社會企業行動方案建平臺之政策執行研究─以育成輔導平臺為例

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(1)國立臺灣師範大學社會教育學系碩士論文. 指導教授：鄭勝分博士. 社會企業行動方案建平臺之政策執行研究 ─以育成輔導平臺為例 A Study on the Policy Implementation of Social Enterprise Action Plan on Incubation. 研究生：陳瑋慈撰. 中華民國一○六年一月 0.

(2) 誌謝半夜開啟 Word 文件，不是因為要修改論文或是加班工作，而是終於完成了論文，要好好細數回顧這一路走來的點點滴滴。一邊工作一邊上課、交報告、寫論文，這約莫三年半研究所的日子縱然有時蠟燭多頭燒，但因為一路走來有無數個幫助我、鼓勵我、支持我的人，讓我能夠堅定自己的決定與腳步、更加珍惜工作之餘進修讀書的時光，也更滿懷著道不盡的感謝。首先，萬分感謝指導教授─鄭勝分老師，從一開始的問題意識釐清到後續一次次的討論，老師不斷幫忙聚焦，並給予我很大的發揮空間，引導我試著找出現階段具體可行的政策建議，讓我能夠盡量融合實務和學術，真的非常謝謝老師的用心與鼓勵。同時，非常感謝兩位口試委員，讓論文更聚焦及容易閱讀；謝謝陳定銘老師給予許多寶貴意見，讓論文內容能夠更加完善，謝謝徐敏雄老師提供許多寶貴建議，使閱讀上更平易近人和深入，也期許自己在未來看到的問題上能夠持續結合自己的經歷、觀察與想像去探求「為什麼」。這篇論文能夠完成，還要再次感謝所有的受訪者願意在百忙中抽空給我機會。因為看見你們─經濟部中小企業處、勞動部勞動力發展署勞動力發展創新中心、桃竹苗分署、社企聚落的生態綠團隊、社企流、兩位專家學者、幸福果實、众社企、先行智庫，對社會企業的付出，我期許自己要對得起你們所給予的寶貴內容與付出的時間，希望這篇論文有盡量完整真實呈現，也感謝你們帶我看到社會企業的不同面貌與可愛。再來，要好好感謝社發處大家族。謝謝李處長，因為處長的支持，我才能夠走到今天；也謝謝楊副處長、莊處長和張副處長的鼓勵，每次受到鼓勵都暖暖在心。感謝我親愛的每位三科和計畫科成員，不管是新舊成員：剛到會時指引我的科長蘇專委、國發會成立後共患難的科長林專委、現在培養出革命情感的莊科長、總是突破盲點即時救援的督導邱專委，你們幫我好多好多，我都有偷偷記在心裡喔；以及賴專委、麗霞、正宇、本源、慧茹、薏涵、宛芸、如婷、傳宙、千育、 1.

(3) 錦蓉、玉潔，在公假上課的時候麻煩你們了，謝謝。還有，社發處的夥伴、遊四方的姊妹們、桌遊社的朋友們和寶慶的盟友們，有你們在真好。進到社教所時，不敢設想會多久畢業，只能告訴自己要盡力，所幸有一路上遇到的研究所朋友們伴我一起度過，頊涵、怡慧、偉良、淑萍、曼瑋、宜苹、胖胖、禎庭、棋駿、主任、暄雯，謝謝你們。此外，非常感謝威志、侃侃、阿灣、泥魚、周蘭、雞蛙、敏玫、阿白、阿丸、阿佩、胖嘉、203、子倢，你們是我重要的支柱，一直聽我呱呱叫、一起耍笨，又不斷地督促我，讓我又能充滿信心和動力繼續向前。最後，深深感謝我最最親愛的家人，你們是我最穩固、最溫暖的依靠，因為你們一直以來無條件地陪伴與支持，我又完成一項任務和挑戰囉，再多謝謝也無法表達心中的感激，我愛你們！. 陳瑋慈. 謹誌. 2017 年 2 月. 2.

(4) 社會企業行動方案建平臺之政策執行研究─以育成輔導平臺為例中文摘要. 20世紀末以降爆發一連串經濟危機，為因應市場失靈、政府失能、志願失靈等現象，社會企業漸受各國重視，成為歐美社會第三部門與經濟變革下解決社會問題的新興趨勢與途徑之一。目前臺灣社會企業尚屬初步發展階段，刻正由經濟部、勞動部及相關部會共同推動《社會企業行動方案》，其中「建平臺」與「倡育成」策略為推動關鍵，另查目前社會企業之研究多為探討社會企業定義、經營模式等議題，少有社會企業政府政策相關研究，考量政策規劃與執行對於社會企業之發展有一定影響力與重要性，故引發本研究動機，並聚焦於社會企業育成輔導平臺。本研究目的在於探討了解社會企業育成輔導平臺的作法、政策執行情形及其對於社會企業需求的回應情形，並據此進一步提出相關政策建議，提供我國政府作為未來調整規劃社會企業育成輔導平臺或資源整合相關政策之參考。本研究採質性研究法，以深度訪談法的方式進行初級資料蒐集，訪談的對象包含推動社會企業的政府機關（單位）及官方設置之社會企業育成輔導平臺、官方育成輔導平臺使用者，以及民間育成輔導平臺與專家學者，依據研究問題進行訪談大綱設計及文獻蒐集，進行深度訪談，再就文獻與訪談資料分析整理出結論。研究結果發現，《社會企業行動方案》育成輔導平臺之作法與鄭勝分所提出的社會企業發展途徑相似，分別由輔導新創企業的經濟部和輔導非營利組織的勞動部辦理，育成輔導平臺已展現部分成效，且能回應大部分社會企業之需求，惟仍有部分育成輔導困境尚待解決。本研究依據研究發現與結論，提出短期與中長期之社會企業育成輔導及相關政策建議，期待能夠提供政府作為下階段政策規劃之參考，創造更完善、更有利於臺灣社會企業發展之政策網絡與環境。關鍵字：社會企業、社會企業行動方案、政策執行、育成輔導、平臺 3.

(5) A Study on the Policy Implementation of the Social Enterprise Action Plan on Incubation Abstract. Since the 20th century, a series of economic crises have broken out. In order to solve the problems triggered by market failure, government failure, and voluntary failure, the United States and many European countries regard social enterprise as one of the solutions to those problems, and it has become a trend in the reformation of society and economy. Social enterprise is a developing issue in Taiwan and is at an early stage of development, so the Taiwanese Government, including the Ministry of Economic Affairs, the Ministry of Labor and other related government organizations, has enforced the “Social Enterprise Action Plan” to found a friendly ecosystem for social enterprises. Among the Plan, the strategy of building a platform and an incubation strategy are the main elements. However, research on social enterprise policy in Taiwan is scarce, although realizing the outcome and influence of policy planning and implementation on social enterprises is important. Therefore, the purpose of this study is to explore the practices of social enterprise incubation in the “Social Enterprise Action Plan,” the situation of policy implementation, and how the Plan responds to social enterprises. Furthermore, policy recommendations about the incubation of social enterprise and integration of policy resources will be derived from the study. This study uses qualitative research methods and consults: two government units, two social enterprise incubation platforms raised by the government, three representative users of the social enterprise incubation platform, and three additional experts and scholars. The interview outline was designed to address the research 4.

(6) question and the literature was collected accordingly. The conclusion is based on the discussion and analysis of the interviews, literature and documents. The results show that the practice of social enterprise incubation in the “Social Enterprise Action Plan” is familiar to the approaches to developing social enterprise that are proposed by Cheng. The outcome and influence of incubation and platform strategies in the “Social Enterprise Action Plan” are obviously successful and provide what social enterprises need; however, some problems still remain to be resolved. Based on the research findings and conclusions derived from them, this study proposes short and long-term policy recommendations related to the social enterprise incubation platform. It is expected that the government will use this study for reference during policymaking, in order to create a better policy network and an environment that is conducive to the development of social enterprises in Taiwan.. Keyword: Social Enterprise, Social Enterprise Action Plan, Policy Implementation, Incubation, Platform. 5.

(7) 目. 次. 中文摘要英文摘要第一章緒論 .................................................................................................................... 1 第一節. 研究背景與動機 ............................................................................... 1. 第二節. 研究目的與待答問題 ...................................................................... 6. 第三節. 名詞釋義 ........................................................................................... 7. 第四節. 研究流程 ......................................................................................... 10. 第二章文獻探討 .......................................................................................................... 13 第一節. 各國推動社會企業之平臺相關政策 ........................................... 13. 第二節. 我國社會企業發展歷程與建平臺之育成輔導政策 .................. 43. 第三節. 社會企業育成輔導平臺之個案具體作法 ................................... 55. 第三章研究設計與實施 ............................................................................................. 65 第一節. 研究架構 ......................................................................................... 65. 第二節. 研究方法與實施 ............................................................................. 66. 第三節. 訪談對象與資料編碼 .................................................................... 71. 第四章資料分析與討論 ............................................................................................. 79 第一節. 社會企業育成輔導平臺之作法 .................................................... 79. 第二節. 社會企業育成輔導平臺之政策成效與困境 ............................. 124. 第三節. 《社會企業行動方案》育成輔導平臺之需求回應性 ............ 154. 第五章結論與建議 .................................................................................................... 181 第一節. 研究結論 ....................................................................................... 181. 第二節. 研究建議 ....................................................................................... 187. 第三節. 未來研究方向建議 ....................................................................... 193 i.

(8) 參考文獻......................................................................................................................... 195. ii.

(9) 表. 次. 表 2-2. 臺灣社會企業與相關政策發展歷程 ............................................................ 46. 表 2-3. 社企夢想基地之服務與活動 ......................................................................... 56. 表 2-4. 社會企業聚落之重點服務與活動 ................................................................ 59. 表 3-1. 分析架構面向與訪談問題 ............................................................................. 69. 表 3-3. 受訪者代表性與訪談時間一覽表 ................................................................ 75. 表 4-1. 我國與各國社會企業育成輔導比較表 ...................................................... 104. 表 4-2. 官方與民間社會企業育成輔導平臺差異表 .............................................. 113. iii.

(10) 圖. 次. 圖 1-1. 研究流程圖 ........................................................................................................ 11. 圖 2-1. 社會企業的分析架構 ....................................................................................... 14. 圖 2-2. 圖解社會投資市場架構 ................................................................................... 19. 圖 2-3. 社企流 iLab 育成社會企業階段示意圖 ......................................................... 64. 圖 3-1. 研究架構圖 ........................................................................................................ 65. iv.

(11) 第一章. 緒論. 自 1970 年代起，各國政府為解決市場、政府失靈，乃至第三部門資源逐漸乾涸及志願失靈，無法有效解決失業、貧窮等社會變遷與經濟結構轉變下所產生的問題，兼具社會目標與經濟目標的社會企業（Social Enterprise）逐漸受到各國政府重視。在歐美國家，社會企業相關議題已政府與學界被廣泛討論與研究，實務運作上亦有所發展；然而，社會企業在臺灣仍處於萌芽階段，近十幾年來，學界與實務界方逐漸對社會企業投入相關研究、探討與實作。政府為推動社會企業，於 2014 年 9 月核定《社會企業行動方案》，其中為整合相關資源供社會企業運作及育成使用，提出了「建平臺」策略，惟該等平臺的運作、功能及效果，是否符合政策原本之設計理念及社會企業之期待，皆引有待探究；本章將對於研究背景與動機、研究問題與目的，以及研究流程進行分述。. 第一節研究背景與動機壹、研究背景 20 世紀末、21 世紀初爆發一連串經濟危機，例如：華爾街金融風暴、歐美政府財政危機、金融海嘯等，顯示市場機制不能全面解決社會問題。各國在處於經濟危機之際，公共財需求日趨多元，政府已無法即時回應與負荷，社會部門被期待作為社會價值缺口的支持性部門（Salamon,1990；張馨方，2009），但非營利組織所能擔負有限，逐漸面臨財政危機與志願失靈等現象，導致無法提供穩定品質的服務或有效解決社會問題。為因應市場失靈、政府失能、志願失靈等現象，社會企業漸受各國重視，成為歐美社會第三部門與變革經濟下的新趨勢、解決社會問題的新興途徑之一（Anheier,2003；OECD,1999；Young,2003；鄭勝分，2007；張馨方，2009）。社會企業之所以成為解決社會問題的新方式之一，係因其具備社會與經濟雙重底線目標，呈現混合（hybrid）結構特質（Dees & Elias, 1998；Defourny,2001； 1.

(12) 鄭勝分，2007；黃德舜、鄭勝分、陳淑娟、吳佳霖，2014：2-3）。亦即，社會企業融合企業部門與社會部門之特性，結合營利事業的創造營收與非營利組織解決社會問題的能力，同時能自行營運並且兼顧社會目標，相較於傳統非營利組織，社會企業有更多財務及目標自主性；而相對於傳統純營利之企業組織，其有更多社會意識與使命。我國在社會企業的發展和推動上，可追溯至勞動部（原行政院勞工委員會）因應 1999 年 921 大地震及 2009 年莫拉克八八風災重建，所推動之永續就業工程、多元就業開發方案及培力就業計畫。初期在受災地區除緊急推出「以工代賑」，協助受災民眾度過重建家園初期的生活，再結合民間及政府資源，協助災後重建、在地發展、社會性創業或就業支持系統等，並視環境的變遷適時調整，提供失業或弱勢者在地工作機會，或取得新技藝與新知識重返職場。社會企業的概念，除了落實於官方政策之外，非營利組織及地方產業亦逐漸投入社會企業行列，例如：以進用身心障礙者為主的勝利身心障礙潛能發展中心、育成和投資社會企業為主的若水國際股份有限公司、提倡在地農產的光原社會企業與 2021 社會企業，及以合作社型態呈現的主婦聯盟生活消費合作社、雲林縣古坑果菜生產合作社等。為因應我國社會企業發展，《社會企業行動方案》指出如何調和非營利組織的理想性與營利事業的經營模式，多年來為社會普遍重視之課題；又社會企業仍處萌芽階段，其生態系統（ecosystem）需有各界的支持，故政府規劃透過「調法規、建平臺、籌資金、倡育成」四大策略，以營造有利於社會企業創新、創業、成長與發展的生態環境。上開四大策略的統籌單位包含經濟部、勞動部，紛紛推出相關政策或計畫；其中，為加強廣宣倡議，形塑社會企業社群，並促進異業結盟，「建平臺」係重要關鍵策略，亦即透過平臺向公私部門宣導推廣社會企業、串聯民間社會企業、網絡平臺、一般企業與創投企業間之交流合作，建立夥伴關係，並且設置輔導體系提供協助、統整部會可運用社會企業機制解決民眾相關服務需求之初步評估，另辦理國際論壇及交流活動，強化我國社會企業發展（行政 2.

(13) 院，2014）。勞動部係前揭「建平臺」策略之統籌單位，為執行《社會企業行動方案》，採輔導據點帶動參與，2015 年 4 月 21 日全國首座「社企夢想基地」在新竹縣成立，由勞動部勞動力發展署桃竹苗分署結合國立交通大學，在客家學院小問禮堂規劃設立，共同營造有利於社會企業創新、創業與發展環境，作為民間團體、個人及多元就業開發方案、培力就業計畫之計畫執行單位，發展社會企業之網絡支持活動據點，並提供網路與實體兼具的交流平臺。1成立至今，該基地邀請社會企業相關議題之專家分享案例與諮詢，包含座談、諮詢輔導、研討交流等多元主題與形式，以建立社會企業家、民眾創業、就業之支持網絡，並免費提供青年、民間團體與企業之交流空間，共同推展社會企業。另在《社會企業行動方案》中，繼勞動部勞動力發展署設立社企夢想基地後，經濟部利用現有公有閒置空間─前行政院長金華官邸設置「社會企業共同聚落」，於 2015 年 5 月 29 日正式啟動營運，為全臺第一個社會企業聚落，初期空間規劃 5 個獨立辦公室及 1 個共同工作空間，期待打造全臺首創虛實整合的社會創新中心，連結豐沛的跨界力量及串聯國際，成為匯聚各式社會能量、探索社會議題、引介資源與資金，連結在地與國際的社會企業據點，作為社會議題及培育新創社會企業的重要合作交流平臺。除了政府設立的「社企夢想基地」、「社會企業共同聚落」（簡稱社企聚落）兩個社會企業平臺之外，我國目前尚有其他民間組織成立的平臺，例如：以推廣社會企業概念匯集各方資源、提供新創或已經營的社會企業為目標的社企流；提供稅務、投資、審計與顧問諮詢等專業服務的安侯建業聯合會計師事務所（簡稱 KPMG）；起源於美國、主張利用企業的力量創造「公眾利益」新型公司，建立認證機制的 B Corporation（簡稱 B Corp）；從事社會企業創新創業與經營管理研究. 1. 參照參照社企丸補給站 http://se.cdri.org.tw/。 3.

(14) 活動、促進我國社會企業學術研究與實務應用發展為宗旨的臺灣社會企業創新創業學會等。不論官方、實務界乃至學界，在社會企業的資源串聯與交流部分已有所做為，可促成社會企業的運作與發展。. 貳、研究動機檢視目前臺灣社會企業發展現況，初期重心在弱勢就業，政策資源分散且缺乏主管機關（王秉鈞、鄭勝分、吳佳霖、劉育欣，2013），多由非營利組織轉型，近年逐漸輔導創業，惟企業規模偏小，可見我國社會企業尚屬初步發展階段，其發展途徑、類型及營運方式各有所異。部分團體或組織為讓社會大眾認識並了解社會企業、提供社會企業交流分享的媒介與資源，紛紛建立網路平臺或辦理知識分享、講座課程等相關活動。自參與過社會企業相關活動，以及社企聚落、社企流等舉辦之講座，萌生對社會企業的興趣與關注，又筆者具公共行政背景且服務於政府機關，對於政府在政策資源整合與配置方面更有深刻感受。查目前我國官方或民間建置的社會企業相關平臺，就其角色功能與定位，可歸納為以下三種類型：1.育成輔導平臺，如：社企夢想基地、社企聚落、社企流； 2.資金募集平臺，如：財團法人證券櫃檯買賣中心的「創櫃板」、行政院國家發展基金的「社企創投基金」；以及 3.登錄或認證平臺，如：財團法人台灣公益團體自律聯盟的「社會企業登錄機制平臺」、亞太 B 型企業協會（簡稱 B Corp ASIA）的「B 型企業認證」；而目前因社會企業發展尚處萌芽階段，政策執行重點主要為育成輔導。據此，本研究期以深入探究《社會企業行動方案》「建平臺」策略，著重於育成輔導平臺部分，檢視其執行情形與政策預期效果，進一步提供政策執行與後續規劃相關修正建議。在社會企業初步發展時期，政府規劃建置社會企業平臺主要目的及設計理念為何、提供哪些功能與資源，又社會企業對於平臺的需要為何？上開社企夢想基地與社會企業聚落二者之功能與定位，又如何發揮預期效果？社會企業創業或發 4.

(15) 展階段，政府如何透過平臺給予資源，又《社會企業行動方案》建平臺的政策執行與運作上，是否回應了社會企業在育成輔導層面之需求？政黨再次輪替後，是否照原設計理念進行？皆是目前政策執行階段值得深入了解之問題。此外，政府所建置的平臺，與目前非政府組織推動的社會企業育成平臺，例如：社企流，其區隔為何、該等平臺之間的資源如何整合提供給社會企業，以符合所需，亦有其探討之必要。. 5.

(16) 第二節研究目的與待答問題目前《社會企業行動方案》刻正由經濟部、勞動部及相關部會共同推動，為了解「建平臺」策略之目的、定位及功能、及育成輔導平臺如何整合及分配提供給社會企業的資源、回應其需求，以及與其他民間平臺之合作等，本研究將透過討論各國政府推動社會企業有關平臺之作法，再深入探討我國「建平臺」策略之設計理念、執行現況，並就主導行動方案的政府機關單位、官方與民間所建立社會企業育成輔導平臺，及平臺使用者等利害關係人（stakeholders），進行實地訪查與深度訪談，綜整後分析我國社會企業育成輔導平臺之目標達成程度與當前遭遇的問題、與原本輔導非營利組織或企業作法上的差異，及政黨再次輪替後，建平臺策略的執行情形，以檢視該政策之執行成效，並據此提出相關政策規劃修正建議。本研究期許結果能提供我國政府了解社會企業育成輔導平臺的政策執行成效及其對於社會企業需求的回應情形，作為未來妥適規劃社會企業平臺或資源整合相關政策之參考。以下為本研究待探討問題：一、我國《社會企業行動方案》與其他國家有關平臺之政策理念、內容與作法為何？目前政府官方建置的社會企業育成平臺的育成輔導作法為何？政府對於社會企業之育成輔導方式，與以往對於非營利組織或企業等組織之育成輔導方式有何差異？又政黨輪替後，對育成輔導平臺之內容規劃或執行狀況之影響或轉變？二、政府官方建置的社會企業育成平臺執行現況、成效與困境為何？三、政府官方建置的社會企業育成平臺對社會企業需求之回應情形為何？. 6.

(17) 第三節名詞釋義壹、社會企業由於社會企業的發展背景、組織類型等有所差異，至今尚未有單一界定，故在國際之間，對於社會企業的意涵已有相當的討論。Dees 在 1998 年提出「社會企業光譜」，將社會企業組織型態區分為純慈善的、混合的及純商業的，純慈善係以追求社會價值與使命為主，純商業則以追求經濟價值與市場導向為主，而混合型的社會企業兼具慈善與商業兩種目標；Alter（2014）則以另一種社會企業「混合光譜」（hybrid spectrum）加以解釋，光譜的兩端分別為傳統非營利組織與營利企業，社會企業處於兩端之中，端視動機、責信與收入不同而有所差異。另各國政府對於社會企業定義採行作法不一，英國、韓國透過法律給予社會企業名確定義，美國則未給予定義，保留了發展空間與彈性。此外，歐盟研究網絡（L’Eemergence des Enterprises Sociales en Europe, 簡稱 EMES）更提出社會企業的「社會、經濟、治理」三個構面來界定社會企業的意涵與特性。依據行政院制定之《社會企業行動方案》（103-105 年），為鼓勵社會企業發展，兼採廣義及狹義操作型定義（行政院，2014）：一、廣義操作型定義社會企業係指透過商業模式解決特定社會或環境問題的組織，其所得盈餘主要再投資於組織以設法解決該社會或環境問題，而非僅為股東謀取最大利益。就組織特性上，社會企業同時追求社會與經濟利益，以創造社會影響力（social impact）為主要使命；就組織型態上，其得以一般營利事業或非營利組織等型態呈現，關注議題多元，如：弱勢關懷、在地發展、生態環保、公平貿易等。. 二、狹義操作型定義： 1. 組織章程應明定以社會關懷或解決社會問題為首要目的。 2. 每年會計年度終了，財務報表須經會計師查核簽證，並應申報及公告其社 7.

(18) 會公益報告。 3. 組織當年度可分派盈餘應至少有 30%保留用於社會公益目的，不得分配。《社會企業行動方案》係社會企業界定為組織，定義已涵括學界與各國對於社會企業之基本認知，如兼具社會與經濟目標、組織型態多元等；本研究係探討該方案「建平臺」策略之執行情形，據該方案所述，社會企業在臺灣仍屬萌芽階段，尚需整體社會與政府支持其生態系統，爰本研究對社會企業的定義，採該方案之廣義操作型定義，以完整探討社會企業育成輔導平臺之功能與執行成效。. 貳、平臺查目前有關「平臺」之研究，並未對該名詞有明確定義，如從企業管理面向之，平臺係因應資通訊技術及企業流程再造，由電子商務發展而成；建置符合組織使用之作業平臺以提升組織工作績效、營業利潤、組織核心能力、維持永續競爭力等（劉俊宏、吳怡瑾、楊千，2010）；而劉江彬、盧文祥、王偉霖（2011）提出的「智慧財產加值流通平臺」，主要係扮演買賣雙方之間資訊流通與交換之中性角色，使供需雙方以最低的成本獲取想要的資訊，促使交易完成；又或者汪威如、周佳蓉、周怡君、呂思盈（2011）所提的「影像整合平臺」，係提供一個網路空間，統整所有功能系統，使用者可在此作影像間的交流、交易、授權、媒合等行為。此外，以資訊技術面向視之，近年來各種資訊技術蓬勃發展，資訊系統或網路應用頻繁，然而多元的系統造成資源整合不易的問題，如何能透過程式技術的應用及知識導向的管理系統來有效運用及整合各階段之資源、建立應用平臺（林志棟、洪嘉澤、陳建達，2012），亦是平臺的運用方式之一。綜上，平臺的功能包括資訊流通與交換、交易與媒合、資源與知識之整合等；據此檢視政府建置的社會企業平臺，以及從事社會企業平臺相關工作的社會企業、非營利組織或公司，係以提倡及育成社會企業、培育人才、整合並提供所需資源、促進社會企業與相關組織間交流與媒合等為主要推動項目，與綜整之平臺功能相 8.

(19) 近，而目前社會企業相關平臺大致可區分為組織育成輔導、資金募集和登錄認證等三種類型，本研究係以社會企業育成輔導平臺作為主要研究對象。. 9.

(20) 第四節研究流程本研究首先將探討各國推動社會企業之平臺相關政策，以及我國社會企業之發展歷程與相關政策、《社會企業行動方案》「建平臺」策略之理念與規劃，再就官方與民間社會企業育成輔導平臺，在政策執行期間（2014 年至 2016 年）之具體作法及運作進行討論。有關探討個案與資料蒐集的部分，將對目前政府推動社會企業平臺之統籌機關勞動部及其設立的「社企夢想基地」、經濟部及其主辦的「社企聚落」、民間社會企業平臺如：社企流、社會企業專家學者，以及社會企業平臺使用者等，進行深度訪談；訪談大綱則由文獻探討與相關文件資料之分析加以建構。最後，再就訪談資料結果之彙整分析與文獻探討的內涵等，梳理出本研究的結論與建議，研究流程如圖 1-1 所示。. 10.

(21) 圖 1-1. 研究流程圖. 資料來源：本研究. 11.

(22) 12.

(23) 第二章. 文獻探討. 本研究主要目的為探究《社會企業行動方案》「建平臺」策略有關育成輔導平臺的執行情形與成效，深入探討政府藉由平臺的建置能否有效提供資源以協助社會企業運作及育成；考量社會企業在國內已發展多年，惟仍處於發展初期階段，可透過綜整分析國外政策推動情形、國內社會企業政策與發展現況等，進而對我國社會企業平臺相關政策提出修正與後續規劃建議。是以，本章將先探討各國推動社會企業之平臺相關政策，再就我國目前社會企業發展情況、平臺政策與推動情形等進行探究：第一節係探討並梳理出各國推動社會企業平臺之相關政策內涵與作法；第二節則就我國目前社會企業發展情況與相關政策歷程、《社會企業行動方案》「建平臺」策略之形成與育成輔導平臺之內涵等進行討論；第三節再深入探究社會企業育成輔導平臺之具體作法與運作實況，以官方與民間所建置之社會企業育成輔導平臺個案加以討論。. 第一節各國推動社會企業之平臺相關政策 1980 年代以來，非營利組織面臨著資源有限及志願失靈，逐漸採取企業經營方式營運，又各國政府為了解決經濟不景氣所造成失業、貧窮、弱勢就業及國家財政赤字等問題，社會企業之概念逐漸成形（OECD, 1999）。「社會企業」主要係由經濟合作暨發展組織（ Organisation for Economic Co-operation and Development, 簡稱 OECD）15 個會員國發展出的新概念，OECD 指出社會企業的起源與社會經濟部門的快速成長息息相關，主要係回應市場及福利國供給不足的危機，包含提供新的就業機會，及增加社會與社區服務的需求。社會企業在各國的發展背景與脈絡不同，如歐洲係以解決失業或弱勢就業等問題為目的，美國強調企業社會責任（Corporate Social Responsibility, 簡稱 CSR）及非營利組織商業化，陳金貴（2002）認為社會企業的發展可分成兩個途徑：一是以非營利組織所擁有的一切做為基礎，再以企業方式來經營，美國和我國的現況運作屬於此途 13.

(24) 徑；另一是從非營利組織的基礎中創造出新的社會企業組織，歐洲各國屬於此途徑。鄭勝分（2007）依據 EMES，綜合歐美社會企業發展趨勢，歸納出社會企業的分析架構，包括兩個最主要的發展方向、四個類型：一為非營利組織的師法企業途徑，類型包含基於經濟層面的商業化，以及基於社會層面的社會創新；另一為企業的非營利途徑，類型包含力求永續發展的企業社會責任，及透過互助合作方式解決社會問題的社會合作社（詳圖 2-1）。. 非營利組織. 社會創新. 商業化. 社會. 經濟社會合作社. 企業社會責任. 企業圖 2-1. 社會企業的分析架構. 資料來源：鄭勝分（2007）。社會企業的概念分析。政策研究學報，7，76。. 鑒於社會企業在各國的發展背景與脈絡不同，如歐洲社會企業係以解決失業或協助弱勢團體就業等社會問題為目的，美國則強調企業社會責任及非營利組織商業化，故至今社會企業尚缺乏單一界定方式（Dees, 1998；Defourny, 2001；張馨方，2009；黃德舜等人，2014：2-3），因此，各國政府在推動或因應社會企業發展所規劃之政策亦不盡相同。目前英國、美國、南韓、新加坡與中國大陸等政府均投入於發展社會企業，規劃公共政策、相關法規及配套措施，以輔導育成社 14.

(25) 會企業或創造有利於社會企業生存之環境，其中不乏平臺或相關機制的推動。本研究將檢視英國、美國、南韓、新加坡、中國大陸等五國政府，在推動社會企業過程中，平臺相關政策之內涵與運作及相關配套措施，以瞭解推動社會企業的主要國家所面對之困境與平臺之功能。. 壹、英國一、社會企業發展背景社會企業的概念約在 1970 年代出現，目前英國普遍被認為係全世界社會企業蓬勃發展的國家之一。70 至 80 年代經濟蕭條，英國以準市場機制（quasi-market mechanism），將社會服務的範疇開放給公部門、第三部門以及營利組織等各種類型組織，政府提供資金與管制規範，讓部門彼此競爭，提升社會服務效率（劉子琦，2015：47）。80 至 90 年代，英國政府為解決高業率，藉由非政府組織與當地政府合作的社區方案模式，提供低工資及兼職的機會，讓弱勢失業者進入組織工作，並藉此進行職業訓練，協助弱勢者轉到一般勞動市場就業，減少弱勢者對社會福利的依賴（林怡君，2007）。 1997 年以前，社會企業的運作對於經濟和社區發展尚未被重視（林怡君， 2007），英國政府並未明確提出社會企業政策，而係地方發展組織倫敦社會企業（Social Enterprise London）將社會企業當成組織名稱，用以倡議社會企業概念（劉子琦，2015：48）。此時期在政府政策推動之前，英國的第三部門組織或社會企業組織，包含合作社、協會、慈善團體、社區企業等，已開始運用商業模式在社會福利、社區照顧、地方發展、環保等領域提供各種服務，解決各種社會需求與問題。直到政府逐漸確認社會企業對邊緣社區、弱勢族群等問題之解決效果後，才開始運用分配社會資源的權力，透過民間與行政改革、法規修正，推動社會企業相關政策（劉子琦，2015：48）。而目前根據 Social Enterprise UK 出版的《State of Social Enterprise 2015》， 15.

(26) 政府統計認為英國社會企業總數已超過 7 萬家，貢獻 24 兆英鎊的產值，僱用人數將進 100 萬人（Social Enterprise UK，2016），經營的產業橫跨健康照顧、再生能源、運輸、零售與居住（孫智麗、周孟嫻，2016）等；可見社會企業在英國已有穩定經濟與社會之具體成效。. 二、「平臺」相關政策（一）社會企業小組（Social Enterprise Unit） 1997 年工黨東尼˙布萊爾（Tony Blair）執政後，深受季登思（Anthony Giddens）「第三條路」（The Third Way）理念的影響，改革過去傳統工黨政治理念，以公私協力概念強調政府、企業和第三部門之間的協力關係（鄭勝分，2005）；2000 年，英國政府開始追隨美國和其他國家先例，宣布支持由地方行動發起社會企業，2001 年，政府在貿易工業部（Department of Trade and Industry, 簡稱 DTI）成立社會企業小組（Social Enterprise Unit），扮演社會企業發起推動的聯絡窗口和協調者，負責協調社會企業與政府部門，所涉及的利害關係人之意見，以找出社會企業面對的主要問題，並建議如何改善與建置有助社會企業永續發展之環境，另藉由知識管理精進社會企業的管理量能，推動全國性事務（李志輝、黃少健，2007；劉子琦， 2015：48）。 2002 年，DTI 提出為期三年的《社會企業：成功的策略（Social Enterprise, a strategy for success）》，概述透過社會企業滿足社區需求、創造有利環境、以及提倡更有效率的商業手段等問題，並將社會企業定義為：「主要是透過經營事業來達成社會目標，並將商業營運所獲得的利益，再投資於所欲達成的社會目標或是社區之中，而不是為企業股東與所有者的利益極大化而存在。」（林怡君，2007） 2006 年 5 月，首相布萊爾合併隸屬於內政部的行動社區理事會（Active 16.

(27) Communities Directorate, 簡稱 ACD）及隸屬於 DTI 的社會企業小組，在內閣辦公室之下成立「第三部門辦公室」（The Third Department Office），社會企業小組由第三部門辦公室取代；然在 2001 年至 2006 年間，該小組所提出的建言，涵蓋了政策、立法與支持社會企業永續發展的資金贊助與財務體制，同時展現了平臺協調、諮詢的功能，促使英國政府建構社會企業基礎制度、確立社會企業定義，更立法規範出不同於一般社會企業組織型態的「社區利益公司（Community Interest Company, 簡稱 CIC）2」（劉子琦，2015：49），奠定社會企業的發展基礎。（二）大社會政策（Big Society） 2010 年，保守黨大衛˙卡麥隆（David Cameron）接任首相後，承接了民間與政府同時並進的政策軌道，提出了「大社會政策（Big Society）」，繼續深化建構適合社會企業發展的完整生態體系，其政策與平臺相關之核心內容包含（整理自劉子琦，2015：50-52）： 1. 建立民間發聲管道：以推廣倡議方式，解決對社會企業的認知與理解不足的問題。2011 年改組成立的 Social Enterprise UK 是英國國內最大的社會企業組織，積極影響政府與政黨決策、對社會企業組織提供營運諮詢，擔任民間社會企業平臺、提供服務； 2. 培育社會企業的營運能力：2010 年成立市民社會辦公室（Office for Civil Society，原第三部門辦公室），透過直接管理的基金，鼓勵市民以社會行動參與改變社區事務，尤其注重老化社區的健康與社會照顧、青年就業等； 3. 運用消費採購權：2010 年，社會企業標章（Social Enterprise Mark）出現，透過嚴謹的審核，核發認證標章，提供全英國地區社會企業地圖，讓消費. 2. 2004 年，英國政府修正公司法，透過立法增加社區利益公司，專為公司型態的社會企業量身打造，並以 2005 年鎖定的社區利益公司規則（Community Interest Company Regualtion）所規範，社區利益公司依法必須在章程中陳明所欲從事之社會目標，並且有資產鎖定（asset lock）、股利分配上限及償付利率等限制事項（劉子琦，2015：64）。 17.

(28) 者清楚辨識社會企業組織與產品，確認其盈餘回饋於公益目的； 2012 年通過社會價值法案3（The Social Value Act），政府部門的公共採購得不單以最低價格為考量，而需重視社會與環境的價值，並擴大社會企業間的結，形成採購供應鏈，創造了社會企業網絡串聯之平臺； 4. 健全社會金融與社會投資（social investment）環境：2012 年啟動世界第一個社會投資銀行─「大社會資本」（Big Society Capital），係以金融機構無人認領的靜止戶為基礎，約四億英鎊資金，加上 HSBC、Barcklay、RBS、 Lloyds 四大銀行合資成立，總額 6 億英鎊，提供社會部門組織的財務與其他服務，並發行多種類型之債券與基金等，以處理複雜且昂貴的社會議題。 2014 年 4 月起進一步實施社會投資稅賦減免，鼓勵大眾參與社會投資。上開「大社會資本」係在社會投資市場的架構下運作，以健全社會金融與社會投資環境；而 SEUK 負責主持社會投資論壇（Social Investment Forum），係社會投資中介組織的平臺，透過該論壇與社會投資市場架構的運作，讓社會企業更能取得相當資金，架構與說明如圖 2-2（整理自施淑惠、林嘉偉，2013）：. 3. 社會價值法案沒有採取傳統歐陸的保護性採購思維，強制政府採購經費中的一定比例，必須向社會企業購買，而是在法案明定政府採購應重視如何能改善地方社會、經濟與環境等三重底線之價值。是以，原本注重三重底線的社會企業，自然能在採購案的競逐中具備一定優勢，同時能創造更多的社會價值。 18.

(29) 圖 2-2. 圖解社會投資市場架構. 資料來源：SEUK、勞動部勞動力發展署社會經濟入口網4. 有別於傳統的投資模式，即經由資金的投入追求最多的資金回報，社會投資相對更重視經由其投入所帶來的社會影響及改變，更勝於資金的回報。從上圖可知，傳統追求社會改革的組織，多為仰賴政府補助、募款或公益捐助以維繫其運作的民間部門，在社會投資市場架構完成之後，其資金來源變得多樣化，且係透過較能了解並能與社會部門溝通的社會投資中介機構（social investment and finance intermediaries, 簡稱 SIFI），以提供多樣化的金融商品及諮詢服務，讓組織在達成社會使命而尋求適合組織的永續經營模式當中，獲得足夠且適當的支持。英國政府為確保大社會資本之運作不偏離初衷，在其監督管理下將基金委託給一家公司負責操作，類似投資銀行的運作型態，但不直接將資金. 4. 參照勞動部勞動力發展署社會經濟入口網 http://se.wda.gov.tw/FrontViewController.do?action=fileDetail&fileid=239&menuid=C000123 。 19.

(30) 投入社會企業，亦非補助社會投資中介機構的運作，而是投資、或借貸，即扮演著銀行中的銀行角色，或是整個投資體系的大盤批發商（wholesaler）。以 Big Issue Invest（一社會投資中介機構）為例，一方面接受了大社會資本的貸款，將資金轉投資於社會企業，並創造社會效益，其營運所得之一部分須回饋到大社會資本，利息亦須照計，惟各個社會投資中介機構的投資或借貸金額與利息、還款條件等，係由大社會資本視該機構不同的經營計畫分別訂定。在此架構下形成良性循環，投資有回饋，借貸有附加利息回收，延長了這筆基金可運用的年限。而由政府示範帶頭投入資金，創造其他資金加入的槓桿效應，形成資源更豐沛的社會投資市場，一起提供了社會投資中介機構強而有力的資金奧援，上中下游各種角色分工齊備，形成資源流通順暢的運作體系。（三）公共政策平臺英國政府在社會企業投入了不少政策與資源，根據 Leadbeater （2007）在《給第三部門辦公室社會企業思考篇》（A Social EnterpriseThink Piece for the Office of the Third Sector）所發表的文章，英國自 2000 年起，一個支持社會企業、廣被稱讚且健全的公共政策平臺開始施行。該平臺包含了政府與志願部門之間的合約、長期契約與更多關注的承諾，以回收政府與社會企業的全部成本，以及增加投資社會企業的多種措施，並建立社會企業本身的管理能力。英國社會企業活動的成長，反映了該平臺所提供的支持。除了上述的實際利益外，這些措施更在社會企業上給予了明確的政治意義。此外，政府應聚集公共部門、私人公司及社會企業，創造公共創新平臺，以解決共同的問題與機會，例如：提供長者到府服務、消除社會孤立。這些公共創新平臺將聚焦於關鍵議題與機會，從不同的來源激勵創新。在過去十年已經看到了一些重要階段成果：更多的志願服務與奉獻、更多公益創投投資、為社會企業發展的一個強大且健全的平臺、社會企業在公共 20.

(31) 服務提供上發揮更多作用。從上述探討，可歸納出平臺在推動社會企業上的角色與功能包含：（一）育成輔導與資源連結社會企業小組扮演社會企業發起推動的聯絡窗口和協調者，負責協調社會企業與政府部門、市民社會辦公室培育社會企業的營運能力、民間社會企業平臺 Social Enterprise UK 對社會企業組織提供營運諮詢；以上均是英國育成輔導社會企業的重要平臺措施。（二）資金中介：大社會資本建立了社會投資市場制度、創造資源豐沛的社會投資市場，吸引更多人投入社會企業，並紓緩資金不足之情況。（三）認證機制：社會企業標章係為認證機制，讓消費者清楚辨識，並共同檢視社會企業盈餘使用面向。. 貳、美國一、社會企業發展背景美國社會企業的出現與美國的公民社會、非營利組織的發展與政策等息息相關。1970 年代末期，美國聯邦政府財政赤字，卡特（James Earl Carter, Jr）政府時期開始限縮社會福利支出的成長，而到雷根（Ronald Wilson Reagan）政府時期，更大規模抨擊聯邦政府在社會福利領域中的角色（鄭勝分，2005）。1980 年，政府在社會福利的支出逐步下降，唯一有持續成長的部分為醫療支出；而政府在社會福利整體資源配置的改變、預算削減，已無法滿足慈善組織日漸新增的需求，非營利組織的結構也因而朝向「市場化」邁進，同時造就了美國社會企業活動涵蓋一般企業、非營利組織和志願服務範疇，以及投入領域的多樣性。鄭勝分（2005）綜合相關學者對於美國社會企業興起背景之論點，認為美國社會企業的興起，主要係政治經濟脈絡發展而致，公民社會的自治、社團主義與志願服務等特性、政府原擴大投入社會福利支出等政策使得非營利組織成為福利服務輸送不可取代的角色；惟財政赤字影響政府在社會福利上資源配置的轉變， 21.

(32) 也驅使非營利組織不得不向市場爭取資源，逐漸採取商業化模式，以紓解其財源困境，滿足社會需求。. 二、「平臺」相關政策（一）美國政府推動社會企業概述美國社會企業的發展過程中，主要推動單位為民間部門（非營利組織和營利企業合作），係由下而上的發展模式（孫智麗、周孟嫻，2016），強調社會企業家與社會創新精神，開發民間活力與力量（王秉鈞等人，2013）。政府在社會企業的發展上干預甚少，對社會企業的定義相當寬鬆，僅於聯邦稅法規定，從事社會公益目的之組織（含公司法人型態），經主管機關認定其商業活動符合社會公益目的，可享有租稅減免優惠，以鼓勵從事及發展社會目的之組織，故社會企業的範圍通常涵蓋所有非營利機構、公營機構及其他社會使命主導的機構（李衍儒，2014；孫智麗、周孟嫻， 2016）。此外，政府未設立專責單位發展社會企業，而係以稅法作為推動社會企業之基礎、以稅務作為其管理方式，即藉由稅法優惠或減免稅賦條件降低社會企業營運壓力、作為促進社會企業發展的動力；與英國積極設立專責單位與研擬社會企業相關政策之作法有所差異。由於美國並未就社會企業之推動規劃或制定相關政策，不論中央聯邦政府或地方州政府，多藉由法律來引導社會企業發展。在此部分，將就目前社會企業相關之法律加以檢視，從中歸納出與平臺相關或功能相近者。（二）地方州政府─公益公司（benefit corporation）「第三方認證」近年來，部分州政府開始定位社會企業的組織型態，除了傳統的非營利組織和一般企業外，開始創設社會企業組織的新法律實體─「低利潤責任有限公司」（Low-profit Limited Liability Corporation, 簡稱 L3C）或「公益公司」，以解決使用營利公司法人或慈善、非營利組織定位社會企業的 22.

(33) 困難，並賦予社會企業經營者在決策時不以股東利益為唯一決策考量而擁有更多彈性，得以商業方式推動社會公益（孫智麗、周孟嫻，2016）。 2010 年馬里蘭州為第一個通過公益公司法的州，目前已有 31 州立法通過，另有 5 州仍在立法中，是美國最多州採用的社會企業組織；公益公司法主要由非營利組織 B Lab 倡議，其草擬模範公益公司法（Model Benefit Corporation Legislation）供各州採用（江朝聖，2015），該法並未給予公益公司（即社會企業）財務相關補助或任何退稅機制，而係當公司所做決策與股東權益衝突時，公益公司較一般企業更有機會在法律上保障決策者與其他利害關係人的利益，而非純粹只考慮追求利益最大化的股東。從法律層面來看，美國的公益公司相對於一般企業，主要有三點不同： 1.目的：美國的社會企業需設有明確公益目的，且須對社會或環境有正面影響；2.責任：社會企業經營者在進行決策時，應併同考量公益目的、股東利益、其他利害關係人的權益，而非只以追求股東利潤極大化；3.透明化：核准通過的社會企業需每年遞交公益報告給所有股東，該公益報告需由公正第三方單位進行審核，公益公司可自行選擇合適的第三方認證公司，而公益報告最後需公開透明化，使消費者和主管機關自行判斷是否同意該公益公司達到公益目的之方法（梁涓寧，2014；孫智麗、周孟嫻，2016）。另蔡嘉昇（2015）也提出了美國低利潤責任有限公司或公益公司之特點： 1.設立需有明確社會公益目的；2.經營者在做成決策時，應同時考量公益目的，不以追求股東最大利潤為唯一考量；3.需提交公益報告，並由獨立第三方公證單位監督。據此，目前美國已有許多機構提供公益公司第三方認證的專業服務，而此種認證機制，有助於促進社會企業之發展，其中第三方認證最廣為人知為非營利組織：B Lab，其針對公益公司擬定一份滿分 200 分的評量表，評核項目包含公司對供應商、員工、消費者、社群和環境等各面向的評估， 23.

(34) 當尋求 B Lab 認證的機構在評量表中獲得 80 分以上即通過認證，時效性為一年。所有公益公司第三方認證機構包含 B Lab，在制定審核標準時，均須符合以下美國政府所要求的評核項目（整理自梁涓寧，2014；孫智麗、周孟嫻，2016）：1.全面性：員工、工作環境、子公司、供應商、在地社區、公益目的、對外在環境的影響；2.獨立性：審核標準需由公益公司本身以外的單位制定，該單位需符合相關規範；3.信度：標準制定人需同時擁有該產業相關專業知識，並以超過 30 天的時間整合利益關係人之意見，以提升審查標準信度；4.透明化：審核機制需公開並且說明標準制定考量因素（包含社會、環境因素）、評分項目權重與後續修改審核標準所需程序。通過 B Lab 審核可得到 B Corp 認證，然而要成為一間法律位階上認可的公益公司則需在通過公益公司法的州內登記成立、或轉換為公益公司的法定位格，通過後則需每年固定遞交第三方認證公益報告。因此，一間 B Corp 不一定是一間公益公司，一間公益公司也不一定有取得 B Lab 所核發的 B Corp 認證。從上述討論可知，美國政府藉由公益公司第三方認證機制審核，要求公益公司需符合相關評核項目，而公益公司第三方認證機構可作為公益公司或社會企業的輔導機構。B Lab 所訂定的審核標準，涵蓋了社會企業所注重的社會、經濟、環境三重底線，透過其審核過程，B Lab 會告知受評公司哪些項目未符合或待加強，受評公司亦能更藉此檢討補強，以獲得第三方認證。在此機制下，讓公益公司第三方認證成為了公益公司（社會企業）的資訊提供者或輔導者，亦是一個公益公司（社會企業）交流的媒介。. 參、南韓一、社會企業發展背景自 1997 年金融風暴後，部份亞洲國家面臨著相似的社會經濟挑戰，例如： 24.

(35) 勞動力市場層出不窮的難題，成為世界上人口快速高齡化的國家之一等，於是這些國家開始對歐洲和美國的社會企業經驗產生了濃厚的興趣（Bidet & Eum, 2011）。面對失業率急速增加、貧富差距惡化，韓國政府嘗試推出許多政策處理社會邊緣人口群的失業、非典型就業及社會排除等問題；而在人口老化、低生育率、傳統家庭結構解組的趨勢下，人民紛紛要求增加社會服務（金戴久、鄭顯株，2013）。韓國政府在 1999 年實施了國家基本生活系統（National Basic Livelihood System, 簡稱 NBLS），2000 年開始實施「國民基本生活保障法」（National Basic Livelihood System Act），資源在一定水平之下且滿足一系列條件者，才有資格接受公共援助，而這些符合資格且能正常工作的人，必須經營一個的工作整合方案，以獲得全面支持（Bidet & Eum, 2011）。國家基本生活系統涉及領域有醫療、教育、住宅等；這些領域其中之一為工作整合，「自給自足型企業」（self‐sufficiency enterprises）絕大多數員工是聘自於社會弱勢族群，已經具備社會企業的形式，可視為社會企業的先驅，亦為國民基本生活保障法中的「工作整合方案」（work integration program）之首要成果（Bidet & Eum, 2011；金戴久、鄭顯株，2013）。 2002 年，韓國推動社會性的工作事業，由社區決定工作需求，並由政府提供補助。此時，公共就業由政府雇用的模式轉為由民間企業雇用，但許多計畫在沒有政府補助後，無法持續經營，且有私吞利益的問題，為持續協助組織永續經營發展，參考義大利的作法，以企業化為導向、制度化的予以規範，有利於避免利益私吞，及繼續雇用創造工作機會（賴樹立、施淑惠，2013）。由此可知，韓國的社會企業係基於公民社會的力量，以自給自足型企業崛起，後續在政府引導與推動下，成為一新興政策工具（金戴久、鄭顯株，2013），且強調工作整合，以解決失業、貧窮、社會排除等社會問題。. 二、「平臺」相關政策為改善社會問題，自 2003 年起，韓國「勞工部」（Ministry of Labor）及地方 25.

(36) 政府紛紛推出的各類公共服務方案，其強調「工作福利意識型態」（workfare ideology），自給自足型企業鞏固了社會企業的基礎，也促使福利與就業政策的改革。2006 年起，韓國通過《社會企業促進法》（Social Enterprise Promotion Act），並於 2007 年 7 月頒佈，政府為推動社會企業，於「勞工及就業部」（Ministry of Labor and Employment）5成立了專責單位，由 13 名公務員規劃社會企業相關政策，並成立常設性的執行單位「韓國社會企業振興院」（Korea Social Enterprise Promotion Agency, 簡稱 KoSEA），法案並明確定義社會企業、認證制度，輔以社會企業相關計畫，帶動整體發展。茲就平臺相關政策說明如下：（一）社會企業認證制度《社會企業促進法》明確界定社會企業為一種企業，其從事生產及銷售商品與服務的事業活動時，所追求的社會目標在於提供社會服務或創造就業機會予弱勢者，以改善他們與地方社區居民的生活品質；同時強調將利潤盈餘挹注於生產事業活動或地方社區，並以實踐社會目標為優先，而非為股東追求利潤的最大化；該法並提供弱勢就業服務之社會企業相關獎勵與補助措施，逐步推動社會企業發展，期望達成工作整合目標（Defourny & Kim, 2011；王秉鈞等人，2013；金戴久、鄭顯株，2013；孫智麗、周孟嫻，2016）。該法特色在於嚴格規範社會企業類型，解決社會企業地位不明問題，透過認證方式確立社會企業法律地位與保障，社會企業均須通過政府認證，否則不得自稱為社會企業（孫智麗、周孟嫻，2016）；另一方面，該法確認主管機關權責，重要工作項目包含認證社會企業，以及制定社會企業相關支持計畫（Bidet & Eum, 2011；王秉鈞等人，2013）。爰此，韓國的社會企業，係由政府透過認證制度核定某一組織為社會. 5. 韓國「勞工部」在 2010 年 7 月 5 日更名為「就業與勞工部」。 26.

(37) 企業；組織必須提交申請書予勞工及就業部，而 KoSEA 才是受理申請、文件審核、實地審查等行政工作的實際業務單位。經過審查，社會企業振興委員會中的認證小組委員及專業委員將再召開會議進行篩選。申請者必須符合該法規定的資格才得以被認證為社會企業。南韓社會企業認證要求包括（金戴久、鄭顯株，2013；孫智麗、周孟嫻，2016）：1.設立實體組織：為依法設立的獨立自主組織；2.聘用支薪員工：必須僱用一至多位支薪員工從事商業活動，包括生產及銷售商品與服務；3.具備社會目的：必須旨在實踐創造就業機會型、提供社會服務型、協助在地社區型、混合型、其他型等社會目的其中一類；4.開放決策參與：組織重要的決策必須納入所有利害關係人，開放利害相關人參與；5.經營所得收入：過去六個月從事商業活動之總收入，必須超過總勞務支出的 30%；6.設立組織章程及規定：社會企業的組織章程或規定必須包括：宗旨、營運項目、名稱、總公司地址、組織類型與治理營運及決策方式、盈餘分配及再投資之處理、人員組成任用及解僱之處理、債務清償及財產授予之處理、分公司、資金及帳務等之處理等十項法令條款；7.盈餘再投資：根據商業法（Commercial Law）所設立的公司必須將盈餘再投資之事宜納入組織章程或相關規定中。（二）第二階段社會企業促進計畫韓國政府分別於 2010 年 6 月及 2012 年 12 月 24 日宣布兩階段促進社會企業計畫，第一階段促進計畫（2010-2012）內容有增加社會企業的融資管道、增進社會企業的透明度、提升政府與民間力量等三項主要工作；第二階段促進計畫（2013-2017）明訂未來政策具體目標包含：強化社會企業能力、建立合適支持系統、擴展社會企業角色、加強企業與社區的夥伴關係等四項，以彌補社會企業促進法不足之處，以強化社會企業競爭力、擴大社會投資及啟動輔導社會企業發展的支持體系（MOEL, 2013；轉引自 27.

(38) 王秉鈞等人，2013）。在第二階段計畫中，「建立合適支持系統」係提供諮詢管道、加強社會企業營運能力與基礎設備、擴大人才培訓與其他後續支援，以協助社會企業渡過經營難關，所提供的資源與角色，和平臺所扮演的功能相近。（三）韓國社會企業振興院 KoSEA 係依「社會企業促進法」第 20 條成立之機構，共 40 名工作人員，年度預算 235 億韓圓（約新台幣 6.9 億元），負責社會企業之推動與執行，目標為提供高品質社會企業支援服務、創造工作機會，任務包括： 1.培育社會企業家、發展社會企業與支持商業化的模式；2.監督與評估社會企業；3.建構與支持社會企業網絡；4.建立社會企業網站與整合資訊系統、提供企管、科技、稅務、勞工、會計等面向之顧問諮詢服務；5.促進社會企業的國際合作與交流關係。在策略上，則分別有創造社會企業親和文化與友善環境、發掘創意創業典範、辦理社會企業認證與服務支援，及倡議及宣傳社會企業等四大方向（賴樹立、施淑惠，2013；金戴久、鄭顯株，2013）。據此，KoSEA 在實務上統籌規劃教育宣傳、創業支援、資源連結、認證與諮詢、評估與分析等五大面向，說明如下： 1. 教育宣傳：辦理社會企業研究院，透過教育訓練與大學開設社會企業課程，傳播社會企業的價值及前景與創業資訊等，養成具有革新想法與專業經營能力的社會企業家；推動各項社會企業活動，使之成為關注的議題，形成社會企業關係網絡；透過公共機關的優先採購，提供社會企業行銷通路，提高社會企業組織的活化性與持續性。 2. 創業支援：發展青年社會企業家育成業務，對具有革新與創意思考、負有社會企業家資質想要創業的青年，在一定期間內提供綜合性活動費補助、業師諮詢指導、創業空間等創業資源。 28.

(39) 3. 資源連結：歸納社會企業的種類別，發展網絡平臺，以及提供專業的支援服務，並協助連結地方自治團體、地方政府勞動局等各方資源，建構全國社會企業網絡與合作體系；運用具有 3 年以上實際工作經驗之戰後嬰兒潮世代的退休者、二度就業婦女、青年所創辦的準社會企業（preliminary social enterprise）及非營利民間團體等社會資源，引導從事各項奉獻服務活動，同時協助再就業；辦理社會冒險競賽大會，使青少年及一般人瞭解社會創新投資及社會企業，擴大參與投入。 4. 認證與諮詢：將政府財政支援轉向由企業導向社會企業支援，對準社會企業或認證要件不齊全的單位，持續性提供協助，提升社會企業認證業務的品質；提供人事、勞務、會計與行銷、設計、IT 等特定領域的經營諮詢協助，強化社會企業自給自足。 5. 評估與分析：依據社會企業促進法辦理社會企業現況調查、運用業務報告分析社會企業的成果現況，掌握社會目標之達成度；公開告示社會企業經營的透明性，透過告示及合適的量表客觀檢測社會企業價值及強化支援社會企業資金選定投資對象。韓國社會企業振興院從社會企業的宣導與育成、人才能力培育、建構網絡平臺串聯資源、協助認證與諮詢，乃至社會企業評估與營運，均投入許多策略與資源，該院對於韓國的社會企業推動是不可或缺的角色，也是提供社會企業支持系統的重要平臺。（四）扶植民間社會企業育成組織此外，韓國社會企業的推動，納入了地方政府、福祉部及財金部會的資源，並將社福、宗教非營利組織及地方政府等單位，成立網絡平臺，建立資源的連結與共享，提供準社會企業補助與協助；另有許多社會企業的育成組織，如社會企業網絡（Social Enterprise Network, 簡稱 SEN）、齊心協力基金會（Work Together Foundation, 簡稱 WT）、Haja center 等民間育 29.

(40) 成單位，提供訓練與輔導諮詢、建立資源網絡平臺，運用政府提供經費補助，鼓勵及協助青年投入或創立社會企業（賴樹立、施淑惠，2013）。 Haja center 運用首爾市政府提供的空間，給年輕人創業與學習環境，是一個社會企業育成中心，提供創辦社會企業的諮詢服務，WT 則提供這些社會企業的 CEO 定期的交流平台會議，每年舉辦「SELF Asia（Social Enterprise Leaders Forum in Asia） with ASES（Asian Social Enterpreneurs Summit）」，邀請許多亞洲各國的社會企業創業家，共同分享與討論創業及經營相關議題；SEN 則在政府議題與政策推動上扮演諮詢與監督及政策回饋的功能，支持社會企業的研究和教育，幫助學生和專業人士開啟社會創投，另扮演中介與資源整合的角色，同時也提供學術相關意見，共同倡議及推動社會企業的發展（賴樹立、施淑惠，2013）。是以，民間社會企業育成組織，讓社會企業在發展過程當中能夠得到所需資源、相互交流，亦是平臺功能的展現。. 肆、新加坡一、社會企業發展背景新加坡經濟發展與人民平均所得均到達開發國家的程度，然而由於民族多元，仍有弱勢族群所得偏低的現象，存在著貧富差距與各項社會問題；因此，新加坡政府希望透過社會企業與社會創新，擴大民間社會力量，一方面創造新的社會企業模式，另一方面有效解決失業與貧窮的問題，使新加坡所得與社會更加平衡、穩定（王秉鈞等人，2013；林淑媛、劉玉儀、梁煥煒，2013；孫智麗、周孟嫻， 2016）。. 二、「平臺」相關政策（一）設立專責單位社會企業委員會（Social Enterprise Committee） 30.

(41) 2006 年，新加坡於社會與家庭發展部（Ministry of Socialand Family Development, 簡稱 MSF）6設立「社會企業委員會」，著手推動社會企業，並於當年發表的報告中明確提出在社會企業方面的三大策略：1.鼓勵並幫助具社會責任的企業；2.建立友善社會企業的環境；3.創造社會企業精神的文化。該委員會目的在於建立社會企業制度，大力推動社會企業與企業社會責任，增進弱勢族群就業機會，並鼓勵一般企業與其他國營單位，共同投入社會企業，展現民間力量，促進社會創業精神，促進社會創業精神。具體工作範圍包含：1.透過研究與委員會針對社會企業提出具體建議，營造良好社會企業環境，鼓勵創業精神；2.持續推動有助於社會發展的創業和社會企業；3. 評估社會企業部門的申請，提供補助的資金（Kerlin, 2009; 王秉鈞等人，2013；孫智麗、周孟嫻，2016）。新加坡政府雖未給予社會企業正式定義，但注重社會企業的發展，其匯聚各國經驗統籌規劃推動社會企業政策，著重於彈性政策介入，以及多元資金管道部分，希望徹底解決社會企業障礙（劉子琦，2015：31；孫智麗、周孟嫻，2016）。（二）官方資助成立社會企業中介組織新加坡政府資助成立社會企業基金（ComCare Enterprise Fund, 簡稱 CEF）、社會企業協會（Social Enterprise Association, 簡稱 SEA）、社會企業發展中心（Social Enterprise Development Center）等社會企業中介組織，提供社會企業創業基金與經營服務等協助（孫智麗、周孟嫻，2016），說明如下（王秉鈞等人，2013；林淑媛等人，2013）：. 6. 原社會企業委員會係由社區發展、青年及體育部（Ministry of Community Development, Youth and Sports, MCYS）成立，2012 年組織改革後，該部被整併成為社會與家庭發展部，而青年與社區部門併入「文化、社區與青年部」（Ministry of Culture, Community and Youth, MCCY），社會企業政策與相關業務，一併由社會與家庭發展部統籌規劃。 31.

(42) 1. 社會企業基金：主要目標為提供基金給發展中或新成立的社會企業，協助弱勢者就業與訓練，使其能透過己力自力生活，但不資助文化、藝術、衛生與環保的社會企業，主要的受益群體包含身心障礙者、更生人與藥物濫用者、風險青年、心理疾病復健者、來自低收入和伴隨多重問題的個人7。其所提供之基金屬階段性補助創業 1-2 年計畫，之後不再補助，讓社會企業逐漸脫離政府補助獨立營運，減少依賴政府補助。 2. 社會企業協會：2009 年，新加坡透過種子基金設立社會企業協會，作為社會企業發展的網絡平臺和教育計畫。具體發展目標包含 1.培育社會企業家精神；2.透過公、私部門與人民的夥伴關係，支持社會企業與社會企業家精神；3.透過社會企業發展中心建立社會企業能力；4.提供社會企業財務服務與知識；5.發展各種有利於社會企業計畫。 3. 社會企業發展中心：由社會企業協會所成立，目標在於建構社會企業組織能力，透過收費制的業務諮詢與諮商，協助支持社會企業的成立與運作，同時提供訓練計畫。服務類別包含：1.社會企業成立諮詢：鼓勵社會企業家進入社會企業發展中心，並學會使用各種服務與資源，選擇成立社會企業之類型，以最有利之方式成立社會企業；2.社會企業商業諮詢：包含組織精簡、成本控制、市場開發、資金來源；3.資訊連結橋梁：連結成功中小企業，引入其經驗與知識，做為發展參考；4.提供訓練與能力建構計畫：透過工作坊、討論會等增進個人能力。（三）提供政府閒置空間新加坡政府在市區精華地段切割出空地，興建社會企業搖籃「SCAPE」股份有限公司，並請「國家青年委員會（National Youth Council）」讓出的兩個樓層，提供民間的「THE HUB SINGAPORE」當作有志在社會企業領. 7. 參照 MSF 官方網站 http://app-stg.msf.gov.sg/ComCare。 32.

(43) 域創業者的共同工作、發想空間（林以君，2014）；利用政府閒置空間作為社會企業市集及青年中心，創造出一個可學習之實體平臺，將同質性、互補性或具有產業關聯性之企業聚集，產生聚落效應，並提供各項創業資源說明（林淑媛等人，2013），以育成社會企業並培育人才。此外，政府出資設立了 Social Enterprise Hub，以創業輔導的態度推動社會企業；隨後，除了硬體、政策上的支持，進一步成立 Singapore Center for Social Enterprise (raiSE)，提高對社會創業意識及對社會企業的支持，希望能夠加強新加坡的社會企業部門，鼓勵社會企業的發展，讓社會企業成為一個持續滿足社會需求的管道8；其作法為將更多私部門的資金結合公部門的資源，灌注在生態圈之內，進行長期的投資（劉致昕，2014）。. 伍、中國大陸一、社會企業發展背景社會企業近年於中國大陸頗受關注，乃基於福利服務需求日增，尤其當面對城鄉差距與就業問題，政府雖積極採取補救策略，仍難以平衡發展落差，使非政府組織積極尋求境外基金會資助，成為社會企業發軔；另一方面，在政治戰略管控下，以一般企業型態成立之社會企業，亦開始蓬勃發展（陸德泉、向榮，2012）。社會企業近年來在中國蓬勃發展之原因包含（社企流，2014）：1.非營利機構為財務獨立性，以商業化方式自籌資金；2 來自國外的影響，如英國大使館文化教育處 2009 年推出了「社會企業家技能培訓」項目，英國社會企業相關機構頻頻造訪；3.商業領域推動所引發，如 2007 年聯想集團發起了「公益創投」，給予有潛質的社會創業家資金、能力建設和宣傳推廣等方面的支持；4.創新型基金會逐漸將重心從傳統的公益慈善領域轉向培育具有社會創業家精神（ social. 8. 參照 raiSE 官方網站 https://www.raise.sg/what-we-do/。 33.

(44) entrepreneurship）的個人；5.具有社會創業家精神的個人漸增，創業時自發性結合公益與商業；6.政府的支持，如地方政府開始將政府提供的公共服務轉由非營利機構提供，政府變為服務的採購方，刺激了一批非營利機構轉型社會企業。. 二、「平臺」相關政策中國大陸社會企業政策起步較前揭國家稍晚，其發展與社會福利體系關連甚深；為解決社會福利縮減以及對身心障礙者就業問題的需求，中國民政部於 2007 年訂定《福利企業資格認定辦法》，財政部與國家稅務總局共同出版《關於促進殘疾人就業稅收優惠政策的通知》，推動社會福利邁入全新領域，開拓了社會福利機構多元投資管道，降低社會福利機構設立門檻，以及享有稅賦優惠法律地位，也奠定了中國社會企業的發展基礎（王秉鈞等人，2013）。中國對於社會企業定位產生分歧（Defourny & Kim, 2011），官方並未對社會企業進行立法或加以定義，各界對社會企業之定位仍欠缺共識；鑑於國外基金會或組織之合作經驗，使社會企業的關注焦點從如何定位組織定位，轉為探討企業社會責任與新興投資策略，如社會影響力投資（social impact investment）與公益創投等。中國大陸社會企業研究中心、北京大學公民社會研究中心等所提出的《中國社會企業與社會影響力投資發展報告》（2013），探討新興投資策略對社會企業發展重要性，並建議應盡速推動社會企業法制化，強化認證制度；未若其他先進國家積極推動社會企業，中國大陸直至 2011 年 6 月，北京市委頒佈《中共北京市委關於加強和創新社會管理全面推進社會建設的意見》，在政府文件中提出「探索多種有效方式，吸引社會資源和社會資金投入公共服務領域。積極扶持社會企業發展，大力發展社會服務業」，社會企業首次進入政策議題。中國大陸社會企業現階段的發展，多集中於北京、上海與廣東等主要城市，且多始於國外基金會與在地非營利組織合作，主要係以社會創新角度來孵化或育成社會企業；另中國政府逐漸主辦公益創投項目投標，藉由孵化育成概念，激發 34.