峽大壩，都是受到世界所關注的，但是大型水壩的建築，須要多方面條件的配合，例如政治、經濟、社會、財金和人文地理等，建造完成對於整個國家和地區，亦產生深遠的影響。水壩的發展和水資源或電力的供應密不可分，近年來全球對於氣候變遷(Climate Change)的探討，也加深了水資源和農田灌溉與食物供應議題的串聯，可見水壩對於大眾生活的重要性和密切性。國際大型水壩於國際上，以國際大壩組織(World Commission on Large Dams, WCD )和國際河流 1.

(9) (International Rivers)最為熟知。由於近年來，中國對於大壩的建築，亦在大壩研究積極參與。台灣方面，則已有的石門水庫、曾文水庫、翡翠水庫等等，於二十世紀末，因南部資源工業用水的關係，希望籌建美濃水庫，所以出現了美濃反水庫運動，美濃反水庫運動到後來的吉洋人工湖開發案，在歷經約二十年幾年的抗爭後，於去年 2013 年 3 月在環評大會上以 10 比 6 遭到否決，短時間內要重新啟動是相當困難的，也為反水庫運動劃下算是相當圓滿的句點。美濃反水庫的非政府組織-「美濃愛鄉協會」，從致力於反水庫，到黃蝶翠谷生態保育，到推動南方社群的「南方水盟」. 政治大的機制和議題，例如在水資源議題上的公民參與機制之創建，這從九 O 年代至立. 和全國河川 NGO 會議，有眾多的貢獻，在反水庫的歷程中，轉變型塑很多正面. 2014 年以來的演變，算是發展相當成功的。. ‧ 國. 學. 另外，在全球化的時代下，全球在地行動的思維（Think Globally, act. ‧. locally），美濃愛鄉協會參與國際水壩相關的組織和互動，帶入和翻譯國外水資. y. Nat. 源相關文獻，實質了影響國內在水庫興建的資料和訊息，也透過邀請國外學者專. er. io. sit. 家來台，影響國內反水庫運動、水資源保育，和水庫替代方案，至今成為全球在反水庫運動成功的案例，並受到相當的肯定，在東亞與東南亞的河流看守組織的. al. n. v i n 國際領域，也反饋台灣的經驗。因此，筆者希望以國際大型水壩為大主軸，並以 Ch engchi U 國內美濃反水庫運動的國內實踐和國際參與，作為本文初探的方向。. 三、研究問題和目的本文的研究的問題，是針對水壩相關的議題，因此本文的架構，是先就國際大型水壩建制的認識和發展脈絡，進行探討，從介紹國際大壩組織(WCD)、國際河流組織(IR)、國際水力發電會(IHA)等國際組織，到水壩在人類歷史的發展。次之，就水壩建築計劃做討論，不管是建蓋水壩可能的效應，或利弊的爭辯。最後，在以美濃反水庫中，美濃愛鄉協會 NGO 的角色，在國內政策參與推廣的歷. 2.

(10) 程，並且透過與國際實踐相互形塑和影響。美濃反水庫在台灣的實踐是成功的，亦提供很好的經驗學習和案例。本文研究的目的，從國際水壩建制下的美濃國內實踐和國際參與，進行細部的探討，由於全球化下，全球治理(Global Governance)的概念越來越成熟，非國家行為者 NGO 在全球推動環境事務和環保的角色，越來越重要。水壩和水資源也只是大自然的一小部份，其它領域例如林木業、漁業或大氣等等，NGO 能夠在各種不同的環境議題中，成功訴求得到大眾的認同，並帶動社會運動和參加，在 NGO 的組織中，也能積極學習，與時俱進，在國內實踐和國際參與，扮演重. 政治大. 要的推手，筆者認為這樣成功發展的模型，可為參考和學習的案例。. 第二節文獻回顧. 學. ‧ 國. 立. ‧. 一、國際水壩議題之研究. sit. y. Nat. 國際對於水壩的研究，以世界水壩委員會(WCD)最為熟知，該會於 2000 年. io. er. 推出〈水壩與發展－決策的新框架〉，對於水壩建築的各層面進行討論，不論從水壩對於電力、水資源和生態等面向進行研究，也對世界各國的水壩數量進行統. n. al. Ch. 計和登記，提供有利和詳細的資訊。. engchi. i n U. v. 在西文文獻中，有 Thayer Scudder 所著的〈大壩的未來－處理社會、環境、制度和政治成本〉(The Future of large dams－dealing with Social, environmental, Institutional and Political Costs)(2005)，針對大型水壩，在政治、環境和社會等層面的影響，進行研究，並且有實際案例的探討。英國環境學家和水壩研究者 Christine McCulloch，在〈Dam Decisions and Pipe Dreams〉(2008)一書中，對於英格蘭東北部 Teesdale, Farndale 和 Kielder 的政治生態蓄水計劃，進行田野調查和深入探討。世界銀行也出版關於水壩建築的書籍，例如〈Opportunities in Dam Planning and Management- A Communication Practitioner’s Handbook for Large Water Infrastructure〉(2011)，文中對於大型水壩建設中的計劃案，提供完整流程 3.

(11) 與如何周全的評估的工具，例如有效溝通(Communication)、反貪腐(Anticorruption) 和永續發展(Sustainability)，對於結合各方利害關係者，統合不同的想法，以逹到善治，文中亦有深入的探討。近年來喊出後水壩時期的口號，對於老舊水壩的維修和除役(dam decommission)，開始受到關注，並有專書進行探討，其中美國河流協會、地球之友(Friends of the Earth)和鱒魚不設限(Trout Unlimited)，於 1999 年共同出版的〈成功拆壩記事〉( Dam Removal Success Stories)，提供 26 個移除壩體的成功案例分享。在科學和技術面的文章，有 N. Leroy Poff 和 David D. Hart 於 2002 年，在生物科學雜誌(BioScience)發表（How Dams Vary and Why It Matters for the. 治政大心，由於在實務上的水壩在尺寸和性質不同，對於要移除壩體的工程，所面臨的立考量亦相當不同，提出實務面運作的詳細資訊；另外 Heinz 中心，也在 2002 年 Emerging Science of Dam Removal）一文，1標題直接的點出移除壩體的關鍵核. ‧ 國. 學. 提出〈壩體移除－科學和政策決定〉(Dam Removal－Science and Decision Making)，不僅從對移除壩體選擇的決定做進一步的討論，並考量在生態、經濟、. ‧. 社會、法律、技術和工程等面，對於為何要建築水壩，到為何要移除水壩，以及. sit. y. Nat. 美國境內在水壩移除的詳細情況，詳述文中。而 2004 年美國河流協會亦和鱒魚. er. io. 不設限，亦共同出版〈探索壩體移除－政策決定指南〉(Exploring Dam Removal. al. － A Decision- making Guide)，提供全面的訊息和具體行動和實施的指南。. n. v i n Ch 在國際水壩建設的歷史發展脈絡裡，從大幅讚美水壩建設的時代指標，到反 engchi U 水壩的氛圍，和國際上爆發水壩建設計劃的爭議有關，印度的拿馬達(Namada) 水壩建設計劃和世界銀行資助間的衝突，是世界反水壩運動開始的重要事件之一，在 John R. Wood 的〈水資源發展於印度的政治–拿馬達水壩爭議〉(The Politics of Water Resource Development in India–The Narmada Dams Controversy)一書中，即對於拿馬達水壩建議事件，從和世界銀行間的衝突起因，到國內反對沙瓦逹沙洛瓦(Sardar Sarovar)計劃，基於對於人權和環境生態保護的理由，發起反水壩社. 會運動，書中對於印度國內政治水資源爭議的判決，到國際水壩的面向，都有細節性的論述。本書在提供早期世界全球發起反水壩建設於印度的面向，有詳盡的 1. Poff and Hart, How Dams Vary and Why It Matters for the Emerging Science of Dam Removal, BioScience, Vol.52 No.8, p659-738 4.

(12) 探討。 Patrick McCully 在〈沈默的河流–大型水壩的生態和政治〉(Silenced Rivers– the ecology and politics of large dams)一書中，對於國際上反水壩運動興起和發展，提供詳盡的訊息，後來又出版了〈大壩經濟學〉(The Large Dams Economics)。從反水壩有名的宣言「庫里提巴宣言」(Curitiba Declaration )、「曼尼貝利宣言」 (Manibeli Declaration)等，到國際水壩委員會（WCD）的形成，和組織的核心價值、指導方針的確立，詳盡論述和評論，書中不僅提出國際環境反水壩運動面向的見解，也有對於水資源在灌溉、能源和經濟的面向切入討論。在中國方面，除了對於西文進行翻譯，例如由 Thayer Scudder 所著的〈大. 治政大對於水壩的相關考察亦多，主要是由中國水利水電會出版相關的報告與調察，像立是 2011 年中國水利發展報告，就是針對中國境內現今水利在各地區域發展和關. 壩的未來〉，由 McCully 所著的〈大壩經濟學〉等，國內由於興建長江三峽大壩，. ‧ 國. 學. 注的主要議題，進行收納和統整，另外，中國也對於水壩和水資源的問題，相當關注，亦有不少此方面的著作，例如：夏軍等人所合著的〈中國水問題觀察〉，. ‧. 另外，中國大陸在 2009 年將浩大工程－三峽大壩完工後，對於環境保育和永續. Nat. sit. y. 經營的理念，亦日增重視，由中國水力發電工程學會所出版的〈和諧治水與綠色. n. al. er. io. 水電－新中國水利水電事業的效益和貢獻〉(2011)，在書名中加上和諧與綠色，. i n U. v. 也明顯表示中國當局有意願往和平和綠色環保之路前進。當然，中國的三峽大壩. Ch. engchi. 的動工，引起其國內熱烈討論與激辯，大方針則從水資源著水，次之則在用水安全和灌溉工程方面等，陳宗舜所著的〈大壩．河流〉(2009)，就從中國的古代治水家「大禹」開始到三峽大壩，從人類最早的大壩到現今的世界大壩，進行回顧，也對於其國內火紅的－怒江建壩一案之議題，進行探究。. 二、國內水庫議題之研究 (一)美濃水庫相關研究國內美濃反水庫的研究，有用不同角度切入，以自然資源管管理角度，探討. 5.

(13) 水資源分配管理，例如：姜祖華<我國水質管理政策執行之研究- 高屏溪水汙染個案分析 >(2001)、李魁裕<高屏溪水質水量改善之成本效益分析> (2001)、顏榮祥。利用管理學角度，用決策互動角度，例如彭珍珍(1994)、林裕文(1998)和羅詩誠(2000) 。從公共政策角度來探討美濃水庫，例如：姚祥瑞(1999)、葉蓓華 (1999)、曾碧月<美濃反水庫運動的再思考: 組織動員認同建構與地方自主 >(2004) 和鐘怡婷<美濃反水庫運動與公共政策互動之研究>(2002) 。從政治制度分析社會運動於立法參與，如于茂宗(1998)。亦有從社會學角度切入，以美濃反水庫運動中的認同和反科技政治，例如鄭玉惠(1999)和張高傑(2001)。另外，以. 政治大運動論述為研究脈絡> (2001)、邱雍閔<美濃反水庫運動之語藝歷程立. 傳播學的視角切入的分析，例如：林福岳<族群認同下的社區傳播-以美濃反水庫. 1992-2000>( 2006)。從組織發展視角切入，分析美濃愛鄉協會從反水庫運動，轉. ‧ 國. 學. 型和發展地方產業的過程，則有林瑞梅<青春作伴好還鄉：美濃後生社區實踐經. ‧. 驗>(2012)。最後，近年對於總體社區營造的重視和文化傳統保存的努力，美濃. y. Nat. 議題也有從文化和地方產業與社區認同的視角切入，例如：洪泉湖<台灣美濃文. er. io. sit. 化產業的發展與客家文化傳承>、廖桂敏<地方文化產業發展之實踐-以美濃鎮為例>(2004)、曾炤發<美濃文化產業發展之行銷策略>(2010)。. n. al. (二)水庫建造相關研究. Ch. engchi. i n U. v. 除了人文面採討以外，從環境工程和資源工程水利面向，對水庫的探討的論文亦相當多，但多偏向專業技能和科技的研究，例如：從藻類對水庫的水質進行研究分析，蔡福水<台灣水庫之優養化指標評析>(2007) 、黃慶祥<水庫水質與光學性質模式之建立及其應用>(2006)，亦有就建築水庫的影響進行研究，像是水庫淤泥或海平面等，例如伍美玲<台灣水庫淤泥之性質研究>(2009) 、黃君楷<石門水庫淤泥開採對於坡地山崩潛勢之研究>(2009) 、<水庫蓄水對海平面變化之影響評估>(2009) ，或對水庫設計的準則進行進一步的探討，例如：王宗南. 6.

(14) <水庫容量風險設計準則之比較探討>(2006)。另外，水庫建蓋區的生態，例如：徐笑情 <石門水庫上游集水區生態環境評估>(2006) 。近年來，也有對於微型水庫進行研究，謝欣瞱<微型水庫- 以東勢河濱公園為例>(2011)。關於水壩拆除主題的論文，有林欣怡的〈防砂壩移除對河床變遷影響之研究－以巴陵壩為例〉(2008)、張家豪的〈七家灣溪壩體移除對河相演變之探討〉 (2012)。在台灣水庫方面，有王文江所著的〈水庫與社會〉，從社會對於水庫的需求、水庫的類型和基本設施，到水庫安全和水資源衝擊，提供詳盡的解說，不僅對歷. 政治大況，做出簡述。在黃兆慧所著的〈台灣的水庫〉一書，即是介紹台灣水庫的類型、立史上有名的水壩進行介紹，例如美國、埃及、中國等，也針對台灣水庫特性和現. 功能和影響，並且針對台灣各地區的水庫進行論述，文末也對水庫的議題進行省. ‧. ‧ 國. 學. 思。. sit. y. Nat. (三)公部門相關研究. al. er. io. 水庫和水資源的須求和供應習習相關，台灣經濟部水利署2每年都有相關的. v. n. 出版品，對於水庫相關議題，提供訊息。由於近年來「政府資訊公開」的政策推. Ch. engchi. i n U. 廣，加上「e 化網頁」建制，從經濟部水利署網頁，即可下載相關文獻；對於台灣的重要河川的水庫統整資訊，水利署在 2010 年有出版了〈臺灣重要河川水庫總覽〉，將台灣北、中、南和東部區域的主要水庫，進行詳細的介紹；當然，主要的水庫，例如大台北地區的翡翠水庫、桃園地區的石門水庫等，都有架設網站，提供相關資訊；主要的水庫例如石門、翡翠、曾文水庫等等，都推出相關的圖文書籍，對於特定台灣水庫的歷程和發展介紹，石門水庫方面，有 iWater 系列的書籍，例如由汪靜明所著的〈iWater 石門水庫注釋〉一書；曾文、烏山頭水，則像是有由洪嘉宏、鄒克萬所著的〈曾文南化烏山頭水庫〉；多元的書籍出版，也. 2. 經濟部水利署全球資訊網 http://www.wra.gov.tw/ 7.

(15) 反應了近年來政府部門在「環境教育」推廣的重視，和積極納入民眾參與的努力。當然，除了偏向環境教育宣導的著作，水利署對於台灣水庫也有定期進行審核和報告，若要興建新的水庫，也事先進行一系列的評估報告，例如較早的美濃水庫，近年的湖山水庫，關於可行性評估和監測等報告。中華民國在水利建設方面，對於國際的參與和貢獻亦良多，經濟部水利署會定期派代表參與國際上水資源相關年會，像是世界水資源論壇(World Water Forum)，或是聯合國所舉辦的環境會議，例如 1987 年世界環境與發展委員會、 1992 年巴西里約的地球高峰會、2002 年里約加十(Rio +10)、2012 年里約加二十. 政治大內法化的，則會進行翻譯的工作，由徐享崑於 2000 年所出版的〈水資源永續發立. (Rio +20)等，水利署會針對相關會議內容，進行簡摘，若是較重要文件，須要國. 展導論〉，就是提供二十世紀後半葉在水資源國際參與的相關資訊。水庫和農田. ‧ 國. 學. 灌溉系統相互影響，台灣亦有定期參加國際灌溉排水協會(ICID)所舉辦的會議和. ‧. 論壇，此國際組織於 1950 年成立，台灣申請加入，於 1995 年核准成立國際灌溉. y. Nat. 排水協會「中華民國國家委員會」，在定期發表的〈出席國際灌溉排水協會〉出. er. io. sit. 國報告書中，可知每一年中華民國對於國際灌溉交流上的貢獻。除了國際上重要的會議參與外，中華民國公部門亦和世界主要的水壩建設的. al. n. v i n 國家，進行技術交流與互動，切磋和吸收相關的資訊，例如經濟部水利署就和美 Ch engchi U 國內政部墾務局之間，簽訂相關合作協議，但由於中華民國在外交上地位特殊的關係，乃是透過美國在台協會(AIT)等機關進行簽訂，但這樣的合作，提供中華民國在外交上與美國水利相關部門，重要而實質的互動與交流，可以在水利署定. 期出版的〈台美合作水資源技術合作年會及考察出國報告書〉詳知內容。另外，水利署亦有和臨近國家日本，進行密切的水利相關技術交流，水利署有定期出版〈台日技術合作計劃〉，提供台日在水利技術交流的細節，當然，台灣亦有和荷蘭、韓國、印尼等國進行交流和合作。台灣近年來也相當重視在青年大使的栽培，在水利署出版的〈參與世界水協會及水利國際交流協助作業〉，就有記錄水利青年出席代表參加 2011 年阿姆斯特丹國際水週的相關活動，和參加水資源論壇的 8.

(16) 表現。除此之外，在當今的全球趨勢，是往永續發展和經營，水資源的永續管理和運用，也受到相當的關注，在永續產業發展雙月刊<國際永續水資源利用與管理現況- 新加坡以色列與澳洲經驗之介紹>(2010) ，即希冀對水資源的長遠發展願景，借鏡國外經驗，並提出建議。. 第三節研究方法和限制. 政治大本研究進行會以文獻蒐集和實際訪談，蒐集的資料從歷史文獻、時事新聞立. 和公部門出版品，例如：經濟部水利署的相關出版品、美濃反水庫運動的文宣和. ‧ 國. 學. 出版品、國際大壩組織的書籍等。實際訪談的部份，主要針對美濃愛鄉協會的. ‧. 歷任和現任幹部進行訪談，總共七位，實際訪談時會以較輕鬆和開放的方式進行。. y. Nat. 本文的撰寫焦點著重在國際層面和國內層面，在水壩議題的努力和相互影響. er. io. sit. 和串聯，因此，在水壩議題的工程與技術面，並不會在本文做出細節的探討。次之，反水庫運動在台灣的公共政策和社會運動的面向，在先前諸多論文已做出詳. al. n. v i n 述，因此，本文並不會在此面向著墨太多。另外，在時間的軸度，九 o 年代以後 Ch engchi U. 為主要的探討範圍，而對於反水庫運動在台灣的議題，現今近期的發展，例如國家公園的辯論，亦不成為本文主要的焦點。. 9.

(17) 第二章國際水壩發展和建制自從氣候變遷，國際在環境的努力有目共睹，由於環境是一體性的，國際上也漸漸形成環境建制(Environmental regime)，這是國際上重大的努力和觀念上的進展，學者基於地球只有一個，Frank Biermann 提出地球系統治理(Earth System Governance)的理念，3主張自然由於水資源、森林、大氣和土地等等，是跨國界、跨區域和跨文化，這也和當今全球化趨勢下的全球治理(Global Governance)的理念，不謀而合，強調全球習習相關，相互調合、相互依賴(Interdependence)，而. 政治大. 水壩的建制亦是在這樣的大系統中的一小部分，由於篇幅的限制，本文僅就水資. 立. 源議題下的水壩，進行探討。. ‧ 國. 學. 首先，就國際建制的定義，進行探究，依 Stephen D. Krasner 所提出的國際建制(international Regime)，是指在「某個國際關係範疇內，一套潛在或明顯的原. ‧. 則、規範、規則和決策程序」，原則(principles)是指事實、因果和公正的信念；. sit. y. Nat. 規範(norms)是行為標準的權利和義務；規則(rules)是指對行為的命令或禁令；決. al. er. io. 策程序(decision- making procedures)是創造或供給集體選擇的流行慣例。而國際. v. n. 關係中的國際建制理論，依 Andreas Hasenclever、Peter Mayer 和 Volker Rittberger. Ch. engchi. i n U. 所歸納 Stephen Kransner 和 Peter Haas 等人的觀點，將新現實主義的核心變數，視為「權力」，新自由主義則強調國家「利益」的考量，認知(Cognitivism)主義則著重「知識」。新現實主義重視相對利益的獲得，即是在合作中誰真正得到較多的利益；而新自由主義則認為只要合作利益大利不合作的利益下，即有合作動的可能性，因此，在合作中重視絕對利益的獲得；4在認知主義中，認為世界政治的國家，是角色扮演者(Role- Player) ，認為國家利益並非外生和既定，國際. 3. Frank Biermann, “Earth system governance” as a Crosscutting Theme of Global Change Research,. Global Environment Change, 17(3-4) ,p326-337 Joseph M. Grieco, “Anarchy and Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal Institutional ism,” in Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, ed. David Baldwin(New York: Columbia University Press, 1993) ,p121-123 4. 10.

(18) 需求是一種變動的狀態，國家認同和利益是取決於決策者內心的主觀信念，強調「觀念」(Idea)和「知識」(Knowledge)的重要性，5決策者可以經由學習獲得新的觀念和知識，形成對於國家認同和利益新的認同，而產生國際合作的需求，建制因而有產生的可能性，論述如下表：. 表 2.1：國際建制理論學派思維比較新現實主義. 新自由主義. 認知主義. 權力. 利益. 知識. 核心變數制度主義理論傾向. 立. ‧ 國. 相對獲益. 強社會學. 絕對獲利. 學. 行為模式. 弱中政治大理性主義理性主義. 角色作用. 資料來源：Andreas Hasenclever、Peter Mayer and Volker Rittberger, Theories of International Regimes (New York: Cambridge University Press, 1997), pp. 6.. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v. Alex Wendt, “Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics,” International Organization 46, no.2 (Spring 1992): 415-417 11.

(19) 第一節全球水資源治理依全球水資源治理的視角切入，6對於近年來水政策發展導向進行探討，認為 1980 年代以後，注重水和衛生議題，1990 年代以後，有大型水壩爭議性主題的討論，例如對於人權、公平、生計等，還有如何在友善環境的永續發展目標下逹成；進入二十一世紀，全球氣候變遷的政策大方向，連結原本為分隔的水資源，並且增加在此議題上於政策和知識間的合作與互動，希望透過預先的行動，防患未然，內容如下表所示：. 政治大. 表 2.2:近年全球水資源治理特性. 立. 大型水壩爭議. y. sit. io. a. 近二十年 i v. n. 過程期間. er. 爭. Nat. ◆須要行動而非抗. ◆針對環境考量、公平議題 ◆推動預先的行動防止 (如生計)、人權議題對人類和環境不好的影響 ◆利用永續發展目標解決 ◆確定為正確的決定爭議 ◆連結大多數分隔的水. ‧. ◆針對人類對於水供應的基本須求和衛生服務. 水和氣候變遷. 學. 問題特性. 水和衛生. ‧ 國. 特性. 近三十年 l. Ch. engchi. Un. 和氣候變遷社群(在知識和政策層面). 近十年. 全球水資源治理，乃是跟隨著各個國家政府在內政上的體制和發展，也和現 7. 代化文明與技術有關，依照二十一世紀全球資源水治理對於水壩發展的簡述，主要認為二次世界大戰後，成為全球大型水壩發展的時代，但全球反水庫運動也在近 1980 年代逐步開始興起，並且受到關注。近二十年來，全球水資源的治理中，納入多元化經營的目標，例如重視淨水、汙水處理等，非政府的角色亦顯得更為重要，在人民自治和環保的理念推動下，以軟性的方式影響政策，但卻更有效率。 6. Claudia Pahl-Wostl, Ken Conca, Annika Kramer, Josefina Maestu and Falk Schmidt, Missing Links in Global Water Governance: a Processes-Oriented Analysis, Ecology and Society 18(2):33 7 Heather Cooley, Newsha Ajami.etc , Global Water Governance in the 21st Century, p12 12.

(20) IWRM 時代世銀團體. 民營化時代. 大型水壩時代. 都柏林原則千禧年高峰會 MDGs,重視衛生里約 WCD. 政府 1970. 立. 政 1990治大2000. 1980. 2010. 反水庫運動軟性途徑/效率. 學. Nat. io. sit. y. ‧. 圖 2.3: 近年全球水資源發展. n. al. er. 非政府. 1960. ‧ 國. 1950. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(21) 第二節水壩建造歷史 8. 人類為了能獲取水資源，數千年便開始以人工建築物攔截河水使用，在西元前六千年的蘇美人，就在兩河流域的底格里斯河與幼發拉底河之間，建立了以灌溉為主的水利工程，於西元前一世紀，於地中海、中東，中美洲和中國，都開始建築低水壩，由於當時的技術有限，所以水壩並不高，在西元五世紀修建的斯里蘭卡大壩，是當時世界第一名，但也只有 34 公尺高。. 於 1892 年渦輪機的發明和應用，人類的文明開始進入水電和大型水壩的時. 政治大工業和生活用水和用電的需求上升。因此，水庫的功能，由過往提供民和灌溉的立. 代。在工業化後，人類發明了電以後，水力發電造福人類，由於都市人口密集，. ‧ 國. ‧. (一) 美國. 學. 功能，擴展到工業用水、用電、防洪及航運，也有提供部份休閒的功用。. y. Nat. sit. 於二十世紀，建造大型水壩成為社會和經濟進步的一部分，但在世界第一次. n. al. er. io. 大戰前，全球大型水壩其實仍然為數甚少。以美國現代水庫發展史來看，在 1900. i n U. v. 年以前，美國只有 13 座大壩，是在 1902 年國會通國家墾殖法案(National. Ch. engchi. Reclamation)，或稱之為新土地法案(Newlands Act)，提供資金發展美國西部乾旱地區的土地發展，希望利用人為技術和財力，將「沙漠變花園」 (Make the Desert Bloom)，打造西部開發的夢想計劃，9修建蓄水壩來儲水、引流壩來儲水，以及運河和導管來輸水，希望建蓋灌溉系統讓人口稀少的西部地區，有更多人民定居。在此法案下，1905 年開始興建羅斯福水壩，1911 年完工，此水壩是當時於全球最高的石水壩，能以灌溉、防洪為主，而發電功能為輔助，國會亦在 1906 年，授權進行開發和販售水電後的第一座水庫，因此，在美國的水庫發展史上，. 8 9. 王文江，水庫與社會，中興工程科技研究發展基金會(2011) 林初學，〈美國反壩運動及拆壩情況的考察和思考〉(2005) 14.

(22) 別具象徵意涵。. 在 1929 年，世界經濟大蕭條時期，歐洲和美國為了要刺激經. 濟發展，才推動公共工程，促進景氣，建築水壩的浪潮，才因此開始興盛，美國在 1930－40 年代，建造的重要水壩，多以總統的名字稱呼，可知大型水壩對當時社會的重要性，而美國的水資源問題能夠解決，水壩的建設占有重要的地位；於 1928 年，國會授權墾務局實行 Boulder Canyon 計劃，興建胡佛水壩(Hoover Dam)，此壩建於 1931 年，這也和當時羅斯福推動的經濟復甦法案相關，政府希望大量投資公共工程，提高就業機會，胡佛水壩位於科羅拉多河的布萊克峽谷 (Black Canyon)，10當時墾務局其實已修建了約 50 座混凝土水壩，但胡佛大壩相. 政治大使用六千萬噸，並且比世界其它的水壩高出 15 公尺，大壩高 221 公尺；於 1936 立較於以往的建築，是須要比過往前 50 座的總量還要多的使混凝土建材，約須要. 年完工時，形成米德湖(Lake Mead)，是全球最大的混凝土建築，亦是最大的水. ‧ 國. 學. 力發電廠。除了 1902 年在聯邦政府授權成立的墾務局，還有 1802 年成立的陸軍. ‧. 工程師團，和 1933 年成立的田納西流域管理局 (Tennessee Valley Authority，. io. er. 1960 年代，更是美國墾務局的黃金時期。. sit. y. Nat. TVA)，11是美國水利工程開發的三大龍頭，又被共同合稱為三劍客，而 1930 至. 後來，墾務局在加州的 Sacramento 河上建造 Shasta 水壩，在華盛頓州修築. al. n. v i n 大峽谷(Grand Coulee)水壩，水壩長有公尺的高度，還有田納西 C h 1500 公尺，168 engchi U. 流域管理局興建的諾里斯（Norris）水壩；美國陸軍工程師團在密蘇里河興建的佩克堡（Peck Fort）水壩，亦在哥倫比亞修建 Beonneville 水壩。當時的思潮亦認為，是西部的水壩的電力協助美國能夠成為世界大戰贏家，因為二次大戰期間，國家對於能源的需求大幅上升，主要有鋼鐵、造船、飛機、化學、汽車等工業。而在 1945 年，大峽谷水壩能夠產生發電量為 2138 兆瓦，和 Bonneville 水壩是地球上發電量排名的前兩位。美國的水壩大多建於 1930-80 年代，依據〈美國水壩統計〉(National Inventory. 10 11. 麥卡利，大壩經濟學，p15-17，中國發展出版社周青青，〈TVA 的早期發展與美國田納西流域的開發(1933-1953)〉(2007) 15.

(23) of Dams，NID)於 2010 年所做的全國性調查，美國總共擁有 84134 座水壩，其中水壩高度超過 15 公尺的大型水壩，約有 8100 多座，水壩攔截的河道約長逹 100 萬公里，約占了全美河流總長的 17%。 45000. 42084. 40000. 35756. 35000 30000 25000 20000. 15000 10000. 4626. 5000. 政治大圖立 2.4: 美國水壩數量(依高度統計). 0. <25英尺. 25-50英尺. 51-100英尺. 1668. >100英尺. ‧ 國. 學 ‧. 而美國大多數的水壩多為私人所擁有，比例高逹七成，地方政府約占兩成，州政府占 5%，聯邦雖只有擁有 4%的水壩，但卻占全美最高的水壩近 40%。. sit 69%. 50%. Ch. engchi. er. al. n. 60%. io. 70%. y. Nat 80%. i n U. v. 40% 30%. 20%. 20% 10%. 5%. 4%. 2%. 0%. 公共事業. 未註冊. 0% 聯邦. 地方政府. 私人. 州政府. 圖 2.5: 美國水壩持有者類型. 在美國統計名單的水壩平均年齡約為 53 年，有將近 120 個水壩是在 2007 年所完工的，而資料中最早的是舊橡木桶塘壩(Old Oaken Bucket Pond Dam)，於. 16.

(24) 1640 年建蓋完成，而下表的水壩是以完成日期做出各年代發展的統計。. 35000. 30393. 30000. 25000 20000. 16608. 15000. 11734. 10000 3207. 5000. 3659. 33. 0 1800年前 1801-1900 1901-20. 1921-50. 1951-70. 1971-90. 圖 2.6: 水壩各時期統計(依完成日期計). 立. 政治大. 美國的水壩功能相當多元，包含了娛樂、防洪、供水、灌溉和水力. ‧ 國. 學. 發電等等，約有 28000 座的水壩主要功能之一為娛樂，占有 34%；有超過 15000 座水壩主要是為了降低水災損害和颶風水資源管理的功能，約占有 18%。. y. ‧. Nat. n. al. sit. 34%. er. io. 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%. 16%. 10% 3%. C9%h. e n g 2% chi. i n U 0%. v. 0%. 15% 6% 1%. 4%. 圖 2.7: 美國水壩的主要功能. 水壩的建築，除了防洪、灌溉功能等外，在工業化的時代，提供電力亦相當受到重要，由於美國國土面積廣大，加上科技技術的發達，就目前水電開發的總量上，位居全球第四位，僅次於中國、加拿大和巴西。下圖則提供美國 2006 年. 17.

(25) 水力發電和其它動力來源，12所占之比例。. 60. 50. 50. 40. 40 30 20 10. 19.9 13. 13 7. 21 18.1. 9.3 3. 2.8 2. 0. 裝機比例. 發電量比例. 政治大. 圖 2.8: 2006 年美國電力結構. 立. ‧ 國. 學. 另外，美國水壩的建設，尤其是在二十世紀初大幅的發展，對於美國水資源和管理能源的相關單位，亦帶來相當大的影響，不論是在水資源或電力等大方向. ‧. 的政策，須要增建職能，以達到適當的管理；而美國在此方面逐漸完善的運作體. y. Nat. n. al. er. io. 重要發展時程。13. sit. 制，也提供了世界在水資源和電力發展的模式和範本，下表即是美國在二十世紀. i n U. 表 2.9: 美國水電發展的里程碑. Ch. engchi. v. 1901 年. 頒布第一部聯邦水法。. 1902 年. 成立美國墾務局(USBR)。. 1907 年. 水力發電量為全美電量的 15%。. 1920 年. 水力發電量為全美電量的 25%，根據聯邦動力法建立了聯邦動力委員會 (即現在的聯邦能源調節委員會的前身) ，由該機構頒發公共土地利用的水電許可證。. 1933 年. 田納西河流域管理局成立(TVA)。. 12. 賈金生，〈國外水電開發概況及對我國水電發展的啟示(二)〉，p9，中國水能及電氣化 (2010) 賈金生，〈國外水電開發概況及對我國水電發展的啟示(二)〉，p10，中國水能及電氣化 (2010.4). 13. 18.

(26) 1935 年. 聯邦動力委員會的工作職責擴大到由其它機構開發建設的水電工程。. 1937 年. 由陸軍工程師兵團開發建設－位於西部哥倫比亞河上的第一座聯邦大壩(Bonneville Dam)運行，同時建立了 Bonneville 電力管理局。. 1940 年. 全美水力發電量比例占到了全國電力的 40%。自 1920 年以來，常規水電裝機容量增長了兩倍. 1980 年. 自 1940 年以來，常規水電裝機容量增長了近兩倍。. 2003 年. 10%的電力來自水電，常規機組總裝機容量約 80000MW，抽水蓄能機組裝機容量約 18000MV。. 美國的水壩安全法案(Dam Safety Act)在 2006 年重新進行調整，並在 2009. 治政年底重新發步更新的資訊。依據美國水壩安全協會的統計，目前有高潛在危險的大立水壩為 13391 座，因此，美國花在水壩安全計劃的預算也逐步受到重視。 ‧ 國. 學. 而全世界的大江和大河，例如長江、尼羅河、多瑙河和恆河等，也隨著. ‧. 浪潮建築水壩。在後殖民地國家，以印度總理 Jawaharlal Nehru 在推動民族發展和現代化時，將國家建造大型水壩視為成就的表徵和里程碑，由於全球各國推動. y. Nat. sit. 建築水壩的風潮下，於 1989 年胡佛大壩在世界的排名，僅為第 15 名。而崛起中. er. io. 的中國，擁有全球數量最多的大型水庫，美國排名次之。當然，隨著現代工業技. al. n. v i n Ch 國田納西流域管理局的經營管理模式，是當今全球河道管理的範本。 engchi U. 術的改良和進步，水壩在管理經營模式和分工，也變得更加複雜與專業化，而美. 但自 1960 年代起，環保意識逐漸興起，建築水壩受到阻力變多，然而，建築水壩真正的衰落，是自於 1976 年發生 Teton 的潰壩事件，14此水壩位在美國東部的愛荷華州，是由墾務局於 1972 年開始動工建造，但依地質調查報告，此區為地震活躍地帶，此區的蛇河(Snake Rivers)平原，是由玄武岩和流紋岩等所構成，壩址選定的地質，被地質學家認為有滲透性而不適合建蓋水壩；這件事廣為引起社會大眾的關注，尤其是對水壩和生命安全的質疑，在多方因素和大環境的氛圍下，1980 年代中期後，就很少興建新的水壩了；而在 Teton 潰壩事件後，於 1988 年至 1994 年，墾務局的工作目標也做了相當的調整，改為「基於美國大眾. 14. McDonald Dylan J., The Teton Dam Disaster (2006) 19.

(27) 的利益，以合於環保和經濟的原則，管理、開發和保護水以及相關的資源」；簡而言之，就是由過往建造水壩的工作，轉變為在水資源工程的運作和維護上。. (二)中國中國大陸方面，興建水壩的發展則有自己獨特的歷程。在 1949 年以前，中國大陸只有 8 個大型水庫，在大躍進和文化大革命期間，即 1950 年代到 1980 年代左右，興建水庫約五萬六千座，至 1990 年代時，則總共建造有 83,387 座水庫，大部份都是小型水庫，約八萬座以上。於 1950-60 年，15包括有官厅、大伙房、佛子岭、古田等 90 多座水庫；於. 治政大的包括有新安江、富春江、西津、柘溪、貓跳河梯級、丹江口、桓仁、大洪河、立碧口、密云庫，除了丹江口是以水利開發為主，其它都是以發電為主；1980 年 1960-80 年，16中國開始加速在大江大河的治理，和水電開發的腳步，此期建蓋. ‧ 國. 學. 代以後，像是有東江、龍羊峽、岩灘、小浪底、安康、葛洲壩水庫等。中國的水資源在 1985 年以後，呈現加速開發的狀態，水庫總容積的發展由. ‧. 1985 年的 340 億立方公尺，到 2001 年增加為 3,397 億立方公尺，成長尤為快速；. sit. y. Nat. 而在大河流域上建造大規模水庫，則持續開發，例如：黃河流域的小浪底水庫，. al. 的河流，例如怒江、瀾滄江，但頗受到爭議。. er. io. 於 2001 年完成；長江流域的三峽水壩，則在 2009 年完成。中國也規劃在國際性. n. v i n C年開始提出構想，長江的三峽工程，從 1919 h e n g c h i U1994 年正式開工，於 2009 年完成，水庫全長 600 多公里，平均寬度為 1.1 公里，正常蓄水位為 175 公尺，總 17. 水庫容積為 393 億立法公尺，首要功能為防洪，次之才為發電、航運等多目標功能。黃河的小浪底工程，始於 1991 年，歷經 11 年於 2001 年完成。當然，中國建蓋大型水壩，牽涉到的不只是技術層面，還有移民安置等問題，這又和一國國內體制建設的完善有關，在王應政所著的〈中國水利水電工程移民問題研究〉，18就對於中國在移民安置的相關措施和政策，進行探討和提出建議，希望以人為本，做到確實保護移民的權利，包含對於移民長久生計的保障。 15 16 17 18. 水利部發展研究中心，〈水利輝煌 60 年〉，p99-100，中國水利水電出版社中國水力發電工程學會，〈和諧治水與綠色水電－新中國水利水電事業的效益和貢獻〉，p28 李國英，2011 中國水利發展報告，p190，中國水利水電出版社王應政，〈中國水利水電工程移民問題研究〉，中國水利水電(2010) 20.

(28) 30000 25000 建 20000 壩數 15000. ( ). 座 10000 5000. 0. 政治大. 圖 2.10:建壩數目排在前 20 名國家 (水壩 15 公尺以上). 立. y. 102. 48. n. al. 45. ). Ch. sit. 80 37. 29. engchi U. er. io. (. 座. 130. Nat. 一百公尺上以壩數. 140 120 100 80 60 40 20 0. ‧. ‧ 國. 如下圖所示19. 學. 由於近幾年來變化不大，照中國大壩委員會在 2005 年整理的國際大壩數據，. 24. v ni. 23. 10. 8. 圖 2.11：一百公尺以上壩數較多的國家(至 2005 年底)20. 中國的水利發展，也順應著國際的趨勢，例如近年來，國際上在風險管理、碳排放、氣候變遷對全球環境影響等議題，成為關注與研究的焦點，中國在〈中 19. 賈金生、袁玉兰、鄭璀瑩、馬忠麗,〈中國 2008 水庫大壩統計、技術進展與關注的問題簡論〉,p9 20 劉建平，〈通向更高的文明－水電資源開發多維透視〉，p30 21.

(29) 21 國水問題觀察〉第一卷中，就針對氣候變遷對於其國內流域和水資源的影響，. 進行研究，並且提出減緩和適應的政策。在〈綜合風險防範－中國綜合能源與水資源保障風險〉一書中，22就將近十年來，國家在水資源和能源的項目中，納入風險管理的概念，進行分析和政策規劃。另外，隨著全球對於環境保育的重視，和永續發展的理念，中國現今也希望建立生態補償機制23，希望能逹到水資源上下游域共享的願景。中國在水利現代化指數的評估中，24所納入的項目為：水利安全保障、水資源可持續利用、水生態環境保護，和水利管理水平，由此可知，中國政策大方向，對於環境保育的看重，有逐步增加的趨勢。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 21. i n U. v. 夏軍、劉昌明、丁永建、賈紹風、林朝暉，中國水問題觀察第一卷氣候變化對我國典型北方區域水資源影響及適應對策，科學出版社(2011) 22 鄭景云、吳文祥、胡秀蓮等,〈綜合風險防範－綜合能源與水資源保障風險〉,科學出版社(2011) 23 李國英，2011 中國水利發展報告，p101，中國水利水電出版社 24 李國英，2011 中國水利發展報告，p65，中國水利水電出版社 22.

(30) 第三節反壩的興起 (一)美國反壩美國的反壩運動，基本上是伴隨著現代水壩工程的建築，25在美國於 1900 年代以後，開始建築大型水壩，就和反壩運動者展開辯論，當時最有名的就是位於加州的赫奇峽谷(Hetch Hetchy Valley)水庫計劃，計劃在舊金山建造大型遠水工程，由於部份水庫建造會用到優勝美地國家公園(Yosemite National Park)的土地，當地著名環保團體的山地俱樂部(Sierra Club)，和自然保育學家謬爾 John Muir，發動相關的抗議，時間長逹七年，但最後在民主的程序中，仍投票勝出決定建蓋。. 政治大. 在 1956 年，美國開始計劃在亞利桑那州的科羅拉多河流域上，建築格倫峽谷. 立. 大壩(Glen Canyon Dam)，並於 1963 年完工蓄水，並將形成的湖命名為鮑威爾湖. ‧ 國. 學. (Lake Powell)，以紀念水利開發的先驅，但在建蓋完成後，負面效益浮現，有三種的本地魚種已消失，而名為弓背鮭(Humpback chub)的珍有品種，數量大幅減. ‧. 少，因此美國環保人士組成了「格倫峽谷協會」，26建議利用十年的時間，將鮑威爾湖的水排乾，希望能夠恢復生態平衡，在 1996 年，格倫峽谷大壩還為此實. y. Nat. io. sit. 施人工洪水試驗，27費時長逹七天，希望透過人工的方式創造河流的流量變化以. n. al. er. 及沙洲，當時洪水退去時，確實增加了很多泥沙，但幾個月後，河灘上的泥沙開. i n U. v. 始消失，並且於一年後不見。經檢討後，2008 年再次進行人工洩洪，依該年統. Ch. engchi. 計，弓背鮭成魚數量約有 7650 條，與 2001 年的 5000 條相比，改善不少。另外，比較著名的反壩，是在蛇河地區，蛇河是哥倫比亞河的主要支流，當地有不少民眾主張移除河流上的四座水壩，28分別為 Lower Granite、 Little Goose、Lower Monumental 和 Ice Harbor Dam，以保育鮭魚、虹鱒等自然生態，環保人士、漁民和該區原住民，共同對美國陸軍工程師團(USACE)提起訴訟，加上俄勒岡州的州長也支持移除這項政策，環保團體主張水壩的建築提高了水溫，增加水中含氮量，違反水質標準，他們希望能移除這四座水壩，但是若移除這四 25. 林初學，〈美國反壩運動及拆壩情況的考察和思考〉(2005) 何學民，〈我所看到的美國水電(之十)－從格倫峽谷協會等反壩組織看美國的拆壩運動〉,P141-142，四川水力發電，第 26 卷增刊，2007 年 5 月 27 台灣國家公園編輯小組,〈以奔騰的洪水挽回過往的生態－美國格倫峽谷大壩人工洩洪機制〉 28 林初學，〈拆壩主張，未成主流〉，p48-51 26. 23.

(31) 座水壩，會對地方農業的灌溉、電力和經濟等方面相當的影響，特別是位於美國西北部依賴蛇河的水力和電力地區的民眾，因此，該區的人民也發起「拯救我們的大壩」的社會運動，而美國陸軍工程師團則認為移除壩體與否，須要由國會做出決定，因此，為了這個議題舉行不少次公聽會，2001 年美國聯邦法院判決美國陸軍工程師團在蛇河上運行的四座水壩，違反〈淨水條例〉（Clean Water Act)，美國陸軍工程師團須對於河川保育、受危害鮭魚和鱒魚，拿相應政策。. (二) 全球反壩運動. 治政大工湖和水力發電廠。於 1980 年代，ICOLD 則致力於在政策制訂過程，結合環境立和社會目標，並希望發展出一套對大型水壩建造和運作的環境影響指導方針，於在 1978 年的 ICOLD 大會上，國際氛圍依舊大幅肯定世界最高大的水壩、人. ‧ 國. 學. 1984 年 Hildyard 和 Goldsmith 出版了〈大型水壩的社會和環境影響〉( The Social and Environmental Effects of Large Dams)，是重要的指標，代表當時的國際氛圍. ‧. 不再將水壩視為進步的象徵，反而開始注意到對生態和社會的影響。在 1988 年. sit. y. Nat. 第 16 屆集會，開始將蓄水對環境該如何監測和管理放入議程，但要到十年後研. er. io. 究才逐漸成熟，1992 年針對 31 個國家做案例研究，並且開始捨棄要集大化利用. al. 水流的觀念。於 1997 年，ICOLD 出版了〈水壩和環境意見書〉(Position Paper on. n. v i n Ch Dams and Environment)。但國際上對建造水壩的政策主要轉折，並不是來自於 engchi U ICOLD 的專業意見，而是來自 1985 年世界銀行批准了在印度的拿馬達河. (Narmada)上，29建造沙瓦逹沙洛瓦(SardarSarovar)水壩的計劃，大眾對於環境議題和住民權利與遷置感到不滿，此乃成為世界反水壩運動的催化劑，並且也讓國際性團體開始質疑世界銀行對水壩投資的計劃，而世界銀行降低水壩的貸款，是反水壩運動的初始；國際河流組織(IRN)在當時的反對運動似乎也影響了世界銀行的水壩政策，世界銀行當時取消了在尼泊爾的阿倫三號水壩(Arun III)計劃，其後也較少投資水壩計劃。國際反壩團體，串聯起來成為有力的反對水壩運動，有幾個著名的國際宣 29. John R. Wood, The politics of Water Resource Development in India – The Narmada Dams Controversy (2007) 24.

(32) 言，最有名的是 1994 年，在世界銀行 50 周年慶典期間，將請求書交給世界銀行主席普雷斯頓，當時由 44 個國家參與，超過兩千個組織簽署「曼尼貝利宣言」 (Manibeli Declaration)，30提出世界銀行能延長水壩貸款的法定償付期限之訴求，並且對於大型水壩興建，進行獨立的審查，計劃內容能包括確實的支出成本和利潤，雖然世界銀行當時沒有對曼尼貝利宣言作出具體正式的答覆，世界銀行於 4 個月後開始對銀行資助的水壩項目，進行首次的評估；而 1997 年 3 月在巴西的庫里提巴(Curitiba)，召開第一次世界性的反水壩大會，31主題為「第一屆受水庫危害者國際會議(First International Meeting of People Affected by Dam)」，其中有來自巴西、智利、賴索托、泰國、俄羅斯、法國、瑞士和美國等國，台灣亦有參. 治政大 Declaration )，會議中對於各國反水庫的運動經驗和情況進行分析，並且建立由立於水庫而受到影響的人民者之間的全球性網絡，會議期間 3 月 14 日，西當地的. 加，約有二十個國家代表參與，在巴西的會議中通過「庫里提巴宣言」(Curitiba. ‧ 國. 學. 環保團體對於亞馬遜河水庫建蓋的問題，表示抗議和不滿，以遊行、演說、戲劇和演唱等方式，來表達他們的聲音和意見，成為巴西反大型水壩行動日，而配合. ‧. 會議中通過的庫里提巴宣言，並且宣布每年的 3 月 14 日為「國際反水庫日」，國. y. er. io. sit. Nat. 際水壩運動也開始在國際上形成一股勢不可擋的風潮。. n. al v i n Ch 第四節國際水壩建制 engchi U. 國際上，在大型水壩興建引起全球的爭辯和抗爭後，也陸續在國際層面興起了相關的組織，提出對於建造水壩的相關流程和規範，主要有 1998 年成立的國際大壩委員會(WCD)，納入興建水壩的支持和反對的利益相關者，共同進行討論，在國際大壩委員會後，在 2000 年後則由 UNEP 所主持水壩與發展論壇 (DDP)，延續國際大壩組織所發展的成果；另外，有由一群關心水資源議題所組成的國際河流網絡(IRN)，以及後來成立的國際水力發電會(IHA)，對於國際上在水壩興建的議題，提出建言。 30. 31. 麥卡利，大壩經濟學，p276，中國發展出版社夏曉鵑，〈為河流、水資源與生命而行動─國際反水庫運動簡史〉 25.

(33) 一、國際大壩組織(World Commission on Large Dams, WCD) 國際大壩組織成立於 1998 年 2 月，總部設在南非的開普敦，專門針對大型水壩進行審察和建議，由南非曾擔任過水務和森林部部長的 Kader Asmal，作為委員會主席，並將未來水資源和能源計劃納入考量，也為逹成提供不同地域和納入多元觀點，當時成立「國際大壩組織論壇」，開放給大眾參與，以達廣納意見和公開化。 WCD 遴選出 12 位委員，依照能反應多元地域性、專業和利益相關者的條件，由於國際大壩委員會乃是獨立組織，每位委員是依具個人能力，並不代表任何國家和機構；組織內對於水壩分別由三分之一採取支持、反對和中立立場的委. 政治大. 員組成。論壇方面，則是由遍及 36 個國家的 68 個機構，所共同反應多元的利益. 立. 和討論。WCD 也開創新的資助模式，由 53 個公共和私人及社會組織所資助，而. ‧ 國. 學. 所有的捐款者被要求不能在金錢資助上附加的條件，而每個捐款者的額度不能超過預算的 10%，約有一千萬美元的預算資金。委員會搜集全球各地關於大型水壩. ‧. 的經驗，採用整合性知識。為了讓報告分析和內容具有客觀和可信度，委員會深入調查遍行五大洲的大型水壩，並且使用兩國的報告，交差比對在 56 個國家中. y. Nat. io. sit. 的 150 個大型水壩，17 個針對社會、環境、經濟、科技和制度議題的主題式研. n. al. er. 究評論，並包含五個面向的討論，四個地區的專業人員，在資料來源方面則是由. i n U. v. 利益個人或團體組織提供。目委員會當時審察超過一千件案例，並且針對 125. Ch. engchi. 個案例非常細節性的考察，委員會建立運作的典範，先建立小組成立章程，對專案進行兩年的審察，並於其後解散。WCD 企圖建立一個公平和公正的過程審察，並且使用新的途徑－權利和風險(right and risk approach)，即是希望能保障相關利害相關人的權利，並做出全面完善的評估。 WCD 在負責審察期間，於開普敦當地的環境監管組織(Environmental Monitoring Group，EMG)，會負責監管 WCD，EMG 的設立是希望確認 WCD 所作出的建議和結論能實際且準確的反映水壩對環境的影響，並確保相關的利益團體和組織，能在 WCD 下的決策和參與過程，能有良善的溝通和表逹管道，享有發言權和參與空間，組織還特聘一位專職人員監管 WCD。 WCD 針對水壩發展出兩個章程，第一章程主要針對水壩建立的有效性進行 26.

(34) 評估，第二主要發展國際上通行的規範，包含從計劃、設計、評估、建造、運轉、監督和解散，並在建造水壩的過程，依行三個國際準則，對於「人權的認可(the recognition of human right)、人類發展的權利(the right to development)，和擁有健康環境的權利 (the right to a healthy environment)。」五個核心價值：「公平、效率、參與式政策決定過程、永續和客責」；並且建立七個政策原則(Strategic priorities)：「獲得公眾的同意、全面的選擇評估、針對現行水壩的研究維護水和生計、確認所有權和共享利益、遵守、和平共享流域、發展和安全」；以及 26 個實施細節(Guideline)。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. al. (一). i n Ch 圖 2.12：WCD 七個政策原則 engchi U 獲得大眾接受： 32. v. 在平等和永續發展水和能源資源，獲得大眾的接受是政策決定的關鍵。獲得大眾的接受表示有確認權利、處理風險議題，並且保護受影響人之各團體，特別是原住民、婦女和其它弱勢團體。政策決定的過程和機制必須要讓各團體的人民參與，並且政策決定的結果是受大家所接受的。 1.1 確認權利和評估風險是對於所有利益相關者在政策決定的基本要素，以達水和能源資源的永續發展。 1.2 資訊取得、法律及其它支援是對所有利益相關者公開，特別是原住民、婦女. 32. 國際大壩組織,水壩與發展－新的政策與決定，p214 27.

(35) 和弱勢團體，確保他們能在政策決定的過程獲得充份資訊。 1.3 重要決策獲得公眾同意，必須要在公開、透明和真誠的情況下達成，並且所有利害相關者都有受到通知和參與。 1.4 對於受政策影響的原住民，必須有做決定的自由，並且事先知曉和同意下，達成正式或非正式的代表團體。. (二)全面的選擇評估通常建蓋水壩的替代方案常常存在，為了能找出這些替代方案，對於水、食物和能源而求的評估和目標必須要清楚說明，這些可能方案必須要基於全面和參. 治政大有和經濟及金融具有同等的重要因子，而這樣的項目評估過程，應在籌備、計劃立發展和執行階段都具備。. 與式的政策評估，包含制度和科技的項目，在評估過程，社會和環境的層面，應. ‧ 國. 學. (三)解決現行水壩問題. 樂觀主義者偏向集大化現有水壩的利益，但水壩和其營運的狀態非靜態的，. ‧. 水壩的利益和影響會隨著水資源的使用、土地利用和科技發展而有所調整，因. sit. y. Nat. 此，對於計劃的生命周期和解決現有社會重大議題，也必須要在管理和實行措施. er. io. 上，依大環境的改變而有所調整。. (四)維護河流和生計 a. n. iv l C n 河流和水資源系統是地球重要的生物供給， U h e n g c h i特別是對於地方社群的生命和生計，而建蓋水壩會造成地形面貌的改變，並且帶來不可修復的影響，好的水壩地點和計劃設計是優先考量，以避免帶來負面的影響。. (五)確認權利者和利益分享對於政策反對者能達到聯合協議，雙方面的同意並且有法制上的補償和開發條款，成功的補償、移民和開發政策，是作為一個國家和開發商，對於社區最基本的責任。. (六)遵守規範政府、開發商、管理者和營運者從計劃、建造到營運階段，都必須要遵守所做之承諾，以保證公眾的信任和信心。. (七)和平分享河流 28.

(36) 水的儲存和分流已是國際河流在國家間造成緊張關係重要的原因，要調停特定的河水分流和水壩建蓋，須要共同設性的合作。表 2.13 WCD 26 個實施細節(Guidelines). 政策原則. 實施細節. (strategic priorities) 原則一：獲得大眾接受. (Guidelines) 1. 利益相關者分析 2. 協議式的政策決策過程 3. 自由、事前通知和同意. 原則二：. 4. 對環境、社會、健康和文化遺產等的政策影響評估. 全面的選擇評估. 5. 計劃對環境、社會、健康和文化遺產等的影響評估 6. 多元標準的分析 7. 生命周期評估. 10. 社會和環境影響的評價 11. 改善經濟風險評估. 12. 確認施行原則有社會和環境考量 13. 改善蓄水池營運. ‧. 原則三：解決現行水壩問題. 原則七：和平分享河流. al. y. v. 17. 基本社會條件 18. 貧困風險分析 19. 施行減緩、遷移和發展行動計劃 20. 計劃利益分享機制. n. 原則六：遵守規範. io. 原則五：確認權利者和利益分享. 15. 環境流量評估 16. 維護豐富魚資源. sit. 維護河流和生計. 14. 基本生態系統調查. er. Nat. 原則四：. 學. ‧ 國. 政治大 8. 溫室氣體排放立 9. 計劃利益成本分配分析. Ch. engchi. i n U. 21. 遵守計劃 22. 針對社會和環境問題有獨立審察 23. 績效契約 24. 信賴基金 25. 誠信契約 26. 共享河流的程序. 由於水壩的建蓋會牽涉多層面的影響，因此水壩事前的評估和審察，須要納入多方學者的參與，例如工程學家、環境專家、人類學家社會學家等等，並且使 29.

(37) 用分析的方法，亦是須要多面向的考量，基於建造水壩通常是大型的建案，和銀行的合作將資金的統籌與運用，不論和世界銀行，或區域性或國家銀行的借貸，也常常成為水壩建制重要討論的一環。如何做出完整的配套措施，亦是成功的建築的關鍵，水壩的建造會有遷置 (displacement)的問題，對於原本居住於該地的人口，不僅是失去土地的問題，更是對於生計和生活的重大影響，如何做到權利的周全考量，常會面臨多重挑戰，因此，WCD 也提出一個大方針的口號：「當一切有疑慮時，讓案例訴諸公眾」，希冀透過參與和透明化，讓案例盡善盡美。當然，一個水壩建蓋成功與否，也往往會影響當地和一個國家聲望，依 WCD. 治政大途徑，整合社會環境和經濟面向，次之，透明度和確定性(transparency and 立 certainty)做得很好，最後，能夠符合該國或該社群未來能源和水資源的須求，而通常水壩的成功，也會提升一個治理的能力和信心。. 學. ‧ 國. 的研究，認為一個成功的水壩，通常包含三個要素，首先，建案能夠採納全面的. 於 2000 年，WCD 推出全球審議報告—〈水壩與發展- 新的決策框架〉 (Dams. ‧. & Development — A new framework for decision- making)，內文針對水壩在世界各. sit. y. Nat. 地的建蓋經驗，提出了綜合性的評估報告，並於當年獲得「國際環境評價影響. er. io. 獎」，得到國際間的肯定和讚許。. al. WCD 所推出的報告，受到不少正面的回響和肯定，除了得到 UNEP 支持外，. n. v i n Ch UN 的其它組織(Agency)像世界衛生組織（WHO）的報告是個對 U e n g c h i ，也表示「WCD 所有發展的利益相關者的重要里程碑。」當然，也有批評的聲浪，在專業組織方面，主要是和建造大壩有關的組織，像是(ICOLD)和國際水力發電會（IHA），他. 們在保留意見裡表達：「專業性組織像是 ICOLD、國際水力發電會、國際灌溉和排水委員會（ICID），和其它主要大壩建設的國家等，都只有參與論壇，卻沒有參與委員會。」ICOLD 的水壩計劃治理的委員會，在 2006 年推出一份文件，名為「在二十一世紀達成永續發展目標的水壩角色」（Role of dams in the 21st Century to achieve a sustainable development target），國際水力發電會(IHA)也推出「永續評估議定書」，做為替代 WCD 指導原則的其它選擇。在國家方面，表達反對的多為大型水壩建設的國家，例如：中國、土耳其、巴西、印度和南非等等。另外，做為水壩計劃主要金錢運作和資助的金融機構，也有不同的觀點，像是世界銀行 30.

(38) 等。. 二、水壩與發展論壇（Dams. and Development Forum，DDP）. WCD 在發表最後報告後即解散，在 2001 年於南非舉辦第三次論壇時，則討論 WCD 進程(WCD Process)的下一步。基於為了延續成功創立的 WCD，和能站在中立的角色上，宣傳 WCD 的報告於國家和地方上，並且納入多方利益相關者的對話和互動，UNEP 因此主持了水壩和發展計劃(Dams and Development Project，DDP)。目的除了為改善水壩在政策決定、計劃和管理間的對話，還有. 治政大洲五國的支持，新網站亦架設成立。立計劃分成兩個階段進行，從 2001 年 11 月到 2004 年，是水壩與發展計劃的. 依 WCD 的核心價值與政策原則，尋找替代方案(Alternatives)。資金的來源有歐 33. ‧ 國. 學. 第一階段，而從 2005 年到 2007 年為第二階段。第一階段計劃的四個重要元素如下：. ‧. Nat. sit. (2)加強參與者在水壩辯論的互動和網絡工作。. y. (1)促進國家、地方和全球性多方相關利益者在 WCD 報告和議題上的參與。. al. (4)加強資訊和關於水壩和發展建議的流通。. er. io. (3)支持廣為宣傳和散播 WCD 報告，並讓其它利益相關者可自由反應意見。. n. v i n Ch 水壩與發展的計劃中，除了祕書處外，還有水壩與發展論壇（Dams and engchi U Development Forum，DDP），從 2002 年到 2005 年，每年固定舉行，主要目的即是為全球多方相關利益者，交流意見的平台，內容當然也包含ＷＣＤ報告相關的運行。2002 年在奈洛比(Nairobi)召開第一次論壇，有 64 位代表和 22 位觀察員，針對重要的議題進行討論，結果希望增加政府人員和利益相關者的參與；因此，論壇代表增加到 100 會成員，其中有 11 位的增額是來自政府部門的人員。另外，還有設立政府意見諮商團體（Government Advisory Consultative Group，GACG），由１９個政府代表組成，有來自已開發、開發中和經濟正在轉型的國家，即是希望能給予計劃更全面的意見；另外，政府代表也是ＤＤＰ計劃中的指導委員會. 33. www.unep-dmas.org 31.