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第柒章 政策溝通系統之建構
本研究試圖透過原能會的經驗展現行政機關與民眾溝通時的脈絡，以瞭解溝通過程中 文官使用的溝通行為以及組織所採取的途徑有哪些？以及這些選擇背後可能相關的因素 有那些？第肆、伍、陸章已彙整受訪者所分享的溝通行為、途徑以及環境、制度、組織與 個人等因素。本章進一步探討各因素與溝通途徑及行為間的關係，並建構政策溝通的脈絡。
相關因素將分為外部因素及內部因素進行討論，主要是以組織作為劃分依據，屬於組織無 法控制的部分列入外部因素，相對的，屬於組織內可以控制的部分列為內部因素。
第一節 外部因素建構
本研究以組織作為依據，將組織無法控制的外環境部分作為外部因素，包含環境與制 度層面。
一、 環境層面
環境層面是指行政機關組織所面臨的社會環境與政治環境，若以利害關係人的角度視 之，包含社會大眾、社運團體、媒體、立法機關等，若以公共領域的角度則包含公共議題 或社會輿論的發展等。在機關組織決定溝通的途徑時或文官個人選擇溝通的行為時，事實 上受到來自環境層面各種因素的影響甚深。依據前面章節所彙整內容指出，與溝通途徑與 行為的選擇相關的環境層面因素包含民眾態度、媒體生態、社運團體的活動等，如圖 5 所 示。
（一） 民眾態度及行動與溝通途徑選擇有關
一如第二章圖 2 所提及的政府組織與公民關係所提，政府的行政權與文官系統與公民 間的關係非常密切，行政權依據民意代理民眾決定公共政策，而文官系統則是代表民眾執 行公共政策。此外，公共政策的執行影響民眾權益甚深，因此文官系統與民眾間勢必存在 溝通的需求。然而，為何民眾的態度會與行政組織溝通途徑有關？主要原因在於「政策無 法完全代表民意」的特性並不可能獲得百分之百的民意支持。此外，代議制度的代表民意
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是存在時間差的效果，也就是獲任取得民意的事實是往往在新公共議題的發生與公共政策 的制定之前，此時民意代表的政策態度很可能是缺乏民意基礎的。據此，文官系統在執行 政策之時則必須投入時間與資源與民眾溝通與對話，以求對政策的支持與順服。
以原能會的經驗而言，民眾的政策態度反映在幾個現象上，「鄰避反應」、「風險規避」
及「核電態度」等均是民眾對於原能會相關政策的反應。「鄰避反應」是地方民眾最常使 用的態度反應，尤其是核電廠與「低放射性廢棄物最終處置設施場址」候選場址的民眾，
常常出現於宣導活動以及緊急應變的說明會中。「風險規避」則是反核運動者最常運用的 態度反應，常出現於各種業務說明會或逐里宣導活動中。而「反核能發電的態度」往往轉 為具體的反核行動，於各式會議中影響原能會的活動與議程。這些態度與行動逐漸影響原 能會的會議與活動議程，導致原能會逐漸將逐里宣導以及說明會的責任下放給地方政府執 行，而原能會僅扮演協助的角色，會中如遇民眾提出政策或業物相關問題則由現場協助人 員收集問題與意見帶回會中，再由會裡的專責人員負責回應。此現象反映出，長期而言原 能會的溝通途徑受到民眾態度與行動的影響，從原本的面對面的說明會轉而間接的書信或 電話回應。據此，本研究認為民眾態度與溝通途徑的選擇之間存有相關關係，提出命題一：
命題一：民眾的政策態度越負面且行動越積極，組織的溝通途徑越偏好單向模式 民眾的反核態度如進一步提升為具體行動干擾原先的溝通途徑時，行政機關則會開始 選擇其他溝通途徑取代原先的。申言之，當面對的民眾行動越頻繁、負面態度越積極，則 行政機關越可能選擇間接的或單向模式的溝通途徑。
（二） 媒體生態與溝通途徑選擇有關
透過大眾傳播傳遞訊息給予社會大眾是必要的且常用的途徑，其常見的途徑包含記者 會、新聞稿的發佈等。然而，由於近年來台灣媒體競爭激烈，媒體生態驟變，為了取得與 公司立場有利的內容或是容易引起社會大眾注意的題材，記者採訪時或撰稿時往往會有加 工。依據原能會的經驗，最常見的方式是「誘導式的訪問」以及具有極大渲染力的「核爆 式新聞題材」。前者是記者藉由訪問過程，記者透過技巧將訪談話題與內容引領致自己想 要的部分，或是加上訪談後的截取方式選擇性地呈現訪談素材。後者是為了符合社會大眾
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的胃口，專門針對對機關具有殺傷力的題材大作文章。
不管新聞素材如何呈現，其內容多半是來自於記者與行政機關文官的溝通與互動而得。
然而，注重組織公共關係與機關形象的原能會，其機關屬性具有高度的敏感性，任何的負 面消息均可能形成新聞而轉變成被攻擊的題材。因此，若文官受訪時遇到有心製造題材的 記者時致使機關受到傷害後，則會於下一次與記者接觸時會有更多的防備之心，嚴重者則 可能選擇與記者保持距離。依據受訪者Ａ表示過去幾年原能會很常主動招開記者會並發新 聞稿，然而近幾年則甚少主動招開記者會，較多是採用官網作新聞的回應或發佈公告。據 此，本研究認為媒體生態與溝通途徑的選擇間具有相關關係存在，故提出命題二：
命題二：媒體生態越惡劣組織越偏向選擇單向的溝通模式
亦即媒體生態對於被報導機關的友善與否，會影響機關溝通途徑的選擇。當媒體生態 對機關越不利，則機關越可能選擇單向模式的溝通途徑，反之當媒體生態不會對機關不利 時，機關則越有可能選擇雙向模式的溝通途徑。
（三） 社運團體的活動與溝通途徑及溝通行為的選擇有關
社運團體除了有監督政府施政作為的功能以外，還有參與公共政策過程的功能。其透 過倡議政策理念以將符合所信仰的價值納入政策，將不符合所信仰的價值屏除於政策之外，
是故社運團體的活動範圍，除了向立法機關陳情倡議外更會與行政機關互動。依據原能會 訪談資料，反核的社運團體很常出席原能會的活動、說明會、逐里宣導以及聽證會等。而 為了於各式活動中爭取發言機會以倡議其對反核的理念，社運團體常試圖「主導議題主軸」
或「阻礙會議」等方法瓦解或破壞原能會的活動目的。前者是指反核團體於原能會的活動 與會議中左右會議討論的議題，而後者則是透過干擾的方式，使得會議或活動無法繼續進 行。
對於原能會的文官而言，反核社運團體的活動或行為均對原能會產生負面影響力，是 故文官在與反核團體的人互動與溝通時常帶著警戒心理。由於社運團體的行動嚴重干擾會 議的進行外，尚挑戰會議中承辦人員的專業範圍。而長期受到影響後，組織便漸漸選擇間 接溝通的方式，透過地方政府的承辦人員搜集相關問題再回應，或面對問題文官個人則採
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取保守的模式。據此，本研究認為社運團體的倡議行為與組織溝通途徑選擇以及個人溝通 行為選擇間存有相關關係，故提出假設三、四。
命題三：當社運團體的行動越頻繁激烈時，組織的溝通途徑越偏好採取間接的溝通途 徑
亦即當社運團體參與行政機關所開的會議或活動，其干擾行為越嚴重時，行政機關則 會採取間接的溝通途徑。
命題四：當社運團體的行動越頻繁激烈時，文官越偏好消極的溝通行為
與命題三一樣，當社運團體參與行政機關所開之會議或活動，其干擾行為越嚴重時，
文官則會選擇越消極的溝通行為。
（四） 特殊事件的發生會影響民眾的態度
2011 年，日本發生了福島核災事件，對全球擁有核能發電的國家產生重大的衝擊，不 僅衝擊各國政府的核能政策，亦衝擊各國民眾對於核能的態度。當民間透過各種媒體管道 散布福島核災的相關資訊後，平時不論關不關心核能議題的民眾均接受到相關訊息。致使 各國社運團體以及社會大眾對於核能發電的風險認知與意識逐漸高漲，對於民眾核能政策 態度逐漸轉為負面的壓力，各國政府當局無不重新檢視核能發電的安全與必要性，並尋找 替代性能源的可能性。據此，本研究認為組織外環境所發生的事件將會影響民眾對於組織 所轄政策的態度，故提出命題五。
命題五：負面的特殊事件發生，民眾對於政策的態度越負面。
亦即組織外環境發生的事件對於組織政策目標越不利，民眾的政策態度則會越負面，
越不支持該政策。
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二、 制度層面
制度層面是指行政機關組織所面臨的法律規範，以及超越原能會層級的政治決策。法 律規範的穩定性與強制性是促成行政組織運作的重要因素（林水波，1999），而來自行政 院與立法院的政治決策亦是影響原能會運作的因素。據此，組織決定溝通的途徑或文官個 人選擇溝通的行為時，勢必受到來自制度層面因素的影響。依據第五章所彙整的內容指出，
與溝通途徑及行為相關的制度層面因素包含機關屬性、國家資源配置、組織設計、公民參
與溝通途徑及行為相關的制度層面因素包含機關屬性、國家資源配置、組織設計、公民參