第二章 文獻回顧與理論基礎
第三節 公私協力的意涵及理論基礎
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成為未來相關政策的規劃重點。
第三節 公私協力的意涵及理論基礎
在福利國家的思維下，政府曾經表現得相當出色，但表現不俗的原因並非是 追求效率，而是政府能夠解決當時的人民所面臨的許多問題，提供安心、穩定以 及一定程度的公平正義(劉毓玲譯，1993，Osborne & Gaebler)；隨著社會經濟 的發展以及資訊科技的快速變遷，今日的社會就像是一個複雜又綿密的網絡體系；
但政府卻因為過度擴張的福利政策而面臨財政赤字的威脅；另一方面，在多元目 標相互競逐的網絡體系中，傳統官僚體制也已經無法滿足民眾日益高漲的需求；
在同時面臨財政壓力以及績效壓力的雙環困境(Catch-22)下(林鐘沂，2001：173；
江明修、鄭勝分，2002；林淑馨，2006；丘昌泰，2010：159；林淑馨，2011a)，
政府已無法獨力承擔治理的任務，必須設法結合各種不同領域的能力和資源，才 能有效滿足人民的多元需求；因此各國政府無不致力於推動政府再造，引進私部 門的力量提供公共服務或解決公共問題；許多學者亦認為政府藉由與私部門的共 同合作，以公私協力的夥伴關係結構共同推動公共政策及提供公共服務，已經是 未來公私部門之間互動的趨勢(吳英明，1994；吳濟華，1994；江明修、鄭勝分，
2002；林淑馨，2012：554-555；廖俊松、曾憲華、李文興，2005)。
事實上，公私協力關係(Public-Private Partnership,PPPs)並非嶄新的概 念，亦可稱作「公私夥伴關係」或「公私合夥關係」，但始終沒有一個明確的定 義4。不論是過去引進市場競爭機制的公共管理途徑，或是後來逐漸重視政府與 私部門合作解決公共問題的治理途徑，我們都可以在許多公共議題和政府政策內 發現公私協力的影子。就理論上而言，陳敦源與張世杰(2010)認為公私部門之間 的夥伴關係最早可以追溯到歐洲的統合主義制度；吳濟華(2001)則認為公私協力 關係的發展背景主要是由於民眾參與的興起、公共管理型態的改變以及民營化的
4 為求名詞統一，本研究一律以「公私協力」稱呼。
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發展趨勢。因此公私協力可以說是在公民意識高漲的社會脈絡下，政府提供私部 門以及非營利組織共同參與公共議題的治理趨勢(孫本初、郭昇勳，2000；李宗 勳，2004；朱鎮明，2005；陳恆鈞，2008；曾冠球，2011)。
就實務上來看，公私協力關係的興起與 1980 年代歐美各國運用公共管理途 徑，大力推動政府再造有很大的關係；西方先進國家的政府大力削減政府權力與 組織規模、引進市場競爭機制，積極推動民營化政策，並大幅削減公共支出，種 種措施促使私部門逐漸在提供公共服務的過程中占有更重要的地位(林鐘沂，
2001：160-172；張瓊玲、張力亞，2005；丘昌泰，2010：134-178；林淑馨，2012：
83-91；林愍茨、黃崇哲，2006)。Bovaird(2004)認為不同國家在推動變革的背 後，各有其特殊背景因素，但是大部份的國家都具有「國家財政問題」以及「電 子化政府帶來的利益上升促使政府不得不借助企業的專業知識」等兩項關鍵因素；
Hughes(2003：8-16)歸納各先進國家自 80 年代以來陸續進行政府再造的背景因 素後，則認為政府之所以會將市場機制引進公部門，是基於(1)公部門功能不彰，
統治正當性遽降(2)新古典經濟學崛起，理論指引改革行動(3)企業部門變革成功，
刺激公部門跟進(4)技術環境急速變遷，衝擊政府之運作方式等四項因素(轉引自 孫本初，2010：95-101；吳瓊恩，2008：96-105)；此外，近年來由於民眾逐漸 重視人權以及公民參與，亦要求公部門在推動政策時，也應該尊重人民知的權利，
提供人民充分的知識與資訊以促進其參與公共事務(吳英明，1993)。
雖然政府再造有效的改善政府的財政負擔以及運作效率，但是並非毫無缺點；
許多學者認為將市場機制和民營化政策應用於公共領域時，在本質上有許多限制 和困境，且政府在推動民營化或是委外的過程中，不斷地將權力下放予私部門，
亦不可避免的產生許多弊端，侵蝕民眾對政府的信任，因此並非政府尋求績效提 升的萬靈丹(孫本初，2010：559-561；陳敦源、張世杰，2010；林淑馨，2012：
542-544)。此外，新公共管理途徑將人民視為顧客而非公民，也會降低民眾在治 理過程中的角色與責任；因此，在對政府抱持高度期待的同時，也應該本於對公 民精神以及民主參與的追求，積極參與公共事務，營造互信互惠的夥伴文化，取
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代市場機制的契約文化；藉由人民與政府的互動，使政府能夠尊重民眾並期待民 眾的參與，並使公共服務的價值與精神能夠在平日的政府運作中落實 (吳瓊恩，
2008：154-155；李宗勳，2004)。
藉由文獻檢閱瞭解公私協力的發展背景後，可知公私協力並非僅止於利用民 營化將公共服務由公部門移轉至民間；Brinkerhoff(2002)認為公私協力的理想 型態是不同行動者之間藉由理性的勞動分配達成追求相互協商目標的動態關係，
此類關係包含相互影響以及合作與自主權間的謹慎平衡，這涵蓋了互相尊重、平 等的參與決策過程、共同課責以及透明度。Bovaird(2004)認為公私協力是一種 建立於公部門及公部門以外的所有部門之間相互承諾的工作安排，而此種安排並 不侷限於契約的規範。在國內學者部分，早期係將公私協力視為公部門與私部門 結合而成的第三部門5(吳濟華，1994；吳英明，1994)，但近年來已較少學者使 用此種定義；廖俊松(2006)認為公私協力是政府與私部門共同合作提供公共服務，
以提升行政績效和政策品質的治理行為；曾冠球(2011b)認為在概念上，公私協 力不同於傳統委外契約的垂直關係，而是一種水平式的互動關係；陳敦源與張世 杰(2010)直指公私協力的核心為協力式的網絡關係，係由合作(Cooperation)、
協調(Coordination)以及協同(Collaboration)三者間形成的連續體，當關係越 趨近於協同，則越符合公私協力的定義(王千文、陳敦源，2012)；陳恆鈞(2008) 則進一步將協力關係定義為「兩個或兩個以上的行為者以互信為基礎組成互動網 絡，並基於共同的目標制訂協議規則，分享資源、共擔責任並於達成共同目標之 後共享利益」；其他學者(江明修、鄭勝分，2002；李宗勳，2004；陳恆鈞、張 國偉，2005 朱鎮明，2005；江明修、曾冠球，2009；曾冠球，2010；林淑馨，
2005；張瓊玲、張力亞，2005；嚴秀雯，2005；許耿銘，2009；陳定銘，2006) 的見解雖略有差異，但皆認同公私協力是公部門與私部門為達成特定公共任務，
藉由各種正式或非正式形式所建構出的協力關係，並且必須發展長期的「關係契
5 此類對於第三部門的定義與日本類似(林淑馨，2011a)，但目前國內學者大多將第三部門定義為 非營利組織，即不屬於公部門與私部門，以服務公共為目的且不具營利性質的正式組織(張瓊 玲、張力亞，2005；孫本初，2010：735-736；丘昌泰，2010：465-468；林淑馨，2012：484-485)。
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約」6作為公私協力的主要架構；關係契約7是一種彈性較高的契約形式，與傳統 契約相較，更重視在長期互動下所建立的互惠關係，藉由長期的承諾、尊重與互 相信任，降低傳統契約因環境不確定性而產生的交易成本8及失敗風險(曾冠球，
2004；陳敦源、張世杰，2010)。
政府受限於財政困境而對日益繁重的公共問題逐漸無能為力，必須適時引進 私部門或是公民社會的力量，藉由建構公私協力關係共同解決公共問題，並達成 彼此的目標以創造雙贏的局面(林芝邑，2011)；因此在許多政策議題上，公部門 已經開始會尋求與私部門合作推動政策以突破法規限制並爭取社會支持。台灣由 於民主政治的快速成長，民眾的需求及對政府的期待開始不斷的湧現；在此情況 下，若仍維持過去以公部門為服務提供主體的運作模式，勢必難以有效回應人民 需求，因此政府也開始尋求與私部門的合作，藉由引進私部門的資源及能力，滿 足人民的多元需求。
壹、 公私協力的理論基礎
公私協力興起至今已逾三十年，國內外學者的相關研究亦相當廣泛；就理論 層面而言，公私協力雖然不是一種嶄新的概念，但仍欠缺完整的理論架構；本研 究在整理不同學者之研究後(吳英明，1993；嚴秀雯，2005；吳定等，2009：443-444；
丘昌泰，2008，285-289；江明修、曾冠球，2002；黃淑芬，2010；林淑馨，2012：
495-498；陳恆鈞、張國偉，2005；孫本初，2007；孫本初，2010：544-549、740-744；
朱鎮明，2005；孫本初、郭昇勳，2000)，認為欲探討公私協力的理論基礎，可 以從市場失靈、政府失靈、公民參與理論、網絡關係理論以及資源依賴理論等五
6 對於公私協力建立長期互信關係的研究，有以社會資本稱之者(朱景鵬、朱鎮明，2004；盧偉 斯，2007；陳恆鈞，2012：97-117)，亦有以關係契約稱之者(江岷欽、孫本初、劉坤億，2004；
陳敦源、張世杰，2010；曾冠球，2011a)；唯就概念上而言，關係契約可說是社會資本傘狀概 念下的一支(曾冠球，2004)，本研究為求名詞統一，一律以關係契約稱之。
7 Williamson(1985)將交易形式分為古典契約、新古典契約以及關係契約等三種形式；其中關係 契約係基於環境的複雜與不確定性導致交易失敗的風險增加，因此交易雙方會捨棄投機心理，
以長期的合作承諾取代短期契約，避免交易失敗所產生的風險與成本(轉引自江瑞祥，2007)。
8 吳宗憲與曾凱毅(2010)歸納學者見解後，將交易成本區分為承諾成本、代理成本、決策成本、
風險及不確定性成本等四種。
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項理論出發：
一、 市場失靈
市場失靈立基於競爭市場的運作問題，分析議題引自完全競爭的經濟制度理 論；學者認為在社會中財貨或勞務的生產者與消費者之間的自願性供需關係，可 以構成完全的競爭市場，此種完全競爭狀態又稱為「柏瑞圖效率」 (Pareto efficiency)或「柏瑞圖最適」(Pareto optimality)，意指生產者在最大效用及 最大利潤的前提下，透過市場機制中「看不見的手」分配財貨與勞務，因此不會 在增加部分人利益的同時使其他人的利益降低(孫本初、郭昇勳，2000；吳定等，
2011b：80-81；孫本初，2007)。
但是在現實世界中，經濟活動受限於公共財的特性、外部性、自然壟斷及資
但是在現實世界中，經濟活動受限於公共財的特性、外部性、自然壟斷及資