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第貳章 文獻回顧
Public decision making will be democratic, rational, and desirable when stakeholders successfully engage in authentic dialogue （Choi, 2014）.
真誠對話（authentic dialogue）對於成功的民主決策而言是相當重要（Choi, 2014），尤其在政府治理典範變遷、模式定位不明的年代，在專業領航與公民參 與之間的拉鋸，造成官僚課責的模糊與矛盾，政府與公民間溝通的重要性逐漸提 升（Roberts, 2002）。因此，本研究首先回顧當前國內外政策溝通的研究基礎，
釐清本研究於當前政策溝通的脈絡。然後，隨即回顧政府政策溝通的重要性，確 定政策溝通在政府組織運作過程中的定位。
第一節 政策溝通的研究脈絡
關於政府與公民間關係的維護以及訊息傳遞工具的研究，在學術研究上相當 多元，從政治學、傳播學以及行政學等脈絡都有關於政府溝通的相關研究。此外，
從不同角度回顧政府溝通相關文獻亦可以發現不同的研究領域，若依據組織內外 部區分，組織外部的溝通研究包含「政治溝通」（political communication, Semetko
& Scammell, 2012）、「公共溝通」（public communication, Gelders, De Cock, Roe, &
Neijens, 2006; Gelders, Bouckaert, & van Ruler, 2007; Banerjee, & Liu, 2014）、政府 溝通（government communication, Fairbanks, Plowman, & Rawlins, 2007; Gelders, De Cock, Neijens, & Roe, 2007 ）； 內 部 則 有 「 組 織 溝 通 」（ organization communication）、「跨部會溝通」（inter-sector communication ）、「行政溝通」
（administrative communication, Garnet & Kouzmin, 1997）等研究題材。若依據功 能區分則能區分與民意機關與政黨的「政治溝通」、維繫政府形象的「公共關係」
（public relation, Gelders & Ihlen, 2010a）、傳遞政府訊息的「政策宣導」（policy propaganda, Kellen & Lerner, 1965; Jowett & O’Donnell, 2012）、提高民眾的政策認
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識與接受 度的 「 政策 行銷」（policy marketing, Alford, 2002; Buurma, 2001;
Bouzas-Lorenzo, 2010; Graham, 1994; Laing, 2003; Snavely, 1991; van der Hart, 1990）及認識民眾政策意向的「政策溝通」（policy communication, Canary, Blevins, Ghorbani, 2014）等。
其中「公共關係」，是指政府與公民間的關係，為使公民提升對政府的認識、
樹立良好形象、並進一步取得公民的支持與信任，部分國家通常搭配政策宣導或 行銷（Geldrs & Ihlen, 2010a），以傳播有利於政府形象之訊息，維持良善的政府 與公民間的關係。而在公共政策方面，公共關係通常處理已決定的政策（decided policies）上，也就是針對已經合法化或已推動的政策維持公共關係。因上所述，
公共關係較屬於一種政府與公民關係維護的狀態或量表，與傳遞訊息的工具不同，
同時公共關係較多處理已推行的公共政策以及政府形象，與本研究所欲探討的政 策工具略有不同，是故排除於本研究欲探討的核心。而「政治溝通」通常是源自 於政治人物的說服性溝通或隱約是為了政治、印象以及選舉等意圖而努力
（Vandebosch, 2004），通常出現在社會團體試圖影響政府政策時、政黨與壓力團 體間（Lang, 2010），以及政府機關試圖影響一般民眾的意見時，因其核心多半是 以政黨角色為出發點，與本研究純粹以政府以及文官角度出發的思考點有層次上 的差異，是故亦排除於本研究欲探討的核心。最後，「行政溝通」與「跨部會溝 通」多屬於組織或政府內部的溝通行為，較少與公民溝通攸關的政策溝通，故亦 不在本研究探討的範圍內。
排除上述四個主題後，此章節將先介紹新公管理重要的政策工具—「政策宣 傳與政策行銷」回顧其過去的研究基礎，第二部分則回顧過去政策溝通的相關基 礎，並探討本研究主要關心的議題行政機關的「溝通途徑」與文官的「溝通行為」。
一、 新公共管理下的政策行銷與宣導
新公共管理強調師法私人企業的管理方式，將公民是為接受產品的最終顧客，
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因此政策宣傳的主要目的即是讓越多民眾認識政府欲推動的政策，並且接受政策，
宛如產品市場佔有率的概念。此段落將先介紹公共溝通、政策宣導與政策行銷的 脈絡，然後回顧政策行銷國內外的研究基礎，以及提出行銷概念的轉變。
（一） 政策宣導與政策行銷趨勢下的公共溝通
當任何組織所產生、接受或使用的資料被配置在有意義的樣式上時，變形成 有意義的資訊。而資訊透過各式樣的溝通形式，各式樣的符號在組織內或向組織 外傳遞以分享資訊，因此溝通被定義為資訊傳遞與接受的過程（Graber, 2003）。
申言之，溝通是資訊管理重要的一部分，其過程包含「資訊擁有者將所欲傳遞、
表達的資訊內容，經由編碼（encoding）轉換成訊息（message），再透過適當的 管道（channel），傳遞給接收者，而接受者獲悉訊息後進行解碼（decoding）以 了解訊息的意義」（Schram, 1949）。而公共溝通是指組織（不論是公部門或私部 門組織）欲與組織外的群體進行訊息互惠的行為，Paisley（2001）認為公共溝通 的活動有兩種定義，就目的論而言公共溝通活動主要是一個群體的意圖改變另一 群體的信念或行為；就方法論而言公共溝通活動指的是傳遞訊息的途徑與方法。
在溝通概念尚未成熟之前，政府與公民間的互動方式，除了上述的政治溝通 以外，較多是透過大眾傳播（public media, mass media）工具傳遞政府政策資訊，
例如電視新聞、報紙新聞或者廣播系統等方式進行公共溝通（Paisley, 2001）。而 政策宣導的行為亦會搭乘著公共溝通的管道順勢推行，與公共溝通有別的地方在 於，政策宣導更多的方法是透過政府人員，在公開場合宣導政務，並非僅侷限於 大眾傳播媒體。這過程的主要意圖則是將政府欲推動的政策措施，透過正式管道 傳遞政策內容，期待透過資訊的接觸後影響接受者對於政策的態度，當然就當局 者而言是希望能透提升政策的接受度。最後，政策行銷則是政府部門師法企業促 進商品市場佔有率以及消費者印象的方法，透過系統性包裝將政府形象與政策內 容傳遞給與民眾，並希望在良好的行銷設計下促進民眾對政策的接受（Buurma,
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2001）。
對於政策宣導的定義，Ellul 認為「政策宣導是試圖尋找與組織技術及刺激 人們行為意向相互連結的心理影響技術」（Kellen & Lenrner trans, 1965），而 Jowett 與 O’Donnell（2012）的定義是「謹慎、系統地型塑感知（perception）、操控認 知（cognitions）以及引導行為以達到完成宣傳者企圖的回應。」；另外，Taylor
（2003）則認為「政策宣傳是謹慎地企圖說服人們用一種宣傳者所期望的方式思 考與行為」。可想而知，政策宣導居多是從心理學與傳播理論的視角研究政府宣 傳對於民眾的影響，是故多從個人心理與行為機制探討宣導的影響機制與成效，
政策宣導是一套宣傳者試圖影響接受者思考與行為的方法。基此，Gelders & Ihlen
（2010a）從政治權力的角度探討宣傳，則他們認為宣導可分為白色宣傳（white）
與黑色宣傳（black），前者則是指消息與資訊是來自於正確的資訊來源，後者則 指資訊的來源並非是正確的，甚至附有謊言，試圖塑造非真實的想像。
因此，對於政府所進行的溝通行為，特別是針對潛在政策（potential policies）
或芻議政策（not yet adopted policies）的溝通時，究竟是公共關係的維護，或僅 是政策宣導的一種？遂變得相當弔詭。然而，即便 Gelders & Ihlen（2010a）在 其文章中提出許多政府是否應該對潛在政策或芻議政策進行溝通的正反論點。其 最後亦認同，政府應該系統地評估公民的溝通需求以及他們對於潛在政策的偏好，
點出政策接受端需求及偏好的重要性。
而政策行銷是政府部門師法自私人企業經營管理的方法，行銷的概念已經在 被應用在公共行政的各個領域中（Kaplan & Haenlein, 2009）。McCarthy（1960）
提出四 P 行銷組合引領企業界行銷風潮，透過產品（product）、價格（price）、
通路（place）以及推廣（promotion）的精細搭配，將產品有效地在市場及消費 者間擴散，亦即產品知名度及市占率的提升。1960 年代末，Kotler 與 Levy（1969）
開始將行銷的概念推廣到其他部門，這其中包含政府部門、非營利組織以及國家
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層級等非私人企業部門。至 1970 年代，Kotler（1972）透過交換（exchange）的 概念重新界定「行銷」--行銷即是一種透過交換來滿足雙方的目的與期待。延續 Kotler 用交換的概念定義行銷，Snavely（1991）認為行銷「是一種價值的交換而 其中包含微觀管理與個體經濟管理的行銷過程」。而 Buurma（2001）認為政策行 銷的探討必須是「奠基於政府與公民之間的交換，匯集行銷交換的標準以及政治 治理的特徵」。然而，當用交換的概念應用至政府部門或非營利部門時，固然面 臨到許多挑戰，如 Foxall（1989）認為政府部門或非營利部門跟公民之間事實上 僅是理念上的契合，而非任何物質上的交換，所以認為用交換一詞定義行銷並非 洽當。
關於行政組織過去常用的行銷類型，Buurma（2001）認為最主要有四種：（1）
市場化，將公部門的活動轉變成私部門的商業行銷活動，藉由產品與服務定義於 商業市場的競爭力裡；（2）公共部門與非政府組織主要使用行銷的方法來推銷自 己；（3）地方行銷，行銷可能有助於推動地方政府組織的轄區；（4）利用行銷工 具的應用達到主要的政治目的。學者蘇偉業（2007）將上述四類重新分類為三種：
其一、維持競爭力、第一類與第三類是因為處於競爭環境中的組織為求生存，是 故採用行銷手段維持自我優勢；其次、第二類系逐漸失去競爭力的組織，因為衰 退或其他原因，組織面臨遭受社會淘汰階段，採用自我行銷的方式，尋找回生存 價值；最後、第四類是屬於用行銷方式以求達到政治目的，而這目的若以改變社 會為目標時，則是一種政策行銷的概念。然而，本研究以政府與公民間的關係替 Buurma 的分類重新定義則有別於蘇偉業的分類結果：Buurma 第二類與第三類是 用行銷的方法推銷自己，以維持或重塑政府組織之形象，以求社會大眾接受，此 類似本研究前文所提的「公共關係」此為其一；而第四類試圖用行銷方式以求達
其一、維持競爭力、第一類與第三類是因為處於競爭環境中的組織為求生存，是 故採用行銷手段維持自我優勢；其次、第二類系逐漸失去競爭力的組織，因為衰 退或其他原因，組織面臨遭受社會淘汰階段，採用自我行銷的方式，尋找回生存 價值；最後、第四類是屬於用行銷方式以求達到政治目的，而這目的若以改變社 會為目標時，則是一種政策行銷的概念。然而，本研究以政府與公民間的關係替 Buurma 的分類重新定義則有別於蘇偉業的分類結果：Buurma 第二類與第三類是 用行銷的方法推銷自己，以維持或重塑政府組織之形象，以求社會大眾接受，此 類似本研究前文所提的「公共關係」此為其一；而第四類試圖用行銷方式以求達