醫事人員對提升衛生署中醫藥委員會位階之看法與其影響因素; The Attitude of Health Care Professionals on Promoting rganization’s Position of Committee on Chinese Medicine and Pharmacy and its Affecting Factors

全文

(1)第一章第一節. 緒論. 研究背景與動機. 全球化現象，對於傳統政府的組織型態與業務執行，造成強大衝擊，引發各國積極進行政府組織改造工程，臺灣為了創造國家競爭優勢，我國政府組織改造於 1999 年正式啟動。 2004 年 6 月 11 日，我國立法院三讀通過「中央行政機關組織基準法」，並在 2004 年 6 月 23 日經總統公布實施，該法案的施行將有助於政府機關組織的職能合理化、架構明確化、組織精簡化及調整彈性化。在「中央行政機關組織基準法」中明文規定，行政院得設立十三個部、四個委員會及五個相當二級的獨立機關。2004 年 9 月 15 日行政院會通過「行政院組織法修正草案」，大幅度的縮減、合併現行的三十六個部會為十三個部、四個委員會和五個獨立機關（行政院研究發展考核委員會，2004）。十三部中將成立新的部會－「衛生及社會安全部」，現有的衛生署及內政部與所屬相關單位將一併納入，並進行單位業務檢討與合併。如此將對衛生署中醫藥委員會之存在與否形成莫大衝擊，而中醫藥委員會之存在、併入或提升也將牽動臺灣中醫藥現代化與國際化發展的成功與否。 2002 年，世界衛生組織（WHO）在第 55 屆世界衛生大會於日內瓦舉行時提出發展傳統醫學全球策略。這是 WHO 首次特別針對傳統醫學提出的全球發展策略。WHO 擬定之策略目標如下（WHO, 2002）：. 1.

(2) 1. 制定國家級傳統醫學發展政策。 2. 提高公眾對傳統醫學的認識和瞭解。 3. 評估傳統醫學的潛在經濟效益。 4. 建立適當的傳統醫學評估和使用標準。 5. 鼓勵與加強傳統醫學在基礎科學的研究。 6. 尊重傳統醫學文化的整體性。 7. 制定保護和保存健康資源的政策。根據國際醫學統計年報統計，1997 年全球中草藥約有 169 億美元的產值，2002 年全球植物藥及草藥製劑巿場達 224 億美元，2003 年市場達 230 億美元，並以每年 10 至 12％的速度成長。預計 2006 年全球植物性藥物市場產值更將突破 350 億美元。中國大陸、日本、韓國、德國及美國是目前全球中草藥市場最大、最蓬勃的地區，其中，亞洲和美洲是目前全球中草藥市場成長速度最快的地方。據統計，目前全球有 130 個國家使用中醫藥，124 個國家建立中醫藥機構（陳堂麒，2003）。我國醫療體系在西醫未引進時本以中醫為主體，但在西醫的引進與競爭下，國家醫藥衛生政策已轉變成以西醫為主要，但中醫藥仍在民眾的依賴和信任下繼續生存延續。目前，世界衛生組織、歐美與亞洲各國都非常重視與積極發展傳統醫學。傳統醫藥是各民族的重要寶藏，更是各國的重要資源，我國衛生政策單位應接受並承認此一世界潮流與趨勢。. 2.

(3) 第二節. 研究目的. 本研究之研究目的如下：一、探討我國醫事人員對「提升衛生署中醫藥委員會位階」之看法。二、探討我國醫事人員對過去中醫藥之態度、對中醫藥醫療照護現代化之態度與未來中醫藥發展之態度。三、分析影響我國醫事人員對「提升衛生署中醫藥委員會位階」之相關因素。. 3.

(4) 第二章第一節. 文獻探討. 我國政府組織改造法源、原則與方式. 一、政府組織改造之法源與原則立法院於 2004 年 6 月 11 日三讀通過「中央行政機關組織基準法」，並在 2004 年 6 月 23 日經總統公布實施，該法案的施行將有助於政府機關組織的職能合理化、架構明確化、組織精簡化及調整彈性化。在「中央行政機關組織基準法」中明文規定，行政院得最多設立十三個部、四個委員會及五個相當二級的獨立機關。於是行政院會在 2004 年 9 月 15 日通過「行政院組織法修正草案」，合併現行的三十六個部會為十三個部、四個委員會和五個獨立機關（見表 2-1）。為因應「中央行政機關組織基準法」施行後，行政院只能設置十三個部、四個委員會及五個獨立機關，行政院根據國家未來發展與提升國家競爭力的需求，明確訂定行政院組織改造四大方向與「行政院院本部」、「部」及「委員會」間分工合作的設計原則。茲將行政院組織改造四大方向敘述如下（行政院研究發展考核委員會，2004）： 1. 整合增強「傳統八部」的核心職能：傳統內政等八個部是世界各國政府核心職能且普遍設置的組織，將透過組織整併以提供民眾整合服務。 2. 「新興五部」因應新增政務需求：新興衛生及社會安全等五個部，係因應世界潮流且符合我國轉型需要而須處理新增前瞻議題所設。 3. 「統合四會」綜合協調個別政策：藉以強化國家發展策略管理機. 4.

(5) 制，尊重族群及文化多元發展，並邁向海洋國家。 4. 提高「院本部」決策規劃層級：提升行政院決策品質與效率，強化行政管理機制。另就「行政院及所屬各級機關組織調整作業原則」中對中央三級機關的調整原則敘述如下（行政院研究發展考核委員會，2004）（此層級相同於中醫藥委員會現在位階）： 1. 凡經本院組改會決議朝四化調整之個案，各部會不得再以一般行政機關之組織型態規劃。 2. 三級機關以具有公權力屬性、直接服務民眾且為處理技術性或專門性業務需要所成立之專責機關為主。該機關應具有一定預算及人力規模，其業務以機關自行執行為而無須委託，並以執行功能為主體。 3. 各部所屬署、局總數，原則上以各部會現有所屬機關數（不含附屬機構）及各部會於 2002 年提報組織調整規劃報告初稿內擬設之所屬機關數為基準向下減列。行政院各部所屬署、局總數不超過 50 個以符合基準法相關條文規定。 4. 為強化署、局之業務單位政策領導力，各業務單位組、科之設置，應考慮將業務儘量納入各科，而以科上下限之高限方式設計，俟達到高限後納入同一組，再設計各業務組，但不必達到組上下限之高限；輔助單位室、科均應朝低限設置，更宜積極考量運用整合模式併入同一單位辦理，或將室數量降至低限以下。 5. 各科人數建議朝較現有科內員額數增加之方向研議。 5.

(6) 表 2-1 行政院組織法修正案通過後各部會名稱及功能傳統八部. 職掌民政、戶政、役政、入出國及移民、警政、消防、海巡、空中勤內政及國土安全部務。外交、條約、國際組織、外賓接待、國際新聞傳播、僑社外交及僑務部及僑民服務。國防及退伍軍人部國防政策、軍政、國防教育及退伍軍人輔導、救助、權益照護。國庫、賦稅、國有財產、新生地管理、國家資產、金融政財政部策、促進民間參與公共建設、政府採購。各級各類教育、學術審議、社會教育、國際教育事務、全教育及體育部民運動及競技運動。法律研修、檢察行政、犯罪矯正、更生保護、政風業務、行政執法務部行。工業、商業、貿易、投資、智慧財產權、標準及檢驗、能經濟貿易部源、中小企業、科學工業園區、青年創業輔導。交通及建設部各類交通政策和產業、營建產業、公共工程技術規範、基礎建設。新興五部職掌醫療健康資源及服務、全民健保、疾病防治、藥物管理、中醫衛生及社會安全部藥發展、社會扶助、家庭及婦幼、國民年金、老人照護、社會保險。農業部農業、漁業、畜牧、農業推廣、農業金融、農業生物科技。文化資產、文化設施、國際文化交流、藝術創作、文化機文化及觀光部構、出版、電影管理、觀光、蒙藏文化。勞資關係、勞動條件、勞工福利、勞工保險、勞工安全衛勞動及人力資源部生、勞工檢查、青年就業及職業訓練。空氣品質、水質保護、噪音管制、廢棄物、環境衛生與毒物、環境監測、水利、礦業、地質、地政、國土規劃、國環境資源部家公園、國家風景區、氣象、林務、水土保持、生物保育、核能管制。統合四會職掌科技發展、經濟發展、社會建設與性別平等等政策之規劃、國家發展及科技委員會協調、資源分配與績效評估。總體海洋政策、海洋國際事務、海洋科技、海洋人才培育、海洋委員會海洋管理政策之規劃、推動與協調。原住民教育文化、衛生福利、經濟及公共建設、土地管理原住民族委員會等政策之規劃、推動及協調。客家語言、文化、教育之保存與推廣、客家傳播媒體之推客家委員會廣、海外客家事務合作及交流等政策之規劃、推動與協調。資料來源：中國時報，A13 政治新聞，2004.09.16。. 6.

(7) 二、政府組織改造的四化行政院組織改造的推動必須重新建立整體政府形貌，在處理中央行政機關組織調整之前，應該先檢討其職能業務，再配合調整組織架構，亦即先透過「去任務化」、「地方化」、「行政法人化」及「委外化」等四化進行檢討，也就是政府先進行「塑身」後，才會清楚仍要由中央政府辦理的業務有哪些，然後才有中央機關應如何合理分配組織、業務的問題（行政院研究發展考核委員會，2004）。 1、去任務化也就是「解除管制」，即重新從人權以及資源效率的觀點來檢討國家的任務，對於有侵害人權之嫌的業務，即不再辦理，或者該業務由政府辦理是沒有效率的，就由民間辦理。因此，去任務化亦可視為是一個將國家任務去蕪存菁的過程。 2、地方化就是將現行中央機關辦理的業務，改由地方機關辦理，也就是「業務下放」，主要是從業務的地域性和親近性需求出發，決定業務該由哪個層級負責。 3、行政法人化國家任務有下列情形之一者，適宜設立公法性質的行政法人來實施：（1）國家之公共任務不具強制性、適合積極採行企業化管理經營措施，而無由國家親自執行之必要者。（2）國家之公共任務有去政治化之強烈需求，不宜由國家親自執行者。 7.

(8) （3）國家之公共任務基於兩岸或外交關係之特別考量，不適合民營化者。（4）國家之公共任務適合民營化，但因無法自給自足或其他因素，基於過渡階段之考量者。至於沒有繼續列為國家任務的必要，而交由民法性質的法人辦理者，則屬於去任務化的範疇。 4、委外辦理委外辦理就是將業務委託民間辦理，依其委託辦理的內容又可分成「機關委外」及「業務項目委外」兩類。機關委外是指機關整體業務委託民間辦理而言，而業務項目委外則是指機關職能中，部分業務委託民間辦理。經過以上的機關業務檢討後，如某項業務皆不適宜依前面的方式處理，方得依目前運作，由機關自行辦理。至於是否應依新的組織架構進行調整，則另由中央行政機關功能調整小組檢討。. 8.

(9) 第二節臺灣中醫藥行政管理專責機關－衛生署中醫藥委員會一、中醫藥委員會沿革政府遷臺後，內政部下設立衛生司掌理全國衛生事務，同時為保有大陸前衛生部設「中醫藥委員會」掌理中醫藥事務之精神，1949年，在內政部衛生司下設「中醫藥委員會」，為「諮詢單位」角色，向衛生主管建議中醫藥發展事宜；1971年內政部衛生司改隸屬於行政院，成立行政院衛生署，亦秉承前衛生司精神，保有中醫藥委員會諮詢單位，負責對臺灣中醫藥發展工作之建言。中醫藥的各項行政業務原本由行政院衛生署醫政處與藥政處負責管理，當時中醫藥委員會只是行政院衛生署中醫藥發展之諮詢單位，僅具有中醫藥發展事宜的建議權。由於社會各界對中醫藥管理之要求急劇增加，行政院衛生署於是依據1987年7月29日修正公布的「行政院衛生署組織法」第17條之規定：「本署設中醫藥委員會，掌理中醫中藥各項行政業務及研究發展工作；其組織另以法律定之」，1991 年11月18日在立法院內政法制委員會聯席會議中一讀通過「行政院衛生署中醫藥委員會組織條例」，並在1994年12月15日經立法院三讀通過，並於同年12月30日由總統公布實施。1995年11月1日正式成立「行政院衛生署中醫藥委員會」，專職管理臺灣中醫藥行政管理等工作。至此，中醫藥委員會已由最早的中醫藥發展「諮詢功能」轉變為具有「執行」中醫藥行政管理功能的獨立機關。中醫藥委員會成立宗旨為「中醫現代化、中藥科學化、中西醫一元化及中醫藥國際化」，目的 9.

(10) 乃在於促進中醫藥現代化與科學化，融合傳統的醫學，期使國人更健康、幸福（衛生署中醫藥委員會，2003；中醫藥資訊網，2004）。二、中醫藥委員會工作職掌衛生署中醫藥委員會為臺灣中醫藥最高行政管理機關，下設有中醫組、中藥組、研究發展組、資訊典籍組與科技研發小組，另有獨立的人事與會計權（見圖 2-1）。現將中醫藥委員會各組業務概況與工作職掌簡單敘述如下（衛生署中醫藥委員會，2003；衛生署中醫藥委員會，2004）： 1、中醫組提昇中醫師素質，加速中醫醫療機構發展，建立疾病分類、診斷基準、治療指引及療效評估制度，加強宣導民眾正確就醫觀念，加速中醫現代化，輔導中醫醫院、診所電腦化，推動傳統醫學與現代醫學的整合，訂定中醫醫院評鑑標準，健全中醫醫療管理制度等。 2、中藥組全面推動傳統中藥廠，實施優良藥品製造標準（GMP），以提昇中藥製劑之品質，建立中藥材管理制度，以確保藥品安全性，研訂中藥臨床試驗辦法，以進行新藥研發及固有成方等相關藥品之療效再評估；並督導地方衛生機關對市售品提驗做為工作重點以確保民眾用藥全，現更積極規劃成立中藥藥品品質管制中心，著重於對中藥材基添鑑定產銷許可、指標成分、活性成分及中藥材檢驗規範訂定，以促使中藥早日符合台灣為亞太營運中心的需求-中藥科學化，而邁進國際 10.

(11) 市場等。 3、研究發展組建立研究計畫審查及管考作業程序，訂定研究發展計畫審查程序及相關書表，研訂本會中醫藥研究發展重點；辦理委辦計畫之徵求，調查委辦研究計畫成果報告應用情形，出版中醫藥專業參考性研究成果叢書，推動兩岸中醫中藥學術交流，將治療臨床疾病較優勢的中藥加以發揚光大等。 4、資訊典籍組建立中醫藥典籍電腦檔案，落實中醫藥典籍資訊化業務，建置中醫藥資訊網路，達到為民服務之目的，彙編出版「中醫藥年報」，推動辦公室自動化，繼續加強中醫藥行政管理資訊系統，充實中醫藥資訊網路內容與功能，研究發展醫療診斷相關資訊計畫及蒐集珍藏中醫藥典籍資料等。 5、科技政策小組科技業務之統合管理、臨床試驗環境及法規建置、建立臨床療效評估（GCP）查核制度等，另為因應世界衛生組織「2002 年-2005 年傳統醫藥全球策略」之發表，政策規劃、國際事務聯絡與接待外賓等相關事宜。. 11.

(12) 主任委員委員（15 人）. 中醫組. 中藥組. 研究發展組. 資訊典籍組. 科技政策小組. 秘書室會計人事. 圖 2-1 行政院衛生署中醫藥委員會組織架構圖資料來源：行政院衛生署中醫藥委員會：臺灣中醫藥願景，2004。. 三、中醫藥委員會重要施政成果與展望中醫藥委員會自 1995 年 11 月 1 日正式成立，由「諮詢功能」轉變為「獨立執行功能」後，積極進行臺灣中醫藥現代化與國際化之發展，將中醫藥委員會重要施政成果與展望敘述如下（衛生署中醫藥委員會，2003；林宜信，2004；林宜信，2005）： 1、成立「中醫臨床教學中心」，建置中醫醫事人員整體教學環境推動「中醫臨床教學試辦計劃」，組織中醫醫學教育委員會，訂定完整中醫醫療照護模式（含中醫診療、中藥藥事服務及中醫護理照護）與中醫臨床教學訓練 (含中醫見實習醫師、住院醫師、藥事人員及護理人員訓練)大綱，以健立中醫醫事人員臨床教學訓練基礎環境，全面提昇中醫臨床教學、研究及訓練環境，全面提升中醫醫事人員執業素質及中醫醫療服務品質。目前已成立 7 家中醫臨床教學中心。 2、建立中醫醫院訪查制度，確保民眾就醫安全 12.

(13) 推行「中醫醫院暨醫院附設中醫部門訪查計畫」，確保中醫醫療服務品質。完成 33 家中醫醫院暨醫院附設中醫部門訪查工作，有 23 家醫院訪查合格。 3、提昇中醫師及中醫護理人員執業素質進行「中醫師繼續教育計畫」，中醫藥委員會積極輔導各級中醫師公會、中醫專科醫學會、醫學院校及醫院等相關團體、機構辦理中西醫學術研討會及中醫藥學術臨床病例討論會等繼續教育活動；並舉辦「資深中醫師經驗傳承研習會」25 場，傳承資深中醫師的診療心得及寶貴經驗，促進薪火相傳，維護中醫師執業素質，確保中醫醫療服務品質。推動中醫綜合醫院請設置產後護理、護理之家服務部門，使需要長期照護的民眾，亦能接受中醫護理照護服務，獲致中醫藥的調理效果。為配合中醫醫院、診所護理業務之實際需要，中醫藥委員會陸續訂定「中醫護理訓練」選修課程大網，推動訓練計劃。建立中醫疾病分類、診斷基準及治療指引，推動中醫現代化。訂定「中醫學概論」課程大網，公告醫師、牙醫師執行針灸業務規定，將現代醫學課程納入中醫師繼續教育內容，逐步促進中西醫學整合。 4、落實中醫醫政及中藥藥政管理，建構中藥安全環境規劃完成「建構中藥用藥安全五年計畫（2004-2008）」並於 2004 年 1 月開始執行，期能確實維護臺灣每年數百萬中草藥消費者之切身權益與用藥安全，並達成將臺灣建設成中草藥科技島，把中草藥發展 13.

(14) 成高產值之主流產業；2004 年 3 月編纂完成我國第一部「中華中藥典」（2004.03.09 署授藥字第 0930000936 號），2004 年 5 月 1 日公告實施，奠定中藥品項法定範圍及建立品質管控之國家標準。 5、中醫藥管理與服務資訊化，落實 e 化政府為提供民眾安全就醫及用藥環境，加強取締不實之藥物廣告，創新建置「中藥藥物廣告查詢系統」，提供違規廣告查處時更大的便利性，縮短違規廣告查處時間；開發「中藥違規案件記錄系統」，落實中藥藥政管理，杜絕非法藥物流通，達成淨化廣告目的；建置「許可證及廣告案件申請進度上網查詢系統」，具體推動民眾申辦案件電子化網路單一窗口措施；建立全國中醫師資訊系統，確實掌握中醫師執業動態進行管理。 6、整合中西醫學，強化中醫藥照護民眾健康為使中醫藥照護民眾，能透過中西醫學整合的方式，獲得完善的中醫藥照護服務，並透過住院病人使用中醫中藥療效評估計劃的實施，確認中醫治療效果，進而提升中醫照護品質，鼓勵各教學醫院普遍附設中醫部門，並將中醫部 (科)納入正式編制。在公立醫院方面，為滿足民眾對中醫藥照護服務需求，高雄市於 1983 年 7 月設市立中醫醫院；台北市亦於 1997 年 12 月，將市立和平醫院中醫部獨立為市立中醫醫院。另外，衛生署基隆、台北、竹東、豐原、南投、嘉義、雲林、新營、花蓮醫院，台北市立仁愛、中興、忠孝、陽明、婦幼、和平、萬芳醫院及台南市立醫院均設有中醫部 (科)。 14.

(15) 7、中醫藥產業優質化，促進產值倍增為推動中藥產業發展，酌量分期公告「開放可同時提供食用之中藥材品項」，以逐步釐清具有療效與民間習慣以食品使用之中藥材品項，共計已開放 21 種可同時提供食用之中藥材品項；另再徵得中醫師與中藥商公會團體同意之下，於 2003 年 12 月 24 日公告 161 種「不以中藥材管理」之品項藥材，大幅提昇中醫藥產業發展。 8、藥事法第 103 條修正案依據藥事法第 103 條修正條文，公告該條文第二項中藥從業人員繼續經營中藥販賣業務登記換照作業事宜。目前，總申請人數 6,296 人，已核准 5,310 人。 9、「全民健保中醫門診總額支付制度」之實施 2000 年 7 月起，推動「全民健康保險中醫門診總額支付制度」及其品質確保方案，合理控制醫療費用，增加中醫專業自主，確保中醫照護品質，共創全民健康保險醫療服務提供者、接受者與付費者三贏局面之產生，促進永續經營。 10、建立符合國際規範之中藥臨床試驗及法規環境自 2001 年起，中醫藥委員會先後輔導國內 9 家優良教學醫院成立「中藥臨床試驗中心」（台灣大學醫學院附設醫院、三軍總醫院、長庚紀念醫院、中國醫藥大學附設醫院、台北暨台中榮民總醫院、成功大學醫學院附設醫院、台南奇美醫院、彰化秀傳紀念醫院），完成臨床試驗中心軟硬體設施、人員配置，以及臨床試驗標準作業流程之 15.

(16) 制定。各中藥臨床試驗中心已可接受業界之委託，進行中藥新藥的臨床試驗，並輔助中藥固有方劑臨床療效評估之進行。目前已增加至 12 家（新增署立桃園醫院、中山醫學大學附設醫院及高學醫學大學附設中和紀念醫院等 3 家）。中醫藥委員會規劃修訂相關配套法規，出版「臺灣中草藥臨床試驗與實驗法規」一書，加強對國內外業界之宣傳推廣。鼓勵廠商提出中藥新藥之申請，建立高品質及可信賴之中醫藥臨床試驗環境。建立執行中藥藥品研發階段臨床試驗之標準作業程序，並建立「藥品優良臨床試驗規範」（Good Clinical Practice，GCP）查核制度，嚴格管理臨床試驗之品質，持續推動「中醫藥臨床試驗教育訓練」，以長期規劃為目標，培訓中醫藥臨床試驗之人才，進而提升我國中醫藥之全球競爭力。建立臺灣為亞太地區中草藥研究中心。建置與強化全國中藥不良反應通報，成立全國通報中心及北、中、南、東四區通報中心；受理中草藥不良反應之通報，包括誤用或亂服民間藥產生不良反應之個案收集，並彙整藥物不良反應之個案，進行評估分析，建立查詢資料庫。此外，透過媒體與研討會的舉辦，對民眾及相關醫療人員進行用藥安全宣導教育，減少藥物不良事件之發生，確保國民的健康。輔導成立「中醫藥聯合人體試驗醫學倫理委員會」（ Joint Institutional Review Board for Traditional Chinese Medicine，JIRB），並取得國內 12 家教學醫院原則同意授權，受理人體試驗案件之審查。 16.

(17) 希望能在顧及人體試驗安全性的前提下，縮短核准通過的時間，避免重複審核及鼓勵中藥臨床試驗在臺進行。將臺灣的中醫藥推向國際舞台，促使台灣中醫藥人體試驗在國際上的競爭力而取得領先地位。 11、推動中醫藥科技研究，提昇中醫藥品質水準生物科技和製藥工業公認為 21 世紀最有發展潛力的產業具有市場潛力大、附加價值高、技術層級高、污染程度低的特性，極為適合臺灣發展。依據行政院 1995 年頒訂「加強生物技術產業推動方案」中，中草藥列為重點項目之一，及行政院核定經濟部在 2000 年 5 月第四次生物技術產業策略（SRB）會議所提之「中草藥產業技術發展五年計畫」，行政院衛生署中醫藥委員會所扮演之分工角色為「中草藥臨床試驗環境與相關法規的建立」，即建立中醫藥臨床試驗體系與機制，並經由有效的運作，透過臨床科學性驗證，使臺灣所發展之新的中草藥產品得以有良好的競爭力，以進軍國際市場。中醫藥委員會擬定「中醫藥現代化與國際化整合型計畫」，並自 2001 年至 2006 年執行，使民眾享有優質化之中醫藥環境，內容包括：提昇中藥品質水準、健全中藥臨床試驗環境、推動中醫藥研究及提昇中醫醫療品質。經由中醫藥實證醫學（EBM）發展，建立國際標準化中藥材供應基地、亞太（非）臨床試驗基地之基礎。優先發展下列項目：（1）提升中藥製劑水準：加強臺灣本土藥用植物開發，並以科學化試驗數據建立藥材及方劑規格，使中藥藥劑具有製程精確、標示明確、品質穩定、國家認證等特點，全面提升中藥品質，加 17.

(18) 速我國中藥製劑邁入國際化。（2）建立中藥臨床試驗環境：將建立符合 GCP 規範之中藥臨床試驗環境健全的中藥新藥的 IND 及 NDA 審核制度，配合中藥在全球市場之快速成長及發展潛力，使台灣未來成為中藥新藥的開發中心。（3）創造中藥研發環境，鼓勵進行臨床試驗：尋找療效佳、副作用少、價格不昂貴之治療 (或輔助治療)B 型肝炎、糖尿病、骨質疏鬆症、癌症等重要疾病之中藥，建立科學化中醫藥臨床療效評估研究模式，以發揮中醫藥輔助藥功能，改善病人生活品質，並節省醫療資源。此外，配合建立中醫診斷、臨床治療之共識及證型資料庫，以促進中醫診治及臨床療效評估指標客觀及數據化，達成台灣中醫藥現代化的目標。（4）提升中醫醫療服務品質，使民眾獲得更好的中醫藥服務：配合全民健保中醫門診總額支付制度醫療服務品質需要，建立中醫醫療服務品質管理規範、中醫醫療服務品質管理規範、中醫專科醫師制度、中醫醫院評鑑等，健全未來國內中醫發展環境。落實「挑戰 2008：國家發展重點計畫」之「基因體醫學國家型科技計畫：中醫藥基因體相關研究計畫」，推動中醫藥對重要疾病之臨床療效評估與研擬中藥品質管制基準；進行中醫藥與基因體學相關基因表現研究與保育類中藥材基因資料庫之建立。中藥由於成份複雜，藥材的變異性大，品質的一致性較難掌控，提升中藥產品的品質、鼓勵藥廠投入新藥開發及建立中藥臨床試驗環 18.

(19) 境，實為刻不容緩。中醫藥委員會完成的工作項目如下：（1）中藥產品現核發中藥製劑許可證約16,000餘張，包括傳統劑型與濃縮劑型；中藥廠已有76家實施優良製造規範（GMP），另有161 家預計於2005年3月全面實施GMP。（2）鼓勵藥廠投入新藥開發，已有14種新藥，申請新藥臨床試驗（IND），已核准五件准予進行研發。此外，建立中藥臨床試驗環境，在10家醫學中心成立臨床試驗中心，進行試驗，並成立不良反應通報（ADR）中心。（3）建立研發方劑選擇機制，以罹患率高、中醫藥療效較優勢的疾病、費用較西藥經濟及生物科技新藥等方面來考量。 12、推動中醫藥國際外交，達成加入世界衛生組織（WHO）之目標為增進海外華僑與國內外中醫、中藥團體之學術交流，中醫藥委員會與 2002 年至 2003 年共舉辦 6 場國際中醫藥學術研討會，加強我國中醫藥表現在國際間的知名度。如 2003 年 11 月 6 日至 9 日假臺北榮民總醫院介壽堂舉辦「第 12 屆國際東洋醫學研討會」，共 1,450 位國內外專家學者與會，國際東洋醫學會（International Congress of Oriental Medicine，ICOM）屬世界衛生組織（WHO）所認可並獲得支持之國際傳統醫學團體，且為我國在國際上唯一具有常任理事席位之國際中醫藥組織，我國具有五席理事席位，其中一位並被聘為該會副會長，舉辦此種國際性中醫藥學術研討會，不僅可藉以發揚中醫藥傳統文化，並可敦睦邦誼與發展國民外交，實有助於提昇我國中醫藥 19.

(20) 在國際學術之能見度與領導地位。 13、中醫藥防治「嚴重急性呼吸道症候群（SARS）」相關工作在 SARS 疫情發作期間無任何一家中醫醫院或中醫診所被管制；中醫藥委員會出版「中醫藥對 SARS 防治參考手冊」，提供全國中醫師參考使用；在 SARS 專案研究計畫中增設「中醫藥學組」，讓中醫藥扮演更積極穩定的繳色以發揮中醫藥專業特色；並在全國舉行數十場次的中醫、中藥及中醫護理、醫事相關從業人員防治 SARS 教育防治訓練研討會。衛生署中醫藥委員會自 1995 年正式成立至今，即將屆滿十週年，而在這不算短的歲月中除掌理全國中醫藥業務之推展，更助益了臺灣中醫藥的蓬勃發展。近年來，由於世界人口老化，醫療保健有回歸自然之趨勢，不但國內對中醫藥的需求與日遽增，並且中醫藥也逐漸成為國際生物科技發展的新方向；國內大多數民眾都曾接受過中醫診療或服用過中藥製劑產品，其可近性與利用率頗高，民眾對中醫就醫環境、品質與中藥之安全亦需求與日遽增。衛生署中醫藥委員會為建構現代化與國際化的中醫藥產業環境，將 2005 年訂為「中醫藥臨床教學訓練啟動年」，檢討、檢視之前的施政目摽與成效及環顧國內外中醫藥發展情況，期盼提升國內人才之培育、中醫藥服務及照護品質，共同肩負扮演全民健康的提升者、健康人生的教育者、健康產業的推動者與國際衛生的參與者的角色，朝「強化中醫藥發展環境，締造優質服務新紀元，臺灣中醫藥永續發展」的方向積極邁進。 20.

(21) 第三節. 臺灣中醫藥發展與現況. 一、臺灣現代醫療與中醫醫療發展歷史沿革自十六世紀中國移民逐漸渡海來到臺灣定居開始，臺灣的醫療方式朝向多元化發展。在1860年代西方教會抵達臺灣之前，傳統中醫一直是臺灣醫療體系的主流。在1865年英國長老教會傳教士Maxwell及 1872年加拿大長老教會傳教士 Makay來到臺灣，分別在臺灣台南及淡水兩地設立西醫診所之後，臺灣接受西醫訓練的人數才開始逐漸增加（彭彥屏，2003）。西方醫學隨著傳教士進入臺灣，自1865年開始，有英國及加拿大長老教會的傳道士進入臺灣傳道。在臺灣醫學發展史，稱為「教會醫學時期」。馬雅各醫師(Dr.James L.Maxwell) 於1865年（清同治4年） 5月28日抵達台南，在看西街從事醫療傳道，遭受民眾反對，乃遷移至高雄旗後，1866年在高雄旗後創設一所可容納8名病患的「打狗醫院」，是台灣第一家西醫診所，1868年在台南城南二老口街設立「舊樓醫院」（1900年建立新樓醫院）。馬偕牧師(Rev George L. Mackey) 於 1872 年（清同治 11 年）3 月 9 日自加拿大抵達淡水傳道，並於自家為貧民診療，馬偕牧師不是醫師，但很會為牙痛病人拔牙。他於 1873 年設立「滬尾醫館」，邀請英國在臺洋行的醫師來協助醫療。1880 年開設「馬偕醫館」，是當時臺灣北部第一家西醫院，後來遷到台北，改名為馬偕紀念醫院。蘭大衛醫師(Dr. David Landsborough)於 1895 年到達臺灣，1896 年創立「彰 21.

(22) 化醫館」，即彰化基督教醫院的前身。雖然只是一所克難簡陋的小診所，卻是中臺灣唯一的西醫診所。 1895年（清光緒21年）滿清政府與日本爆發中日甲午戰爭，滿清政府戰敗，依中日馬關條約將臺灣割讓給日本，日本統治臺灣51年 (1895至1945年)。在日本佔領、統治臺灣的這段時間，日本將西醫建設為臺灣醫學的主流，並以教育作為臺灣現代化及皇名化的手段之一，至此中醫在臺灣的發展開始式微。1896年（明治29年）日本政府訂立「臺灣醫業規則」，規定凡執業中醫者應先申請登記，方得准許為醫生，但不稱為醫師，因為醫師之名專屬西醫師。而且這規則以申請醫業為登記制，大刀闊斧地將所有行醫者，尤其國醫，納入政府公權力管理之下。1901年和1925年公佈「取締國醫規則」，明定國醫觸犯有關醫師規則或有不當行為時，得停止或禁止其營業；其醫術應受當地公醫之監督。無照行醫者，即為密醫，警察得依法取締之。1897 年的調查，臺灣的中醫師人數約有1,070人，但歷經日本統治之後，從 1899年至1945年，日本政府在臺灣約培養了2,800 名西醫師，直到1945 年二次世界大戰日本戰敗，臺灣有執照的中醫師卻僅存不到20名（陳永興，1997）。臺灣在1954年光復後，國民政府接受日本統治時期的衛生管理方式，仍以取締、消滅中醫為最終目的，甚至以不承認中醫教育，來斷絕中醫之生存途徑，臺灣國醫藥改進社社長蘇錦全等二十八人，為了要能切實改變中醫藥學在日本殖民統治時將要被消滅的狀況，於1946 22.

(23) 年在台北召開「台灣省中醫師聯席大會」，提出檢核中醫師之建議書，組織臺灣省中醫師考詢委員會與中醫師訓練所以甄選中醫師資格，並提出具體章程草案，呈請民政處衛生局批覆，終於在1950年開始實施「中醫師檢核考試制度」，將檢核考試分為檢考（中醫師檢定考試）與特考（中醫師特種考試），並按衛生主管部門規定，檢考及格人員可取得在臺行醫執照，只有通過特考才能取得中醫師執業的執照。1988 年，考試院通過「中醫師檢覈辦法草案」，對應試人員的資格、學分等作了更嚴格的規定，從歷次考試情況之統計來看，報考人數不斷增加，而及格率卻呈現下降趨勢，說明社會大眾對中醫之信賴且尋求中醫為職業者也增加中，但也經由各科必修學分之提高、考試要求增高與難度加大的措施，進而確保了中醫師整體的素質與學術的品質（林昭庚，2002）。二、臺灣中醫藥高等教育與培訓 1945年臺灣光復後，當時全臺有執照的中醫師尚不足20人。由於大陸中醫師遷移來台，或台灣前往大陸留學進修中醫，或自學進修參加中醫師特考，到了1954年中醫師即增加至1,545人（Chi,1996）。醫學院大學中醫教育養成直到1957年私立中國醫藥學院成立才開始，但負責培育7年制中醫師則到1966年中國醫藥學院成立中醫學系方才開始，而在1984年成立5年制學士後中醫學系，分別在1972年及1989年才開始有畢業生。至於中醫師特考自1988年起委託中國醫藥學院舉辦中醫師筆試及格人員訓練1年6個月的再教育及臨床實習。1994年全民 23.

(24) 健保開始上路，由於中醫醫療納入健康保險體系，中醫醫院得以迅速發展，醫療品質及醫療設施皆得以提升。臺灣目前高等醫學教育單位共有11 所（國立的4所；私立的7 所），其中，中國醫藥大學設有中醫學系與學士後中醫學系，長庚大學僅設有中醫學系。西醫師數為31,511人，醫師比約是1：715，每萬人口西醫師數為13.99；中醫師數為4,040人，每萬人口中醫師數為 1.79。台灣共有574家醫院，而中醫院有36家，病床數為119,847床，每萬人口病床數為59床；西醫診所有9,287家，而中醫診所有2,601家（行政院衛生署，2004）。臺灣中醫師養成教育，分為七年制（自1996年起改為八年制）中醫學系與五年制學士後中醫學系兩種制度。中國醫藥大學以上兩種學制兼而有之：七年制或八年制中醫學系每年招收學生120名，從1970 年到2002年止，已經有七年制畢業生. 2,799人，通過中醫師國考者. 2,341人；五年制學士後中醫學系每年招收學生100名，自1989年至2002 年止，已經有畢業生1,052人，通過中醫師國考者816人。長庚大學1998 年開始設立八年制中醫學系，每年招收學生50名（見表2-2）。此外，醫學系畢業生修習45個中醫必要學分，亦得參加中醫師檢覆考試取得中醫師執照，到2002年底，有醫學系畢業生439人修畢是項中醫學分，已有76人通過中醫師檢覆考試。1948年時臺灣中醫師數呈現不足情況，為使對中醫藥研習有心得之人士得以得償素願，故考試院舉辦中醫師檢定考試與特種考試，拔擢民間優秀人才擔任中醫師。 24.

(25) 至2002年止，通過中醫師檢定考試者共19,142人，通過中醫師特種考試者3,214人。為使中醫高等教育回歸醫學院正規養成教育體制內，中醫檢定考試將於2008年停辦且中醫師特種考試亦將於2011年停止辦理（中華民國中醫師公會全國聯合會，2004）。表2-2 我國中醫師人才培訓學校中國醫藥大學長庚大學中國醫藥大學. 系名. 1966-1995 1996 1998. 每年招收人數 120 120 50. 累計畢業人數 2,799 －－. 國考及格人數 2,341 －－. 1984. 100. 1,052. 816. 修業年限. 設立時間. 七年八年八年五年. 中醫學系中醫學系學士後中醫學系. 資料來源：本研究整理. 1、中國醫藥大學中醫學院中國醫藥大學於1958年成立，至今已有46年，並在2003年由中國醫藥學院升格為中國醫藥大學，目前有4個學院：醫學院、中醫學院、藥學院及公衛學院，共計有醫學系、中醫學系、學士後中醫學系、牙醫學系、藥學系、護理學系、公共衛生學系等21個學系，及醫學研究所、中國醫學研究所、中西醫結合研究所、中國藥學研究所等10個研究所，學校附設醫院二所－台中與北港附設醫院，為臺灣地區培育中醫藥人才最高學府。中醫學院在中國醫藥大學2003年8月改制後成立，由中醫學系、學士後中醫學系、中國醫學研究所碩士班與博士班及中西醫結合研究所碩士班組成。中醫學系成立於1966年，本為6年制，1967年改為7年制，至1996年又改為七年制單主修中醫與八年制雙主修中西醫，至 25.

(26) 2004年已有畢業生2,906人；學士後中醫學系成立於1984年，修業年限為五年，至2004年已有畢業生1,153人；中醫所碩士班成立於1975年，至2004年已培養中醫碩士273人，博士班成立於1988年，至2004年已培養中醫博士45人；中西所碩士班成立於1999年，至2004年已培養中西醫結合碩士41人。至2004年總計為國家培育出4,418位高等中醫中醫師資及高階研究人才。另有藥學院藥學系、中藥所碩、博士班等系所培育高階中藥人才。 2、長庚大學中醫學系與傳統中國醫學研究所長庚大學中醫學系於1997年經教育部核准籌設，1988年正式招收學生，每年招收新生50人，採行八年制中西醫雙主修，2006年將有首屆畢業生。傳統中國醫學研究所碩士班於2000年成立，2001年開始招收中醫碩士新生。 3、陽明大學傳統醫藥學研究所陽明傳醫所為我國國立醫學院中專門從事傳統中醫藥教育研究工作的第一所，也是目前唯一的一所，於1991年成立碩士班，至今已招收14屆學生，每屆招收10至11名，其中第一至第十二屆約100位已先後於1993年至2004年6月畢業，獲得碩士學位；1998年成立博士班，博士班每屆招收四名，從2002年至今已有7位博士班學生畢業。 4、中國醫藥大學推廣教育中心自1972年起中國醫藥大學推廣中心為推廣中醫藥，成立中醫藥的各種研習班，招收合格之中西醫師，培養其互相溝通中西醫學術的能 26.

(27) 力，如針灸研習班、中醫師現代醫學進修班、藥師補修中藥課程班、西醫師補修中醫課程班、在職中醫師進修班及中醫護理人員進修班等班次（中華民國中醫師公會全國聯合會，2004）。 5、中醫師考試制度（1）中醫師檢定考試與特種考試臺灣中醫師考試源於1950年所舉辦的中醫師考試，由於當時中醫教育只有私立中國醫藥學院，所培養的中醫系學生有限且畢業後又大多走向西醫，以致中醫人才增加緩慢，於是出現了另一條途徑－「中醫師特考」，經過考試取得中醫師資格，彌補當時中醫人力的不足，也滿足了社會對中醫師與中醫醫療的需求。不過，為了使中醫人才培育回歸正常學校制度，中醫師特種考試將於2011年（民國100年）後停辦，中醫師考試納入專技人員高等考試之中。考試院考選部有鑒於歷屆中醫師特種考試及格之中醫師，大部份皆是個人自修中醫藥書籍而成，程度參差不齊，乃於1990年起，委託中國醫藥學院辦理「中醫師特種考試筆試及格人員訓練班」，為期一年半，先在校內修習中西基礎課程六個月，然後再分發至衛生署委託之優良中醫醫院臨床實習一年，結業後發給正式考試及格證書（中華民國中醫師公會全國聯合會，2004）。（2）中醫師檢覈考試早期中醫系、學士後中醫系、西醫修習中醫規定學分（45學分）或華僑要回國執業者為取得中醫師執業資格皆必須經過中醫師檢覈 27.

(28) 考試的測驗，因為1999年12月29日考試院公佈實行「專門職業及技術人員考試法」，所以於2001年1月1日起不再受理各類檢覈，所有醫學院校各系（科）畢業生為取得執業資格一律參加專門職業及技術人員高等暨普通考試。但是於2000年12月31日已經申請檢覈者准予參加筆試至2005年12月31日止，有五年的過渡條款，而於2001年以後畢業者則一律參加專門職業及技術人員高等暨普通考試（中華民國中醫師公會全國聯合會，2004；考試院考選部，2004）。（3）中醫師專技高等考試為健全專技人員考試制度並使社會大眾的生命財產安全得到更好的保障與照護，考試院於1994年6月通過「專門職業及技術人員考試法」修正草案，並於當年年底送交立法院審議，歷經五年時間，於2001年1 月1日經考試院公佈實施，同時停辦中醫師檢特考與中醫師檢覈考，但在新規定實施後五年內仍將續辦五次中醫師檢定考試（2005年接受最後一次新生報名，2008年檢考最後一個循環考完後將永遠停辦中醫師檢定考試），且中醫師檢覈考試也有五年的過渡條款至2005年12月31 日止（中華民國中醫師公會全國聯合會，2004；考試院考選部，2004）。三、臺灣中醫藥公會學會組織與科研機構 1、中醫藥公會、學會團體「中華民國中醫師公會全國聯合會」於 1945 年 10 月 25 日在四川省重慶市成立；1949 年，隨政府播遷來台。一直到 1967 年，台北市改制為院轄市後，全聯會於 1975 年在台北市召開會員代表大會， 28.

(29) 從新開始全聯會之功能，諸如中醫師檢特考試，修改大學法將中醫學系納入醫學教育體系，中醫納入公、勞保及全民健康保險體系等。積極推動國立中國醫藥研究所之設立、行政院衛生署中醫藥委員會組織條例之設立、北高兩市設立公立中醫醫院等皆確實提昇我國中醫形象及地位（中華民國中醫師公會全國聯合會，2004）。臺灣中醫師公會組織共有23個（包括：全聯會、台北市、高雄市與臺灣省各縣市中醫師公會）；中醫專科醫學會共有16個（包括：中華針灸醫學會、中國中醫臨床醫學會、財團法人中醫藥發展基金會與中華民國中醫內科、婦科、兒科、中西整合等醫學會）；相關中藥團體如中華民國中藥商業同業公會全聯會、臺灣省中藥師公會、台北巿中藥師公會、高雄市中藥師公會與中華民國製藥業同業公會等等（中華民國中醫師公會全國聯合會，2004；中醫藥資訊網，2004）。 2、國家衛生研究院（National Health Research Instiutes，NHRI）國家衛生研究院（NHRI）是我國最高的醫學及衛生研究機構，以任務為導向，以公設財團法人的方式成立，經費來源為政府設立基金並每年編列預算支付，主管機關為行政院衛生署。全力協助推動國內醫藥衛生科技發展，延攬國內外傑出醫藥衛生人才，致力發展任務導向的醫藥衛生研究，期盼以國衛院創造之研究環境與頂尖的研究人才，提昇我國的醫藥衛生研究水準、拓展國家生物科技實力，為新世紀的生命科學時代，開創臺灣的競爭利基。目前，國衛院依任務性質分為研究單位、業務單位與行政單位。其中，研究單位包含十個研究 29.

(30) 組，在這十個研究組中與中醫藥研發有相關連的主要是臨床研究組與醫療保健政策研究組。臨床研究組的任務在深入瞭解臺灣本土醫療問題，以增進臺灣民眾的健康福祉。目前臨床研究組的研究內容中，有一項即是推行中國傳統醫藥之臨床試驗，中醫藥的確切療效一直被存疑的一項因素就在於未被「隨機控制臨床試驗（Randomized Controlled Clinical Trials， RCCT）」測試確定過。未經過 RCCT 所驗證過的處方是不會被西方醫學所接受的，因此，原則上 RCCT 亦可以應用在中醫藥界。若能以有系統的 RCCT 來測試中醫藥的基本治療原理，將傳統醫學過去的經驗醫療轉變成實驗醫療，即是以過去傳統醫學的知識與信條，以 RCCT 方法建立成一個以實驗驗證過的醫學科學。臨床研究組已經進行過「以雙盲臨床試驗評估四物湯膠囊治療年輕女大學生經痛的療效」的中醫藥臨床試驗。醫療保健政策研究組以執行與整合臺灣醫療衛生政策研究，提升國內衛生服務學術研究水準，成為國家醫療衛生政策之智庫為宗旨。醫療保健政策研究組的研究內容與中醫藥有相關的研究計畫僅臺灣未來醫師人力需求之推估及加入 WTO 後對醫師人力之衝擊的我國中醫師人力需求推估一項（國家衛生研究院，2003）。 3、國立中國醫藥研究所 1956年3月，我國立法院第11次院會通過中醫教育法案：設置中醫學校及成立研究機構；1957年，中國醫藥研究所籌備處於台北市成立；1963年正式成立「國立中國醫藥研究所」。國立中國醫藥研究所 30.

(31) 隸屬於教育部，從事中醫藥相關之研究、實驗與發展等事宜。近年來，展現可觀的中醫藥研究成果，並積極辦理學術會議，促進國內外中醫藥學術交流。目前中國醫藥研究所內設立四個研究小組：中醫基礎醫學、中藥及天然物、藥物化學與中醫藥臨床醫學等。中國醫藥研究所成立至今研究項目幾乎以中藥為主，有關中醫臨床與現代化的部份較少著墨。所以，中國醫藥研究所在自述需強化的部份有設立中醫臨床以補臨床研究之不足、改進研究環境以提升研究風氣及水準、擴充資訊服務以協助研究和發揮教育功能，及落實國內外學術研究機構之合作以匯增研究與教學能量等方面。中醫藥研究所亦期盼未來將朝向醫療、研究和教育全方位的發展，進而提升為「國立中國醫藥研究院」（國立中國醫藥研究所，2004）。四、臺灣中醫醫療服務提供現況 1、中醫藥執業人員根據衛生署2002年底之統計資料，臺灣地區平均每萬人口之執業中醫師人數為1.93，全國領照中醫師數為9,849人，執業中醫師4,101 人。以分布地區來區分的話，在台中縣市、嘉義市與台南市之每萬人口中醫師數超過衛生署所規劃之2.2 的理想目標；以台東縣和其他離島地區（澎湖縣、金門縣）的每萬人口中醫師數最低。近年來實際中醫師人數迅速增加，依據中醫師人力研究結果顯示，中醫師成長已比預期時間超前。而中醫於2000年7月1日總額支付後，若中醫師人力過剩，將對健保總額支付費用產生稀釋作用。依2003年底衛生署統計資 31.

(32) 料顯示，臺灣執業中醫師數4,247人，每萬人口執業中醫師數為1.88，平均每一名中醫師服務民眾數5,299人（衛生署中醫藥委員會，2003；行政院衛生署，2004）。另外，在中醫師的繼續教育部份，目前衛生署已研訂「醫師執業登記及繼續教育辦法」草案，未來醫師執業執照有效期間為6年，且每6年應接受繼續教育之課程達180點積分以上，課程內容包含：醫學課程、醫學倫理、醫療相關法規及醫療品質，而醫師繼續教育方式，包含：參加教育課程、學術團體舉辦之年會、學術研究會、臨床討論或演講、網路繼續教育課程、進修、刊物發表或講授醫學專業或衛生推廣課程等等，以期未來在醫療服務品質提升。 2、中醫醫療院所根據我國醫療法第十一條：「醫療機構設有病房收治病人者為醫院；僅應門診者，為診所。」標準中明定中醫醫院分為中醫綜合醫院及中醫醫院二級。中醫綜合醫院應設 40 張床以上；中醫醫院應設 10 張病床以上。醫療法第六條：「本法所稱教學醫院，係指其教學，研究，訓練設施，經依法評鑑可供醫師或其他醫事人員接受訓練及醫學院校學生臨床見習、實習之醫療機構。」（張永賢，1995；張永賢，1999）。臺灣地區醫療機構至 2002 年底共有 18,228 家，其中醫院 610 家（西醫 574 家及中醫 36 家），診所 17,618 家（西醫 9,287 家，中醫 2,601 家，牙醫 5,730 家）。西醫師 31,532 人，中醫師 4,101 人，牙醫師 9,206 人，藥師 25,355 人。按人口計算，每萬人口有 3.15 名西醫師，0.41 名中 32.

(33) 醫師，及 0.92 名牙醫師（衛生署中醫藥委員會，2003）。目前全國中醫醫院共有 36 家，其中公立中醫醫院 2 家（病床數 27 張）、私立中醫醫院 34 家（病床數 372 張）；私立中醫診所 2,729 家；西醫醫院附設中醫部門為 68 家，全國中醫醫療機構合計為 2,833 家，全省執業中醫師共有 4,247 人。2 家公立中醫醫院平均每日門診人次 1,388 人次，34 家私立中醫醫院平均每日門診人次 8,130 人次（見表 2-3）（行政院衛生署，2004）。為使全國各地方想要接受中醫藥照護的民眾，能透過中西醫學整合的方式，獲得完善的醫療服務，並透過中藥臨床療效評估制度的實施，確認中醫治療效果，進而提升中醫照護品質，鼓勵各教學醫院附設中醫部門，並將中醫部（科）納入正式編制；教育部和衛生署於 2000 至 2002 年度評鑑合格之 120 家教學醫院中，已有 52 家附設中醫部（科）；其中醫學中心 8 家，區域教學醫院 28 家，地區教學醫院 16 家。（張永賢，1999；衛生署中醫藥委員會，2003）。表 2-3 全國中醫醫療機構家數（至 2003 年底止）. 臺灣省台北市高雄市. 25 6 5. 中醫診所（含中醫聯合診所） 2,182 342 202. 金馬地區. 0. 3. 0. 3. 臺灣地區. 36. 2,729. 68. 2,833. 中醫醫院. 資料來源：本研究整理. 33. 西醫醫院附設中醫部門 53 14 1. 2,260 362 208. 合計.

(34) 3、中醫醫療保險臺灣醫療保險制度在全民健保開辦前主要為勞工保險與公務人員保險。西醫醫療保險中的勞工保險自 1950 年開始；公務人員醫療保險則自 1958 年開始，而中醫醫療納入醫療保險是自 1978 年開始勞工保險；公務人員醫療保險則自 1989 年開始，當時先行試辦，而且最先由西醫醫院附設中醫部或中醫醫院開始承辦醫療保險業務，致此為中醫醫院成長期，在 1989 年有 86 家中醫醫院承辦公勞保醫療業務，以後醫療保險業務也在中醫診所開放。至 1995 年 3 月 1 日正式實施全民健康保險，中醫醫療也納入給付範圍，中藥給付依「臨床常用中醫方劑標準方」以濃縮中藥複方製劑為主，而中醫住院給付也規劃在內，但尚未實施，致使中藥飲片及中醫住院現尚處於民眾自費階段，更於 2000 年 7 月開始實施中醫門診總額支付制度，控制醫療費用的成長（張永賢，1999）。從 2000 年到 2002 年連續三年的中醫門診醫療費用申報狀況之資料來看，中醫的門診醫療費用之申報由 2000 年的 5.96％一直增加到 2002 年的 6.04％，中醫門診的醫療費用申報金額也由 2000 年的 117.92 億元增加到 2002 年的 135.51 億元（行政院衛生署，2003），可看出民眾對中醫的醫療利用有逐漸增加的趨勢，且健保中醫的醫療費用支出也有往上攀升的情況。2003 年我國平均每人每年國民醫療保健支出為 795 美元。2003 年全民健保最終醫療保健支出以西醫費用為大宗占 84.9％；其次為牙醫的 7.1％及中醫的 3.9％（行政院衛生署，2004）。. 34.

(35) 第四節. 世界衛生組織（WHO）傳統醫學全球策略. 世界衛生組織「2002-2005年傳統醫學全球發展策略」（WHO Traditional Medicine Strategy 2002-2005）是由世界衛生組織(WHO)總部及各區域辦事處負責醫藥政策的人員在廣徵各會員國、廣泛的聯合國系統、非政府組織及其它國際組織、世界衛生組織傳統醫學合作中心及世界衛生組織專家委員會的意見基礎之上，制定了這第一份全球性的傳統醫學發展策略（段黎萍，2003）。根據WHO的定義，傳統醫學(Traditional Medicine，TM)是指單獨或綜合應用以植物、動物和礦物為主的藥物、精神療法、手法治療及經驗，維持健康或治療、診斷或預防疾病的多種健康實踐、方法、知識和信仰。而補充另類醫學(Complementary and Alternaive Medicine, CAM)有時也稱作非正統醫學或另類醫學（Alternaive Medicine），是指非一個國家所固有、或沒有進入國家主要衛生保健體系的範圍很廣的健康實踐。傳統醫學（TM）一般是在談及西太平洋、東南亞、拉丁美洲或非洲等地區時使用；補充另類醫學（CAM）一般是在談及歐洲、北美及澳大利亞等地區時使用；廣泛而談時，則用傳統醫學和補充另類醫學(TM/CAM)（見表2-4）（WHO, 2002；段黎萍，2003）。. 35.

(36) 表2-4 目前較普遍的傳統及補充另類醫學（TM /CAM）療法草藥中國傳統醫學印度醫學阿拉伯醫學自然療法整骨療法順勢療法脊椎指壓療法其它. ● ● ● ● ■ ● ●. 針刺療法/ 穴位指壓 ●. 手法治療. 精神療法. 運動. ● ● ● ●. 氣功瑜珈. ■. 推拿 ● ● ◆ ●. ■. ● 指壓. 放鬆. 催眠、康復、意念. ● 經常使用此療法/治療技術 ■ 有時使用此療法/治療技術 ◆ 使用觸摸治療資料來源：世界衛生組織（WHO）：2002-2005傳統醫學全球發展策略，2002。. 世界衛生組織(WHO)依據世界各國對傳統醫學和補充另類醫學 (TM/CAM)之醫藥政策、從業者的註冊及規範、診所及醫院的使用、健康保險中的比例、研究及教育情況，將世界各國的醫藥衛生保健體系分為三種類型：整合型（Integrative System）、包含型（Inclusive System）和默認型（Tolerant System）。在整合型（Integrative System）國家中只有中國大陸、韓國和越南，它們滿足以上的所有指標，即法律承認傳統醫學的地位，有傳統醫學高等教育、專門的管理部門、有明確的傳統醫藥產業和法規，健康保險包含傳統醫學的治療和藥品，並有專門的傳統醫學醫院、研究所及大學（見表2-5）。因此，我國在WHO的傳統及補充另類醫學國家分類中實可歸類整合型國家，我國不論在教、考、訓、用、管、保、法規與科研等方面都具足完備，和世界上任何一個整合型國家相比而毫不遜色。 36.

(37) 表2-5 傳統及補充另類醫學（TM /CAM）：整合型國家舉例國家的傳統醫學衛生部門內的傳與補充另類醫學統醫學與補充和之醫學政策另類醫學的部門. 草藥產品與草藥產業之法規. 中國. 1949 年，憲法中即包含有傳統醫學政策. 國家中醫藥管理局. 法規：有藥典中包括草藥基本必備的藥物目錄中包括草藥生產廠商數： 600 種植草藥農民數：340,000. 韓國. 1969 年，訂立國家傳統醫學政策. 韓醫學局. 越南. 中國. 韓國. 1955 年，訂立國家傳統醫學政策. 傳統醫學局. 傳統醫學的人力資源. 中醫師數： 525,000 中西醫學結合西醫師數： 10,000 中藥師數： 83,000 中醫士數： 72,000 西藥師數： 55,000 韓醫師數：法規：有藥典中包括草 9,914 針灸醫師數：藥 4,500 法規：有基本必備的藥物目錄中包括草藥國有生產廠商數：2. 包括公立醫院在內的的各級機構之情況（如公立醫醫療保險對於傳傳統醫學與補充院中存在傳統醫統醫學與補充另另類醫學的國家學與補充另類醫類醫學的治療與級研究機構學，則表示其已經產品之包含整合進入國家醫藥衛生系統中）中醫醫院數： 2,500 中西醫結合醫院數：39 170 家國家級總床位數：全部包含與省籍的研究 35,000 機構少數民族傳統醫學醫院數： 127 107 家韓醫醫院 1 家國家級研全部包含 6,590 家地區究機構的韓醫診所. 傳統醫學醫師數：25,500 針灸醫師數： 20,000 傳統醫藥從業者數：5,000 具有大學水準的專業教育，針對所有傳統醫學與西方醫學的醫師、藥劑師和護理人員 30 家中醫學院（含 7 家中醫藥大學） 3 家少數民族傳統醫學學院 51 家中醫專科學校 11 家韓醫學大學. 3 家醫學院設 3 家國家級研有傳統醫學系越南全部包含究機構 2 家傳統醫學技術學校資料來源：世界衛生組織（WHO）：2002-2005 傳統醫學全球發展策略，2002。 48 家醫院有傳統醫學部科. 37.

(38) 在包含型（Inclusive System）國家中統計有美國、加拿大、德國、英國、挪威、日本、印度、澳大利亞、阿拉伯國家、印尼、斯里蘭卡、加納、尼日等等。這類型的國家只滿足部分指標，例如加拿大有管理TM/CAM 的法規，健康保險包含部分TM/CAM的治療和藥物，但是沒有官方的 TM/CAM大學教育；澳大利亞有官方的TM/CAM大學教育，但沒有管理 TM/CAM的法規；印度則是有管理TM/CAM的法規和官方TM/CAM的大學教育，但健康保險卻不包含TM/CAM的治療和藥物（見表2-6,2-7）。表2-6 傳統及補充另類醫學（TM /CAM）：包含型國家舉例傳統醫學與補充另類醫學在包括公立醫院在內的各級機國家的傳統醫學衛生部門內的傳傳統醫學和/或構中是否存在（如與補充另類醫學統醫學與補充另草藥製品之法規公立醫院中存在傳之醫學政策類醫學的部門統醫學與補充另類醫學，則表示其已經整合進入國家醫藥衛生系統中）是，在一些州立美國否否兩者皆有醫院是，在一些公立加拿大是是兩者皆有醫院是，在一些公立德國否否兩者皆有醫院是，在一些公立英國是否兩者皆有醫院是，在一些公立挪威是專人負責兩者皆有醫院是，在一些公立日本否否兩者皆有醫院是，在一些公立澳大利亞否是，在某些省草藥製品醫院印度是是兩者皆有是，在一些醫院斯里蘭卡是是兩者皆有否是，在一些公立印尼是是兩者皆有醫院阿拉伯聯合大是，在一些公立否否兩者皆有公國醫院加納是是兩者皆有否尼日是是兩者皆有是資料來源：世界衛生組織（WHO）：2002-2005 傳統醫學全球發展策略，2002。. 38.

(39) 表2-7 傳統及補充另類醫學（TM /CAM）：包含型國家舉例（續）醫療保險對於傳統醫學與補充另類醫學的治療與產品之包含. 美國. 部分. 加拿大德國英國挪威日本澳大利亞印度斯里蘭卡印尼阿拉伯聯合大公國加納尼日. 部分部分部分部分是部分否否否否否否. 國家級或大學水準的傳統醫學與補充另類醫學研究機構是，國家補充和另類醫學中心與一些州立大學是，在一些公立大學是否是，在一家公立大學是，在一些地區否是否是是是是. 具有大學水準的專業教育，針對所有傳統醫學與西方醫學的醫師、藥劑師和護理人員否否否否，尚在籌備中否否是是否否否否否. 資料來源：世界衛生組織（WHO）：2002-2005 傳統醫學全球發展策略，2002。. 默認型（Tolerant System）國家的衛生保健體系主要依賴西方現代醫學，但是這些國家的法律卻可默許有TM/CAM從業者的存在，如義大利。世界各國衛生保健體制及改革越來越重視傳統醫學和補充另類醫學(TM/CAM)。對於一些開發中國家的人民而言，傳統醫藥除了具有傳統使用的優勢外，有時甚至還是唯一可以得到的治療，病人支付不起西方醫學的化學藥物費用，但傳統藥物不僅相對較便宜，而且有時可以用物品來支付費用。因此，許多非洲及亞洲國家皆積極鼓勵發展傳統醫藥，其中一些開發中國家的傳統醫學醫師人數比西方醫學醫師人數還多，傳統醫學比西方醫學的醫療的應用更加廣泛。如馬來西亞 39.

(40) 的TM/CAM支出為5億美元，而其對西方醫學的醫療支出僅3億美元；非洲國家如坦桑尼亞、烏干達和尚比亞的傳統醫藥從業者與人口之比為1：200至1：400，而西方醫學的從業人數與人口比則低於1：20000 （見圖2-2）（WHO, 2002；段黎萍，2003）。 100%. 90% 80%. 80% 60%. 60%. 烏干達. 坦尚尼亞. 70%. 70%. 盧旺達. 印度. 60% 40% 20% 0% 貝寧. 衣索比亞. 圖 2-2 開發中國家傳統醫學在基層衛生保健中的應用資料來源：世界衛生組織（WHO），2002-2005 傳統醫學全球發展策略，2002。. 對於已開發國家而言，由於老年人口增加、慢性疾病與疑難雜症增加，人們對西方醫學的化學藥物副作用、長期使用藥效降低且副作用加強等問題及其對老年及慢性疾病的療效無法滿足後，開始將注意力轉向崇尚自然與天然藥物的CAM。在西方文化下產生的西方醫學強調科學的方法，而傳統醫學強調思想、疾病、人體與環境的一致。已開發國家越來越多的患者使用傳統醫藥或補充另類醫藥（見圖2-3）（段黎萍，2003）。如美國使用CAM的人口比例從1992年的36％上升至1998年的42％；英國CAM的年支出達到23億美元；英國加強CAM 從業人員的培訓與教育（WHO, 2002）；美國近75％醫學院開設CAM 40.

(41) 的選修課程，如加州大學洛杉磯分校（UCLA）在學士後醫學系四年級（醫四）將中西醫結合列入選修課程，培訓中醫實用基礎，學習30 個基本針灸穴道、20個常用方劑及每天練半小時太極拳；英國及美國還建立了CAM的專門研究所；日本自1976年後開放醫師使用漢方製劑，有60%至70%的西醫師會為患者開立漢方製劑的處方，2003年日本80所醫學院醫學生全部必須要修讀「東洋醫學」學分並列入日本國家醫師執照考試的考題之內等等。 80%. 70%. 70% 60% 42%. 50% 40%. 48%. 49%. 澳大利亞. 法國. 31%. 30% 20% 10% 0% 比利時. 美國. 加拿大. 圖2-3 已開發國家使用過補充和替代醫學的人口比例資料來源：世界衛生組織（WHO）：2002-2005 傳統醫學全球發展策略，2002。. 傳統及補充另類醫學越來越受到重視，但也面臨一些問題及挑戰，但綜合來說，世界衛生組織認為TM/CAM的國家政策及法規、安全有效性及品質、可近性與合理使用等四個問題是目前所急需解決的課題。WHO的191個會員國中目前只有25個制定有國家的TM/CAM 政策。目前多數的國家普遍面臨TM/CAM及其行醫者缺乏官方承認、沒有融入國家衛生保健體系、缺乏規範和法律機制、醫藥傳統知識和產 41.

(42) 品發展不平衡以及傳統醫學的發展和建設的資源分配不合理等問題。為提高開發中國家的健康水準，大力推廣傳統醫學，某些問題必須解決（WHO, 2002；段黎萍，2003）：（1）未建立可靠的標準指標，從經濟和地域方面來評價傳統及補充另類醫學（TM/CAM）的推廣效果。（2）未確認安全有效的傳統治療－特別是對窮困人口常見疾病安全有效的治療方法－作為推廣的主要內容，且沒有重視傳統醫藥所依賴的資源，如藥用植物和動物。（3）知識產權問題是推廣傳統醫學的另一個障礙。一些已開發國家的科學家和大公司將傳統醫學的研究成果納入自己名下，絲毫不顧及該傳統地區的利益。（4）只有合理的使用傳統醫藥，才能取得良好效果，並減少傳統醫藥可能產生的副作用。由於許多國家沒有傳統藥品的相關管理法規，許多傳統藥品是以食品補充品（Dietary Supplement）的形式存在，沒有合適的資訊指導消費者正確使用，消費者本身也意識不到其潛在的副作用。 WHO在2002至2005年期間，將針對以上四個問題分別展開行動，並為每項行動制定明確的評價指標，以強化WHO在各個領域的工作（WHO, 2002；段黎萍，2003；左言富，2004）。一、政策（Policy）方面為加強各國的傳統醫藥政策和法規，WHO將通過鼓勵各國政府認 42.

(43) 識傳統醫藥對改善和維護健康水準的重要作用，並在醫藥衛生保健系統內加入傳統醫藥；同時還通過促進國際組織和各國之間的傳統醫藥資訊的共用，保護和保存傳統醫藥知識。希望具有傳統醫藥政策的國家能由 1999年的25個（25/191, 13％），提升到2005年的50個（25％）左右。二、安全性、有效性和品質（Safety, efficacy and quality）方面為提高傳統醫藥的安全性、有效性和質量，WHO將會加強全球的傳統醫藥專家網路，與各成員國一起完備各項技術指南，加強已證明安全有效的個案的資料庫建設，支援傳統醫藥安全有效性的臨床研究。此項工作的指標是到2005年將擁有植物藥法規的成員國從1999年的65個（65/191, 34％）提高到76個（40％）。三、可近性（Access）方面為了在廣大貧困地區推廣傳統醫藥，WHO將強調開發針對瘧疾、愛滋病等傳染病的傳統藥物，提高傳統醫藥在國家醫藥衛生保健體系中的比例，同時鼓勵各國政府重視藥用植物的可持續利用和種植，鼓勵傳統醫學醫生和西方醫學醫生的交流。此項工作的指標是至 2005年將非洲承認傳統醫學醫師的國家從1999年的21個（21/46, 45 ％）增加到28個（60％）左右。四、合理使用（Rational use）方面為促進傳統醫藥的合理使用，WHO鼓勵各國一方面為西醫師提供傳統醫藥知識的培訓，另一方面也為傳統醫學醫師提供基礎的衛生保健培訓；同時，還要為傳統醫藥消費者提供正確使用的可靠資訊， 43.

(44) 加強醫師與消費者間的交流。此項工作的指標是在2005年將擁有國家級傳統及補充另類醫藥研究機構的國家從1999年的19個（19/191, 10 ％）增加到35個（18％）左右。世界衛生組織（WHO）在 2004 年發表的「WHO 醫學策略 2004-2007」（WHO Medicine Strategy 2004-2007）報告中針對傳統醫學的國家政策方面有制訂新的目標與內容期望達成（見表 2-8）。WHO 對於發展傳統暨補充另類醫學（TM/CAM）的國家在安全性、有效性、品質和合理使用等以下四個方面給予充分支援（WHO, 2004）：（1）TM/CAM 適當的整合進入國家健康照護體系中。（2）提高 TM/CAM 的安全性、有效性與品質。（3）提高 TM/CAM 的可進性和支付能力。（4）由 TM/CAM 提供者和消費者提升 TM/CAM 的合理使用。表 2-8 世界衛生組織（WHO）2004-2007 目的指標與目標達成率 WHO. 2003 年. 2007 年. 2004-2007 目的指標. 數目. 比率. 目標. 具有國家傳統醫學政策的 WHO 會員國. 39/127. 31％. 37％. 具有草藥法規的 WHO 會員國. 82/127. 65％. 75％. 9/39. 23％. 33％. 對於傳統醫學的知識與資源提供智慧財產權與進行清查的 WHO 會員國具有國家級傳統醫學及補充另類醫學研究構的. 56/127 44％ WHO 會員國資料來源：世界衛生組織（WHO）：2004-2007 全球醫學發展策略，2004。. 44. 51％.

(45) 第五節. 世界各國中醫藥針灸發展現況. 一、中華人民共和國（China）中醫藥發展現況（一）中醫藥發展背景中華人民共和國（以下簡稱中國大陸或大陸）面積960萬平方公里，行政區域分為23個省、5個自治區、4個直轄市（北京、天津、上海、重慶）與2個特別行政區（香港、澳門）。人口達13億，共有56 種民族。1949年中華人民共和國成立以後，採取保護和發展中醫藥之政策，形成中國大陸今日「中西醫並重」之發展情勢。大陸中醫藥的發展受到「中華人民共和國憲法」第二十一條「發揚我國傳統醫藥」的保障與重視。大陸把中醫和西醫擺在同等重要的地位。50年代初期，中國大陸提出「團結中西醫」方針，將中醫藥的發展導入正常途徑。（彭彥屏，2003）。中國大陸於1986年7月在中央政府內正式成立「國家中醫管理局」，現更名為「國家中醫藥管理局」，與衛生部直接隸屬國務院，與衛生部地位平行，在各省、市皆設有省級與市級的中醫藥管理局，各縣則設有縣級中醫藥管理科或股，負責中醫藥行政管理。其體系使中醫藥工作獲有相當獨立自主的發展地位，相對地提高了中醫藥高等教育事業的開展、研究機構與醫療單位的發展與振興、訂立大陸中醫藥發展有利且完善之政策，奠定今日中國大陸在世界中醫藥的重要地位（呂玉波，2001；彭彥屏，2003）。. 45.

(46) （二）中醫藥管理情況 1986年，根據中國大陸憲法發展現代醫學與傳統醫學的規定，將中醫和西醫分開，成立「國家中醫管理局」，與衛生部並行，同屬於國務院，使中醫藥事業的管理成為一個獨立的機關。1988年改名成「國家中醫藥管理局」，不只管理中醫，同時也管理中藥。此單位的責任範圍包括：管理中醫藥事業；培育中醫人才；使中醫藥學的繼承與向上更加發展制定中醫的各項規則、法規；制定中醫藥事業的發展計畫；決定實業經費與建設投資預算；管理中醫、中西醫結合業務指導；建立中醫藥相關者的職務等級；制定採用基準與管理方法及促進中醫藥學國際學術交流及展開技術協助等工作（彭彥屏，2003）。 1、中醫藥行政管理政府機構－國家中醫藥管理局國家中醫藥管理局設局長一名並兼任衛生部副部長，副局長二名，內部設有辦公室（財務司）、人事與政策法規司（人事司）、醫政司、科技教育司、國際合作司等單位（中華人民共和國國家中醫藥管理局，2004）。（1）國家中醫藥管理局主要職責依據國家衛生、藥品的有關政策和法律法規，研究擬定中醫、中醫中藥結合、中西醫結合以及民族醫療醫藥的方針、政策和發展戰略；組織起草有關法律、法規並監督執行。根據各類衛生技術準則和中醫藥自身特點，擬定中醫醫療、保健、中藥、護理等有關人員的技術職務評定標準和醫療、保健、護理等人員執業資格標準並監督實施；參加制訂國家基本藥物目錄和執業 46.

(47) 中藥師資格標準。規劃、指導和協調中醫醫療、科研、教學機構的結構佈局及其運行機制的改革；定各類中醫醫療、保健等機構管理規範和技術標準並監督執行。對中醫醫療、預防、保健、康復、護理及臨床用藥等進行監督和業務指導；依據有關規定在中醫行業推行醫藥人員執業資格制度。研究和指導中西醫結合工作，擬定有關管理規範和技術標準；監督和協調管理中西醫結合的醫療、研究機構。研究和指導藏醫、蒙醫、維醫等各民族醫療醫藥工作；組織各民族醫療醫藥的理論、醫術、藥物的發掘、整理、總結和提高；擬定和逐步完善相關的制度規範和技術標準；監督和協調管理各民族醫療、醫藥機構。擬定和組織實施中醫藥科學研究、技術開發規劃，加強重點實驗室建設；管理國家重大中醫藥科研專案，組織重大中醫藥科技成果的獎勵、推廣和保密工作。在國家教育方針指導下，組織擬定和實施中醫藥教育發展規劃，加強中醫藥人才培養，注重中醫藥師承教育；對中醫藥教育質量進行監督和業務指導並在教育及實踐中提高人才素質和專業水平。組織擬定中醫藥人員職業道德規範，倡導並監督醫德醫風建設，加強敬業愛崗宣傳，提高中醫行業人員思想道德素質和醫療保健服務品質。指導與協調中醫藥對外及香港特別行政區和澳門、臺灣地區的學術交流、人才培養和技術合作，推進中醫藥科學的國際傳播。按規定許可權負責局機關及直屬單位的有關辦公事務、人事管理和黨群工作；聯繫相關中醫藥社會團體。（2）國家中醫藥管理局直屬單位國家中醫藥管理局有19個直屬單位，如中國中醫研究院、中國中醫藥報、中國中醫藥出版社、對台港澳中醫藥交流合作中心、中國傳 47.