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與建議整合入決 策中。
授權
（empower）
審議溝通 將最後的決策放 置公眾的手中
我們將會執行您 所決定的事項 資料來源：修改自 Nabatchi（2012: 702）
第二節 為何政府應與公民溝通
隨著社會對於政府治理模式期待的改變，政府與社會互動的方式也隨之逐漸 被迫改變，而這改變逐漸凸顯出政府與公民社會對話的重要性（Denhardt &
Denhardt, 2000）。因此，如欲瞭解政策溝通的重要性如何逐漸提升，應先重新認 識政府與公民間的關係，然後認識不同政府運作模式正當性來源的差異，最後提 出新公共管理與新公共服務模式的文官核心能力，。
一、 政府與公民間關係
政府與公民間的關係，一向是社會學（Pretorius, 2006）、政治學（Dehl, 1994）
與行政學（Cooper, Bryer, & Meek, 2006; Denhardt & Denhardt, 2000）等學術領域 的大課題。尤其在公共行政領域，更是以討論了 200 年之久（Box, 2009）。兩者 間的關係在光譜上的拉鋸，不僅反映出社會對政府大小的期待與公民授權予政府 的程度外，亦反映出政府運作過程公民角色的定位。在民主政體中，對於政府的 認識一直以來是認為政府由公民組成，代替公民提出解決社會問題的政策，以滿 足公民的偏好與需求（Bickers & Williams, 2001）。循此脈絡，本段落將先從委託 代理的角度瞭解政府與公民間的關係。
（一） 委託代理理論下的政府與公民關係
關於政府與公民間的關係，陳敦源（2002）曾從委託代理的角度說明，如圖 2 所示。在政府部門中包含三個單位，即行政、立法與官僚體系三個單位，對於
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資料來源：修改自陳敦源（2002：90）學者陳敦源（2002）從委託代理理論歸納出兩個政府運作的主要難題：
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2. 高監控成本—層層授權鏈之間均具有協調成本，然而鬆散的公民結構欲 監控行政與立法機關成本太大，往往容易僅在選舉期間進行監控與篩 選。
事實上政策規劃與執行是由官僚體系基於上述多重委託與多重代理關係所 進行的，可以清楚地瞭解與民眾最接近的公共政策，卻是由離民眾最遙遠的官僚 體系執行。而官僚體系在上述兩項難題下，卻產生了其特有的政策影響力來源。
長年觀察基層官僚（street-level bureaucrats）的 Lipsky（1980）認為官僚體系雖 受到行政立法的監督，但因在第一線與公民面對面服務的基層官僚卻掌握政策的 實質影響力，而這影響力卻很直接地被公民感受到，換言之，其績效表現卻在公 民心目中留下深刻的印象。
在代理鏈的架構下，第三個運作難題即官僚代理誰—政府應當為民眾提供服 務，行政作為與公共政策應當反映公共價值（Bozeman, 2007; Nabatchi, 2012）。
然而，當公民面對並無民意基礎的行政代理人（官僚系統）時，應如何監督與管 理？再者，當政務人員、民意代表與公民的意見相左時，執行公務的官僚體系應 向誰課責。綜上難題，致使政府與公民關係陷入斷鏈的危機，公民不僅無法清楚 瞭解權力委託動向，亦無法明確地監督與控制政府部門。相同的，常接觸公民的 基層官僚，在多重委託代理的情境下，加上遭遇直接面對的公民，是否能夠清楚 認清自己所代理的人是誰？就公民來說，這是誰的官僚體系（ Rosenbloom, 2000）？
（二） 政府與公民間關係的再認識
從委託代理的視角，確實可以觀察政府部門內部的授權與監督關係。然而，
在多重委託代理的架構下，卻往往忽略了官僚體系與公民間互動關係。官僚體係 執行政策之權力係源自於行政機關與立法機關之委託，並係秉持著專業能力替公 民傳遞公共服務，然而，其傳遞過程便產生公民與官僚體系間的直接互動。基於
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此，Gelders、Bouckaert 與 van Ruler（2007）重新將公民、立法權（Legislative Power）、
行政權（Executive Power）及公共行政（Public Administration）10 四個單位依據 實際互動關係將位置重新排列組合後，重新認識政府與公民的關係，即圖 3 所示。
從公共政策過程論的視角，政府組織內區分為行政與立法兩大部門，行政部門主 要進行規劃、執行與分析公共政策，立法部門則是負責網羅民眾意見提出社會需 求、檢視政策設計並監督政策執行。若再將行政部門細分，則是可以區分為來自 民意產生的行政權（Executive Power）或執政團隊—即政務系統，以及由公民組 成的行政組織或公共行政（Public Administration）—即事務系統，或稱官僚系統。
政務系統依據民意決定政策方向，領導並監督官僚系統落實政策方案。
圖 3 政府組織與公民關係示意圖
（修改自 Gelders, Bouckaert, & van Ruler, 2007: 328）
Gleders 等 人 （ 2007: 328 ） 提 出 行 動 者 間 溝 通 的 發 展 （ evolutions in communication between actors）詮釋公民與政府部門的互動關係：行政權與公民 間的溝通關係：主要建構於取得政權前競選活動中的政策白皮書，即行政權籌畫 政策方向與競選活動中向公民說明內涵並爭取公民認同與支持。而公民於活動中 釐清政策意涵並以投票權決定支持與否，以賦予行政權代表性；行政權與立法權 間的互動關係，是建立在議會聽證會議（organizing hearings），行政機關需在議
10 有關政府單位間互動關係的 Public Administration，一般而言是指行政機關亦指文官系統或陳 敦源(2002)所提的官僚體系。
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會裡向立法機關說明政策內涵並報告成果，同時立法機關基於公民意見向行政機 關說明民意動向並作政策與法案的修正與督促決策；行政權與公共行政間的互動 關係，是建立在組織管理中的獎賞與績效認同（rewards, performance agreements）， 行政權決策後督促文官系統執行，透過獎賞制度反映文官系統落實政策意涵之成 效。而文官系統則是透過平時的組織內部上下屬的互動關係；立法權與公民間的 溝通關係，是建立在立法機關每年發布監督行政機關的年度監察報告（yearly ombudsman reports）於報告中向公民說明政策監督成效。而平時公民則是透過立 法機關的服務處提出政策相關意見，以及認識政策內涵；並於選舉期間，於競選 活動中以投票權與民意代表互動溝通；公共行政與公民間的溝通關係，是建立在 公民憲章（charters），在台灣則是公務人員服務法中，由富有民意基礎的立法權 代替人民擬定文官服務公民的規範；公共行政與立法權間的溝通關係：是建立府 會關係維持或稱國會聯絡，公共行政透過聯絡人洞悉立法權的政策關懷與公共服 務的需求，與此同時立法權向文官系統傳遞民眾政策意向以及政策執行過程的細 節等。
若重返委託代理理論詮釋 Gleders 等人提的政府與公民間關係，其彼此間的 委託代理關係除了公民與立法權之間的代議關係、公民與行政權間的委託代理關 係一樣以外。則可發現，就某種程度上而言，公民與公共行政間的關係亦是委託 代理關係，即由公民參與國家公務人員的考試，合格通過者代理民眾以專業規劃 並執行公共政策。而這觀念有點類似曾 Krislov（2012）的代表性官僚理論，但 該理論居多在探討官僚組織成員來自不同社會中多元階層或價值背景，其政策價 值即可能反映在行政過程以及政策規劃過程中。換言之，公民與各系統間的關係 均存在委託代理關係，立法權、行政權及文官系統均有代表公民規劃、監督以及 執行公共政策之意涵。也因此，此三系統都有責任與公民作政策的說明與溝通，
一方面收集並瞭解民意，另一方面傳遞政策規劃的宗旨，期望能維持公民對政策 的支持度及對政府的信任度。
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然而，近來許多研究指出政府不同單位與公民間的互動與溝通存在許多問題，
致使彼此間的互動無法如實履行委託代理的權責關係。首先，諸多學者認為立法 權與公民間出現代議失靈現象（林水波，2006; Bessette, 1980; Dryzek, 2000），不 僅時常發生代議士無法反映公民政策意見，且無法與公民進行專業的政策溝通；
其次，行政權與公民間不但時常出現與民意脫節的決策外（雷文玫，2004；魯炳 炎、林玥秀、吳碩文，2010），對於政策規劃以及法令規定等的政策細部內涵更 無法且無能一一向公民細說清楚；其三，文官系統則因政治行政二分原則
（Frederickson & Smith, 2003）試圖營造官僚體系專業行政的空間，卻斷離了文 官系統與公民間的連結，除此之外，諸多文官因長期在專業領域中執行公務，甚 少有與公民接觸的機會。種種挑戰顯現出，政府內部三大系統已漸漸無法有效地 與公民間維持有效的代理鏈，致使公民漸漸不瞭解政府公共政策內涵，進而衝擊 到政策的正當性。
綜上所述，Gleders 等人透過溝通互動關係重新建構公民與政府各單位間的 互動關係，有別於陳敦源（2002）以委託代理為基礎的互動關係，重新建構公民 與文官系統間的關係，亦即重新凸顯公民角色的定位（Denhardt & Denhardt, 2000），此外諸多文獻也顯示出不同單位間聯繫的困境，在在提醒我們應該重新 重視政府與公民間溝通的重要性。
二、 政府運作模式的轉變與正當性基礎的變遷
回顧政府與公民在憲政體制下的結構關係後，對於政府與公民間的互動機制 已有基本認識。但其實此結構化的互動架構下，因為政府運作模式的轉變，實際 運作也會隨之改變。關於政府與公民關係模式的爭論，在政府運作模式議題中已 有多年的討論（Denhardt & Denhardt, 2000; Peters, 1996），不同模式均有其重視 的價值及基本假定，相關差異如表 2 所示。
早期的公共行政領域，認為政府應該專心扮演著執行的角色，專心執行由有
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民意基礎的民選官員與民意代表所制定的政策。此模式類似上述陳敦源（2002）
所提委託代理的架構，係屬一種傳統政治學理論下的權力論觀點，委託代理過程
所提委託代理的架構，係屬一種傳統政治學理論下的權力論觀點，委託代理過程