公私協力機制應用於攤販管理之研究─以臺北市攤販集中場為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十三屆碩士論文. 政治大. 立公私協力機制應用於攤販管理之研究. ‧ 國. 學. ─以臺北市攤販集中場為例. ‧. The public-private partnership applied to the. Nat. io. sit. y. management of street vendors: A case study of. n. al. er. Open-air Market in Taipei City. Ch. engchi. 指導教授研究生. i n U. v. 黃東益博士賴霖佑撰. 中華民國一○二年七月.

(2) 謝辭口試結束後，心中突然浮現知名主持人曹啟泰在其著作《一張單程機票》中的一句話─「人生就像一張單程機票；無回，無悔。」；回想求學歷程，從過去的不愛念書到現在的樂在學習，一路走來跌跌撞撞，這些酸甜苦辣的滋味真是點滴在心頭；這篇論文雖然未能盡善盡美，但我自認無愧於心，已盡力作到最好；而能夠如期在兩年內完成研究所學業，這份喜悅實在是言語無法形容的。論文能夠順利完成，首先要感謝指導教授─黃東益老師，您認真的教學態度. 政治大. 以及對研究過程和論文撰寫的嚴謹要求，讓我獲益良多，也對「如何作研究」有. 立. 更深刻的瞭解；其次要感謝李宗勳老師與曾冠球老師給予的建議與鼓勵，讓論文. ‧ 國. 學. 內容能夠更加充實完備；再來要感謝研究所生涯中的每一位老師，這兩年的課程提供許多專業領域的知識以及不同觀點的政策論述，讓我能夠以更多元的觀點去. ‧. 看待問題，也學習到許多新知，相信對於日後的工作或學習都有很大的助益。. y. Nat. sit. 在研究過程中，感謝產業發展局的王振霄專門委員與臺南市市場處的蔡壁鴻. n. al. er. io. 小姐大方出借論文參考，以及熱心的同學炎明協助尋找文獻；再來要感謝攤販科. i n U. v. 所有長官、同仁以及接受訪談的自理組織代表，有你們熱心提供資料並分享經驗，. Ch. engchi. 讓我能在進修學位時得以兼顧工作，也對攤販管理業務有進一步的認識；感謝研究所的同學世鴻、龔翎、並杰、信吉、佳容、佳瑛、怡軒、美滿、惟婷、文莉、雪曄等，你們為這充實的兩年增添不少樂趣，也給我許多啟發；還有很多鼓勵我的親友，雖未能一一列舉，但心中的感謝之意仍難以言喻，謹在此銘謝。最後，謹將本篇論文獻給我的父母，尤其要感謝我的母親─張旭春女士；在我剛退伍時，對未來充滿著徬徨與不安，若不是她包容我的任性行為，我也無法順利考上高考並取得碩士學位；畢業代表一段旅程的結束，也是邁向未知旅程的起點，人生就是要懷抱恆心與毅力，勇敢面對未知的旅程和挑戰。賴霖佑 I. 2013 年季夏誌於桃園市.

(3) 摘要目前各國政府皆面臨財政赤字嚴重以及公共議題結構複雜的困境，因此難以有效解決層出不窮的社會問題；在此情形下，與私部門建構公私協力關係，共同解決問題，便成為政府的政策選項之一；本研究為瞭解臺北市市場處與攤販集中場自理組織建構公私協力關係時，影響互動模式以及運作成效的因素，並試圖瞭解若欲建構良好的公私協力關係，應該注意哪些因素，透過文獻分析法與深度訪談法，針對 5 位市場處的攤販管理人員與 7 位自理組織代表進行深度訪談。經過. 政治大. 分析訪談資料後，本研究發現在影響互動模式的因素部分，自理組織的「心態」. 立. 與「能力」會對雙方的互動模式產生影響，另外在影響運作成效的因素方面，「充. ‧ 國. 學. 分的溝通協調」、「平等的互動過程」、「足夠的組織能力」、「可行的推動方案」等四項因素將會影響到雙方的運作成效，本研究並進一步歸納出建構良好公私協力. ‧. 關係的三項關鍵要素，分別為「相互尊重」、「持續溝通」、「能力建立」；最後並. y. Nat. sit. 針對將公私協力關係應用於攤販管理政策提出三項建議，分別是修訂相關法制規. n. al. er. io. 範、加強管理人員的溝通協調能力、培養自理組織的能力及視野，以作為公部門日後研擬相關政策的參考。. Ch. engchi. i n U. 【關鍵字】公私協力、攤販管理、攤販集中場、攤販. II. v.

(4) Abstract Governments worldwide face the similar difficult situation about the serious budget deficit and increasingly complicated structure of public issues. Therefore, it is hard to solve the endless social problems effectively. Under this circumstance, building the public-private partnership with the private sectors to solve the problems cooperatively becomes one of the options of the governments’ public policies. The purpose of the study is to understand the influencing factors to the interactive models and the efficiency of the public-private partnership between Taipei City Market Administration Office and the self-management organizations of the Open-air Market, and try to realize some key factors that governments should notice while building a good public-private partnership. Based on document analysis and in-depth interview, the study is conducted in accordance with 5 street vendors’ administrators of Taipei City Market Administration Office and 7 representatives of self- management. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. organizations by means of the in-depth interview. After analyzing the results of the interviews, the “attitude” and the “ability” of the self-management organizations may affect the interactive models of the public-private partnership. In addition, there are four factors which may affect the efficiency of the public-private partnership: “the sufficient communication and coordination”, “the impartial interaction”, “the adequate organizing ability” and “the feasible scheme”. Moreover, the study concludes the three key factors of establishing the good public-private partnership. sit. y. Nat. n. al. er. io. which are “to respect each other”, “to keep communication”, and “to build the ability”. Eventually, in accordance with the Public-Private Partnership applied to the Management policy of Street Vendors, this study is going to propose three suggestions for the policy making reference of the public sectors in the future: to amend the related law, to improve the communication and coordination ability of the administrators, and to develop the ability and vision of the self-management organizations.. Ch. engchi. i n U. v. 【keywords】public-private partnership,the management of street vendors, Open-air Market, street vendors. III.

(5) 目次謝辭................................................................................................................................. I 摘要................................................................................................................................ II 目次...............................................................................................................................IV 表次...............................................................................................................................VI 圖次..............................................................................................................................VII 第一章緒論.................................................................................................................. 1. 政治大第二節研究問題.................................................................................................. 6 立第一節研究動機與目的...................................................................................... 1. ‧ 國. 學. 第三節臺北市攤販管理現況簡介...................................................................... 6 第二章文獻回顧與理論基礎...................................................................................... 9. ‧. 第一節攤販管理相關文獻回顧.......................................................................... 9. sit. y. Nat. 第二節公私協力相關文獻回顧........................................................................ 15. io. er. 第三節公私協力的意涵及理論基礎................................................................ 19. al. 第三章研究設計........................................................................................................ 48. n. v i n Ch 第一節研究架構................................................................................................ 48 engchi U. 第二節研究方法................................................................................................ 50 第四章影響公私協力互動模式因素分析................................................................ 55 第一節攤販管理公私協力互動模式................................................................ 55 第二節影響互動模式因素之分析.................................................................... 64 第三節隨情境改變的互動模式........................................................................ 74 第五章影響公私協力運作成效因素分析................................................................ 79 第一節影響運作成效因素之分析.................................................................... 79 第二節互動模式與運作成效的綜合探討........................................................ 92. IV.

(6) 第三節如何建構良好的公私協力關係............................................................ 98 第六章結論與建議.................................................................................................. 101 第一節研究發現.............................................................................................. 101 第二節政策建議.............................................................................................. 110 第三節研究限制與後續研究建議.................................................................. 112 參考文獻.................................................................................................................... 116 附件一. 攤販管理相關研究文獻整理................................................................ 127. 附件二. 公私協力相關研究文獻整理................................................................ 135. 附件三. 臺北市攤販管理自治條例.................................................................... 142. 附件四. 政治大臺北市攤販臨時集中場自理組織設置注意事項................................ 145 立. 公部門訪談紀錄(一)................................................................................................ 147. ‧ 國. 學. 公部門訪談紀錄(二)................................................................................................ 153. ‧. 公部門訪談紀錄(三)................................................................................................ 160. y. Nat. 公部門訪談紀錄(四)................................................................................................ 167. er. io. sit. 公部門訪談紀錄(五)................................................................................................ 173 自理組織訪談紀錄(一)............................................................................................ 180. al. n. v i n 自理組織訪談紀錄(二)............................................................................................ 192 Ch engchi U 自理組織訪談紀錄(三)............................................................................................ 197 自理組織訪談紀錄(四)............................................................................................ 205 自理組織訪談紀錄(五)............................................................................................ 210 自理組織訪談紀錄(六)............................................................................................ 214 自理組織訪談紀錄(七)............................................................................................ 223. V.

(7) 表次表 1-1. 臺北市市場處列管臨時攤販集中場 ......................................................... 8. 表 2-1. 政府與非營利組織的 4C 模式 ................................................................. 31. 表 2-2. 政府與第三部門互動模式 ....................................................................... 33. 表 3-1. 訪談對象名單 ........................................................................................... 52. 表 3-2. 訪談大綱 ................................................................................................... 53. 表 4-1. 市場處與攤販集中場自理組織的互動模式 ........................................... 78. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(8) 圖次圖 1-1. 臺北市市場處有證攤販數量曲線圖 ......................................................... 2. 圖 1-2. 我國歷年攤販數量變化曲線圖 ................................................................. 2. 圖 2-1. 公私合夥光譜 ........................................................................................... 29. 圖 2-2. 公私部門垂直分隔互動模式 ................................................................... 34. 圖 2-3. 公私部門水平互補互動模式 ................................................................... 35. 圖 2-4. 公私部門水平融合互動模式 ................................................................... 35. 圖 3-1. 臺北市攤販管理公私協力研究架構圖 ................................................... 50. 圖 5-1. 建構良好公私協力關係的三要素 ........................................................... 98. 圖 6-1. 修正後之研究架構 ................................................................................. 108. 圖 6-2. 良好公私協力關係的建立方式 ............................................................. 109. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 第一章緒論目前各國政府皆面臨財政困窘以及公共議題結構愈趨複雜的情形，因此難以有效解決各種層出不窮的社會問題；在此情形下，與私部門合作共同解決問題，除了能夠提升效率，也能同時減輕政府的財政負擔，因而成為各國政府在研擬政策時的選項之一。本研究以臺北市市場處以及其所列管之攤販集中場自理組織為研究對象，希望藉由探討市場處與攤販集中場自理組織之間的互動情形，瞭解如. 政治大. 何有效提升市場處與自理組織之間的公私協力關係，以期能夠運用民間力量，協. 立. 第一節. 學. 研究動機與目的. ‧. ‧ 國. 助政府落實攤販管理。. y. Nat. 攤販是一種歷史久遠的商業經營形式；由於擺設攤販的機動性高，也沒有任. er. io. sit. 何學經歷限制，所需成本遠遠低於以店鋪模式經營的業者，是進入門檻非常低的行業；因此在經濟不景氣的環境下，攤販的低成本及高機動性很容易吸引許多民. al. n. v i n 眾投入，在各縣市的都會區和風景區，也時常可以看到許多流動攤販或是小貨車 Ch engchi U. 改裝而成的攤車在路邊營業；但攤販同時也會造成交通堵塞以及周邊衛生環境髒亂等問題，因此地方政府皆會訂定法規加以管制，除了少數因歷史悠久而形成聚落的市集能持續營業，地方政府仍然以減少攤販數量為目標。由於研究者服務於臺北市市場處，負責攤販集中場規劃業務，在推動業務的過程中時常會接觸到攤販管理業務的相關資訊，因此對於相關數據所呈現的矛盾現象感到好奇，並引發研究動機；首先，依據臺北市市場處的統計資料，臺北市內擁有合法攤販營業許可證(以下簡稱攤販證)的有證攤販數量其實正逐年減少；民國 80 年時，臺北市的有證攤販數量還有 4,883 攤，而到民國 101 年時，有證攤販的數量已經減少到只剩下 1,909 攤。 1.

(10) 4883 4243 4273. 4150. 3619. 3576 3079. 3605. 2714 3111. 2802. 2669. 2645. 2386. 2400. 2109. 2117. 2054. 2072. 1921. 1927. 1909. 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101. 政治大圖 1-1立臺北市市場處有證攤販數量曲線圖. 資料來源：臺北市市場處. ‧ 國. 學. 但依據行政院主計總處(2009)出版的《攤販經營概況調查報告》，台灣的整. ‧. 體攤販數量一直呈現穩定成長的趨勢；觀察民國 92 年至 97 年間全台灣的攤販數. y. Nat. 量走勢，民國 92 年全台灣的攤販數量共 291,064 攤，到民國 97 年時已成長至. er. io. sit. 309,154 攤，成長率為 6.22%；若僅以臺北市的攤販數量統計，民國 92 年度臺北市攤販數量共有 26,981 攤，到了民國 97 年時增加為 28,924 攤，成長率達 7.2%。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 309,154 291,064 256,133. 263,290. 234,335. 77年. 82年. 87年. 92年. 97年. 資料來源：行政院主計總處. 圖 1-2. 我國歷年攤販數量變化曲線圖 2.

(11) 由公部門相關統計資訊所呈現的矛盾現象，可以推論政府雖然為了維持市容及交通順暢，並降低攤販營業所產生的各種衛生環境問題，而在政策方向上偏向逐漸減少有證攤販數量，以利日後較容易處理攤販問題，但是無證攤販卻仍然持續成長，導致政府無法有效管控攤販數量；因此攤販管理對於政府而言，是一個急待解決卻又難以有效處理的問題。司法院雖然對於騎樓禁止設攤的規定作出合憲性解釋，但李惠宗(2003)亦認為攤販的處理並非法律問題，若未針對稅制或其他衛生環境問題建立相關制度，不論大法官對於騎樓設攤致影響交通的問題是否作出合憲性解釋，對於攤販問題的解決並沒有任何助益。攤販的存在一方面造成. 政治大的公平性；但另一方面，攤販除了對消費者具有相當的便利性之外，也可以說是立環境污染、交通堵塞以及飲食衛生等問題，其地下經濟的屬性亦會影響政府稅收. 台灣特有的「庶民文化」，全台灣多數知名夜市皆是以攤販為主體，例如臺北市. ‧ 國. 學. 的寧夏夜市、饒河夜市、華西街夜市、士林夜市，新北市的中和興南夜市、永和. ‧. 樂華夜市、輔大花園夜市，臺中市的逢甲商圈夜市，臺南市的花園夜市、大東夜. y. Nat. 市、武聖夜市，高雄市的六合夜市等，幾乎都是由攤販所組成；而且攤販的存在. er. io. sit. 相當程度的解決失業人口的問題。政府若僅為減少攤販而加以取締，除了將對民眾的消費習慣產生衝擊，如何輔導攤販轉業亦會成為政府十分頭痛的難題。. al. n. v i n 因此，在民主社會下，民選首長基於政治性考量，已逐漸將攤販管理的政策 Ch engchi U. 方向由過去的「取締」逐漸移轉成「管理輔導」(王振霄，1994)；戴伯芬(1993) 將台灣的攤販管理政策劃分為放任期、矛盾期、嚴格管制期以及輔導管制期等四個階段(轉引自吳豐山、楊美玲、余騰芳，2010)。由攤販政策的轉變歷程可看出政府對於攤販管理的政策方向，係基於時空背景的轉變而有不同的考量與作為 (張大為、鄭天澤、韓京呈，2011)。近年來，由於政府力行組織再造並縮減總員額數，亦連帶影響到政府的事務運作；過去以行政國為主體的大政府已不復見，取而代之的是引進市場機制、甚至公民社會力量的小政府；因此未來政府在研擬政策時，勢必應將私部門、第三部門甚至公民的力量納入，方能有效推動政策(吳英明，1996；吳濟華，1994；李宗勳，2007：37-64；吳定等，2010：57-64；吳 3.

(12) 瓊恩，2008：176-192)。其次，在實務運作上，目前世界各國的政府改造趨勢，皆朝向逐漸縮減支出，並將部分非政府核心業務移轉由民間負責，或是與私部門共同合作；攤販雖然被視為一種商業行為，卻因為攤販營業時常產生許多外部成本，在管理上亦涉及政治因素，因此很難將業務完全委由民間負責；但是公部門卻受限於員額不足而難以獨自管理。以臺北市為例，臺北市政府自民國 74 年將攤販管理業務由警察局移交臺北市市場處(以下簡稱市場處)後，目前有關合法攤販的管理皆由市場處負責，而非法攤販仍由警察局負責取締；但負責攤販管理業務的市場處攤販暨地下. 政治大人、綜合股(含股長)4 人以及科長 1 人。管理股僅僅 8 人要負責全臺北市逾 4000 立. 街管理科，員額編制僅有 19 人，分為管理股(含股長)9 人、規劃股(含股長)4. 個有證及列管攤販的管理，對於市場處的人力負擔顯然負荷過重；因此目前市場. ‧ 國. 學. 處在推動攤販管理業務時，可概略分為零星攤販管理以及臨時攤販集中場管理兩. ‧. 部分；零星攤販的管理仍然以市場處為主，但是有關臨時攤販集中場的相關管理. y. Nat. 事項，則由市場處依「臺北市攤販臨時集中場自理組織設置注意事項」輔導各攤. er. io. sit. 販集中場成立自理組織，並由自理組織負責管理攤販集中場內的攤販；因此攤販集中場的自理組織在實務運作上扮演相當重要的角色。由於政府的立場已將攤販. al. n. v i n 視為一種商業行為，並時常針對「夜市」這個最為人所熟知的攤販集中場辦理許 Ch engchi U 多促銷活動，顯見攤販集中場的自理組織與公部門之間的互動其實相當頻繁，除. 了管理攤販以外，還包括行銷宣傳、政令宣導等，甚至是攤販集中場內有證攤販的換證事宜，也由自理組織協助處理；這些現象在在顯示出自理組織對於市場處的攤販管理政策能否順利推動具有相當重要的影響力，但是國內對於攤販管理的相關研究卻多以公部門的角度出發，而少有針對公部門以及自理組織間的互動進行研究。本研究認為從事社會科學研究的目的在於描述並解釋社會現象，進而提出一套有所依循的理論模式(劉鶴群等譯，2010 ,E.Babbie 著)；由於許多地方政府如臺北市、新北市、臺南市、高雄市、臺中市、桃園縣等，為了能夠有效管理攤 4.

(13) 販，都已經針對攤販管理政策著手擬定相關法制規範，並在自治條例內訂定攤販集中場(區)應成立自理組織，負責集中場範圍內的環境清潔維護等相關規範；此外，目前臺北市以及其他各地方縣市內的攤販集中場(區)和主要夜市亦皆有成立自治會、協會、促進會等名稱不一的自理組織，因此本研究也希望能夠透過探討臺北市攤販管理業務的運作現況，瞭解臺北市市場處與攤販集中場自理組織執行攤販管理業務時所形成的互動情形。雖然公私協力的概念已經被廣泛運用在政府的各項政策或服務上，但此種協力方式並不是每一次都能夠達到令人滿意的結果；由於目前不論是學術界或實務. 政治大關法規與管理措施，管理主體也多以公部門為主，並未探討自理組織所扮演的角立. 界，對於攤販管理政策的研究多已年代久遠，且皆著重於如何改進政策方向、相. 色，亦少有研究探討如何運用公私協力關係共同管理攤販，因此本研究之目的可. ‧ 國. 學. 分為學術目的以及實務目的兩方面：. ‧. 一、學術目的. y. Nat. sit. 目前臺北市的攤販管理業務，針對市場處以及自理組織的權利義務關係僅以. n. al. er. io. 法規作出原則性的規範，除少數個案外，公私部門間並未簽訂實體契約 1，因此本研究的學術目的主要有下列三點：. Ch. engchi. i n U. v. 1. 將攤販管理與公私協力理論相結合，探討公私協力理論應用於攤販管理時，將產生何種限制與效果。 2. 探討此協力關係內的參與者在相關法律規範未臻完備的情況下，如何確立彼此扮演的角色與互動模式，並培養相互信任的關係。 3. 拓展公私協力理論的應用範圍，並為未來欲進一步研究攤販管理政策或公私協力關係的研究者提供相關概念的參考與可能的研究方向。 1. 目前臺北市 46 處列管臨時攤販集中場中，雙城街、福華廣場以及關渡宮等三處臨時攤販集中場內的攤販並未領有攤販營業許可證，而是與市場處簽訂行政契約的列管攤販；建國假日玉市內的中華玉器藝術文化交流協會與台北市玉石文物協進會則是由自理組織與市場處簽訂展場委管契約，玉市內的攤販並未領有攤販營業許可證，而是由自理組織造冊列管並依相關辦法遞補。 5.

(14) 二、實務目的攤販可說是台灣特有的庶民文化，因此攤販管理的問題並非臺北市獨有，然而過去公部門對於攤販管理政策的思維，仍然是以政府為中心，故本研究之實務目的如下： 1. 藉由文獻檢閱以及深度訪談，瞭解臺北市市場處與其列管攤販集中場自理組織之間在面對攤販管理問題時，是以何種互動模式運作。 2. 嘗試找出有效提升公部門與攤販自理組織間公私協力關係的因素，提供公部門作為未來研擬攤販管理政策之參考。. 政治大立第二節研究問題. ‧ 國. 學. 依臺北市攤販管理自治條例第 15 條規定，集中場自理組織應執行(1)攤販營. ‧. 業秩序之維持、(2)集中場清潔衛生之管理、(3)有關規費之催繳、(4)違規或無. y. Nat. 證攤販之查報、(5)糾紛之協調、(6)設備之規劃、設置、管理以及(7)其他有關. er. io. sit. 管理及交辦事項等，顯見自理組織對攤販集中場的管理具有重要影響，但相同的法規在實際適用時，也會因為攤販集中場的條件以及其他因素，導致自理組織與. al. n. v i n 市場處之間形成不同的互動模式，因此本研究欲探究之問題如下： Ch engchi U. 一、在市場處與自理組織建構公私協力關係的過程中，哪些因素會影響到市場處與自理組織之間的互動模式？二、市場處與自理組織所建構的公私協力關係，並非每次都能夠達成目標，究竟是哪些因素影響到協力關係的運作成效？三、市場處如果要和自理組織建立良好的公私協力關係，必須注意哪些因素？. 第三節. 臺北市攤販管理現況簡介. 臺北市的攤販管理政策，若以事業主管機關區分，可以民國 74 年作為分水 6.

(15) 嶺；民國 74 年前，以警察局為主管機關，對於攤販的態度由「取締與輔導並重」，但隨著時空背景的變化，逐漸轉變為「以勸導取代取締，以輔導就業為重點」(郭聰欽等，1996)；民國 74 年後，警察局除了無證攤販、妨礙道路交通以及居住安寧之攤販取締外，其他關於有證攤販、列管攤販集中場管理等業務，全數移交由臺北市市場管理處(已於民國 96 年 9 月 11 日更名為臺北市市場處)負責。市場處執行攤販管理政策的主要法令依據為「臺北市攤販管理規則」，後為因應地方制度法修正，於民國 100 年提送臺北市議會審議，修正名稱為「臺北市攤販管理自治條例」，但除了修正名稱及略作文字修正以外，規範內容與「臺北. 政治大然具有社會救濟性質(第 6 條) ，並且為避免攤販對市容產生負面影響，政策方立市攤販管理規則」並無差異；由自治條例的內容分析臺北市的攤販管理政策，仍 2. 向以限制有證攤販成長為主(第 16 條)3；想在臺北市內合法擺攤營業，必須符合. ‧ 國. 學. 第 6 條的規定情形，才能向市場處申請攤販證；而且攤販證並非永久有效，必須. ‧. 每 3 年換證一次，否則將會自動失效；此外，由於攤販證具有政府特許權的性質，. y. Nat. 因此也禁止任意將攤販證轉租、販賣；若是未領有攤販證之非法攤販，則依法應. er. io. sit. 由警察局嚴加取締；由於申請資格限制嚴苛，故近年已未再新增有證攤販。目前臺北市市場處負責管理的合法攤販種類繁多，除了一般領有攤販證的有. al. n. v i n 證攤販外，另外有民國 74 年時由警察局移交的列管攤販，還有部分集中場的攤 Ch engchi U. 販與市場處簽訂行政契約；有證攤販可依其營業地點分為有證零星攤販和攤販集中場內的有證攤販兩種；列管攤販和簽訂行政契約的攤販則皆於攤販集中場內營業，截至民國 101 年底，臺北市內共有 46 處列管攤販集中場，有證攤販 1,909. 攤，列管攤販(含簽訂行政契約攤販)共 2290 攤。由於有證攤販依現行法規需要每三年換證一次，而且有證攤販若是違規營業，可依照自治條例第 18 條規定予. 2. 3. 攤販管理自治條例第 6 條第 1 項：申請攤販營業許可證，應在本市設籍六個月以上，並符合下列規定之一者為限：一、經核准接受救助之低收入戶。二、原發證或登記有案之攤販。三、身體殘障。四、能提出民國七十三年十二月三十一日以前曾為攤販之具體證明且年滿五十歲，無其他收入，家庭賴其生活。攤販管理自治條例第 16 條：觀光地區、重要街道或市場周圍二００公尺內，不得擺設攤販，違者，嚴予取締。 7.

(16) 以廢證，因此在有證攤販的部分，相關法規已有明確規範可供市場處管理人員作為執法依據；但攤販集中場內還有許多並未領有攤販營業許可證，也未與市場處簽訂行政契約的列管攤販，這些列管攤販雖然也被視為合法攤販，但目前相關法規對於這些列管攤販並未有明確規定，除了依衛生環保相關法規由權管單位逕行取締以外，並沒有其他有效的管理手段，必須依靠攤販集中場自理組織協助市場處管理，因此在實務運作上，如何與攤販集中場自理組織之間維持良好的互動關係，以確保攤販集中場內的營業秩序，就顯得十分重要。. 表 1-1 行政區. 立. 政治大集中場名稱. 饒河街；民權東路 3 段 103 巷；南京東路 5 段 59 巷 27 弄；新東街；八德路. ‧ 國. 學. 松山(5). 臺北市市場處列管臨時攤販集中場. 3 段 106 巷。. 大安(4) 臨江街；安居街 9 巷；中華玉器藝術文化交流協會；臺北市玉石文物協進會。. ‧. 文山(2) 景美街（日）；興德路兩側。. y. Nat. sit. 遼寧街〈朱崙公園〉；遼寧街〈遼寧公園〉；晴光；八德路 2 段 174 巷；雙. io. 城街；五常街；合江街；北安路 476 巷及 518 巷；榮星；四平街。. n. al. er. 中山(10). 大同(2) 延平北路 3 段；寧夏路。萬華(10). Ch. engchi. i n U. v. 西園路二段 320 巷及同巷 55 弄；廣州街；長順街 14 巷；西園路二段 140 巷；梧州街；德昌街；西昌街；富民路 57 巷；東三水街；華西街。. 內湖(2) 湖光；麗山。北投(2) 新北投；關渡宮。士林(4) 華榮街；社中街；承德路四段 40 巷；福華廣場。中正(4) 南昌路二段；城中；東門市場外；南機場。南港(1) 南港路一段 171 巷資料來源：臺北市市場處. 8.

(17) 第二章文獻回顧與理論基礎知識是一種結構化的經驗與價值，讓我們能夠以過去的知識為基礎，整合及評估新的經驗與資訊(孫本初，2010：711)。文獻回顧的目的，就是為了讓我們能夠瞭解前人的經驗與成果，並作為未來從事相關領域研究的基礎。本章將先回顧有關攤販管理以及公私協力的相關研究文獻，再介紹公私協力的相關理論，藉由檢閱攤販管理以及公私協力的研究文獻，將兩者連結並建構臺北市市場處與攤. 政治大. 販集中場自理組織執行攤販管理政策的公私協力關係。. 立. ‧ 國. 攤販管理相關文獻回顧. 學. 第一節. ‧. 攤販係指於戶外場所定點或不定點，以各種型態之營業工具銷售貨物或提供. y. Nat. 勞務以達營利目的者(張大為等，2011)，因此攤販不同於在室內營業之市場攤商；. er. io. sit. 由於攤販具有低資本、高報酬及回收快等特性，進入門檻遠較其他行業低，且機動性高，因此成為失業、創業、轉業者的最愛(吳豐山等，2010)，但攤販也會對. al. n. v i n 交通、衛生環境、稅收、經濟造成影響，因此必須設法解決這些問題。本研究在 Ch engchi U. 搜尋有關「攤販管理」的相關文獻後，發現過去有關攤販管理政策的研究大多以政府研究報告為主，學位論文及期刊論文的研究十分稀少且年代久遠；因此再以「攤販」為關鍵字，搜尋與攤販管理相關之研究文獻。經檢閱攤販管理研究的相關文獻後，茲將其區分為不同面向並分述如下：. 一、政策執行現況此面向的主要研究目的，是為了瞭解公部門目前的攤販政策以及執行成效，並試圖給予改進管理制度的意見。劉水深、呂勝瑛、黃營杉(1984) 透過民意調查、法規制度分析以及實地訪談等方式，探討臺北市攤販管理的現況，認為攤販 9.

(18) 能夠滿足消費者對低價物品及方便性的需求，因此難以有效遏止；政府若僅是興建市場收容攤販，並無法有效減少攤販數量，應由減少消費者對攤販之需求、輔導攤販轉型並增加稅賦、設置專責單位等方式著手。李本誠(2001)以中壢市的十大攤販聚集區為對象，研究中壢市的攤販管理政策，並由管理機制未法制化，管理人力未專業化、管理設施未現代化、管理成本未經濟化等四個問題探討，最後提出公辦民營化、分類分級化、成本公平化以及管理效率化等四項攤販管理可行模式。吳豐山等(2010)將台灣各縣市既有的攤販管理相關法規進行分析，並就國外的攤販管理制度進行探討，並歸納國內相關研究文獻後，提出中央應統一立法、. 政治大前述研究以探討政策執行現況為主，吳定與紀世訓(1985)則是由政策過程的立. 規劃輔導既成攤販、輔導攤販生存發展以及訂定合理租稅機制等四項建議。. 角度出發，檢視臺北市攤販管理政策的發展歷程與執行情形，研究發現政府忽略. ‧ 國. 學. 教育及輔導的治本方式，而著重取締及圍堵的治標作法。張大為等(2011)以臺北. ‧. 市政府辦理攤販管理與取締案為研究對象，檢視臺北市政府對於市內 21 處違法. y. Nat. 攤販集中區段的規劃整頓過程，並提出短期與中期的政策執行方向建議。蘇進雄. er. io. sit. (1996)由績效管理的角度探討臺北市攤販管理，從管理面、組織面、政策面、經濟面、政治與法律面、教育與文化面以及社會面等進行分析，歸納出攤販管理績. al. n. v i n 效不彰的十二項原因，並給予十二點政策建議。陳應芬(1986)不以公部門的角度 Ch engchi U. 進行探討，而是以非正式部門的角度切入，建構出合理的攤販管理目標為改善並提高臺北市民現有生活環境品質、兼顧社會救濟與社會安全、確保市民消費權益以及維持商業服務機能之正常運作等。王振霄(2005)則是從行政首長的更迭對攤販管理政策的影響進行探討，藉由臺北市從官派首長至民選首長以降的攤販管理政策演變進行分析，並以問卷調查、實地訪談和法規分析，歸納出臺北市政府對攤販管理的政策轉變方向，並提出十二項建議。除了由政策執行現況與政策過程的角度研究攤販管理政策外，另有學者從多面向的角度探討；馮先勉與徐貴雀(1986)由攤販造成的問題、管制法令、管理政策等方向分析台灣地區的都市攤販問題，認為攤販雖造成許多負面影響，但仍有 10.

(19) 其正面效益，政府可採用分類、分區的方式進行管理，並成立自理組織，以攤販管攤販的方式協助政府。朱淑茗(1992)由法制建構、行政作為、消費者行為與社會反應等四個面向評估臺北市攤販管理政策，研究發現臺北市的攤販管理政策有 (1)權責單位多頭馬車導致效率低落(2)法令欠缺強制力(3)攤販基本資料不完整 (4)管理稅制不健全(5)缺乏對消費者的教育(6)配套措施不足等缺失，並由制度化、完稅化、衛生化、階段化、社會化等五個面向提出未來的改進策略。上述針對攤販管理執行成效之研究，雖有時代背景與研究重點的差異，但是對於攤販所造成的問題與公部門管理上的困境分析，基本上並無差異；唯就研究. 政治大應輔導各攤販集中場成立自理組織，但其觀點仍著重於「協助管理」而非「合作立內容分析，這些研究的共同點在於皆以政府管理的角度出發，雖有研究提及政府. 管理」。隨著時代演進，自理組織除了協助管理外，亦有反映攤販需求的功能，. ‧ 國. 學. 因此如何使雙方順暢互動並滿足彼此需求，將是政府欲有效管理攤販所必須注意. ‧. 的課題。. sit. y. Nat. 二、經濟角度分析. n. al. er. io. 由於攤販的營業行為與一般店家的營業型態不同，加上營業方式較容易規避. i n U. v. 稅金，因此有許多研究從經濟角度出發，探討攤販的營業行為對於經濟活動的影. Ch. engchi. 響。何一凡(2002)以地下經濟活動的角度，由法律面、政策面與管理面分析雲林縣的攤販管理機制失靈的主要原因有稅制管理欠全、稅基認定差異、稽徵作業程序、稽徵成本偏高、稅收分配權責等五項因素，並針對管理制度與稅收制度兩方面提出相關建議。鄧哲偉(2002)分析台灣的地下經濟規模變動，其中針對攤販產值進行推估，認為攤販的產值有不斷提升的趨勢，並建議相關單位應注意攤販的發展情形。除了以地下經濟為主的研究之外，也有研究從整體經濟環境對於攤販產生的影響進行探討。吳蕙君(2010)以 1998 年至 2008 年為範圍，分析影響攤販利潤的因素，發現失業率、景氣、人口比例、攤販年齡、營業種類、犯罪率等因素與攤 11.

(20) 販利潤之間具有顯著相關性。潘寧馨與李玉霞(2010)由主計總處的攤販經營概況分析資料，探討近 20 年來的攤販數量、營業類別、攤位數佔工商業場所單位比例、從業人數、教育程度、生產總額實質成長率、全年營收與經營效能，發現攤販對於經濟成長與勞動市場有一定貢獻，政府應計畫輔導並納入規範，以減少攤販對社會的負面影響。上述研究由經濟角度出發，並提出相關建議供政府作為研擬經濟或財政政策的參考，但仍然是以政府管理的角度出發，並未論及攤販集中場自理組織在攤販管理政策中的地位以及所應扮演的角色。三、地區文化發展. 立. 政治大. 大多數的攤販集中場其實並非經過刻意規劃，而是隨著地區發展自然衍生的. ‧ 國. 學. 產物，因此有部分研究的目的在於分析攤販是如何聚集而形成別具特色的聚落，以及攤販聚集區在經年累月下是如何發展出其獨特的營業文化。戴伯芬(1994). ‧. 將歷年來的攤販政策分為三個階段，藉此探討不同時期政策下，攤販與台灣整體. y. Nat. sit. 經濟活動的關聯，認為攤販不僅是台灣的社會安全網絡，也同時是社會流動的管. n. al. er. io. 道之一。余舜德(1996)以士林夜市內攤販與警察機關在半年內的一系列互動，分. i n U. v. 析攤販的營業秩序是如何建立與維持，研究發現警方在管理上扮演雙面角色，一. Ch. engchi. 方面是國家力量的具體展現，另一方面也是避免攤販受到取締政策干擾的屏障，研究者並認為無論國家是否直接干預經濟，都扮演著建構經濟的角色。前述研究多著重探討公部門的政策方向對於攤販發展的影響，然而亦有聚焦於攤販如何發展的研究文獻；卓立寰(2005)由非正式經濟的觀點探討攤販與騎樓、人行道的空間與日常生活關係，發現許多攤販是經由不斷的流動與嘗試後，尋找穩定的擺攤地點，但並不表示攤販會完全捨棄流動能力，生意不佳或突發狀況亦會使定點營業的攤販再度流動。陳玟伶(2011)以台南花園夜市作為研究對象，研究其空間配置與攤販的移動路徑，發現夜市類型會影響攤販的營業類型；由於花園夜市屬於塊狀夜市，因此其攤位權利便成為構成社會空間形成的重要關鍵；此 12.

(21) 外，能力、結合與權威等三大限制亦會對攤販的移動路徑造成限制，而攤販之間的關係網絡提供了進入夜市擺攤的機會，也成為影響擺攤的限制。郭黛晴(2012) 以大花蓮地區的南濱夜市、自強夜市與四個流動(定期)夜市作為研究對象，透過分析不同夜市形成的歷史背景因素與深度訪談，多面向瞭解夜市的運作情形與經營方式，並分別對其未來應注意的發展課題與對策提出相關建議。此一面向的攤販研究，著重於當地攤販(夜市)的發展歷程，以及影響攤販(夜市)發展的相關因素，其中陳玟伶(2011)將管理重點置於夜市管理單位，與其他研究大多重視公部門或攤販個體本身的角色有所不同，但研究重點並非著重於. 政治大未深入探討公部門與夜市自理組織之間的互動關係。立. 「夜市與政府如何共同管理」，而是「夜市管委會對攤販的管理方式」，因此仍. ‧ 國. 學. 四、比較分析. 另有部分研究則是將台灣的攤販管理政策與國外的攤販管理政策進行比較. ‧. 研究，分析雙方的異同並提出值得我方借鏡之處；郭聰欽等(1995)藉由比較新加. y. Nat. sit. 坡與臺北市的攤販管理方式異同，並搭配針對臺北市攤販、消費者以及公部門的. n. al. er. io. 問卷調查，認為要完全消滅攤販並不可行，並提出作好飲食管理、加強市民宣導、. i n U. v. 避免新建攤棚、停止核發零星攤販證、嚴格審核會員資格、簡化收費手續、法規. Ch. engchi. 修正及美化既有攤販集中場等 9 項建議。林聖忠等人(2004)比較上野 AME 橫攤販集中區與臺北市攤販管理制度的差異性，並歸納出五項可供臺北市借鏡之處。林聖忠等人(2005)藉由研究新加坡不同階段的小販管理制度，並由歷史背景、主管機關、法令規範等十二個角度比較新加坡與臺北市在攤販管理政策上的差異性，並給予相關改進建議。張仕沛(2012)以臺中市一中街與日本福岡市屋台進行比較分析，探討兩者在發展概況、營業型態、周邊環境與相關管理制度的差異性，並針對營業空間、擺攤空間、附屬設施、環境衛生與管理制度等五方面給予建議。上述研究大多以研究新加坡與日本的攤販管理政策為主，並和台灣不同地方政府的攤販管理政策進行比較，分析雙方在攤販管理上的差異性並給予相關改進 13.

(22) 建議，雖然有部分研究認為應加強自理組織的管理功能，但仍然是從政府管理的角度作為出發點，而非與自理組織合作管理攤販。五、其他早期的攤販管理政策大多具有高度的救助弱勢性質，因此胡高子賢(2006) 從正義論的角度，檢視臺中市的攤販管理政策是否符合公平正義，研究發現臺中市的攤販管理政策與攤販業在一定條件限制下可合法存在且人民有從事攤販業的自由兩項共識相同；其次，臺中市的攤販管理政策大體上與正義論相符，但除法規面符合形式正義外，在細部規範與執行面上仍應注意是否符合實質正義。此. 政治大. 項研究由正義理論出發，提供攤販管理一個新的觀點，但研究重點仍是對於政府. 立. 應如何規劃適當的攤販管理政策，並未重視各攤販集中場或觀光夜市的自理組織. ‧ 國. 學. 在攤販管理上的實質地位。. 而基於多數攤販集中場亦兼具觀光景點性質，有部分研究從觀光行銷的角度. ‧. 探討公部門應如何有效管理攤販並提升攤販集中場的觀光效益。黃淑慧(2008). y. Nat. sit. 以高雄市六合觀光夜市為研究對象，設計工作投入、攤販輔導、攤販管理等研究. n. al. er. io. 變項，研究攤販對於高雄市政府的管理輔導政策滿意度，發現攤販年齡會影響其. i n U. v. 工作投入，而攤販管理制度與輔導事項對攤販的工作投入有顯著正相關。邊瑞芬. Ch. engchi. (2011)從「硬體規劃、管理規劃、觀光價值」等三個面向調查臺北市 11 處具規模的夜間攤販集中場(夜市)，並針對饒河街夜市、寧夏路夜市以及華西街夜市等三個具觀光發展潛力的夜市研擬發展策略，探討如何提升其觀光附加價值，並由短期及中長期的角度，給予公部門整體發展策略建議。上述研究分別由政策滿意度與提升觀光價值的角度出發，但相關建議仍偏重於公部門應該扮演的角色，而未深入探討自理組織在攤販管理及觀光行銷中所扮演的角色。綜上所述，過去對於攤販管理的相關研究，雖然有執行成效、經濟分析、文化演進、公平正義、觀光發展等許多不同的研究方向，但研究者的角度多偏重於政府所扮演的管理角色，所給予的政策建議，也多以政府單方面的角度思考。雖 14.

(23) 然有部分研究文獻認為應加強攤販協會的功能或協助集中場設置自理組織(王振霄，1995)，但目前臺北市攤販協會並無實質功能，對於臺北市內的攤販也沒有太大的影響力；除了少數攤販集中場與攤販協會的關係較為密切外，多數攤販集中場仍是由攤販自行成立的自理組織負責維持集中場內的穩定運作。台灣受到政治民主化、經濟自由化以及金融國際化的影響與衝擊，加上資源短缺、需求日增、社會問題複雜化的壓力，不論是公部門或是私部門，都應該瞭解到現今的社會問題與責任，已經無法單憑政府的力量就能完全承擔，必須改變過去由政府單方面提供服務的思維與方式，追求其他更有效的因應之道(吳英明，. 政治大標共同治理，被視為提升治理能力與效果的新方法(李宗勳，2004)。立第二節. 學. ‧ 國. 1996)。因此，藉由結合公部門與私部門的人力與資源，雙方基於相互認同的目. 公私協力相關文獻回顧. ‧. 國內有關公私協力關係的研究眾多，本研究以「公私協力」、「公私夥伴」、. y. Nat. sit. 「公私合夥」為關鍵字，查詢有關公私協力的期刊論文以及碩博士論文後，發現. n. al. er. io. 早期有關公私協力的研究，多以都市更新領域為主，之後開始將焦點置於社區發. i n U. v. 展和觀光產業，近期更逐漸拓展研究範圍，將觸角延伸至其他不同的政策領域；. Ch. engchi. 經過本研究予以分析歸類後，有關公私協力的相關研究文獻，可約略將其區分為下列四個方向：一、都市更新早期有關公私協力的研究，多偏向以都市發展、都市更新為主。林惠華(2002) 以士林夜市為個案，研究政府如何將公私協力應用於都市更新，其研究發現國內外在推動都市更新時有更新規模、民間動員程度、公私部門間關係不同以及公務人員任事心態不同等差異，並提出推動公私協力關係的策略供公部門參考。簡莉莎(2003)則將重點放在工業區開發，其研究發現建構公私協力關係可以有效的推. 15.

(24) 動工業區再生，並建議政府應成立具公信力的第三部門作為促進合作的關鍵角色。楊信洲(2006)則將重點放在閒置空間的再利用，研究如何透過公私協力將原本屬於私人產權的廢棄閒置空間重新改造為公共使用空間，其研究發現協力關係不只存於組織之間，組織內成員的向心力亦是影響公私協力成敗的重要關鍵。林芝邑 (2011)由公私協力與公民參與的觀點檢視新莊中港大排改造計畫個案，探討公部門、私部門和公民社會之間如何透過合作協力和相互競爭等方式解決都會治理所面臨的問題，研究發現公私協力與公民參與是良好都會治理的重要因素，並提出政府應增加協商溝通或獎懲機制以降低資訊不對稱之風險、培養公民意識厚植社. 政治大. 會資本、建立以民眾為導向的新公共服務政府、善用行銷工具等政策建議。. 立. 二、社區發展. ‧ 國. 學. 隨著公私協力理論的研究逐漸興盛，開始有學者將研究重點置於促進民眾參與，藉由建構公私協力關係維護社區安全、促進社區發展等議題。朱森村(1999). ‧. 以臺北市推動社區大學為個案分析，研究公私部門推動社區大學時的合作關係，. y. Nat. sit. 其研究發現社區大學方案具有缺乏發展遠景、相關法令欠缺、推動委員會的代表. n. al. er. io. 性不足、缺乏適當的評估機制等缺失，並建議回歸以社區為主體觀念，加強社區. i n U. v. 的參與及代表性，建立制度化運作模式使民間有所依循。李建村(2001)研究警察. Ch. engchi. 機關如何與社區組織合作建構社區、學區安全聯防機制，並提出八項政策建議供政府作為研擬相關政策的參考。李建林(2007)以台北市文湖國小社區作為個案研究對象，探討推動安全社區的學區聯防機制過程中的公私協力模式，研究發現公私部門間的合夥關係亦會有進化或退化的可能。劉華美(2005)以老人照護服務民營化的發展歷程探討公部門如何結合民間社會資源，有效的推動老人長期照護，並建議欲實行社會服務民營化之組織應清楚了解社會福利與福利供給部門的本質、明確區分福利部門間的責任歸屬問題、規劃一套完整的委託法制及評估機制。王千文(2005)以量化方式研究臺北市社區規劃師制度，並透過德菲法歸納出建構公私協力時各階段的執行成功要件，並提出五項政策建議供政府參考。李柏諭 16.

(25) (2008)以社區大學的運作檢視跨域問題中的公私協力關係，研究發現公私協力較政府彈衣產出更具效率，並提出相關省思與建議。林佩姍(2008)則藉由華山文化創意園區的營運管理過程，探究公部門、私部門以及非營利組織在不同時期下夥伴關係的發展，指出在華山文創園區時期所面臨的困境為行政體制及公私部門腳步不同調，再由公部門觀點檢視自身所遭遇的難處及所需扮演的角色問題，最後建議政府應依據不同屬性與發展方向，選擇受委託組織、建立政府委外經營的專業團體、並以信任為基礎建立心理契約，厚植社會資本。三、觀光產業發展. 政治大. 近期的公私協力研究範圍則延伸至地方觀光產業發展。賴貞男(1999)以屏東. 立. 縣黑鮪魚文化觀光季為例，探討地方政府如何運用公私協力治理模式發展地方文. ‧ 國. 學. 化產業，並進而拓展財源與增加私部門參與，研究發現私部門對參與公共事務的態度仍嫌保守、地方文化產業的發展缺乏長期的規劃、縣府對於主導舉辦黑鮪魚. ‧. 文化觀光季立場陷入進退維谷。羅盛國(2006)以桃園縣觀音鄉與新屋鄉舉辦桃園. y. Nat. sit. 蓮花季的過程中所運用的公私協力模式，發現公部門的水平聯繫機制因為官僚心. n. al. er. io. 態而成效不彰、產業轉型與地方資源難以整合、公私部門間的信任不足等問題，. i n U. v. 並建議政府應改變由上而下的決策模式，積極輔導私部門參與公私協力及負起農. Ch. engchi. 民經營園區的責任。邱怡真(2009)以台南府城觀光護照為例，探討公私部門如何在府城觀光護照彙編與發行的過程中形成長期合作的互動關係，以持續整合與推動觀光護照，指出公部門應扮演促進者的角色、資源配置是影響協力關係的關鍵、以及由民間建立的公私協力團體更具彈性等三項結論。江黛靈(2011)由共同目標、合作機制、建立互信等三個面向探討在台北牛肉麵節中，公部門、行銷公司以及牛肉麵業者之間的協力關係，研究結果顯示台北牛肉麵節的公私協力關係主要以契約為基礎，在初期運作時雖可降低溝通成本，但長期將會使協力關係出現固定僵化的現象，也是目前台北國際牛肉麵節活動的一個隱憂，最後並提出公部門可. 17.

(26) 讓私部門參與規劃過程、建立評估機制、由牛肉麵交流協會作為主辦人、鬆綁採購法規定等四項政策建議。四、其他政策領域除了都市更新、社區發展以及觀光產業發展外，公私協力也逐步拓展其研究領域。洪郁婷(2002)以公私協力的理論觀點為基礎，分析地方政府與非營利組織在 921 震災的災難管理過程中，如何藉由人力、物資與資訊三方面資源的連結與整合，有效執行緊急醫療與安置照顧。徐宗鴻(2003)以青輔會 2001 年至 2003 年的相關計畫案進行個案分析，研究政府如何與第三部門建立協力關係。林淑馨. 政治大. (2009)研究日本的公私協力制度發展經驗，發現日本地方政府傾向以公私協力作. 立. 為行政運作模式，並強調責任義務，但協力模式仍以委託及 PFI 為主。王千文與. ‧ 國. 學. 陳敦源(2012)以執行成效評估的角度出發，評估健保局總額支付制度下公私協力的執行成效，研究結果發現暢通的溝通管道以及相互監督機制的發揮將影響協力. ‧. 的成效。蔡壁鴻(2011)以台南市的新市公有零售市場為研究對象，探討市場自理. y. Nat. sit. 組織與公部門的互動情形，並建議公部門應建立完整的參與制度與回饋機制、加. n. al. er. io. 強市場管理人員經營管理與溝通能力、協助市場自治會結合並運用民間或社區團體之資源。. Ch. engchi. i n U. v. 由國內學者近幾年來針對公私協力的研究方向，可以發現公私協力的研究範圍已逐漸由早期的都市開發、都市更新領域向外擴散至其他的政策領域；可見在實務上，基於政府財政困窘的現實，引進民間力量共同解決公共事務、執行公共政策，將成為不可避免的趨勢。攤販問題一直對地方政府造成許多困擾，放任其發展很可能會對當地的環境衛生、交通順暢以及居住安寧產生危害；但若大力掃蕩，卻也可能招致抗議、適得其反(王振霄，2005)；因此攤販問題其實並無法單靠政府的力量解決，卻鮮少有研究者將公私協力運用於此一政策領域內。基於目前各地方政府皆存有一定規模的攤販聚集區，多數攤販集中場亦有成立自理組織，政府應如何運用自理組織的力量，合作管理攤販以有效執行攤販管理政策，勢必 18.

(27) 成為未來相關政策的規劃重點。. 第三節. 公私協力的意涵及理論基礎. 在福利國家的思維下，政府曾經表現得相當出色，但表現不俗的原因並非是追求效率，而是政府能夠解決當時的人民所面臨的許多問題，提供安心、穩定以及一定程度的公平正義(劉毓玲譯，1993，Osborne & Gaebler)；隨著社會經濟的發展以及資訊科技的快速變遷，今日的社會就像是一個複雜又綿密的網絡體系；但政府卻因為過度擴張的福利政策而面臨財政赤字的威脅；另一方面，在多元目. 政治大. 標相互競逐的網絡體系中，傳統官僚體制也已經無法滿足民眾日益高漲的需求；. 立. 在同時面臨財政壓力以及績效壓力的雙環困境(Catch-22)下(林鐘沂，2001：173；. ‧ 國. 學. 江明修、鄭勝分，2002；林淑馨，2006；丘昌泰，2010：159；林淑馨，2011a)，政府已無法獨力承擔治理的任務，必須設法結合各種不同領域的能力和資源，才. ‧. 能有效滿足人民的多元需求；因此各國政府無不致力於推動政府再造，引進私部. y. Nat. sit. 門的力量提供公共服務或解決公共問題；許多學者亦認為政府藉由與私部門的共. n. al. er. io. 同合作，以公私協力的夥伴關係結構共同推動公共政策及提供公共服務，已經是. i n U. v. 未來公私部門之間互動的趨勢(吳英明，1994；吳濟華，1994；江明修、鄭勝分，. Ch. engchi. 2002；林淑馨，2012：554-555；廖俊松、曾憲華、李文興，2005)。事實上，公私協力關係(Public-Private Partnership,PPPs)並非嶄新的概念，亦可稱作「公私夥伴關係」或「公私合夥關係」，但始終沒有一個明確的定義4。不論是過去引進市場競爭機制的公共管理途徑，或是後來逐漸重視政府與私部門合作解決公共問題的治理途徑，我們都可以在許多公共議題和政府政策內發現公私協力的影子。就理論上而言，陳敦源與張世杰(2010)認為公私部門之間的夥伴關係最早可以追溯到歐洲的統合主義制度；吳濟華(2001)則認為公私協力關係的發展背景主要是由於民眾參與的興起、公共管理型態的改變以及民營化的 4. 為求名詞統一，本研究一律以「公私協力」稱呼。 19.

(28) 發展趨勢。因此公私協力可以說是在公民意識高漲的社會脈絡下，政府提供私部門以及非營利組織共同參與公共議題的治理趨勢(孫本初、郭昇勳，2000；李宗勳，2004；朱鎮明，2005；陳恆鈞，2008；曾冠球，2011)。就實務上來看，公私協力關係的興起與 1980 年代歐美各國運用公共管理途徑，大力推動政府再造有很大的關係；西方先進國家的政府大力削減政府權力與組織規模、引進市場競爭機制，積極推動民營化政策，並大幅削減公共支出，種種措施促使私部門逐漸在提供公共服務的過程中占有更重要的地位(林鐘沂， 2001：160-172；張瓊玲、張力亞，2005；丘昌泰，2010：134-178；林淑馨，2012：. 政治大後，各有其特殊背景因素，但是大部份的國家都具有「國家財政問題」以及「電立. 83-91；林愍茨、黃崇哲，2006)。Bovaird(2004)認為不同國家在推動變革的背. 子化政府帶來的利益上升促使政府不得不借助企業的專業知識」等兩項關鍵因素；. ‧ 國. 學. Hughes(2003：8-16)歸納各先進國家自 80 年代以來陸續進行政府再造的背景因. ‧. 素後，則認為政府之所以會將市場機制引進公部門，是基於(1)公部門功能不彰，. y. Nat. 統治正當性遽降(2)新古典經濟學崛起，理論指引改革行動(3)企業部門變革成功，. er. io. sit. 刺激公部門跟進(4)技術環境急速變遷，衝擊政府之運作方式等四項因素(轉引自孫本初，2010：95-101；吳瓊恩，2008：96-105)；此外，近年來由於民眾逐漸. al. n. v i n 重視人權以及公民參與，亦要求公部門在推動政策時，也應該尊重人民知的權利， Ch engchi U. 提供人民充分的知識與資訊以促進其參與公共事務(吳英明，1993)。. 雖然政府再造有效的改善政府的財政負擔以及運作效率，但是並非毫無缺點；許多學者認為將市場機制和民營化政策應用於公共領域時，在本質上有許多限制和困境，且政府在推動民營化或是委外的過程中，不斷地將權力下放予私部門，亦不可避免的產生許多弊端，侵蝕民眾對政府的信任，因此並非政府尋求績效提升的萬靈丹(孫本初，2010：559-561；陳敦源、張世杰，2010；林淑馨，2012： 542-544)。此外，新公共管理途徑將人民視為顧客而非公民，也會降低民眾在治理過程中的角色與責任；因此，在對政府抱持高度期待的同時，也應該本於對公民精神以及民主參與的追求，積極參與公共事務，營造互信互惠的夥伴文化，取 20.

(29) 代市場機制的契約文化；藉由人民與政府的互動，使政府能夠尊重民眾並期待民眾的參與，並使公共服務的價值與精神能夠在平日的政府運作中落實 (吳瓊恩， 2008：154-155；李宗勳，2004)。藉由文獻檢閱瞭解公私協力的發展背景後，可知公私協力並非僅止於利用民營化將公共服務由公部門移轉至民間；Brinkerhoff(2002)認為公私協力的理想型態是不同行動者之間藉由理性的勞動分配達成追求相互協商目標的動態關係，此類關係包含相互影響以及合作與自主權間的謹慎平衡，這涵蓋了互相尊重、平等的參與決策過程、共同課責以及透明度。Bovaird(2004)認為公私協力是一種. 政治大不侷限於契約的規範。在國內學者部分，早期係將公私協力視為公部門與私部門立. 建立於公部門及公部門以外的所有部門之間相互承諾的工作安排，而此種安排並. 結合而成的第三部門5(吳濟華，1994；吳英明，1994)，但近年來已較少學者使. ‧ 國. 學. 用此種定義；廖俊松(2006)認為公私協力是政府與私部門共同合作提供公共服務，. ‧. 以提升行政績效和政策品質的治理行為；曾冠球(2011b)認為在概念上，公私協. y. Nat. 力不同於傳統委外契約的垂直關係，而是一種水平式的互動關係；陳敦源與張世. er. io. sit. 杰(2010)直指公私協力的核心為協力式的網絡關係，係由合作(Cooperation)、協調(Coordination)以及協同(Collaboration)三者間形成的連續體，當關係越. al. n. v i n 趨近於協同，則越符合公私協力的定義(王千文、陳敦源，2012)；陳恆鈞(2008) Ch engchi U 則進一步將協力關係定義為「兩個或兩個以上的行為者以互信為基礎組成互動網絡，並基於共同的目標制訂協議規則，分享資源、共擔責任並於達成共同目標之後共享利益」；其他學者(江明修、鄭勝分，2002；李宗勳，2004；陳恆鈞、張. 國偉，2005 朱鎮明，2005；江明修、曾冠球，2009；曾冠球，2010；林淑馨， 2005；張瓊玲、張力亞，2005；嚴秀雯，2005；許耿銘，2009；陳定銘，2006) 的見解雖略有差異，但皆認同公私協力是公部門與私部門為達成特定公共任務，藉由各種正式或非正式形式所建構出的協力關係，並且必須發展長期的「關係契 5. 此類對於第三部門的定義與日本類似(林淑馨，2011a)，但目前國內學者大多將第三部門定義為非營利組織，即不屬於公部門與私部門，以服務公共為目的且不具營利性質的正式組織(張瓊玲、張力亞，2005；孫本初，2010：735-736；丘昌泰，2010：465-468；林淑馨，2012：484-485)。 21.

(30) 約」6作為公私協力的主要架構；關係契約7是一種彈性較高的契約形式，與傳統契約相較，更重視在長期互動下所建立的互惠關係，藉由長期的承諾、尊重與互相信任，降低傳統契約因環境不確定性而產生的交易成本8及失敗風險(曾冠球， 2004；陳敦源、張世杰，2010)。政府受限於財政困境而對日益繁重的公共問題逐漸無能為力，必須適時引進私部門或是公民社會的力量，藉由建構公私協力關係共同解決公共問題，並達成彼此的目標以創造雙贏的局面(林芝邑，2011)；因此在許多政策議題上，公部門已經開始會尋求與私部門合作推動政策以突破法規限制並爭取社會支持。台灣由. 政治大下，若仍維持過去以公部門為服務提供主體的運作模式，勢必難以有效回應人民立. 於民主政治的快速成長，民眾的需求及對政府的期待開始不斷的湧現；在此情況. 需求，因此政府也開始尋求與私部門的合作，藉由引進私部門的資源及能力，滿. ‧ 國. 學. 足人民的多元需求。. ‧. 壹、公私協力的理論基礎. y. Nat. er. io. sit. 公私協力興起至今已逾三十年，國內外學者的相關研究亦相當廣泛；就理論層面而言，公私協力雖然不是一種嶄新的概念，但仍欠缺完整的理論架構；本研. al. n. v i n 究在整理不同學者之研究後(吳英明 C h ，1993；嚴秀雯，U2005；吳定等，2009：443-444； engchi 丘昌泰，2008，285-289；江明修、曾冠球，2002；黃淑芬，2010；林淑馨，2012： 495-498；陳恆鈞、張國偉，2005；孫本初，2007；孫本初，2010：544-549、740-744；朱鎮明，2005；孫本初、郭昇勳，2000)，認為欲探討公私協力的理論基礎，可以從市場失靈、政府失靈、公民參與理論、網絡關係理論以及資源依賴理論等五 6. 7. 8. 對於公私協力建立長期互信關係的研究，有以社會資本稱之者(朱景鵬、朱鎮明，2004；盧偉斯，2007；陳恆鈞，2012：97-117)，亦有以關係契約稱之者(江岷欽、孫本初、劉坤億，2004；陳敦源、張世杰，2010；曾冠球，2011a)；唯就概念上而言，關係契約可說是社會資本傘狀概念下的一支(曾冠球，2004)，本研究為求名詞統一，一律以關係契約稱之。 Williamson(1985)將交易形式分為古典契約、新古典契約以及關係契約等三種形式；其中關係契約係基於環境的複雜與不確定性導致交易失敗的風險增加，因此交易雙方會捨棄投機心理，以長期的合作承諾取代短期契約，避免交易失敗所產生的風險與成本(轉引自江瑞祥，2007)。吳宗憲與曾凱毅(2010)歸納學者見解後，將交易成本區分為承諾成本、代理成本、決策成本、風險及不確定性成本等四種。 22.

(31) 項理論出發：一、市場失靈市場失靈立基於競爭市場的運作問題，分析議題引自完全競爭的經濟制度理論；學者認為在社會中財貨或勞務的生產者與消費者之間的自願性供需關係，可以構成完全的競爭市場，此種完全競爭狀態又稱為「柏瑞圖效率」 (Pareto efficiency)或「柏瑞圖最適」(Pareto optimality)，意指生產者在最大效用及最大利潤的前提下，透過市場機制中「看不見的手」分配財貨與勞務，因此不會在增加部分人利益的同時使其他人的利益降低(孫本初、郭昇勳，2000；吳定等，. 政治大. 2011b：80-81；孫本初，2007)。. 立. 但是在現實世界中，經濟活動受限於公共財的特性、外部性、自然壟斷及資. ‧ 國. 學. 訊不對稱等問題，無法與理想經濟模型的運作方式完全相同，導致市場的供需法則無法反映出財貨或服務的真實情況，此一現象即為市場失靈，必須透過政府的. ‧. 介入，使用各種政策工具解決市場失靈的問題(丘昌泰，2008：284)。. al. er. io. sit. y. Nat. 二、政府失靈. v. n. 在理論上，政府雖然可以透過各種政策工具的運作解決公共問題，但是在現. Ch. engchi. i n U. 實社會中，政府時常會因為運作程序、組織結構以及制度規範上的缺失或瑕疵，導致政府的政策工具或是干預行動未必能夠有效的發揮作用，因而產生政府失靈的現象；經過學者歸納後，這些缺失或瑕疵的產生因素包含了直接民主的所產生的投票弔詭、代議政府下民意代表為競逐私利所產生的問題、政府機關由於缺乏競爭而導致供給財貨或服務的浪費或無效率以及分權政府下協調整合不易的問題(丘昌泰，2008)。欲解決政府失靈的問題，就必須適當的將市場機制的概念引進公部門，並給予私部門更多參與政府決策的機會和權力，以減少傳統官僚體制下所產生的無效率(孫本初，2010：548)。. 23.

(32) 三、公民參與理論公民參與(citizen participation)，有學者將其稱為民眾參與；陳祖為與陳綺文(2008)將其定義為「政府在制定政策過程的每個階段，由找出問題所在、釐清當中涉及的價值與利益、提出相對應的政策建議，以及決定落實建議的優次等，皆主動引進市民參與」；隨著近年來公民自我意識的逐漸提高，政府已無法再以傳統的方式進行治理，許多國家之所以大力推動政府再造，也是為了能夠有效解決民眾需求，但是政府若能激發民眾心中的公民尊榮感，使其自動自發的參與公共事務，不但不會影響政府的統治功能，反而能夠提升政府對於公共政策的. 政治大. 回應能力，並建構出具有創意的民主決策機制(丘昌泰，2008：176；廖俊松等， 2005；黃淑芬，2010)。. 立. ‧ 國. 學. 公民參與理論認為公民參與是透過民眾自發性的參與政策形成之行為，其重要特質在於「自發性」(丘昌泰，2008：177)，而「公民資格」(citizenship). ‧. 則是公民參與的基礎；公民參與理論主張政府並非民主社會中提供服務的唯一來. sit. y. Nat. 源，具有民主素養的民眾或是團體，基於對自利或公共利益的追求而投入公共事. al. er. io. 務，並透過各種不同的管道表達偏好、要求政府回應，以實際行動影響政府作為. v. n. (孫本初、賴維堯，2008)，影響範圍包含政策形成、政策決定、政策執行以及行. Ch. engchi. i n U. 政程序等階段；在民主價值的引導下，透過與民眾的理性對話，可以有效的認清問題本質，避免因單方面作出偏頗的決策造成政府資源的浪費；而藉由公民參與也能夠讓民眾更加瞭解公共事務，促使公民從參與政策過程中獲得控制自己生活與環境結構的機會，並建構蘊含互助精神的社群觀念以及利他精神的公民意識，也能夠加強公民對政策的認同感(吳定等，2009：420-429；杜文苓、彭渰雯， 2008)。四、網絡關係理論網絡(network)最早出現在 1950 年代的社會學，當時希望透過網絡技術描繪出人際間的互動與互賴關係，到了 1970 年代開始被政治學者加以運用；在一個 24.

(33) 多元化與民主化的社會中，網絡途徑能夠更確實的詮釋政策過程的實際運作狀況 (丘昌泰，2008，220-228)。政策網絡中存在著多元行動者與其他目標，每個行動者之間彼此相互依賴而產生一種或多或少穩定的社會關係，並在此關係型態下形成政策問題或政策計畫。由於網絡關係連結了不同層次中的多元行動者，且彼此的互動形成一個複雜的動態網絡關係，因此網絡的概念強調利害關係人之間的相互協調機制，透過相互協調的方式尋找出所有參與者都能夠接受的方案。面對複雜、動態與多元的社會，政府不能夠以傳統權威的單一視角檢視政策，必須扮演參與者的角色，以全觀的角度與政策網絡中的個體進行互動，並建立協. 政治大念來分析公私協力關係，許多公共問題並非僅涉及單一組織，而是包含政府、企立. 調管理的機制(李允傑、丘昌泰，2009：107-124；王光旭，2011)。由網絡的概. 業、第三部門、社區組織及一般民眾等多元行動者的複雜動態網絡關係，因此必. ‧ 國. 學. 須透過公私協力關係的建構，結合多元行動者，經由共同的參與及討論找出最適. ‧. 當的解決方案(朱鎮明，2005；廖俊松，2007)。. sit. y. Nat. 五、資源依賴理論. n. al. er. io. 資源依賴理論假定「組織無法生產自身所需要的所有資源」；在此前提下，. i n U. v. 組織能否生存的重要關鍵就在於「能不能獲取與維繫組織所需要的資源」；組織. Ch. engchi. 為了生存與發展，會透過交易、交換或權力控制等不同的互動方式與其他不同的組織尋求合作以滿足自身需求；不同的組織間透過此種互動模式而產生依賴關係，而資源的重要性、資源擁有者對資源配置的裁量權大小以及資源的替代性高低都會影響到組織對其他組織的依賴程度(周錦宏，2008：302-304；吳定等，2009： 443-447)。對單一組織而言，依賴關係的存在將不可避免的導致組織的自主性受到某種程度的限制，但自身的生存與發展，將會引導組織尋求與其他組織間的關係，並藉由彼此的互動來回應所處的環境(趙甦成，2007；王仕圖，2004)。由資源依賴分析公私部門間的協力關係，可以發現公私部門間恰好處於一種相互依賴的關係，政府的決策將會影響私部門是否能夠取得所需的資源，而政府 25.

(34) 也必須仰賴私部門提供欠缺的資源，例如經營管理的效率經驗，減輕財務負擔以及回應市場機制等，雙方透過優勢資源的整合與運用，將整體社會資源的運用效率達到最大化，並藉由資源的共享解決公共問題、提供公共服務。綜上所述，經過探討公私協力的相關理論基礎後，可以發現公私協力可說是政府在面對政府失靈與市場失靈的困境時，能夠有效解決問題的另外一種方式；在複雜的動態網絡環境下，所有的行動者之間都存在相互依賴的關係，不論是過去以公部門為主體的政策推動方式，或是引進市場機制將公共服務委由私部門提供，都難以獨自推動政策；唯有引進公民社會的力量，透過公民參與的方式，讓. 政治大心協力、集思廣益，共同找出最適方案，才能夠有效地解決問題。因此，為了能立. 公部門與私部門之間能夠建構出良好的公私協力關係，在面臨政策問題時能夠同. 夠在公私部門之間有效地建立起良好的公私協力關係，有必要先針對公私協力作. ‧ 國. 學. 一深入探討，瞭解公私協力的理論內涵；包括其互動原則、互動模式、執行時可. ‧. 能遭遇的困境以及成功要素等。方有助於良好公私協力關係之建構。. Nat. er. io. sit. y. 貳、公私協力的互動原則. 公私協力關係的建立，將使公私部門間的互動更為頻繁；不同的參與者在協. al. n. v i n 力機制下進行人力、物力、財力等資源的充分互動，因此探討其互動原則甚為重 Ch engchi U 要與迫切(吳英明，1996，81-120)。吳濟華(1994)認為建構公私協力的時候，必須注重合法性、責任確認、社區價值及創新計畫等四項基本原則。吳英明(1996： 81-87)則認為公私協力關係的互動原則包括視野營建原則、共營原則、主動原則、效率原則、民主原則、可預測原則、合法性原則、彈性原則、權責確認原則、倫理原則、以及從結構良好的問題著手等。後續其他學者(林淑馨，2006；林淑馨， 2012；許耿銘，2009)所提出之公私協力互動原則也多以此為基礎；本研究歸納學者見解後，認為政府若欲與私部門建構公私協力關係，對於公私部門之間的互動情形，應該要注意下列原則：. 26.