政策溝通行為之研究--以原能會為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學公共行政學系博士學位論文. 政治大政策溝通行為之研究—. 立. ‧ 國. 學. 以原能會為例. ‧. The Research of Policy Communication Behavior: The Case of the Atomic Energy Council a v n. er. io. sit. y. Nat. i l C n hengchi U. 指導教授：黃東益博士論文撰寫人：謝忠安. 中華民國一○五年八月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 中文摘要隨著政治民主化以及公共議題的多元化，政府溝通能力逐漸受到重視。許多政策推動的失敗被歸咎於政策溝通成效不彰外，文官更是被迫到第一線與民眾進行溝通互動以滿足逐漸高漲的溝通需求。然而，對於文官政策溝通行為的規範性及經驗性研究均相當匱乏，本研究從政府與民眾的互動關係、不同政府運作模式的邏輯，釐清並建構文官與民眾溝通的脈絡以及影響其溝通途徑與行為之因素，並試圖解釋文官參與政策溝通對於政治行政二分的意涵。本研究以原能會為個案，透過訪談 17 位原能會文官、記者以及社運團體，蒐集原能會在不同溝通場域中的溝通經驗作為歸納與分析的素材。經過經驗資料的堆砌與歸納，建構政策溝通系統用以解釋影響原能會組織溝通途徑的選擇及其文官個人溝通行為的因素。研究發現行政組織有趨於選擇單向溝通的傾向，及趨於偏好使用間接管道溝通的傾向，並提出環境、制度、組織與個人層面對於溝通途徑選擇及溝通行為的影響因素。最後，本研究提出幾項建議，首先，原能會未來應重視記者對於政策資訊的理解；其次，應避免跨途徑溝通；其三，應正視反核態度的民眾，提供適當的溝通途徑；最後，未來應以團隊為政策溝通的行動單位，團隊應涵蓋不同層級的成員，以面對各式樣的問題，進而避免溝通困境的產. 立. ‧. ‧ 國. 學. 生。. 政治大. n. al. er. io. sit. y. Nat. 關鍵字：政策溝通系統、文官溝通行為、組織溝通途徑、原能會. Ch. engchi. i n U. v.

(4) Abstract In recent years, government communication capacity has become important as political democratization and public issues have diversified. Policy failures are often attributed to the lack of policy communication and force the civil servant to communicate with the public directly. However, some of the communication behavior of civil service policy literature suffer from the lack of attention to the perspective of normative and empirical researches. This research intents to explore the communication context between civil servant and the public, and to find out the determinant factors which affect communication approaches and communication behavior. This research uses the methods of in-depth interviews with key informants to investigate the key factors in the policy communication system that have substantial affected the choice of organizational communication approaches and communication behavior of civil service in Atomic Energy Council. The result indicates that: First, the public sector still has a tendency to choosing one-way communication and using indirect channel to communicate. Second, this research offers critical factors from the level of environment, institution, organization. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. and individual that affect the choice of communication approaches and communication behavior. Finally, this research suggests that: First, Atomic Energy Council should pay more attention to understanding of policy information from reporters. Second, Atomic Energy Council should try to avoid cross-approaches communication. Third, Atomic Energy Council should face up to anti-nuclear groups and provide suitable communication approaches. Finally, Atomic Energy Council should design a policy communication team which concludes different levels of members, in order to build up an effective coordinating channels.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Keyword: policy communication approaches, policy communication behavior, policy communication system, Atomic Energy Council.

(5) 目錄目錄................................................................................................................................................. 1 表次目錄......................................................................................................................................... 3 圖次目錄......................................................................................................................................... 4 第壹章緒論............................................................................................................................. 5 第一節研究緣起............................................................................................ 5 第二節研究目的.......................................................................................... 10 第三節研究問題.......................................................................................... 14 第四節章節安排.......................................................................................... 16 第貳章文獻回顧................................................................................................................... 19 政策溝通的研究脈絡 ..................................................................... 19 第一節第二節為何政府應與公民溝通 ................................................................. 31 第參章研究設計................................................................................................................... 51 研究架構.......................................................................................... 51 第一節第二節個案介紹.......................................................................................... 53 第三節研究方法.......................................................................................... 58. 立. 政治大. ‧ 國. 溝通行為.......................................................................................... 71 須被正視的溝通趨勢 ..................................................................... 77. ‧. 第二節第三節. 學. 第肆章原能會的政策溝通 .................................................................................................. 61 第一節溝通模式與途徑 ............................................................................. 61. al. er. io. sit. y. Nat. 第伍章環境面與制度面影響因素 ...................................................................................... 81 第一節環境層面.......................................................................................... 81 第二節制度層面.......................................................................................... 89. n. 第三節先天環境的劣勢—錯綜複雜的組織網絡 ..................................... 92 第陸章組織與個人層面影響因素 ...................................................................................... 95 第一節組織運作層面 ................................................................................. 95 第二節個人層面........................................................................................ 100 第三節幾近無解的溝通困境 ................................................................... 103. Ch. engchi. i n U. v. 第柒章政策溝通系統之建構 ............................................................................................ 105 第一節外部因素建構 ............................................................................... 105 第二節內部因素建構 ............................................................................... 111 第捌章結論......................................................................................................................... 117 第一節拼上最後一塊拼圖，揭開政策溝通的脈絡 ............................... 117 第二節理論意涵........................................................................................ 119 第三節研究建議與限制 ........................................................................... 120 參考文獻..................................................................................................................................... 122 附錄一......................................................................................................................................... 133 附錄二......................................................................................................................................... 134 1.

(6) 附錄三......................................................................................................................................... 135. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(7) 表次目錄表 1 參與暨溝通模式對應表 ..................................................................................... 30 表 2 三種政府運作模式比較表 ................................................................................. 39 表 3 公共行政理論時代脈絡對應表 ......................................................................... 41 表 4 公共行政實踐的三個傳統比較表 ..................................................................... 44 表 5 當代兩政府運作模式下的政府公民關係比較表 ............................................. 48 表 6 原能會組織架構暨人員次數表 ......................................................................... 54 表 7 受訪者一覽表 ..................................................................................................... 60 表 8 溝通途徑比較表 ................................................................................................. 70 表 9 溝通行為比較表 ................................................................................................. 77. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(8) 圖次目錄圖 1 章節安排 ............................................................................................................ 18 圖2 圖3 圖4 圖5 圖6. 代理人理論下分權體制之授權關係 ................................................................ 32 政府組織與公民關係示意圖 ............................................................................ 34 研究架構 ............................................................................................................ 51 受訪者滾雪球抽選法 ........................................................................................ 59 政策溝通環境因素系統 .................................................................................. 109. 圖 7 政策溝通制度因素系統 .................................................................................. 111 圖 8 政策溝通組織因素系統 .................................................................................. 114 圖 9 政策溝通個人因素系統 .................................................................................. 116 圖 10 政策溝通系統 ................................................................................................ 119. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(9) 第壹章. 緒論. 「成功民主政體的基石在於讓公眾知情政府的行動，而這需要公開政府的資訊並且讓公眾容易接觸到」（Fairbanks, Plowman, & Rawlins, 2007: 23）。1 同時，「權力擁有者需要將公眾納入他們的審議過程，並且在決策時必須考慮衝突性的利益」（Meyer, 1999: 619），2 這也是達到良善治理（good governance, Perry, de Graaf, van der Wal, & van Montfort, 2014: 28）的要件之一。3 民主國家的基石除了有相互制衡的立法、行政與司法權外，尚需要在政策過程引入活躍的公民社會聲音，方能稱上健康的民主政體。本文旨在探討公共政策過程中與公民政策溝通. 政治大本章在第一節研究緣起部分立，先從實務角度提出台灣公共政策推動過程中所面臨. 的重要性及其正當性，並且檢視台灣當前管制性質機關與民眾溝通的環境脈絡。. ‧ 國. 學. 的正當性困境，隨之於第二節提出本研究探討與民眾溝通的目的，最後於第三節提出本研究欲探討的研究問題。. ‧. 第一節. 研究緣起. sit. y. Nat. al. er. io. 本研究欲探究行政機關政策溝通過程中所面臨的問題，首先，主要問題意識. v. n. 緣起於政府與民眾間的距離越來越大，亟需新工具改善公共政策的正當性。其次，. Ch. engchi. i n U. 找尋當前政策溝通的問題。第三，文官被推至溝通第一線所造成政治行政二分的裂痕。最後，回顧相關研究發現政策溝通文獻相對匱乏。依據上述問題意識構築本研究問題基礎，詳細內容如下：動機一：亟需新工具改善公共政策的正當性政府與公民間的關係，在不同政府治理模式下有不同的闡釋（Denhardt &. 1. 原文： “Basic to a successful democracy is the existence of a public informed about government actions. This requires government information to be open and accessible to the public.” 2 原文： “power holders need to involve the public in their deliberations and take conflicting interests into account when making decisions.” 3 Perry 等人認為好的治理可能會導致針對不同的衝突價值提出不一樣的處理策略。而哪一種策略是最適合的則是基於脈絡以及受到策略所影響的人而定。 5.

(10) Denhardt，2000）。在強調效率、專業、師法企業的新公共管理（new public management）模式下，政府為社會的領航者，民眾即顧客，政策宣導（policy propaganda）與政策行銷（policy marketing）遂變成政府領航社會的主要政策工具，透過制度誘因的設計以及公私部門的合作提供公共服務，並透過公共關係（public relation）營造以維持政治正當性。然而，這樣的模式運作下，社會上逐漸以多數意見做為公共利益的基礎，逐漸忽視社會上少數政策未受益者甚至受害者的聲音，造成政府運作面臨許多的抗爭聲浪，政府政策無法反映社會的多元期待，正當性逐漸受到挑戰（Stout, 2013），點起尋求新模式新工具的契機，政府. 政治大動機二：尋找政府政策溝通的問題立. 與民間的關係重建應逐漸受到重視，此為本研究首要之動機。. ‧ 國. 學. 政府近年來推動新政策時所採取的政策溝通方式，是以宣導（propaganda）或行銷（marketing）等策略為主。以 2012 年行政院提出的「經濟動能推升方案」. ‧. 廣告為例，4 行政院廣告以宣達政策重要性的內容進行政令宣導，希望民眾僅接. y. Nat. sit. 受該方案的推行，莫要浪費時間投入瞭解艱澀的政策內涵。整篇廣告不僅未能明. n. al. er. io. 確說明政策內容，更要求民眾不要深入瞭解政策意涵，此種政策溝通方式是屬單. i n U. v. 方面的宣導方式。除此之外，2014 年行政院「兩岸服務貿易協議」的文宣亦有. Ch. engchi. 相同的情況，依樣受到在野黨批評政府不應只說「利大於弊」的結論而已，5 更應說明清楚何為利弊？利弊屬誰？如何決定？等與民眾息息相關的政策內涵。這些政府文宣與廣告，再再地反映出政府政策溝通的管道與方式，沒有跟上民主化的發展，政策的推動過程拉開政府與民眾間的距離，使民眾與政府政策間的關係，. 4. 湛坤峰（2012）【全系列備份】行政院經濟動能推升方案廣告。2014 年 11 月 30 日，取自：. https://www.youtube.com/watch?v=2EuUI01uxVU. （請掃描 QRcode 以取得網頁連結）。 5 蕭照平（2014）馬：服貿利大於弊綠：利弊說清楚。2014 年 12 月 1 日，取自： http://news.rti.org.tw/news/detail/?recordId=97910 6.

(11) 進而影響到民眾對政府的信任。除了文官製作的政策宣導文案外，政府正式對外溝通也出現問題。. 江揆對美容美髮業代表說：「因為我們的溝通工作沒做好，所以引起事後很大的成本，讓各位很不安。」（邱燕玲，013/07/27）6 2014 年 3 月 18 日，台灣發生了重大社會運動—「太陽花學運」震驚國內外政壇，並且衝擊台灣政治與經濟發展。學運的主要訴求之一為《兩岸服務貿易協定》的審議過程需透明公開，凸顯出公民社會對於參與公共政策過程的渴望，以及政策過程缺乏完善溝通所產生的嚴重後果。然而，其實早在 2013 年行政院推. 政治大. 動制定《兩岸服務貿易協定》期間，行政院長江宜樺便曾經向產業代表致歉，表. 立. 示因政策溝通不善而導致嚴重的社會成本，並衝擊民眾的政策順服程度。點出台. ‧ 國. 學. 灣公民社會對於政策溝通的需求及其重要性，以及政府缺乏良善溝通所產生的社會成本。因此尋找當前台灣政府與民眾間溝通管道的問題，係解決政府與民間關. ‧. 係惡化的首要工作，此為本研究第二個研究動機。然而，相同問題在其他政策領. er. io. sit. y. Nat. 域也常看得見。. 成立核廢料專責機構，就該由重建官民信任開始，未料才剛起步，說好. al. n. v i n 的公聽會，變成閉門會議，此舉再考驗大眾對政府的信任，原因就是公 Ch engchi U. 共政策決策過程的透明與溝通都出了問題。（盧沛樺，2014/5/13）7. 動機三、核能相關政策議題數十年的溝通效果不彰「民主」的意涵之一是指，希望每個個人的聲音能在他們所選擇的公共事務中被聽見並且參與決策過程中（Box, 2009: 23）。公聽會（public hearings）是眾多公民參與的方法之一，一個由政府主辦公開讓感興趣公民都可以參加的會議，也是政府與民眾針對政策進行溝通的方式之一（Rowe & Frewer, 2000）。讓公民 6. 邱燕玲（2013）。服貿缺乏溝通江向美容美髮業道歉。自由時報。2013 年 7 月 27 日，擷取自： http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/700093。 7 盧沛樺（2014 年 5 月 13 日）。閉門會議再添爭議。聯合晚報。A4 版。 7.

(12) 參與決策過程，政府部門不僅可以藉機汲取公民的多元觀點，並可告知公民政策相關資訊，此外，亦可於公聽會中說服民眾並且建立起信任感以及減緩對政策的焦慮，最主要尚可建立政策的正當性（Irvin & Stansbury, 2004）。然而，當政府部門向公民推動政策溝通的過程，最容易受到政治力量的挑戰而改變溝通策略（Gelders & Ihlen, 2010a），轉向與少數利益團體（interested groups）或利害關係人（stakeholders）代表進行溝通協商，回到傳統的閉門會議，此策略致使政府資訊與溝通過程蒙上一塊黑布，導致絕大多數的社會大眾無法了解政策溝通的過程，進而影響到民眾對於政府的信任並減損政府執政的正當性（Fairbaks, Plowman, &. 政治大人與民眾溝通過程亦忌諱緊抓著專業資訊，應多關注民眾的訴求（Chess, Hance & 立. Rawlins, 2007: 23; Heise, 1985; Meyer, 1999: 619）。在文官個人層次方面，文官個. Sandman, 1995）。然而過去數十年來，政府對民眾溝通的核心多半在於技術層面. ‧ 國. 學. 的知識傳遞，希望傳遞民眾所缺乏甚至是錯誤的專業知識，認為只要民眾改變過. ‧. 去對政策的錯誤瞭解便可以取得民眾的支持（杜文苓，2011：87）。然而，這樣. y. sit. Nat. 的想法逐漸受到挑戰，尤其在專業門檻極高的核能相關政策議題：. er. io. 核廢料處置，從來都不只是技術問題，還牽涉社會、環境與世代正義；. n. 若要根本解決核廢料難題，扎實的社會溝通、官民互信，重要性不下於 a v. i l C n hengchi U 技術研究...「首先是改變由核能工程師主掌溝通的局面。」李肖宗面對記者質疑過去數十年來社會溝通力有未逮，如何有把握未來可改變現況說，「過去是靠著說明、宣導、回饋金，以後會掌握雙向溝通的暢通無虞。」… （盧沛樺，2014/3/25）8 以核廢料議題為例，該議題是未來跨世代台灣社會應面對的問題，然而比高輻射核廢料威脅較低的「低放射性廢棄物」處置爭議，在台灣已經歷經了數十年. 8. 盧沛樺（2014 年 3 月 25 日）。國內篇/核廢難解核廢最終去處選址才剛開始… 若核四上路 4 座電廠評估將產生 100 萬桶核廢。聯合報。A7 版。 8.

(13) 的時光，政府與民間的互動與溝通亦達數十年，至今一直未能有確切的解決方案，此為本研究第三項研究動機。核廢料處置議題已經政府與民間已經「溝通」近二十餘年，然而處置政策依舊未能取得各界的接受，顯示出釐清政府與民間的溝通管道之問題已經刻不容緩。動機四、政治行政二分的裂痕，被推向前線的文官政治行政二分理論區分政務官與事務官的責任與義務，政務官因具有民意基礎，所以決定政策的方向，平時應與民意代表及民眾互動與溝通，是以瞭解民間的政策意向。而事務官，因行政效率考量，越接近基層之事務官越重視技術專業. 政治大. 的技能，在政策規劃與執行過程得以隔離社會上的多元意見，僅以專業進行判斷. 立. 以求政策科學正確性。然而，近年來由於政策議題的複雜化、專業化，越來越多. ‧ 國. 學. 的政務官無法負荷來自民意代表以及公民頻繁的問政與質疑，遂頻頻派基層事務官前往地方與民眾進行政策的溝通及輿情蒐集，更有甚者，事務官進入國會殿堂. ‧. 回應議員質詢，或招開記者會進行政策宣導與解釋。越俎代庖卻行權責不等之事，. y. Nat. sit. 頻生諸多政治行政分際上角色矛盾與行政衝突。此為本研究第四項動機，被推至. n. al. er. io. 前線的事務官的角色認知與溝通心態為何，著實影響溝通成效應被重視。. Ch. 動機五、政策溝通研究相當缺乏. engchi. i n U. v. 在學術方面，攸關於公部門的溝通研究，可分為政府部門內部以及與外部的溝通。內部溝通則以行政溝通（administrative communication）以及政治溝通（political communication）為主；而政府與社會大眾間，則是從公共關係（public relation）、大眾傳播（mass media, public media）、公共溝通（public communication）的角度研究，而政策與公民間的關係則是從政策宣導（public propaganda）與政策行銷（policy marketing）著手。然而，關於政府政策規劃與決策過程中，政府部門如何與公民進行互動溝通的相關理論與討論，相當匱乏。因此本研究的第五項研究動機，彙整當前有關政府政策溝通相關文獻，並界定政府部門溝通環境與 9.

(14) 要素。. 第二節. 研究目的. 瞭解目前台灣政策溝通在學術及實務層面所面臨的困境後，本研究試圖透過系統性的資料蒐集與分析以完成數項研究目的。此外，本研究背景係源自於學術與實務的交互觀察，是故本研究的目的將亦可分成學術方面的目的及實務上的目的。. 一、學術目的. 政治大由於政府運作模式的改變聲浪興起，適合政府運作的模式在不同的假定下都立. 有不同的價值、規範與目標。而這些機制往往都會影響著政府運作的核心分子—. ‧ 國. 學. 文官，是故本研究的學術目的將欲完成以下數點與文官息息相關的研究旨趣。. ‧. （一）在文官研究方面，在政府運作模式轉變下定義文官角色及其核心能. sit. y. Nat. 力。. n. al. er. io. 就新公共管理興起後，對於政府應如何運作開始有豐富的討論，迨 1996 年. i n U. v. Peters 提出未來政府的四項治理模式以及 Dendardt 夫婦的新公共服務概念，引起. Ch. engchi. 學術界許多政府運作的想像。然而，在不同運作模式下，其背後均有政治哲學為基礎，並且對於公共價值有不同的想像與形成基礎，同時在管理方面亦有不同行政價值的規範。在諸多價值與假定的規範下，不同政府運作模式對於政府、公民的角色均有其界定，對於文官的角色與其應具備的核心能力甚少提及。然而，對於文官角色在不同政府運作之下的界定有其重要意涵，一來可以確保文官的功能是與政府運作模式同步調，不會出現政府採取新興的運作模式，但文官卻依舊扮演傳統的角色，造成車頭車身是不同世代設備的窘境；再者，釐清文官角色與核心能力，方能調整政府組織內部程序規定以及文官訓練規劃。是故，本研究目的之一為定義政府運作模式轉變下的文官角色及其核心能力。 10.

(15) （二）在政治行政二分理論下，界定文官參與政策溝通的角色。自從 Woodrow Wilson（1887）提出政治行政二分理論後，替公共行政學術研究領域以及政府文官體系定義其清楚的角色。也劃分出政務官與事務官之間的權責分際，政務官統籌民意彙集總理政策方向的規劃也就是決策端的任務，而事務官則是依據專業訓練執行政策合法化後的推動也就是執行端的任務。在執行端的事務官，為避免其在專業在執行上受到社會上多元價值影響而干擾政策的客觀推動，社會上的多元意見與價值均由政務官與社會大眾溝通、協調並做出適切的決策。然而，新公共服務模式下的政府角色是期待與公民一同規劃公共服務，在. 政治大定已久的政治行政二分的觀念立，因此本研究第二項目的即試圖替新的模式與政治此期待下文官與公民互動溝通的需求將勢必大幅增加。而這轉變，將會衝擊到既. ‧ 國. 學. 行政二分理論調和下界定清楚文官於溝通時的角色定位。. （三）公共管理方面彌補政府政策溝通研究的不足。. ‧. y. Nat. 政府溝通研究議題，過去最主要是以政治學領域以及傳播領域為主要研究領. er. io. sit. 域，其主要研究課題為政治溝通、大眾溝通、公共溝通、政策宣導以及溝通行為為主，而公共行政與公共管理領域方面卻甚少。而前述的研究課題，居多是以總. al. n. v i n 體的視角討論政府溝通，是以一種政府整體的身分與整體社會大眾進行對話或訊 Ch engchi U 息傳遞。然而，在新的政府運作模式下，文官單獨面對公民或社會團體的機會變大，因此需要更多的研究討論文官與公民進行溝通互動行為，以圖更瞭解過去甚少與公民接觸與溝通的行為，會發生什麼事情？文官的溝通環境為何？有哪些限制？有那些因素會影響其溝通過程等？是故，本研究第三個目的即試圖彌補政策溝通研究上的缺漏。（四）在溝通理論方面，系統性的提出影響溝通途徑與溝通行為選擇的解釋因子。溝通行為與溝通能力在傳播領域上並非陌生的研究主題，Shannon 與 Weaver 11.

(16) （1949）提出溝通基模後，建立溝通的基本原理原則，其關鍵要素包含消息來源、傳送者、管道、收訊者以及目的地。爾後，諸多學者均以此基模作為溝通理論探討的基礎，提出新的模式包含傳播學之父 Schram（1949）與 Berlo（1960），國內學者則有許士軍（1994）。其中 Schram（1949）將五要素修改為消息來源、編碼者、符號、解碼者以及目標，在此模式下溝通即為一個消息傳遞者或編碼者透過管道或符號象徵，將訊息傳遞給收訊者即解碼者期待接受者能夠理解傳遞者的意思以達目的。而 Berlo 與許士軍均強調回饋的效果，即溝通是雙向互動的過程。而另一溝通領域重要的研究主題即溝通能力，賴祥蔚、莊伯仲與鈕則勳（2011）. 政治大 ICI）、溝通能力量表（communicative competence scale: CCS）、溝通者能力問卷立. 彙整當前重要的量表，包含人際溝通量表（interpersonal communication inventory:. （ communicator competence questionnaire ）、對話適當即有效性量表. ‧ 國. 學. （conversational appropriateness and effectiveness scales: CAES）以及溝通適應力. ‧. 量表（communicative adaptability scale: CAS）等。但可惜的是當前的要量表主要. y. Nat. 測量內容均以聆聽能力、理解能力、社交能力、情緒管理能力等，甚少是探討影. er. io. sit. 行為面的影響因素。然而，對於文官溝通而言這是相當重要的影響因素，亦即文官對於溝通的想像與行為是否是與傳播學界目前主流定義—雙向溝通是一致的，. al. n. v i n 這將會影響到接受者體驗到政府所謂的「溝通」行為。是故，本研究的第四個目 Ch engchi U 的，即希望補強解釋溝通途徑與行為選擇的因子，至少在文官系統裡。. 二、實務目的本研究的思考緣起有一部分是來自對社會實務的觀察，發現台灣社會目前出現了一些問題，而這些問題亟需我們投入探究，期能發掘出因應的方法，是故本研究在實務上亦有欲達到的目的。（一）從文官個人層次釐清溝通成效不彰的原因如前述研究緣起，台灣政府在諸多公眾傳播與政策溝通上皆有成效不彰的現 12.

(17) 象9，反映出政府部門在進行大眾傳播或政策溝通時，出現了與社會大眾認知有重大的落差。猶如 Zeithaml、Parasuraman 與 Berry（1990）所提的產品製造者與消費者間存在著五道可能的落差，而這些落差均反映出組織內部間及組織與外部間的訊息傳遞，及其需求評估出現了問題。相同的問題亦可能出現在政府部門，政府部門組織內部層級上下之間對於溝通的認知與分工之間是否有落差存在，另外政府組織與外部公民社會的需求是否亦有落差存在，而這些落差是否造成溝通不彰的主要原因值得我們探討。是故，本研究實務目的之一為探究台灣當前溝通不彰的主要原因為何？釐清這原因有其重要意涵，尤其能夠釐清造成不彰的主因. 政治大或文官訓練課程層面提出官建議。立. 是制度層面、組織層面抑或個人層面的問題時，即能在制度設計上、組織管理面. ‧ 國. 學. （二）界定政治行政二分下的文官溝通權責規範. 政治行政二分業已在文官系統根植許久，政務官與事務官之間的倫理規範除. ‧. 了事務官必須遵守長官命令這項鐵則以外，政務官與事務官間亦存在一條避免踰. y. Nat. sit. 越的線。而這線便是規範政務官與事務官之間的權責，在政治行政二分的邏輯下，. n. al. er. io. 政務官必須向國會負責—接受國會質詢、必須向社會大眾負責—接受媒體訪問、. i n U. v. 必須聆聽社會大眾的政策意見—招開政策說明會與公聽會等，當前最常見的溝通. Ch. engchi. 活動。然而時過境遷，因為媒體管道的多元化以及社會政治參與意識的甦醒，社會大眾亟需政府部門針對各式社會議題與政策提出相關說明並且與公民進行溝通說明。但因議題多元化以及組織資源有限的前提下，政府組織遂開始要求事務官站上峰火線，入國會上媒體下民間接受各式各樣的民主多元意見的衝擊。而進入到前線的文官，其權責規範應做如何調整，方能讓公民可以滿意文官於第一線的溝通處置外，並讓文官的溝通行為發揮較大的功效。是故，本研究的第二個學術目的，即試圖提出在政治行政二分原則下文官的溝通規範應如何修正。. 9. …原能會主委蔡春鴻在說明調查進度時，一度哽咽地說，「核能安全六親不認」是核工學界最重要特質，但常因溝通不良造成外界誤解，讓他感到相當無奈。(鍾聖雄，2012) 13.

(18) （三）釐清政策行銷與政策溝通的差異以及政府的使用時機如研究緣起所述，當前諸多政府使用大量的媒體影片製作政策宣導與行銷之用，試圖透過這些影片向社會大眾傳遞政府欲執行之政策。然而，當許多未經社會充分討論的政策，政府一廂情願地錄製影片像社會傳遞充滿爭議的政策，不但未取得社會大眾的支持，反而引起更大的爭議與反彈。此現象顯示出，政府部門在政策行銷與政策溝通方面的應用上有諸多不適之處，是故本研究試圖釐清行銷與溝通之別並提出建議使用時機。. 第三節. 研究問題. 政治大公共政策與民眾間的密切關係，可從吳定（2006：96）對公共政策的定義中立. ‧ 國. 學. 得知，「公共政策是指政府組織為解決公共問題或滿足社會需求，決定作為或不. 作為，及如何作為的相關活動。」。而公共政策的主要用意在於影響公民的社會. ‧. 行為（Buurma, 2001: 1289），亦即期望社會大眾除了能接受政策內容外，更應配. sit. y. Nat. 合政策的期待。是故，政策制定（make policy）不應只是將政策公告張貼而已，. al. er. io. 更是應該要說服民眾接受並且服從政策內容（Goodin, Rein, & Moran, 2006: 5）。. v. n. 事實上，政府應當在政策上必須回應民眾的需求（Denhardt & Denhardt，2000；. Ch. engchi. i n U. 陳敦源，2002），但從近年來政府決策內容不僅漸無反應民應，甚至更與民意背道而馳，不難發現過去政府相當仰賴的政策宣導與行銷工具，不僅在實務上已無法促使政策獲得更多的民意支持，也無法取得更強的政策正當性，此現象在理論上亦反映政策行銷理論與公共關係理論已面臨應用與解釋現象的困境。因此找出政策溝通的困境，藉以作為提升政府公共政策正當性以及改善民眾的政府信任之基礎，成為當前政府治理過程中極為重要的課題（French, 2011）。「低放射性廢棄物處置」政策已於台灣社會進行了近二十年的溝通作業，然遲遲未有良善的成果出現。面對投入這麼多成本的溝通作業，卻一直無法得到令社會滿意的成效，其中溝通過程值得吾人探究。本文將以已有數十年溝通經驗的行政院原子能委員 14.

(19) 會（以下簡稱原能會）為研究個案，回答以下三個政策溝通所面臨的問題：問題一、原能會內部與公民社會政策溝通的制度環境為何？充滿那些困境？政府部門與私部門的溝通環境有極大的差異，政府部門的內部包含政務系統、事務系統以及立法系統，彼此間的互動極可能影響著政府與公民的溝通過程與成效。而政府部門的外部環境，不同政策議題有不同的利害關係人，其對政策的瞭解與態度天南地北，且其行動更是充滿著許多無法控制的變數。因此，有必要從理論與實務角度分別建構政府與公民社會的溝通環境及其所面臨的挑戰。. 政治大. 問題二、原能會內部與公民社會政策溝通的組織要素有哪些？充滿那些困境？. 立. ‧ 國. 學. 組織運作過程，組織內要素運作的良窳是決定其績效的關鍵，過去組織理論的研究指出，組織領導、組織文化、組織結構、組織目標管理等都是關鍵的要素。. ‧. 此外，除了組織理論所感興趣的議題外，對於公共管理而言政務與事務的分工更. sit. y. Nat. 是影響政府部門政策溝通的重要環節。文官頻上第一線與民眾或民意代表進行溝. al. er. io. 通行為，勢必衝擊了政治行政二分的分際，為政府溝通添加諸多的變數。然而，. v. n. 這些影響績效的組織機制是否亦會對溝通行為產生影響，是值得我們深入探討的。. Ch. engchi. i n U. 問題三、原能會的溝通途徑及其文官的溝通行為選擇各為何？受到那些因素影響？延續溝通環境的問題，進一步將研究分析單位落至文官個體，面對突破政治行政分際的行政脈絡，文官在溝通過程中的角色定位為何？對於溝通的認知與目標又為何？釐清這些問題將可以理解高度專業的核能專家在政策溝通過程，如何操作溝通實務，並瞭解其認知與期待對於溝通操作及成效期待的影響。本研究試圖藉由回答上述研究問題以達研究目的。 15.

(20) 第四節. 章節安排. 本研究各章節安排如圖 1 所示，第壹章援引五項來自學術與實務的觀察，說明本研究會政策溝通研究的興趣與動機，並提出此研究希望達到的學術及實務的目的，以及欲回答的研究問題。第二章開始先從新公共管理的脈絡談政府部門常使用的行銷與宣導的工具，並從行銷的概念演變反映溝通概念的重要性，然後針對政策溝通的相關研究作系統性的回顧，瞭解政策溝通的脈絡並彙整出溝通途徑與模式。待瞭解政策溝通的研究脈絡後，本研究隨即從政府與公民間的關係深入瞭解政府為何要與公民溝通。並從政府運作模式尋找正當性的基礎。第參章一開. 政治大. 始則銜接第貳章政府與公民的關係建構出本研究的研究架構，從環境、制度、組. 立. 織與個人等角度探討政策溝通的脈絡。然後，介紹本研究的個案—原能會並說明. ‧ 國. 學. 選取個案的原因。最後，說明使用質性研究的途徑蒐集資料並分析回應本研究問題。. ‧. y. Nat. 瞭解基本的研究背景後，開始彙整與分析經驗訪談的內容。第肆章先從不同. er. io. sit. 背景的受訪者經驗分享，彙整出原能會曾經或目前正在使用的溝通途徑，以及文官個人在溝通場域中可能行使的溝通行為。在彙整溝通途徑與行為等經驗後，提. al. n. v i n 出本研究所觀察到的當前應該被重視到的溝通趨勢。第伍章則依據經驗訪談內容 Ch engchi U 彙整出原能會在與民眾政策溝通過程中曾經出現過的現象或經驗，並將這些現象與經驗歸納為環境與制度兩層面；而第陸章如法炮製，歸納出組織與個人層面的現象。凸顯出原能會在與民眾進行政策溝通過程中，曾經出現過不同層面的現象與經驗，作為瞭解政策溝通系統的基礎。第柒章始，本研究從外部因素與內部因素的角度，試圖建構影響原能會溝通途徑的選擇以及文官個人溝通行為選擇的因素有那些。外部因素的部分說明了環境與制度層面的因素如何影響溝通途徑與個人行為的選擇，而內部因素的部分則說明了組織與個人層面的因素如何影響溝通途徑與個人行為的選擇。第柒章後半 16.

(21) 部將四個層面的因素合併建構出政策溝通系統，以說明原能會與公民政策溝通的脈絡。最後，第捌章將提出本研究的發現，並針對實務與學術領域提出相關的建議，文末之前亦說明本研究的限制。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(22) 第壹章. 緒論. 研究緣起個案目的研究問題. 第貳章. 文獻回顧. 政策溝通的研究脈絡為何政府應與公民溝通. 第參章. 研究設計. 立. 環境與制度層面影響因素環境層面制度層面. 政治大先天環境的劣勢—錯綜複雜的組織網絡. 個案介紹. 第陸章. 學. ‧ 國. 研究架構. 第伍章. 組織與個人層面影響因. 研究方法. 素. ‧. y. sit 第柒章. n. Ch. 政策溝通系統之建構. er. io. 溝通模式與途溝通行為徑須被正視的溝通趨勢. al. 個人層面. 機近無解的溝通困境. 原能會的政策溝通. Nat. 第肆章. 組織運作層面. i n U. v. 外部因素建構. engchi. 內部因素建構. 政策溝通系統. 第捌章. 結論. 研究發現研究建議研究限制. 圖 1 章節安排 18.

(23) 第貳章. 文獻回顧. Public decision making will be democratic, rational, and desirable when stakeholders successfully engage in authentic dialogue （Choi, 2014）. 真誠對話（authentic dialogue）對於成功的民主決策而言是相當重要（Choi, 2014），尤其在政府治理典範變遷、模式定位不明的年代，在專業領航與公民參與之間的拉鋸，造成官僚課責的模糊與矛盾，政府與公民間溝通的重要性逐漸提升（Roberts, 2002）。因此，本研究首先回顧當前國內外政策溝通的研究基礎，. 政治大定政策溝通在政府組織運作過程中的定位。立. 釐清本研究於當前政策溝通的脈絡。然後，隨即回顧政府政策溝通的重要性，確. ‧ 國. 政策溝通的研究脈絡. 學. 第一節. ‧. 關於政府與公民間關係的維護以及訊息傳遞工具的研究，在學術研究上相當. y. Nat. 多元，從政治學、傳播學以及行政學等脈絡都有關於政府溝通的相關研究。此外，. er. io. sit. 從不同角度回顧政府溝通相關文獻亦可以發現不同的研究領域，若依據組織內外部區分，組織外部的溝通研究包含「政治溝通」（political communication, Semetko. al. n. v i n & Scammell, 2012）、「公共溝通」 Gelders, De Cock, Roe, & C（public U h e n gcommunication, i h c Neijens, 2006; Gelders, Bouckaert, & van Ruler, 2007; Banerjee, & Liu, 2014）、政府. 溝通（government communication, Fairbanks, Plowman, & Rawlins, 2007; Gelders, De Cock, Neijens, & Roe, 2007 ）；內部則有「組織溝通」（ organization communication）、「跨部會溝通」（inter-sector communication ）、「行政溝通」（administrative communication, Garnet & Kouzmin, 1997）等研究題材。若依據功能區分則能區分與民意機關與政黨的「政治溝通」、維繫政府形象的「公共關係」（public relation,. Gelders & Ihlen, 2010a）、傳遞政府訊息的「政策宣導」（policy. propaganda, Kellen & Lerner, 1965; Jowett & O’Donnell, 2012）、提高民眾的政策認. 19.

(24) 識與接受度的「政策行銷」（policy marketing, Alford, 2002; Buurma, 2001; Bouzas-Lorenzo, 2010; Graham, 1994; Laing, 2003; Snavely, 1991; van der Hart, 1990）及認識民眾政策意向的「政策溝通」（policy communication, Canary, Blevins, Ghorbani, 2014）等。其中「公共關係」，是指政府與公民間的關係，為使公民提升對政府的認識、樹立良好形象、並進一步取得公民的支持與信任，部分國家通常搭配政策宣導或行銷（Geldrs & Ihlen, 2010a），以傳播有利於政府形象之訊息，維持良善的政府與公民間的關係。而在公共政策方面，公共關係通常處理已決定的政策（decided. 政治大公共關係較屬於一種政府與公民關係維護的狀態或量表，與傳遞訊息的工具不同，立 policies）上，也就是針對已經合法化或已推動的政策維持公共關係。因上所述，. ‧ 國. 學. 同時公共關係較多處理已推行的公共政策以及政府形象，與本研究所欲探討的政策工具略有不同，是故排除於本研究欲探討的核心。而「政治溝通」通常是源自. ‧. 於政治人物的說服性溝通或隱約是為了政治、印象以及選舉等意圖而努力. sit. y. Nat. （Vandebosch, 2004），通常出現在社會團體試圖影響政府政策時、政黨與壓力團. al. er. io. 體間（Lang, 2010），以及政府機關試圖影響一般民眾的意見時，因其核心多半是. v. n. 以政黨角色為出發點，與本研究純粹以政府以及文官角度出發的思考點有層次上. Ch. engchi. i n U. 的差異，是故亦排除於本研究欲探討的核心。最後，「行政溝通」與「跨部會溝通」多屬於組織或政府內部的溝通行為，較少與公民溝通攸關的政策溝通，故亦不在本研究探討的範圍內。排除上述四個主題後，此章節將先介紹新公管理重要的政策工具—「政策宣傳與政策行銷」回顧其過去的研究基礎，第二部分則回顧過去政策溝通的相關基礎，並探討本研究主要關心的議題行政機關的「溝通途徑」與文官的「溝通行為」。. 一、新公共管理下的政策行銷與宣導新公共管理強調師法私人企業的管理方式，將公民是為接受產品的最終顧客， 20.

(25) 因此政策宣傳的主要目的即是讓越多民眾認識政府欲推動的政策，並且接受政策，宛如產品市場佔有率的概念。此段落將先介紹公共溝通、政策宣導與政策行銷的脈絡，然後回顧政策行銷國內外的研究基礎，以及提出行銷概念的轉變。（一）政策宣導與政策行銷趨勢下的公共溝通當任何組織所產生、接受或使用的資料被配置在有意義的樣式上時，變形成有意義的資訊。而資訊透過各式樣的溝通形式，各式樣的符號在組織內或向組織外傳遞以分享資訊，因此溝通被定義為資訊傳遞與接受的過程（Graber, 2003）。申言之，溝通是資訊管理重要的一部分，其過程包含「資訊擁有者將所欲傳遞、. 政治大. 表達的資訊內容，經由編碼（encoding）轉換成訊息（message），再透過適當的. 立. 管道（channel），傳遞給接收者，而接受者獲悉訊息後進行解碼（decoding）以. ‧ 國. 學. 了解訊息的意義」（Schram, 1949）。而公共溝通是指組織（不論是公部門或私部門組織）欲與組織外的群體進行訊息互惠的行為，Paisley（2001）認為公共溝通. ‧. 的活動有兩種定義，就目的論而言公共溝通活動主要是一個群體的意圖改變另一. y. Nat. er. io. sit. 群體的信念或行為；就方法論而言公共溝通活動指的是傳遞訊息的途徑與方法。在溝通概念尚未成熟之前，政府與公民間的互動方式，除了上述的政治溝通. al. n. v i n 以外，較多是透過大眾傳播（public 工具傳遞政府政策資訊， C h media, mass media） engchi U. 例如電視新聞、報紙新聞或者廣播系統等方式進行公共溝通（Paisley, 2001）。而. 政策宣導的行為亦會搭乘著公共溝通的管道順勢推行，與公共溝通有別的地方在於，政策宣導更多的方法是透過政府人員，在公開場合宣導政務，並非僅侷限於大眾傳播媒體。這過程的主要意圖則是將政府欲推動的政策措施，透過正式管道傳遞政策內容，期待透過資訊的接觸後影響接受者對於政策的態度，當然就當局者而言是希望能透提升政策的接受度。最後，政策行銷則是政府部門師法企業促進商品市場佔有率以及消費者印象的方法，透過系統性包裝將政府形象與政策內容傳遞給與民眾，並希望在良好的行銷設計下促進民眾對政策的接受（Buurma,. 21.

(26) 2001）。對於政策宣導的定義，Ellul 認為「政策宣導是試圖尋找與組織技術及刺激人們行為意向相互連結的心理影響技術」（Kellen & Lenrner trans, 1965），而 Jowett 與 O’Donnell（2012）的定義是「謹慎、系統地型塑感知（perception）、操控認知（cognitions）以及引導行為以達到完成宣傳者企圖的回應。」；另外，Taylor （2003）則認為「政策宣傳是謹慎地企圖說服人們用一種宣傳者所期望的方式思考與行為」。可想而知，政策宣導居多是從心理學與傳播理論的視角研究政府宣傳對於民眾的影響，是故多從個人心理與行為機制探討宣導的影響機制與成效，. 政治大（2010a）從政治權力的角度探討宣傳，則他們認為宣導可分為白色宣傳（white）立. 政策宣導是一套宣傳者試圖影響接受者思考與行為的方法。基此，Gelders & Ihlen. ‧ 國. 學. 與黑色宣傳（black），前者則是指消息與資訊是來自於正確的資訊來源，後者則指資訊的來源並非是正確的，甚至附有謊言，試圖塑造非真實的想像。. ‧. 因此，對於政府所進行的溝通行為，特別是針對潛在政策（potential policies）. y. Nat. sit. 或芻議政策（not yet adopted policies）的溝通時，究竟是公共關係的維護，或僅. n. al. er. io. 是政策宣導的一種？遂變得相當弔詭。然而，即便 Gelders & Ihlen（2010a）在. i n U. v. 其文章中提出許多政府是否應該對潛在政策或芻議政策進行溝通的正反論點。其. Ch. engchi. 最後亦認同，政府應該系統地評估公民的溝通需求以及他們對於潛在政策的偏好，點出政策接受端需求及偏好的重要性。而政策行銷是政府部門師法自私人企業經營管理的方法，行銷的概念已經在被應用在公共行政的各個領域中（Kaplan & Haenlein, 2009）。McCarthy（1960）提出四 P 行銷組合引領企業界行銷風潮，透過產品（product）、價格（price）、通路（place）以及推廣（promotion）的精細搭配，將產品有效地在市場及消費者間擴散，亦即產品知名度及市占率的提升。1960 年代末，Kotler 與 Levy （1969）開始將行銷的概念推廣到其他部門，這其中包含政府部門、非營利組織以及國家. 22.

(27) 層級等非私人企業部門。至 1970 年代，Kotler（1972）透過交換（exchange）的概念重新界定「行銷」--行銷即是一種透過交換來滿足雙方的目的與期待。延續 Kotler 用交換的概念定義行銷，Snavely（1991）認為行銷「是一種價值的交換而其中包含微觀管理與個體經濟管理的行銷過程」。而 Buurma（2001）認為政策行銷的探討必須是「奠基於政府與公民之間的交換，匯集行銷交換的標準以及政治治理的特徵」。然而，當用交換的概念應用至政府部門或非營利部門時，固然面臨到許多挑戰，如 Foxall（1989）認為政府部門或非營利部門跟公民之間事實上僅是理念上的契合，而非任何物質上的交換，所以認為用交換一詞定義行銷並非. 政治大關於行政組織過去常用的行銷類型，Buurma （2001）認為最主要有四種：（1）立. 洽當。. ‧ 國. 學. 市場化，將公部門的活動轉變成私部門的商業行銷活動，藉由產品與服務定義於商業市場的競爭力裡；（2）公共部門與非政府組織主要使用行銷的方法來推銷自. ‧. 己；（3）地方行銷，行銷可能有助於推動地方政府組織的轄區；（4）利用行銷工. sit. y. Nat. 具的應用達到主要的政治目的。學者蘇偉業（2007）將上述四類重新分類為三種：. al. er. io. 其一、維持競爭力、第一類與第三類是因為處於競爭環境中的組織為求生存，是. v. n. 故採用行銷手段維持自我優勢；其次、第二類系逐漸失去競爭力的組織，因為衰. Ch. engchi. i n U. 退或其他原因，組織面臨遭受社會淘汰階段，採用自我行銷的方式，尋找回生存價值；最後、第四類是屬於用行銷方式以求達到政治目的，而這目的若以改變社會為目標時，則是一種政策行銷的概念。然而，本研究以政府與公民間的關係替 Buurma 的分類重新定義則有別於蘇偉業的分類結果：Buurma 第二類與第三類是用行銷的方法推銷自己，以維持或重塑政府組織之形象，以求社會大眾接受，此類似本研究前文所提的「公共關係」此為其一；而第四類試圖用行銷方式以求達到政治目的，在蘇偉業的定義下，雖有政策行銷的概念存在，但在政治目的上的操作，仍有濃厚政治溝通與政策宣傳的韻味存在，此其二；然而，第一類將公部門的活動轉變成私部門的商業行銷活動，藉由產品與服務定義於商業市場的競爭 23.

(28) 力裡，在此類別中有明確的商品—政策，也別於其他純粹的組織形象塑造，本研究認為此類較像政府部門的政策行銷概念。（二）逐漸邁向互動式的行銷—雙向溝通的興起關於行銷的概念除了學術研究領域一直有持續性的發展外，美國行銷協會（AMA, American Marketing Association）對於行銷的定義也隨著社會的變遷逐漸改變：在 1935 年時，係指「將生產者的財貨與服務引導流向消費者的企業活動之績效」；1984 年時，其定義則更改為「行銷是想法、財貨與服務的產生、定價、宣傳與分佈以滿足個人與組織目標的交易」；2004 年時則定義為「行銷是一種組. 政治大. 織功能與一組提供創造、溝通及傳遞價值給消費者的過程，而這過程也是有利於. 立. 組織及其利害關係者的消費者關係管理方式」；2007 年則更改為「行銷是創造、. ‧ 國. 學. 溝通、傳遞與交換對於消費者、委託者、合夥及社會多數具有價值產品的一個活動、制度與過程。」；直至 2013 年 AMA 對於行銷的定義則為「行銷是」從 AMA. ‧. 的定義不難發現，在 1984 年代以前行銷的定義較為單向式的訊息與服務傳遞，. y. Nat. sit. 最終目的是符合生產組織銷售產品的目的。然而，從 2004 年始，利害關係者、. n. al. er. io. 消費者的重要性逐漸提升，溝通與價值傳遞的思維也逐漸廣泛。消費者不只是扮. i n U. v. 演著產品的最終接觸者，其意見與經驗將有系統地回饋於產品製造過程。而產品. Ch. engchi. 提供者與消費者之間交換的東西已經不是物質性互惠而已，有更高層次的價值存在。從 AMA 對於行銷的定義逐漸泛及溝通概念時，已逐漸凸顯提供者與接受者之間關係的模糊化，接受者已經並非只是單純的接受供應者的產品而已，而是更希望瞭解供應者產品背後所提供的價值以外，亦希望自己能夠參與產品規劃過程中，而這過程中則應該將組織的內外部的利害關係者的價值併入（Daniel, Bogdan, & Daniel, 2012）。而將 AMA 新的行銷概念放入公部門運用時，其意涵則更貼近政策溝通的概念，而且帶有濃厚的新公共服務的意味，與公民共同討論並創造公. 24.

(29) 共政策。. 二、政策溝通的相關研究關於政策溝通的相關研究部分，本研究將先回顧國內外政策溝通的相關研究脈絡，其次提出本文所欲探討的政策溝通途徑與行為。（一）政策溝通的定義與相關脈絡政策溝通係屬公共溝通的概念之一，較聚焦於政府部門與社會大眾間進行政策資訊與意向的互惠（Gelders et al., 2006; Gelders et al., 2007）。Canary、Riforgiate. 政治大. 與 Montoya （2013）及多數學者認為政策溝通是政策執行過程中非常重要的部分，. 立. 而 Sabatier（2007）亦認為在公共政策研究領域中溝通在政策過程中的角色仍然. ‧ 國. 學. 未被重視。事實上，政策溝通不僅是一個系統中特定的程序，不是政策過程中的一部分而已。更重要的是在政策過程中大家對於政策一致性的理解，而這部分與. ‧. 組織系統及社會結構有關（Canary, Riforgiate, & Montoya, 2013）。就組織內部而. y. Nat. sit. 言，溝通是指欲透過複雜的途徑將政策轉化成組織實務，其途徑包含議定政策意. n. al. er. io. 義（negotiating meaning）、注入個人的價值詮釋（value-laden interpretations）、發. i n U. v. 展政策供應的必要知識。而就組織間而言，政府機關間的溝通是為了避免政策過. Ch. engchi. 度的重疊或者政策的不連貫（Graber, 2002）。Gelders 等人（2006）研究尚未被接受政策的溝通時，將政策溝通的定義為關於政府部門告知大眾關於政策意向的公共資訊或任何情況的政策資訊。本研究的政策溝通係針對政府組織與民眾的溝通而言，因此將政策溝通定義為「政府部門與社會大眾進行關於政策資訊、意向或態度的資訊互惠過程」。如早先的學者 Redfield（1958）所言「在管理上我們不能只單一方面的溝通，例如商業廣播、電視、電影、報紙以及其他大眾媒體。」「因為溝通是關心人們、個人與團體間的互動，而這主題則是與語義學、社會學、人類學、心理學、教育. 25.

(30) 學以及行政交織在一起。」（Garnet & Kouzmin,1997: 3）。政府的溝通不應僅限於依賴大眾傳播的公共溝通、政治溝通等政策工具，而應落實於個體間的互動溝通方式。然而，關於政策溝通的相關研究，如同前述多半是夾雜於政治溝通、公共溝通、政治溝通以及政策行銷等領域的文獻中，而且居多是聚焦於已被接受或已推行的政策中（Slangen & Mateusen, 2004）。決策階段的溝通管理在理論架構的發展方面仍然處於初期階段，而且大多數的研究途徑仍然是維持資訊轉換，或將資訊傳遞給試圖說服對象的溝通概念（van Ruler & Verčič, 2005）。此外，絕大多數. 政治大. 的理論基礎是來自於私部門管理（Gelders, Bouckaert, & van Ruler, 2007）。. 立. 學者 Gelders、Bouckaert 與 van Ruler（2006）開始將政策溝通的焦點轉至政. ‧ 國. 學. 策制定過程中，有別於過去著重於合法化政策或已決定政策的溝通、宣傳或行銷。並訪談政府溝通專家探詢對於政策意向溝通的意見，並特別強調芻議政策（not. ‧. yet adopted policy）以及潛在政策（potential policies）（Gelders, De Cock, Roe, &. y. Nat. sit. Neijens, 2006），以及探討政府溝通與政策宣傳及公共關係間的差異（Gelders &. n. al. er. io. Ihlen, 2010a）。Gelders 等人（2006）比較公私部門的溝通環境的差異，認為公部. i n U. v. 門的溝通比私部門複雜而且環境更不穩定、另外有法規與形式上的限制、更嚴格. Ch. engchi. 的程序規定，以及更多元的產品與目標，這些要素致使政府部門欲瞭解公眾的政策意向時，面臨著特殊的溝通情況，包含強烈的政治與媒體干擾、需要民主化的溝通以及受到更多嚴峻的時間與預算限制，換言之，關於政策意向的溝通雖然重要，但是仍然處於相當脆弱的環境（Gelders, Bouckaert, & van Ruler, 2007）。對於公私部門溝通環境的比較，Liu 與 Horsley（2007）亦有一些心得提出，認為公部門治理環境裡，影響美國政府公共關係維護的因素有幾項：政治（politics）、公共財（public good）、法律限制（legal constraints）、媒體檢視（media scrutiny）、不重視溝通（ devaluation of communication ）、缺乏公共認知（ poor public perception）、落後的溝通專業（lagging professional development）、聯邦制度 26.

(31) （federalism）。 Liu 與 Horsley 認為在民主國家民選的政務首長因其個人的政治判斷對於公共資訊的揭露以及溝通的重視程度不一，是故為首要的影響因素之一；而政府組織在提供公共服務過程，從政策的議程設定、規劃、合法化、評估與執行等過程中處處隱含政府與社會大眾溝通的象徵（symbolic），進而回饋影響到民眾對於政府的認知；此外，法律的規範雖然是作為公務人員行政的依據，也作為政府公共服務過程維護品質與公平正義的原則，但卻也往往限制了公務機關的彈性與溝通能力；除了政府組織內部的因素外，在現代社會公部門面臨著高度的媒體檢視，. 政治大門與外界溝通的意願；政府機關面臨著外部高壓力的媒體檢視，以及逐漸高漲民立不僅檢視的幅度廣外，更具令公務人員感到威脅的檢視深度等，都影響著政府部. ‧ 國. 學. 意聲浪，組織內對於溝通及公共認知的缺乏，同時加上溝通技術的落後，將會嚴重阻礙組織內部與外部環境的連結；最後影響公部門治理環境的因素則是制度，. ‧. 在聯邦制的國家裡政府組織應溝通的對象不只是媒體、民眾而已，而是要面臨聯. sit. y. Nat. 邦層級的組織以及各地方政府組織。. n. al. er. io. 除了上述關於政策溝通的探討以外，學者 Canary 等人（2014）回顧過去有. i n U. v. 關政策、組織與溝通領域的文章，提出四個有關溝通的研究主題及其構成的議題：. Ch. engchi. 包含（1）結構（framing）—過程與認知；（2）身分管理（identity management）— 組織身分與個人身分；（ 3 ）多元利害關係者決策（ multiple stakeholder decision-making）—結構與過程、聲音與力量；（4）矛盾（contradictions）—系統內矛盾與系統間矛盾。其中與本研究較相關的便是第三點：多元利害關係者的決策參與，主要探討公民及利害關係者如何參與政府決策過程中的溝通活動，事實上，過去在政策執行過程中與利害關係者的溝通個案已有許多（Juntti & Potter, 2002），亦有許多政策學者認為溝通是政策執行與政策效能的一個相當重要的面向，但是仍有部分學者認為溝通在政策過程中的角色一直未被學界重視（Canary et al., 2013; Sabatier, 2007）。此外，越來越多研究對公共政策決策過程中的溝通 27.

(32) 感到興趣，而且特別是決策的準備階段中的溝通（Gelders, Bouckaert, & van Ruler, 2007），而非僅僅是政策執行過程。但可惜的是，多半僅聚焦在政府整體與公民間的溝通與互動，甚少討論到文官個人的溝通能力、認知與態度。而國內政府或政策溝通的相關研究，大致上在幾個面向探討：政策論證（張世賢，1992；魯炳炎、林玥秀、吳碩文，2010），主要探討參與政策溝通者的溝通與論證能力；溝通策略（張世賢，1992）：主要探討係從參與者的動態過程，以探討如何進行議程設定，取得溝通過程優勢；危機溝通（姚惠忠、鄭婕妤，2011；吳宜蓁，2004；吳宜蓁，2007）：主要探討政府機關於危機發生時的應變措施，. 政治大 2006；楊意菁、徐美苓，2010）立：該面向主要探討在科技議題方面，政府部門如. 及其措施的效果；風險溝通（杜文苓、施麗雯與黃廷宜，2007；林宜平、張武修，. ‧ 國. 學. 何將高度專業與複雜的科技知識傳遞給與公民，並且始之有能力參與溝通。當然，國內的研究依舊是將重心放在政府與社會公眾間的溝通，唯有黃俊英（2011）與. ‧. 賴祥蔚、莊伯仲與鈕則勳（2011）將政策溝通脫離於行銷與宣傳單獨探討，其中. sit. y. Nat. 黃俊英（2011）更提出「整合性行銷溝通」的概念，期望能夠改善政府政策宣導. al. er. io. 與溝通的效果，雖然仍有宣傳與行銷的概念存在，但在其文章中已經載明政府溝. v. n. 通應當著重雙向互惠的方式，而非過去單向的溝通模式。. Ch. engchi. i n U. 賴祥蔚等（2011）則以 ECFA（Cross-Straits Economic Cooperation Framework Agreement）與二代健保為例，探討公務人員政策溝通與宣導能力，是少數強調文官在政策溝通中的重要性，該研究發現不論是公務人員對自己的溝通能力或公民對於公務人員的溝通能力，都給予正面的評價，表示肯定公務人員的溝通能力。然而，該研究也指出有過半的受訪者不清楚公務人員的政策說明，顯示民眾接受政府政策宣傳與溝通後，依舊難以理解其內涵。該研究顯現出相當弔詭的現象，持有良好的溝通能力或執行出不良的溝通成果，也就是能力與成果間的關係並非正向影響關係。. 28.

(33) 基此，若我們要重視文官個人溝通行為的重要性，即應瞭解溝通能力對於溝通成果以及政策被認識與接受度的關係。就賴祥蔚等的研究指出兩者間並非存在正向關係，其反映出尚有其他因素影響文官的溝通效能。基此，本研究的假設是文官的溝通行為。在新公共管理的浪潮下，居多文官受到該管理模式薰陶，其對公民的想像以及政府慣用的政策工具均非以溝通為主。因此，當政府欲強調溝通之時，政治高層所下的溝通指令，是否與文官所認知的是否相同值得我們探究的，此外，當公民角色被定義為政策末端的接受者時，對於公民參與政策過程的經驗缺乏，因此極有可能反映出被動與消極的反應。（二）溝通途徑與行為定義. 立. 政治大. 溝通途徑是指行政機關選擇與民眾進行溝通互動的管道或方式，而溝通行為. ‧ 國. 學. 則是指文官個人與民眾溝通互動的行為，發生於文官與民眾直接接觸的溝通途徑中。Goldblatt（2005）認為互動式溝通（interactive communication）可透過媒體. ‧. 與人際間兩種不同的途徑進行，前者包含海報、廣告、傳單等；後者則是口頭宣. y. Nat. sit. 傳、展覽會議等途徑。Viteritti（1997）提出行政機關與民眾溝通的方式有面對面. er. io. 溝通、電話溝通、文字溝通以及大眾媒體溝通等類型的溝通途徑。. al. n. v i n 政府與民眾的溝通活動並非僅是單向的活動，而是兩個主體的互動關係，就 Ch engchi U. 政府向民間汲取經驗、意見甚至爭取認同的過程視為溝通，而從民眾端來看試圖於政策過程中表達意見甚至參與決策的過程則為參與。Nabatchi（2012）將參與光譜與溝通模式作結合，提出政府溝通模式與公民參與程度的比較，本研究另再與政府運作模式作結合提出表 1、參與暨溝通模式對應表。如表 1 所示：政府諮詢公民的模式可分為告知、諮詢、參與、合作與授權，其中告知是屬於單向的溝通模式，有如過去常用的政策宣導；而諮詢則是屬於單向泛雙向溝通模式，是否有雙向則必須仰賴使用者是否有進行雙向回饋；而參與則是屬於雙向溝通模式；當諮詢模式到了合作與授權模式，則是進入高度的審議溝通模式。而不同諮詢模. 29.

(34) 式下，文官體系對於公民有不同程度的承諾與行為，當溝通模式越趨向單向溝通時，文官行為則會相對較不積極，且給予公民參與的廣度與深度則越有限。反之，當溝通模式越趨向雙向溝通甚至是審議溝通時，文官則會反映出相對積極的行為，甚至給予公民更廣且更深的參與公空間。不同溝通模式與對公民的承諾對照政府運作模式時，可以發現告知與諮詢模式是屬於新公共管理模式，參與、合作與授權模式則是屬於新公共服務模式。本研究將採用 Nabatchi 所提的對應模式，作為後續文官溝通途徑與溝通行為的操作化。表 1 參與暨溝通模式對應表. 或解決方法. 單向溝通/雙為了獲得分析、方我們將隨時通報向溝通案與/或決策的回予您、聆聽並確認饋公眾關切及心願，並針對「公眾如何影響決策」提供回饋。. sit. al. n 參與（involve）. Ch. 雙向溝通. 度. 升. e整個過程都直接 ngchi. v. 我們將會與您一起工作，以確保您. 作，以確保公眾關所關心的與心願切與心願被一致的事，被直接反應地瞭解與思考在方案上，並且持續針對「公眾如何影響決策」提供回饋。. 程. 提. i n U. 與公眾一起工. 享. 合作（collaborate）. 新. 公. 共. 管. er. io. 分. 政府運作模式. y. Nat. 力. 諮詢（consult）. 助他們瞭解問題、方案機會與/. ‧. 權. 告知（Inform）. 學. 策. 溝通模式. ‧ 國. 決. 公民參與目標. 政治大對於公民的承諾單向溝通提供公眾平衡與我們將隨時通報立客觀的資訊以協您. 諮詢模式. 審議溝通. 在決策的每個方在形成解決方案面上與公眾同時我們將會注意夥，包含方案的發您的忠告與創展以及偏好的解決方案的確認。 30. 新，並且盡最大的可能將您的忠告. 理新. 公. 共. 服. 務.

(35) 與建議整合入決策中。授權（empower）. 審議溝通. 將最後的決策放置公眾的手中. 我們將會執行您所決定的事項. 資料來源：修改自 Nabatchi（2012: 702）. 第二節. 為何政府應與公民溝通. 隨著社會對於政府治理模式期待的改變，政府與社會互動的方式也隨之逐漸被迫改變，而這改變逐漸凸顯出政府與公民社會對話的重要性（Denhardt &. 政治大. Denhardt, 2000）。因此，如欲瞭解政策溝通的重要性如何逐漸提升，應先重新認. 立. 識政府與公民間的關係，然後認識不同政府運作模式正當性來源的差異，最後提. ‧ 國. 學. 出新公共管理與新公共服務模式的文官核心能力，。. ‧. 一、政府與公民間關係. y. Nat. io. sit. 政府與公民間的關係，一向是社會學（Pretorius, 2006）、政治學（Dehl, 1994）. n. al. er. 與行政學（Cooper, Bryer, & Meek, 2006; Denhardt & Denhardt, 2000）等學術領域. Ch. i n U. v. 的大課題。尤其在公共行政領域，更是以討論了 200 年之久（Box, 2009）。兩者. engchi. 間的關係在光譜上的拉鋸，不僅反映出社會對政府大小的期待與公民授權予政府的程度外，亦反映出政府運作過程公民角色的定位。在民主政體中，對於政府的認識一直以來是認為政府由公民組成，代替公民提出解決社會問題的政策，以滿足公民的偏好與需求（Bickers & Williams, 2001）。循此脈絡，本段落將先從委託代理的角度瞭解政府與公民間的關係。（一）委託代理理論下的政府與公民關係關於政府與公民間的關係，陳敦源（2002）曾從委託代理的角度說明，如圖 2 所示。在政府部門中包含三個單位，即行政、立法與官僚體系三個單位，對於 31.

(36) 公民而言，此三個單位均為政府部門。在民主政體的制度設計中，公民一方面授權委託民選產生的政務人員代為行使政府政策規劃、決定與執行，另一方面授權委託民意代表代為行使審視行政系統所提出的法案與政策並監督其政策執行，而此委託代理關係即在選舉投票行為時發生，結果出來後委託代理契約即生效，自此之後政府與公民間的關係即隨社會專業分工平行進行（Mill, 1948）。而政府體制內，政務人員、民意代表與官僚體系的關係則是前兩者委託後者執行公共政策。因此，其委託代理關係即變成公民委託政務人員、立法委員，而此兩者再委託官僚體系的多重委託關係。反之，官僚體系代理政務人員、立法委員執行公共政策，. 政治大. 而政務人員與立法委員代理公民執行公共政策，是一組授權鏈的關係（陳敦源， 2002）。. 立. 重. sit. y. Ch. 制衡關係. engchi. 立法：民意代表. er. al. n. 多. 行政：民選及政治任命人員. io. 人. 政府與公民分際線. Nat. 理. ‧ 國. 代. 人民. ‧. 重. 學. 多. i n U. v. 委託. 官僚體系. 人圖 2 代理人理論下分權體制之授權關係資料來源：修改自陳敦源（2002：90）學者陳敦源（2002）從委託代理理論歸納出兩個政府運作的主要難題： 1. 課責模糊—當政策失當時，同時對政策都有規劃與合法化責任的行政與立法機關，人民無法判斷其政治責任的歸屬。 32.

(37) 2. 高監控成本—層層授權鏈之間均具有協調成本，然而鬆散的公民結構欲監控行政與立法機關成本太大，往往容易僅在選舉期間進行監控與篩選。事實上政策規劃與執行是由官僚體系基於上述多重委託與多重代理關係所進行的，可以清楚地瞭解與民眾最接近的公共政策，卻是由離民眾最遙遠的官僚體系執行。而官僚體系在上述兩項難題下，卻產生了其特有的政策影響力來源。長年觀察基層官僚（street-level bureaucrats）的 Lipsky（1980）認為官僚體系雖受到行政立法的監督，但因在第一線與公民面對面服務的基層官僚卻掌握政策的. 政治大. 實質影響力，而這影響力卻很直接地被公民感受到，換言之，其績效表現卻在公. 立. 民心目中留下深刻的印象。. ‧ 國. 學. 在代理鏈的架構下，第三個運作難題即官僚代理誰—政府應當為民眾提供服務，行政作為與公共政策應當反映公共價值（Bozeman, 2007; Nabatchi, 2012）。. ‧. 然而，當公民面對並無民意基礎的行政代理人（官僚系統）時，應如何監督與管. y. Nat. sit. 理？再者，當政務人員、民意代表與公民的意見相左時，執行公務的官僚體系應. n. al. er. io. 向誰課責。綜上難題，致使政府與公民關係陷入斷鏈的危機，公民不僅無法清楚. i n U. v. 瞭解權力委託動向，亦無法明確地監督與控制政府部門。相同的，常接觸公民的. Ch. engchi. 基層官僚，在多重委託代理的情境下，加上遭遇直接面對的公民，是否能夠清楚認清自己所代理的人是誰？就公民來說，這是誰的官僚體系（ Rosenbloom, 2000）？（二）政府與公民間關係的再認識從委託代理的視角，確實可以觀察政府部門內部的授權與監督關係。然而，在多重委託代理的架構下，卻往往忽略了官僚體系與公民間互動關係。官僚體係執行政策之權力係源自於行政機關與立法機關之委託，並係秉持著專業能力替公民傳遞公共服務，然而，其傳遞過程便產生公民與官僚體系間的直接互動。基於 33.

(38) 此，Gelders、Bouckaert 與 van Ruler（2007）重新將公民、立法權（Legislative Power）、行政權（Executive Power）及公共行政（Public Administration）10 四個單位依據實際互動關係將位置重新排列組合後，重新認識政府與公民的關係，即圖 3 所示。從公共政策過程論的視角，政府組織內區分為行政與立法兩大部門，行政部門主要進行規劃、執行與分析公共政策，立法部門則是負責網羅民眾意見提出社會需求、檢視政策設計並監督政策執行。若再將行政部門細分，則是可以區分為來自民意產生的行政權（Executive Power）或執政團隊—即政務系統，以及由公民組成的行政組織或公共行政（Public Administration）—即事務系統，或稱官僚系統。. 政治大. 政務系統依據民意決定政策方向，領導並監督官僚系統落實政策方案。. 立. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 圖 3 政府組織與公民關係示意圖 i U e h n c g （修改自 Gelders, Bouckaert, & van Ruler, 2007: 328） Gleders 等人（ 2007: 328 ）提出行動者間溝通的發展（ evolutions in communication between actors）詮釋公民與政府部門的互動關係：行政權與公民間的溝通關係：主要建構於取得政權前競選活動中的政策白皮書，即行政權籌畫政策方向與競選活動中向公民說明內涵並爭取公民認同與支持。而公民於活動中釐清政策意涵並以投票權決定支持與否，以賦予行政權代表性；行政權與立法權間的互動關係，是建立在議會聽證會議（organizing hearings），行政機關需在議 10. 有關政府單位間互動關係的 Public Administration，一般而言是指行政機關亦指文官系統或陳敦源(2002)所提的官僚體系。 34.