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第二節 制度層面
制度層面的因素可分為法律制度以及國家政策方針的調整兩面向，行政組織法律規範 的穩定性與強制性是影響行政組織運作的重要因素，（林水波，1999） 而行政組織中成員 的行為更是視法規為準則。而國家層級政策方針的調整亦可能透過行政體系的途徑，影響 各機關的政策規劃與執行。依據訪談經驗，制度層面的因素對於行政組織與文官個人的影 響因素包含行政組織的屬性、跨部會組織設計問題、跨部會管理問題、公民參與的制度以 及國家政策方針的調整等。
一、 管制機關的困境
對於原能會而言，使不使用核能發電並非是原能會可以決定的。其功能角色是當行政 院與經濟部決定使用核能發電後，原能會則必須善盡監督管理的責任，而目前台灣社會的 氛圍對於原能會的期待並非僅是關起門默默地做好管制工作而已，更多期待期能將管制過 程所遇到的狀況與問題逐一向社會說明與釐清，甚至期待原能會回應對於核能發電的態度。
換言之，管制機關往往無法決定其管制標的的合法化與否，但對社會大眾卻有著說明其管 制過程與成效的責任，甚至被迫回答其對標的的支持態度。
我們參與不了討論，因為我們是核能管制單位，我們永遠只能講的是核能安 全管制上面的議題。你質疑我管制不好，我請你來看，可是至於發展到底哪個是 好？因為我只有核能管制，我沒有能力、也沒有資格去評斷風力、水力或是太陽 能到底怎麼樣。（B01：25，22-25）
我們一直都有告訴他我們的看法是什麼，那就回到我前面去，原能會只是一 個安全管制機關，我們不是一個政策機關，擺哪裡去？我沒有決策的能力，所以 我的答覆都會很制式化，那如果你是他，你大概也不會滿意，對不對？（B04：7，
23-26）
除了上述對於管制機關的社會期待以外，管制機關亦面臨矛盾的困境。當台電公司在 管理與營運核電廠的過程發生狀況與問題時，原能會對台電的罰責對外界則會產生兩種不 同解讀，其一則是認為因為平日的監督不力故造成今日的事故發生，反而質疑原能會的監 督能力；其次則是較正面的解讀，認為原能會確實能夠有效的制止與管理台電的核電廠營
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運。
但是事實上有時候這種東西是一刀兩刃，你罰了他的話，表示他有缺點，你 主管機關也有那個，所以我覺得是一刀兩刃。殺砍人家的話，你自己也要損一點，
損一點東西。（B02：13，20-22）
管制機關的第三個困境，即是對於營運機關的不信任感會擴散至管制機關，亦即民眾 對於核電廠的安全存疑時，連帶會質疑原能會的管制能力並且影響其對原能會的信任感。
所以今天會變成外界會認為說，你核電廠是不安全的，核研所是不安全的，
可是在我們來講，我們認為是我們已經定了一個標準在那裡。那台電在他的例行 運轉底下，我們去實行符合我們的法規標準。（B04：2，25-28）
我們其實二級機關，有時候會受到立委的一些壓力，他會認為說你們是安全 管制單位，對不對？台電這樣子混混的，假設說他都不把這個核廢料處理的很好 的時候，他會認為說是我們管制機關沒有督促的錯。（B02：14-17）
二、 行政機關組織設計的緊箍—跨域管理的議題
組織設計對於組織政策以及成員行為的影響，雖非如法律規範的硬性亦非行政命令的 直接，但因為組織設計下所形成的組織網絡以及架構，卻往往容易變成組織的緊箍，限制 組織政策與行為。以物料管理局為例，其所轄核廢料管理的政策並非是物料管理局本身可 以決定的，必須透過上層機關（包含原能會、行政院）的政策方針，以及其他相關二級機 關的商討後確定政策方向後方能據以執行。
我們是處在一個監督的立場，實際上政策的層級的話，因為我們是局是三級 單位，還是要由原能會來做政策的推動。比如說他需要決定一個大的方向，或許 是跟這個行政院長去做一個討論說未來、未來跟核廢料的大致走向是怎麼樣？我 想這個東西需要跨部會的協商，但是可能經濟部、原能會、台電公司，對不對？
就是幾個坐下來討論未來的核廢料的一個走向是怎麼樣。（B02：25，2-7）
而一個政策議題牽涉到許多不同層級及不同領域的機關時，其政策推動的職責則可能 過於擴散，導致難以明確定義主要負責人。此情況很可能造成衍生後續的問題，如發生問 題時責任難以歸屬外，亦可能發生政策的制定與推動時難以聚集行政資源。
是不是積極，這個大家自由心證，但是我只能說就是我們現在的核廢料的政 策、管理，經濟部、原能會跟這個台電公司，大家好像都有一部分責任在裡面。
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很難說，特別是誰是最主要為這件事情負責的人。（B02：23，34-37）
除了錯綜複雜的組織關係以外，組織設計的變更亦會影響組織政策與成員的行為。以 原能會物管局為例，在面臨組織再造政策時，其原先組織主責的業務則遭受影響。在改革 前物管局除了必須確保台電的核廢料以及低放射性廢棄物的妥善管理外，督促台電尋找核 廢料最終處置場亦是其重要的政策業務之一。然而，行政院組織在造過程將原能會的位階 更動，其管轄業務拆散後依據新的組織設計原則，安置於其他二級機關，其管轄的業務內 容亦隨之更動。
那其實以後改制之後，我們面臨純粹安全管制單位的時候，其實以我們機關 的層級跟這個立場的話，其實我們只要確保他對核廢料的管理措施是正當的，我 們其實就已經踐行了我們機關的職責了，那只是因為說我們現在還沒有改制。我 們機關的其實還是有一些關於核廢料的一個政策，我們推動的部分。（B02：23，
14-21）
三、 有限的參與制度
政府開放、民眾參與是近代社會發展的趨勢，亦是新公共服務及民主行政所追求的價 值。從公共政策過程論的角度而言，民眾參與公共政策的機會有規畫階段、執行階段以及 評估階段。政府部門提供參與機會給予民眾，其主要可以達到溝通目的，納入民眾的聲音 提高政策的效率與效能。然而，當前政府部門對於制式的參與機制有明文規定外，對於非 制式的參與機制則沒有明確的法律規範。而制式的參與機制例如聽證會、公聽會、說明會 等，也因議題的差異而有途徑選擇上的不同。
也許他會去做公聽會，他會去做說明會，那這個東西，我們就不清楚了，我 們大概只是透過一些網站的訊息，知道他有做一些什麼事情。（B03：14，30-31）
參與途徑的提供，亦是民眾向政府反映其政策願景以及對政策不滿的管道，依據訪談 結果指出，當行政組織因為專業分工以及組織資源有限等條件，而必須控制每一次參與機 會的議題主軸。然而，對於需要有意見陳述平台的民眾而言，控制議題主軸遂變成控制了 其表達訴求的管道，因此很可能導致沒有參與的機會。
沒有，應該說他們沒有那個場合可以去宣洩，所以他就自然而然來搞你這個
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場子。恩…因為我們不可能把一個場次的東西都含蓋進來…你也知道，政府機關 有時候就丟給台電公司你自己去做處理，那我們不可能把所有的東西都混在同一 個場合裡面去講。所以自然而然就像你講的，他們可能沒有了場合， （B03：16，
26-38）
四、 國家政策方針的更迭
國家政策方針的訂定，在實踐過程將會影響到各個層級的行政機關。以原能政策相關 議題為例，陳水扁政府時期為了回應社會大眾對於非核家園的訴求，於行政院成立「非核 家園推動委員會」，以主導核能發電政策。
整個非核家園推動委員會的組織，不是只有民間的代表，然後只有一個原能 會，他也有經濟部，他也有其他的相關的一些部會這樣，包括環保署。（C01：8，
31-33）
而原能會則必須於此機制中與其他利害關係人進行對話與溝通，因此原能會原先對於 溝通的態度以及其文官對於溝通的行為均被迫改變。
阿扁執政的時候，他提出來一個非核家園的政策，所以在這種情況下，官員 是要跟環保團體做一些的溝通（C01：3，2-4）
官方就不會那麼樣的…只有我懂，你們都不懂這樣子，比較沒有這樣子，所 以溝通的狀況有稍微好一點。（C01：7，1-2）