國立交通大學
管理學院科技法律學程
碩士論文
情資交換與刑事司法互助間之衝突與調和－以建構
我國未來相關法制為中心
The Conflict and Reconciliation Factors between Exchange of
Information and Intelligence and Mutual Legal Assistance-Centered
on Enacting Legal Assistance Execution Law
研 究 生：謝明錫
指導教授：林志潔 博士
情資交換與刑事司法互助間之衝突與調和－以建構我國未
來相關法制為中心
The Conflict and Reconciliation Factors between Exchange of
Information and Intelligence and Mutual Legal Assistance-Centered
on Enacting Legal Assistance Execution
研 究 生：謝明錫
Student：Ming-Hsi Hsieh
指導教授：林志潔
Advisor：Chi-Chieh Lin
國立交通大學
管理學院科技法律學程
碩士論文
A Thesis
Submitted to Institute of Technology Law
College of Management
National Chiao Tung University
in partial Fulfillment of the Requirements
for the Degree of
Master
in
Technology Law
July 2012
Hsinchu, Taiwan, Republic of China
情資交換與刑事司法互助間之衝突與調和－以建構我國未
來相關法制為中心
學生：謝明錫
指導教授：林志潔
國立交通大學管理學院科技法律學程
摘 要
本文旨在討論我國警察機關長久以來與世界各國執法機關在合作打擊跨國犯罪之 實務作法，其成效卓越非凡。惟我國與外國合作打擊跨國犯罪應統一制定內國準據法， 法務部基於主管機關地位，未來將針對「國際刑事司法互助」及「情資交換」等程序進 行規範，制訂「國際刑事偵查及執行互助法」。該法草案特別將「情資交換」部分納入， 有意將各司法警察機關於執行國際刑事偵查、情資交換、案件協查等犯罪調查互助部分， 直接受該法限制與規範。本文企圖在本法架構下如何調和警察「犯罪調查互助」與「刑 事司法互助」事項於本質上之衝突差異，同時不減損我國警察機關與外國警察機關進行 「情資交換」必須立於「迅速與即時」之實益與核心價值下，輔論以國際立法趨勢，並 對於該草案提出若干修正意見，冀能對制訂我國警察機關日後在執行合作打擊跨國犯罪 之法源有所助益。 關鍵字：打擊跨國犯罪、情資交換、犯罪調查互助、國際刑事偵查及執行互助法The Conflict and Reconciliation Factors between Exchange
of Information and Intelligence and Mutual Legal
Assistance-Centered on Enacting Legal Assistance
Execution Law
Student:
Ming-Hsi
Hsieh Advisor:
Chi-Chieh
Lin
Institute of Technology Law
National Chiao Tung University
Abstract
This article points out that the successful cooperation between National Police Agency and world-wide law enforcement agencies has been a great model. However, Ministry of Justice, the competent legislative authority, considered such international cooperation should be standing on the legal basis. That is to enact an applicable law to regulate “International Legal Assistance in Criminal Matters” and “Exchange of Information and Intelligence”. The “Draft of International Criminal Investigation and Legal Assistance Execution Law” is consequently established. This draft especially subsumes regulations on “Exchange of Information and Intelligence”, which would also bring “Police Assistance”, such as international criminal investigation cooperation, exchange of criminal information and intelligence etc., directly into regulation. This article suggests that the concepts of “legal assistance” and “police assistance” in its substantial conflict and legal divergence can be adjusted and coordinated in light of enforcing the law and upholding the core value of “instant and real time” information exchange by police authority. It also provides essential and beneficial legal suggestions concerning anti-transnational crimes of police cooperation in the draft.
Keywords: combating transnational crimes, exchange of Information and intelligence, police assistance, Draft of International Criminal Investigation and Legal Assistance Execution Law
誌 謝
如果說，人生的學習是自出生而始的漫長道路，那在進入交大科法所的
法學殿堂一窺神奧後，宛如新生，更覺不枉此生。
首先，學生在民國94年間有幸考上交大科法所後，於96年初再榮獲警政
署遴派，遠赴印尼擔任第一任駐印尼警察聯絡官。自此，學生帶著交大科
法所學生的榮耀赴任，心中雖忐忑惶恐，除戮力完成各級長官交付打擊跨
國犯罪任務與推動兩國警察交流實務之重任外，惟所笈者如所上的劉尚志
老師、倪貴榮老師、王敏詮老師、林志潔老師、陳鋕雄老師等博學多聞，
學理與實務兼具等學術巨擘之期許作為後盾，盱衡行事、進退為據、復何
足懼哉。縱此，對於科技法律之浩瀚領域，習者如滄海一粟，特別是在論
文撰寫部分，內心仍躊躇不安，故特別感謝林志潔老師的細心指導，願意
收留資質駑鈍的學生撰寫論文，在期間內多次提供論文資料及指導論文研
究方向，使學生得以順利完成論文。老師的豐富學養及積極負責的處事態
度，讓所有學生如沐春風，更由衷敬佩；尤其老師對人的熱情、對知識的
熱忱，亦深深感動著學生，更不厭其煩地引領學生進入刑事法律的堂奧中。
學生亦非常感謝口試委員邱忠義法官與劉進福老師，於百忙之中撥冗參加
學生的論文口試，並對於論文內容細心指導，提出甚多精闢之見解與建議，
使學生獲益良多，使研究成果更臻完善。
在此要感謝前任刑事警察局長黃茂穗局長、現任刑事警察局林德華局長、
劉柏良副局長、許瑞山主任秘書、馬振華警政監及國際刑警科何招凡前科
長，在工作時的體諒與鼓勵，特別是在前科長何招凡先生豐富之跨國打擊
犯罪實務及深厚之學術基礎照映下，學生的論文內容更能有所論據。
在此再容感謝同屆的法律組同學儷卿、淑芳、玉華、嘉蕙、兆菊、琬琳、
秋玫，與科技組同學偉柏、翔鴻、中天、正義、彥閔、珮慈、珀如的同窗
情誼，你們在工作領域上的專注與專業，以及課堂上的求知態度與智慧，
誠亦師亦友，更是開啟了我的人生新頁。尤其與治遠及俊峰合作無間、共
同求學求知的情誼，更是永誌難忘。
最後，感謝雙親自小至大的無私的付出與裁培、特別感念我已逝的岳父
郭悅明先生，以及岳母徐秀珍女士對我的支持與鼓勵、內人子綺的扶持與
包容，容忍因我不斷追求目標而須作出許多犧牲，以及科法寶寶元纁及岑
鑫帶給我為人父的美好與喜悅，責任所至、而我將此一切化為最大動力，
全力衝刺，繼續完成人生未完的新頁。
目 錄
中文摘要 ... i 英文摘要 ... ii 誌 謝 ... iii 目 錄 ... v 壹、緒論 ... 1 第一節 研究動機 ... 2 第二節 研究目的 ... 3 第三節 研究方法 ... 4 貳、名詞定義與解釋 ... 6 第一節 名詞定義 ... 6 第二節 「國際刑事司法互助」理論概述 ... 6 第三節 刑事司法互助與情資交換之區別 ... 8 参、我國警察機關執行犯罪調查互助之現狀與困境 ... 13 第一節 我國警察機關執行犯罪情資交換之現狀 ... 13 第二節 我國警察機關執行犯罪情資交換之困境 ... 15 肆、我國未來相關法制之建制 ... 20 第一節 針對我國「國際刑事偵查及執行互助法草案」就「情資交換」問題之處理 ... 20 第二節 本文見解 ... 23 第三節 外國立法例 ... 25 第四節 對於本法草案之建議－刑事司法互助與犯罪情資交換之調和 ... 28 伍、結論 ... 32 參考文獻 ... 33在全球化不可逆轉的趨勢下，全球經濟市場因需求擴大而產生無限商機；而 因應全球化通訊的便捷及人員與金錢的流動所快速衍生的犯罪，同樣因為經濟 版圖擴大而產生無限機會。如此觀之，犯罪份子早已屏除國家主權界限，尋求 並利用其間所形成之司法管轄漏洞，使犯罪行為成為組織性及跨國性之合作聯 結，進而構成組織犯罪的全球化。英國調查報導作家葛列尼（Misha Glenny）指 出，當今全球每年的經濟總量約為六十兆美元，其中涉及因跨境組織犯罪所得 之非法利益，即佔了百分之十五到二十，約九兆至十二兆美元1，其隱藏於龐大 犯罪所得數據背後所造成的人權侵害，實則更加難以想像。 我國與各國警察機關於「合作執行打擊跨國犯罪」頻傳捷報且成果豐碩2， 尤其兩岸簽署共同打擊犯罪及司法互助協議後，東南亞各國聞此新興之合作情 勢，紛紛在態度及立場上，轉變為樂意與我國討論進一步加強合作事宜，我國 趁勢提出比照兩岸簽署協議方式，與各國建立更緊密的警察對警察打擊犯罪合 作關係。打擊跨國犯罪並非警察機關可獨力完成，處理跨國犯罪事宜牽涉國家 機關甚眾，包含外交部、大陸事務委員會、警政署、法務部、海巡署及其他司 法警察機關，然其中仍以警察機關所處理之案件最多，亦屬最困難。 我國警察機關在打擊跨國犯罪雖屢有佳績，惟我國與外國警察機關合作打擊 跨國犯罪仍應統一制定內國準據法，以建立法源並便利執行機關遵守。法務部 基於主管機關地位，未來將針對「刑事司法互助」及「情資交換」等程序進行 規範，制訂「國際刑事偵查及執行互助法」3，並在該草案內將「情資交換」部 1 全球化時代的詐騙犯罪，「亞洲週刊」25 卷 25 期 (2011)。參考網址： http://www.yzzk.com/cfm/inews.cfm?Path=2376528752&File=20110616/yz041624.htm（最後點閱時 間：2012 年 6 月 28 日） 2『兩岸警方共同於今年3月7日所成立打擊跨境詐騙之「0310」專案，堪稱為兩岸警方合作於第 三國共同打擊犯罪創世之舉。』本文轉載自：刑事警察局「新聞活動」，2011年6月11日公共關 係室發布，「0310」專案大行動，兩岸六地聯手打擊詐騙犯罪，網路新聞參考網址： http://www.cib.gov.tw/news/news.aspx（最後點閱時間：2012年6月28日） 3本草案之立法目的，係為落實『聯合國反腐敗公約』第 46 條、『聯合國打擊跨國有組織犯罪 公約』第18 條及『聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約』第 7 條揭櫫各國對於公約所
分納入，有意將各司法警察機關於執行國際刑事偵查、情資交換、案件協查等 犯罪調查事項部分，直接受該法限制與規範，此種作法是否允當，為本文所欲 探討之核心。
第一節 研究動機
鑑於我國即將建構國際刑事偵查與國際刑事司法互助相關法制，衡盱國內 現有與外國互助法制，尚有「外國法院委託事件協助法」及國際司法互助學理 可資比較參考；另有關我國警察機關與外國警察機關共同合作偵查跨國犯罪層 面，目前特著重於打擊犯罪之務實成效，或有學者對此進行相關法律學理論述， 然針對我國警察機關實務，特別是執行「情資交換」程序之國內法律依據與學 理，仍亟待整合，甚或有必要制定準據法律進行規範。因此，我國法務部刻正 研議中之「國際刑事偵查及執行互助法草案」，如何衡平「規範法理」與「實 證法理」之要求，進而創設合宜之準據法，乃本文研究之源起。 然「國際刑事偵查及執行互助法草案」，與民國 92 年至 96 年「通訊監察 保障法」（以下稱「通保法」）修正案研議歷程略為相似。當時該「通保法」 草案規定，警察機關需經由檢察官向法官聲請監察書，當時掀起警政機關對此 法之論戰，法務部主張該案係雙偵查主體，隨後警察機關主張逕向法官聲請監 聽票之意見未能通過，其論戰之點即在於，如遇緊急案件時，若檢察官不在， 警察是否得直接向法官聲請，學者提出概念指通訊監察係「證據蒐集」階段， 屬「前偵查階段」，證據若能完備蒐集者，則警察機關無須提出聲請通訊監察； 反之推論，則「通訊監察」應由警察發動而非檢察官，該論點使法務部反覆斟 酌再三。故目前法務部欲草擬之「國際刑事偵查及執行互助法」與「通保法」 之考量點類似，恐生雙偵查主體問題；另法務部自92 年即研擬「反恐法」，至 今未通過，該法執行主體為國安局，法務部無法指揮國安局，實務上即產生問 題。 涵蓋之犯罪，在進行調查、起訴和司法程序中相互提供最廣泛的法律協助之精神；並為補充現 行外國法院委託事件協助法之不足，提供刑事偵查及執行司法互助之法源，故為制訂。呼應上述說法，法務部所屬檢察機關於偵辦刑案需要外國提供相關資料部 分，仍須透過警察機關進行協助，然法務部有意將「情資交換」納入草案規範 並採「事前審查」制（雖目前草案傾向同意採「事後審查」機制，即警察機關 於完成「情資交換」事項及內容後，將該紀錄提供書面報表，並交法務部進行 審查）；而「情資交換」與「刑事司法互助」於學理上、執行程序及目的均完 全不同，例如國際執法警察機關間對於「預防性情資交換」（例如毒品流向） 係建立於迅速與即時之基礎上，而「刑事司法互助」係著眼於以實踐訴訟正義 及遂行保全證據程序為核心。因此「前偵查階段」概念應作為主張之方向，需 要在法庭上具有證據能力者，列為司法互助範疇，此外則為前偵查階段處理之 問題。 故在本法架構下，如何調和警察「犯罪調查互助」4與「刑事司法互助」事 項於本質上之衝突差異，同時不減損我國警察機關與外國警察機關進行「情資 交換」必須立於「迅速與即時」之實益與核心價值，實為本法草案制定過程必 然面對之嚴肅問題。
第二節 研究目的
按前所述，在論證並制訂「國際刑事偵查及執行互助法草案」是否足作為 警察犯罪調查互助之法律依據前，本文欲先從我國警察機關與他國警察機關於 共同偵查跨國犯罪時，雙方主要實施之調查方式及態樣談起，即「跨國調查取 證」與「犯罪情資之交換與傳遞」。此二種調查態樣於我國警察機關之實踐， 時間久遠且成效卓著。本文最主要之研究目的，就是在探討上述二者之執行是 否具有我國現行法律之依據；然我國警察機關提供他國執法機關上述二種「犯 罪調查互助」情形下，不論係主動或接受請求而提供者，均面臨內國法源依據 及論理統一之問題。 4 為區隔「刑事司法互助」之概念，筆者自行定義，請參本文貳、第一節「名詞定義」三之說明。故我國警察機關在偵查犯罪前階段或為預防犯罪之發生，而對外國警察機 關提供有關「情資交換」之「犯罪調查互助」程序，與司法機關對於犯罪案件 進行偵查、審判以實踐訴訟正義及遂行保全證據程序為核心，如須對外國提供 協助者應須透過「刑事司法互助」程序之情形，其打擊犯罪與司法互助範圍究 否不同，是否適宜將情資交換列為「刑事司法互助」之範圍，兩者司法互助之 法律性質如何，在制訂兩者之準據法上應如何調和，更係為本文分析討論之重 點。 是以，法務部現階段研訂之「國際刑事偵查及執行互助法草案」，其目的 除在解決我國協助提供外國司法互助事項之法律準據外，並對於我國警察機關 與外國共同打擊犯罪，特別在「情資交換」部分，在既有之「個人資料保護法」 等法源準據下，應統一由該法進行規範。其規範目的係基於保護國民個人資料、 加強外部審查及報備機制，並律訂以法務部為主管機關並得另訂細部管理辦法 等，除在於法律層面進行變革外，於我國警察實務上是否會引發推展國際執法 合作及預防打擊犯罪效率之變化，造成我國警察與他國警察之互助合作及情資 分享管道產生效率質變等結果，立法者起草本法時亦應審慎思考。參諸日本「國 際偵查互助法」及韓國「國際刑事司法共助法」立法例，即是在司法互助法的 架構下，對國際刑警組織或刑事機構之協助，作為提供外國請求時協助之法源； 抑或參考歐盟針對「情資交換」單獨立法，以供各會員國執法機關執行時之準 據，均可供我立法參考。
第三節 研究方法
本論文研究方法，首先以「問題研究法」，找出目前我國警察機關與外國 警察機關共同偵查跨國犯罪之合作及互助現狀，國際刑事司法互助理論以及以 該理論涵攝我國警察機關執行調查互助實務之問題。 其次，以「文獻探討法」、「歸納法」，蒐集中外學者發表與本文主題相 關之論述，進行文獻分析並歸納現象，以釐清觀念，作為本研究之參考。第三，以「比較研究法」，針對我國警察實務運作現狀，參考國際間針對 類似「情資交換」之立法例，擷取利弊得失，並對「國際刑事偵查及執行互助 法草案」相關內容，提供可行模式及建議。
貳、名詞定義與解釋
第一節 名詞定義
一、 「跨國犯罪」：「跨國犯罪」（Transnational Crime）顧名思義即跨越國境 犯罪。前國際刑警組織秘書長安德烈伯薩(Andre Bossard)定義跨國犯罪為： 「指一種反社會行為，即犯罪行為的準備、實施或結果跨越了至少兩個以 上國家的國境線5，使得至少兩個以上的國家可以對其進行刑事處罰」6。 二、 「P2P」：為「Police to Police，P2P」之英文簡式縮寫。係指警察機關與警 察機關間各類執法合作之直接聯繫關係。 三、 「犯罪調查互助」：本文為將「刑事司法互助」事項，與我國警察機關與 外國警察機關間，基於共同打擊跨國犯罪目的，透過直接聯繫管道所為之 犯罪情資交換與各類警察協助事項進行區隔 ，故特創設「犯罪調查互助」 一詞，以輔本文論述依據。第二節 「國際刑事司法互助」理論概述
時序進入全球化時代，面對跨國犯罪層出不窮，各國皆知獨憑內國刑事法 規或國際條約已不能解決問題。目前國際社會係採二種模式解決。一者為制定 國際刑法，組織國際法庭，設置國際檢察官、司法警察機構，由國際法庭對某 些國際犯罪直接進行偵查、追訴、審判及執行，此即所謂「直接執行模式」。 另外一種為透過國際司法合作方式，將跨越國境犯罪，間接交由相關國家之內 國法院及司法機構，進行偵查、追訴、審判及執行，此即所謂「間接執行模式」 7 。此二種模式，前者目前聯合國雖設有國際法庭，亦曾針對二次大戰及戰後地 5 跨境犯罪，在實施統一刑事法律的單一制國家，跨境犯罪就是指跨越國境的犯罪，而在聯邦制 國家或者不同地區實施不同刑事法律的國家，跨境犯罪則既包含跨越國境的犯罪，也包含跨越 邊境（或地區）的犯罪。有學者把跨越國境的犯罪稱之爲跨國犯罪，將跨越邊境（或地區）之 犯罪稱爲跨境犯罪。這種意義上之跨境犯罪顯然是從狹義而言。亦有從廣義而言。林東茂，「德 國的組織犯罪及其法律上的對抗措施」，刑法雜誌，第37 卷第 3 期，頁 1-3（1993）。 6 參見趙秉志、錢毅、郝興旺等著，跨國跨地區犯罪的懲治與防範，頁 3(1996)。 7 謝里夫，巴西尼奧著，王秀梅譯，「國際法之執行」，國際刑法的淵源及內涵，頁194-215（2003）。區性戰爭之戰犯、殘害人類，滅絕種族等罪進行審判，惟在聯合國之國際刑法 典及國際刑事法庭規約迄未完成制定前，成效仍屬有限，且其目前組織架構及 資源，難以應付目前全球化後龐大國際性及跨國性犯罪之訴追、審判、執行業 務8。而後者方式，即屬國際司法互助模式。觀之聯合國現行國際司法互助規範 之發展現況，即已運作多年且有成效之歐盟國際司法互助條約及各國內國法制 配套規範之運作現況，反而是當前最可行且最常見解決國際犯罪及跨國犯罪模 式，足資各國參考。 綜上所述，聯合國及歐盟各國國際司法互助規範之發展及運作概況，可知 現今國際司法互助之運作模式，可分為下列四項：一、犯罪人之引渡（刑事犯 遣返），二、狹義之司法互助（包括證人、鑑定人之詢問；文書之調取；應扣 押物之搜索、扣押，現場履勘、查證；文書送達，情報提供等），三、外國刑 事確定判決之承認與執行（以下稱「執行移管」），四、刑事訴追、審判之移 管（以下稱「追訴移管」）。9而這四種刑事司法互助，按國際司法互助之發展 歷史，係先有引渡，次有狹義之司法互助，再有執行移管，最後是追訴移管。 如按照司法互助之本質及程度，引渡是「人犯到場」之司法互助；狹義之司法 互助是「證據蒐集」及「文書送達」之司法互助；執行移管是「刑罰執行」之 司法互助；追訴移管是「追訴審判」兼「刑罰執行」之司法互助10。其中前二者 為古典型態刑事司法互助，後二者為新型態的刑事司法互助11。因前二者仍由請 求國負責訴訟程序最主要之追訴、審判及刑罰執行部分；後二者之「執行移管」 係由受請求國負責刑罰執行，「追訴移管」亦由受請求國負責追訴、審判及刑 罰執行等刑事訴訟最主要部分。因前二者，受請求國僅應請求國之要求，進行 特定部分之刑事訴訟程序之作為而已，並不承擔刑事訴訟之主要業務；反之後 8 黃肇炯，國際刑法概論，頁193-197（1992）。 9 森下忠，刑事司法の國際化，頁 2-5（1990）。 10同前註，頁158-159。 11古典型態的國際司法互助及新型態的國際司法互助係德國學者之用語；亦有稱追訴移管及受刑 人移管為第一次司法共助；引渡及狹義之司法互助為第二次司法共助。森下忠，國際刑事司法 共助の理論，頁12 以下（1983）。
二者，受請求國反須負責追訴、審判及執行等全部刑事程序最主要之工作，故 有學者稱後二者為主要的國際刑事司法互助。 綜上，參考我國目前研議中之「國際刑事偵查及執行互助法」草案規範架 構，包括該法規範之刑事司法互助事項：「調查取證」、「送達文書」、「禁 止財產處分」、「搜索」、「扣押」、「犯罪財產之返還」、「執行」及「其 他不違反我國法律之協助」等特定部分之刑事訴訟程序，以及犯罪偵查前階段 之「情資交換」等規定以觀，性質上均屬於前述「狹義的司法互助」之國際司 法互助模式。
第三節 刑事司法互助與情資交換之區別
按前所述，我國國際刑事司法互助準據法草案既取名為「國際刑事偵查及 執行互助法草案」，顧名思義，其規範重點均在於「國際刑事偵查互助」與「刑 事司法執行互助」兩大區塊，其在執行「國際刑事偵查互助」部分，並就「情 資交換」特別規範。本文認為，刑事司法互助與情資交換，兩者所規範行政協 助之目的、法律性質及執行主管機關等均不相同，是否應於國際刑事偵查互助 範圍將情資交換一併規範在內，誠有疑義，茲分述如下： 一、 目的不同： (一) 我國警察機關對外國提供「犯罪調查協助」，又稱「非正式協助」12，尤 其首重於迅速且即時之情資交換。警察機關對警察機關（P2P）直接為情 資傳遞係各國作業常態：以國際刑警組織為例，各國中央局係設於警察 機關，以警察對警察窗口進行情資傳遞，國際刑警組織章程第 2 條第 1 項之規定：在不違背各會員國國內法律的前提下，刑事警察機關之間促 12 警方對警方直接或透過國際刑警組織、聯邦調查局特別幹員、美國關稅特別幹員、地區安全官 或其他外交官員，依照請求國之法律規定，非正式請求協助訪談證人或提供資訊，例如向旅館 櫃臺調閱資料及電報、有關所有權或房地產資訊、汽車或商業資訊、跟監、影印警訊筆錄等。 然而非正式協助所獲得之證據，通常美國法院均不容許作為法庭證據之證明。薛嘉珩，國際刑 事司法互助專題研究，出國報告，頁9（2004）。進及確保最大及最可能的互助合作，以符合保障世界人權的精神13。例如， 我國刑事警察局每日與國際刑警組織各會員國家依上述章程進行情資交 換，而情資之交換講求即時，俾掌握打擊及預防犯罪契機。 (二) 刑事司法互助屬於需正式請求之國際協助，目的係在請求提供： 1. 須以強制手段取得之證言、資料、搜索扣押、資產沒收； 2. 達到外國視為司法行為之任何行動，包括證人具結及獲得刑事前科紀 錄； 3. 獲取審判中有證據能力之資料14等，由受請求一方司法機關透過外交 管道轉送予請求國對等之司法機關。惟該正式請求耗時費日，因各國 司法機關處理或審查程序均不同，或需數月、數年或更久，有時會發 生某些干擾以致拖延。15 二、 法律性質不同 依上述所歸納我國「國際刑事偵查及執行互助法草案」性質上屬於「狹 義的司法互助」，係為了追訴犯罪與處罰犯罪行為人而為之司法程序，包括 偵查、起訴、審判及判決執行等刑事訴訟程序，而由司法警察官、檢察官、 監獄官或保安處分執行官等分別隸屬於行政權或司法權機關等不同體系之司 法人員，分工合作而達成制裁犯罪與保障人權之國家任務。16惟「國際刑事偵 查及執行互助法草案」規範，有關搜索、扣押、文書送達、禁止財產處分、 犯罪財產之返還，乃至外國法院所為確定判決之沒收、追徵、追繳裁判或命 13
原文為：To ensure and promote the widest possible mutual assistance between all criminal police authorities within the limits of the laws existing in the different countries and in the spirit of the 'Universal Declaration of Human Rights' 。 參 國 際 刑 警 組 織 Interpol 網 站 ： http://www.interpol.int/Public/ICPO/LegalMaterials/constitution/constitutionGenReg/constitution.asp （最後點閱時間：2012 年 6 月 28 日） 14如需經認證之銀行或商業紀錄（依照美國U.S.C.3305 第 18 條規定者），或依照聯邦證據法第 803 條、第 902 條需鑑定之公家紀錄，均必須由適當之機構認定其真正，或進一步由美國駐外國 之領事處認證。同前註12，頁 12。 15例如在瑞士，請求資料上將顯現之人或公司資料，其個人或公司可對協助提出異議，法院對此 異議之裁決即相當耗時。請求是否被保密，依照受請求國法律定之。同前註，頁12-13。 16鍾德勳，兩岸刑事司法互助與共同打擊犯罪之研究，國立東華大學公共行政研究所碩士論文， 頁182（2003）。
令執行之執行等協助請求，與起訴程序前、偵查中警察調查犯罪之「情資交 換」行為，在我國刑事訴訟法上性質原本即有不同，茲分述如下： (一) 「搜索、扣押、文書送達、禁止財產處分、犯罪財產之返還，確定判 決之沒收、追徵、追繳裁判或命令執行」行為，屬於訴訟法上具「強 制力」之處分行為，屬於「檢察權」之範圍17： 1. 搜索、扣押：刑事訴訟，係以確定國家具體之刑罰權為目的，為保 全證據並確保刑罰之執行，於訴訟程序之進行，固有許實施強制處 分之必要，惟強制處分之搜索、扣押，足以侵害個人之隱私權及財 產權，若為達追訴之目的而漫無限制，許其不擇手段為之，於人權 之保障，自有未周。故基於維持正當法律程序、司法純潔性及抑止 違法偵查之原則，實施刑事訴訟程序之公務員不得任意違背法定程 序實施搜索、扣押。18 2. 文書送達：訴訟上文書的寄存送達的相關規定，訴訟上的送達，在 訴訟法上關係當事人的訴訟上權利重大。依據正當法律程序原則， 人民合理、公平參與法律程序之權利應受保障。人民行使參與法律 程序之權利，以知悉權利行使之始點為必要，故保障人民獲取得行 使權利之程序資訊，為正當法律程序對於主觀權利行使可能性之最 低保障，訴訟程序與行政程序上的送達，均屬於一種公權力的行使， 具有強制力，能直接發生限制人民基本權的效果，必須受正當法律 程序原則較為嚴格的拘束。19 3. 禁止財產處分及犯罪財產之返還：財產權為我國憲法第15條所明文 保障之基本權，故須予以保障。從而，國家對於人民財產之限制或 處分，自有以法律保留原則予以拘束之必要。我國洗錢防制法立於 17 法 院 組 織 法 第 60 條 規 定 ， 檢 察 官 之 職 權 為 實 施 偵 查 、 提 起 公 訴 、 實 行 公 訴 、 擔 當 自 訴 、 協 助 自 訴 、 指 揮 刑 事 裁 判 之 執 行 及 其 他 法 令 所 定 職 務 之 執 行 。 18 最高法院 93 台上 664 號判例，司法院法學資料檢索系統：http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm。 19 大法官會議解釋第 667 號解釋理由書，司法院大法官會議解釋檢索系統： http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03.asp。
我國刑事特別法，特別針對重大犯罪者濫用合法或非法之金融交易 體系等，隱匿犯罪所得，以達到逃避查緝犯行及確保犯罪所得之目 的。因此，相對於刑事訴訟法以作為犯罪證物之方式，扣押金錢、 股票、債券或存款帳簿等財產，並因應國際公約及確保沒收等於程 序法中之執行，分別制定扣押財產之規定及存款帳戶之禁止處分。 4. 確定判決之沒收、追徵、追繳裁判或命令執行之執行：刑事訴訟法 第470條規定：「罰金、罰鍰、沒收、沒入、追徵、追繳及抵償之 裁判，應依檢察官之命令執行之。」惟我國協助他國沒收、追徵或 追繳，應如何執行？其所沒收、追徵或追繳之財產應如何分配？並 無法源依據，故「國際刑事偵查及執行互助法草案」明定準用刑事 訴訟法關於執行之規定。外國依條約、協定或本法所提供之協助， 對於我國有實質上的助益時；或我國提供之協助，有助外國沒收不 法所得時，參考洗錢防制法第十五條第二項之規定。20 (二) 於起訴程序前偵查中，警察調查犯罪之「情資交換」行為，屬於警察 「行政權」範圍： 我國刑事訴訟法及相關法制賦予檢察官指揮、調度司法警察的權力 而執行強制處分權，而將檢察官定位為「偵查主體」21，而司法警察雖 係受檢察官指揮而執行犯罪偵查活動之輔助。而警察機關實施犯罪調查 時所為證據蒐集行為，與檢察官依法認為應扣押證據之執行，兩者目的 均係在促進刑事訴訟程序之進行，惟檢察官命司法警察執行得為證據或 沒收物之扣押，其性質為「強制處分」，屬於「司法權」性質，刑事訴 20 洗錢防制法第 15 條第 2 項：「外國政府、機構或國際組織依第十六條所簽訂之條約或協定或 基於互惠原則協助我國執行沒收犯罪所得財物或財產上利益者，法務部得將該沒收財產之全部 或一部撥交該外國政府、機構或國際組織。」 21 「偵查主體」一詞雖未見於任何法條內容中，卻是在我國有關檢警關係的論述中，一再被提到 的名詞。所謂「偵查主體」學界尚無一致性的定義，有認為係指在犯罪偵查活動中，具有犯罪 偵查權限而主導犯罪偵查進行的偵查機關；有謂法院組織法第六十條第一款明定檢察官之職權， 故檢察官為當然之偵查主體；亦有以偵查中擁有強制處分權與否作為判斷是否係偵查主體的標 準。參閱吳耀宗，「論犯罪偵查之主體－從大法官會議釋字第392 號解釋所引起的波盪談起」， 刑事法雜誌，第40卷第4期，頁71（1996）；陳運財，「檢察關係定位問題的研究－從貫徹檢察 官控訴的立場」，月旦法學雜誌，第108期，頁65（2004）。
訟法第133條規定：「可 為 證 據 或 得 沒 收 之 物 ， 得 扣 押 之 。 」；第 136條規定：「扣 押，除 由 法 官 或 檢 察 官 親 自 實 施 外，得 命 檢 察 事 務 官 、 司 法 警 察 官 或 司 法 警 察 執 行 。 命 檢 察 事 務 官 、 司 法 警 察 官 或 司 法 警 察 執 行 扣 押 者，應 於 交 與 之 搜 索 票 內，記 載 其 事 由。」 故依刑事訴訟法規定，依強制力所扣押「可 為 證 據 或 得 沒 收 之 物 」， 故反面推論，其他一切「非為證據或不得沒收之物」，既無扣押必要， 自亦不屬於訴訟法上作為起訴、審判中「證據」之列。故警察機關以「非 強制力」所取得之物（資料），應歸類為警察機關基於合目的性、任意 性而蒐集之「情資」。故依邏輯推論，警察機關於調查犯罪階段對於「情 資」之蒐集、利用或處理之行為，並非受檢察官指揮而執行之犯罪偵查 行為，屬於警察「行政權」之一環。 三、 執行主管機關不同： (一) 有關執行「刑事司法互助」部分：我國「國際刑事偵查及執行互助法 草案」屬於「狹義的刑事司法互助」類型，互助內容不包括「追訴移 管」及「執行移管」等有關「人」之審判及刑罰執行事項，故於我國 主管機關為法務部，執行機關主要為各級檢察署。 (二) 偵查中犯罪調查協助之「情資交換」部分：檢察機關依法本為實施偵 查之主體，故理論上各級檢察署及調查局22均可為「情資交換」之執行 機關，主管機關為法務部；惟我國主要執行犯罪調查協助之「情資交 換」者為警察機關，主管機關為內政部。 故基於「情資交換」與「司法互助」之目的不同、法律性質不同以及執行 主關機關不同等本質上之差異，我國警察機關在執行司法互助區塊屬於受委託 執行地位，而在「情資交換」區塊，應兼具有決定及執行之主體地位。 22 在防制「跨國（境）洗錢罪」部分，我國法務部調查局已簽署下列相關國際法規範文件，例如： 法務部調查局洗錢防制中心與阿魯巴異常交易申報中心關於洗錢及資助恐怖主義相關金融情資 交換合作瞭解備忘錄；法務部調查局洗錢防治中心與美國金融犯罪稽查局關於洗錢及資助恐怖 主義相關金融情資交換合作瞭解備忘錄等是。
参、我國警察機關執行犯罪調查互助之現狀與困境
除上開論及之情資交換與司法互助本質有異之外，我國警察機關現今執行 犯罪調查互助時，或因外交因素，或因法令缺漏，時有執行之困難，以下先就 犯罪調查互助現況略加介紹，並對目前面臨之困境加以析述。第一節 我國警察機關執行犯罪情資交換之現狀
在全球化趨勢之下，世界走向地球村，犯罪亦漸無國界區隔，跨國犯罪正 持續成長。為有效遏阻跨國犯罪，各國執法機關無不尋求境外合作網絡，致力 構築國際治安前線。國際執法合作必須講求效率，故「時效」是各國執法機關 最重視的議題，尤其預防重大犯罪或保全證據乃分秒必爭，故打擊跨國犯罪以 「犯罪情資傳遞」為基礎之概念儼然而生，實務上各國家間均頻繁互相提供犯 罪情資，以即時完成預防及偵查犯罪的功能與任務。我國雖於民國73 年退出國 際刑警組織，惟與各國中央局及總部的聯繫從未中斷，惟情資交換必須採間接 途徑23。最近由於各國對情資傳遞速度的需求提高，或互派設警察聯絡官作為直 接聯繫之窗口，或直接派赴人員以個案方式合作；或透過外交方式為之者，均 屬可資運用之方式。故上述直接與間接情資交換模式均為我國警察實務因勢採 行並用，已獲得正面有利之發展。 我國警察執行犯罪調查互助時之情資傳遞，有以下幾種方式： 一、 透過國際刑警組織 國際刑事警察組織，簡稱國際刑警組織( 又稱 Interpol，或 ICPO)， 是 各成員國政府間在蒐集、研究、交換國際性犯罪情報、偵查國際性犯罪( 包 括國際犯罪和跨國性犯罪) 案件，通緝和組織緝捕重要罪犯。該組織之運作 方式為：蒐集、傳遞、交換犯罪情報；協助偵查刑事案件；證據的蒐集與送 23 我國刑警組織目前於請求情資交換及犯罪調查協助之實務運作上，係透過日本東京中央局 (INTERPOL TOKYO)代轉向請求國執法機關提出；反之亦然。達；發布紅色通緝令、組織通緝在逃犯。協助成員國打擊跨國毒品犯罪，是 國際刑警組織的主要任務之一。 二、 透過P2P 個案合作模式 相較於各國透過國際刑警組織 I-24/7 網路通訊系統進行線狀的情資傳遞 與交換外，目前各國警察機關因應國際趨勢並仿效國家或區域間之司法互助 理論，發展出「P2P（即 police to police）之合作模式」24。透過各國警察或執 法機關間簽訂條約(Treaty)、協定（Agreement）、協議（Arrangement）或備 忘錄（MOU）模式25，針對雙方機關間之義務、調查取證及何種性質之情資 應透過 P2P 方式進行交換及傳遞等內容進行規範26，進而引為雙方共同進行 打擊跨國犯罪之法律行為準據。惟我國目前儘管與各國警察或執法機關間多 未曾簽署合作書面情形下，不論其名稱為何，卻未曾中斷各國執法機關共同 合作打擊跨國犯罪之活動，尤其是在情況急迫之情形下，更必須透過P2P 的 方式進行立即的情資交換；如跨國擄人勒贖案件，在檢察官指揮偵辦過程中， 必須由相關負責偵辦之執法機關於第一時間直接聯繫，互相提供情資，循司 法互助之流程，必然緩不濟急。例如刑事警察局於98 年底獲報鄧姓國人一家 五口在泰國被綁架案(亦涉及新加坡)，即報請新竹地檢署指揮偵辦，至於在偵 辦過程中，我國刑事警察局與泰國及新加坡警方間之情資交換與調查取證， 則完全由該局與泰、新警方直接聯繫、交換、傳遞與合作。 24 參歐盟委員會於 2006 年 12 月 18 日訂立之「有關簡化歐盟會員國執法機關間情資交換之架構 決定」。 25 我國「條約及協定處理準則」第二條：「中央各機關或其授權之機構或團體與外國政府、國際 組織或外國政府授權之機構簽訂條約或協定，依本準則之規定處理。」，又我國「條約」常用 之名稱有條約(Treaty)、公約(盟約)(Convention)、憲章(規約)(Charter、Statute)、議定書(Protocol)、 協定(Agreement)、宣言(Declaration)、瞭解備忘錄(Memorandum of Understanding，MOU)、協議 (辦法)(Arrangement)、換略(換文、換函)(Exchange of Notes or Letters)、臨時辦法(Modus Vivendi) 或議事紀錄(Agreed Minute, Process Verbal)等。
26
澳洲與馬來西亞於 2006 年所簽署之「刑事司法互助條約Treaty between Australia and Malaysia on Mutual Assistance in Criminal Matters」。該條約第 3 章第 18 款授權澳洲警察機關以
「police-to-police assistance」執行情資交換等內容進行規範，並與應透過司法互助方式取得之 「document」區隔。本文獻來源網址：
http://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/House_of_Representatives_Committees? url=jsct/5_6_september2006/report/chapter3.pdf（最後點閱時間：2012 年 6 月 28 日）
三、 透過駐外警察聯絡官制度 國際間之司法互助或情報交流，大多透過一定的機制或管道，如國際刑 警組織或外交系統，以書面為之，一般案件尚可從容處理；惟如緊急、隨時 有發展、變化之重要案件，正常之文書層轉處理已緩不濟急時，跨國以適當 之窗口即時、直接聯繫誠屬必要，然而擔任跨國窗口之人員若不能完全溝通 則無法傳遞或誤解真正的訊息，因此進行跨國聯合偵查，有時確須要面對面 研討，除非案件專案人員能奉派出國進行跨國合作，否則派駐該國之警察聯 絡官則為擔任此一任務之最適當角色。我國內政部警政署目前則分別在日本、 泰國、越南、菲律賓、馬來西亞、印尼、美國及南非等國派駐有警察聯絡官 擔任即時情資傳遞之窗口。
第二節 我國警察機關執行犯罪情資交換之困境
我國警察機關目前在犯罪調查互助之執行上，所遭遇到之困境分為事實面 上，亦及執行面上多須透過外交管道，以及法律面上，也就是我國對於此類犯 罪調查互助及情資交換等法律，欠缺統一規範等問題，提出以下說明，並整理 我國警察機關目前執行犯罪調查互助之法律依據： 一、 透過外交管道之困境 我國檢察機關與外國執行刑事司法互助合作，最常使用之管道即係透 過外交系統，係指請求國透過本國外交系統，向駐本國之被請求國外交單 位如大使館、 處、領事館或辦事處等提出刑事司法協助之請求。被請求國 之駐外單位將請求協助事項，透過外交系統報回國內，再由國內之外交單 位轉請相關機關提供必要之協助，國內相關機關交由適當單位進行必要之 協助後，將執行結果循相反方向層層轉送至被請求國。故透過外交管道尋求司法互助最大困難處，在於案件層轉之曠日費時， 往往失去偵辦契機27。而我國研議中之「國際刑事偵查及執行互助法」草案 將「刑事司法互助」事項之請求及提供，原則上均應透過外交部抑或例外 直接透過法務部提出之作法，勢將與「情資交換」立於「迅速與即時」之 實益與核心價值，背道而馳。 二、 缺乏統一法律規範之困境 當前臺灣涉外案件，因臺灣與外國關係定位不同，其跨境犯罪之型態 可分為跨國（如臺－日，臺－美）、跨岸（如臺－陸，臺－港、臺－澳） 以及跨三地（如臺－陸－泰）等三大類型。由於臺灣國際地位特殊，一方 面無法以國家地位成為聯合國會員國，或與無邦交經貿大國簽訂司法互助 條約，或加入地區性國際組織，因此有關我國警察機關在尋求或提供外國 警察或行政機關之犯罪偵查協助之模式及法源依據上，僅有少數國際司法 互助條約（如駐美國臺北經濟文化代表處與美國在臺協會間所簽訂之「臺 美刑事司法互助協定」）或協議（如財團法人海峽交流基金會與海峽兩岸 關係協會間所簽訂之「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」）相關規 定可據。 故我國警察機關與他國警察機關於共同偵查跨國犯罪時，雙方主要實施之 調查方式及態樣有二：「跨國調查取證」與「犯罪情資之交換與傳遞」。此二 種調查態樣於我國警察機關之實踐，時間久遠且成效卓著。惟本文認為，必須 先證明我國警察機關在境外調查取證及情資交換階段之法理並具適法性；反之 同理可證，相同之法理應可適用在我警察機關提供他國執法機關相關情資及證 據部分。惟於上述前提下有關所取得之境外證據在我國是否具證據能力，抑或 27 何招凡，「跨國犯罪與國際警察合作」，中央警察大學涉外執法政策與實務研討會論文集，頁 6（2011）。
他國依該國法定程序合法蒐集取得之證據，在我國是否承認其證據能力問題， 皆應依請求國及證據使用國之國內法律判斷28。 而我國警察機關提供他國執法機關上述二種「犯罪調查互助」，不論係主 動或接受請求而提供者，均面臨國內法源及論理統一之問題。是以，我國警察 機關面對跨國、跨境，甚至跨三地犯罪之刑事司法互助如何運作，故配合我國 現正研議制定之「國際刑事偵查及執行互助法」草案欲將我國與外國警察機關 間之及時與迅速「犯罪調查互助」情形納入「狹義司法互助」29規範。惟我國警 察機關在尚未有統一之犯罪調查協助法律規範下，目前執行犯罪情資傳遞之相 關法理依據，茲述如下： 一、 我國警察機關執行犯罪情資之「國際傳遞」法源依據 我國警察機關長久以來，透過上論「與外國警察機關現行合作模式」 所述各種管道而傳遞30之國際犯罪情資，究竟是否合法？如屬合法，我國警 察機關執行犯罪情資之「國際傳遞」現行法源依據如何，茲說明如下： (一) 我國警察機關執行犯罪情資之蒐集與利用，有關作用法之法源31 部分： 從我國警察法第九條有關警察職權之規定可知，警察依法協助 偵查犯罪及執行搜索、扣押、拘提及逮捕，即屬典型刑事作用。此外， 由於受到德國警察實定法將警察職權標準化的影響32，我國警察職權行 28 學者邱忠義就境外取證之準據法適用，主張應區分調查取證之「決定/批准」或執行兩層面，而 分別適用不同準據法。就「調查取證的執行層面」，仍應以「證據使用地法」為調查取證執行 時之準據法；在「調查取證的決定/批准層面」，則以「取證地法」為其準據法。邱忠義，「兩 岸司法互助調查取證及證據能力之探討」，刑事法雜誌，第54 卷 5 期，頁 141-177（2010）。 29國際間多認為「狹義之司法互助」之內容，包括證人、鑑定人之詢問；文書之調取；應扣押物 之搜索、扣押，現場履勘、查證；文書送達等司法互助事項。詳參本文貳、第二節「國際刑事 司法互助理論」概述之說明。 30 有關外國警察或其他機關「傳遞進入」我方之情資部分，其所依據之內國法如何在此不論； 惟我警察機關收到此情資後之處理、利用、註銷或銷毀，則應依「警察職權行使法」第17 條及 第18 條規定為之。 31有我國警察職權行使法第16 條有關「傳遞個人資料」規定、第 17 條有關「蒐集個人資料之利 用」規定及第18 條有關「個人資料之註銷與銷毀」等作用法源規定可稽。 32許文義，「警察預防犯罪任務之分析與探討」，警學叢刊第29 卷第 5 期，第 237-261 頁（1999）。
使法的規範方式，除第一章總則外，鎖定具體干預措施，如第二章之 身分查證及資料蒐集與第三章即時強制。警察職權行使法第二條第二 項規定，側重在警察行政作用中，具物理作用性質之公權力措施。故 警察作用的主要內涵為「防止與公共秩序及社會安全有關之危害」， 其可二分為行政與刑事之公共性危害。據此所採取之行為或措施，前 後者屬刑事訴訟法中警察協助檢察官偵查犯罪之領域。33 (二) 我國警察機關執行犯罪情資之「國際傳遞」之作用法特別規範 部分： 我國公務機關進行國際資料傳輸之法源依據，係依據現行之「電 腦處理個人資料保護法」第九條：「公務機關對個人資料之國際傳遞34 及利用，應依相關法令為之」。另已經公布但尚未實施之「個人資料 保護法」則將公務機關對個人資料之國際傳遞及利用統一歸類為屬於 公務機關對於個人資料之利用，而且「電腦處理個人資料保護法」第 九條刪除後，改以「個人資料保護法」第十六條規定，針對公務機關 對個人資料之利用，除第六條第一項所規定資料外35，應於執行法定職 務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。 二、 依據警察法第二條及警察法施行細則第二條。經論證分析，得將既 抽象又概括的警察法第二條律定為：(一) 主要任務：「依法防止與公共秩 序或社會安全有關之危害。」(二) 輔助任務：「依法協助其他行政機關排 除『公共性』危害」，藉此達到追求人民福祉的目的。故警察機關為偵查 犯罪，除符於警察法第二條與個資法第16條但書第二至第四款之立法精神， 33 蔡震榮，警察職權行使法概論，第6-7頁（2004）。 34「資料傳遞」的定義在新制定之「個人資料保護法」歸類於「資料利用」之範圍。參酌德國 聯邦個人資料保護法第3 條第5 項第3 款規定，認其係指將以儲存或經資料處理所獲得之資料， 依下列方式示知於第三者：(一) 由儲存單位將資料傳達於接收者。(二) 由接收者從儲存單位查 閱或擷取原以備妥之資料。故實際上傳遞與利用二概念有區隔之空間。許文義，個人資料保護 法論，頁252-253（2000）。 35 個資法第6 條第一項主要係對於有關醫療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科之個人資料， 原則上不得蒐集、處理或利用之規定。
可基於符合蒐集之特定目的而利用個人資料外，更可為「特定目的外之利 用」。論者基此，在個資法第二十一條僅就「非公務機關對於個人資料之 國際傳輸」做特別規範，而並未對公務機關如舊法（電腦處理個人資料保 護法）第九條做相同之特別規定來看，不妨將此「特定目的外之利用」擴 張解釋，認為我國警察機關執行犯罪情資之「國際傳遞」屬於「特定目的 外之利用」。故在此「個人資料保護法」尚未公布施行前之「電腦處理個 人資料保護法」第九條，與本法公布實施後之第十六條，均可據為我國警 察機關執行犯罪情資之「國際傳遞」之作用法特別法源規範。 因此，我國警察機關執行情資交換程序若無法依P2P進行傳遞，而依據草案 規範設計將「情資交換」列為司法互助事項者，依流程須原則透過外交部，例 外直接由法務部承轉者，將使「迅速與即時」之實益與核心價值，背道而馳； 另外我警察機關目前執行情資交換之法源雖尚未統一，惟仍各具合法性及合目 的性等相關法律所規範。 由上可知，我國確有需要制訂一清楚之規範，可避免外交困境造成之執行 障礙，又可明訂執行交換情資之程序，俾使執行機關有參考之依據，以免觸法。 惟目前草擬中之國際刑事偵查及執行互助法草案是否能達成此一目的？值得檢 討。本文將於下節提出簡介及評論。
肆、我國未來相關法制之建制
我國未來法制上解決目前上述困境之作法，朝向制訂統一準據之法律，也 就是目前研議中之「國際刑事偵查及執行互助法草案」。然而該草案之模式可 能有若干實務運作上之問題，有待進一步分析與釐清。第一節 針對我國「國際刑事偵查及執行互助法草案」就「情資交換」
問題之處理
本法草案之立法研修會議小組自民國 99 年 1 月 29 日召開第一次會議以來 迄今36，其內容多有增修刪改，故草案目前為止雖尚未拍板定案，惟大致方向不 變，草案中並將我國警察機關實務上與他國警察機關共同執行打擊跨國犯罪之 「犯罪調查互助」，亦即「情資交換」部分納入草案規範。計有依本法提供之 協助事項、本法接受與提供刑事司法互助之管道，以及有關「情資交換」規定， 簡要介紹如下： 一、 本法刑事司法互助範圍、互助管道有關之規定： (一) 刑事司法互助範圍包含「情資交換」。依據該法所提供之「刑事 司法互助」事項包含兩大類如下： ■ 刑事司法互助：（1）調查取證；（2）送達文書；（3）搜索； （4）扣押；（5）禁止財產處分；（6）執行沒收、追徵或追繳 之裁判或命令；（7）犯罪財產之返還；（8）其他不違反我國 法律之協助。 ■ 情資交換。 (二) 規範刑事司法互助管道： 36 本草案研修會議小組至100 年 7 月底止，共已召開共 25 次會議，其中有關「情資交換」條文 內容部分，亦有多次修改。■ 我國接受刑事司法互助窗口，原則上為「外交部」37，由外交部 向法務部為之。但有急迫或特殊情況或基於法律之授權與請求 方另有約定時，得直接向法務部提出。 ■ 視接受司法互助請求之性質，在法務部接受外交部轉交或直接 接受請求方之請求後，轉交其他機關處理之規定。 ■ 向外國請求刑事司法互助協助之窗口，原則上透過「外交管道」， 以書面方式提出38，惟法 務 部 於 急 迫 或 特 別 情 況 時 ， 得 直 接 向 外 國 提 出 請 求 。 二、 本法「情資交換」相關規定： (一) 情資交換定義：係指我國與外國政府、機構或國際組織間，因預 防、調查或偵查犯罪，於必要時，提供或接受與犯罪有關之資訊 或資料。 (二) 「情資交換」主體為「法務部」，其他則屬於「執行機關」39， 指檢察署或其他接受委託執行本法所定刑事司法互助請求事項 之機關。 37 查現行世界各國對於由何機關擔任接受外國刑事司法互助請求之窗口，規範不一，例如有規定 以外交部為窗口者，如我國「外國法院委託事件協助法」第三條及日本「國際偵查互助法」規 定委託事件之轉送，應經由外交管道為之，亦有側重於提供協助之效率，而以特定機關為單一 窗口之情形，如檢察總署（葡萄牙、新加坡）或司法部（香港），且「臺美刑事司法互助協定」 亦係透過雙方司法部為直接聯繫窗口為之。參照「聯合國反腐敗公約第四十六條第十三款」亦 明訂各國應指定一中央機關作為接受及執行司法互助請求之窗口（且此一窗口不影響通過外交 管道之聯絡）。故綜合考量上情，為維護我國國家主權及國家利益及提供他國協助之效率，乃 以外交部為外國向我國請求協助之窗口，但如遇有急迫或特殊狀況時（特殊情況如：犯罪情節 重大、維護國家利益或犯罪所得金額龐大等情形），或我國政府機關、機構基於法律之授權而 與外國約定聯絡窗口時，容有例外聯繫機制，而得直接向法務部提出。法務部如認為不符合但 書規定時，可要求請求方仍循外交管道提出請求。 38本法草案規定我國檢察機關向外國提出刑事司法互助請求時，應具備請求書，經由法務部轉請 外交部提出。向外國請求偵查互助，原則上應經由外交管道為之，但於必要時，法務部亦得直 接向外國執行機關請求。 39參本法草案第四條規定之位置來看，法務部係為「刑事司法互助」及「情資交換」之主管機關， 而參第三條「本法用詞定義」中第四款之立法說明：「本條第 4 款所稱之執行機關指檢察署或 受法務部委託協助之我國司法警察機關或行政機關。」故將我國警察機關僅列為「受委託而執 行本法之機關」，完全排除警察機關為情資傳遞之主體性地位。
(三) 我國於必要時得主動提供情資予外國之情形：（1）原則上係採「雙 方可罰」原則，也就是說，我國檢察機關或司法警察機關，為協 助外國政府、機構或國際組織追訴於我國調查、偵查或審判中之 犯罪嫌疑人或被告，可主動提供情資。（2）預防重大犯罪40及避 免我國人民之於必要時，亦得主動提供與犯罪有關之資訊予外國 政府、機構或國際組織。 (四) 我國基於請求而提供情資及情資之種類：國際執法合作共同打擊 犯罪行為，為目前國際之趨勢，除前述原則屬於「雙方可罰」刑 事案件，可主動提供情資外，如單純發生於外國之刑事案件，我 國應適度提供協助，並基於請求提供犯罪者之姓名、出生年月日、 國民身分證統一編號、護照號碼、家庭、教育、職業及其所使用 之通訊工具等資訊。但亦有基於「平等互惠」原則方得提供之情 資種類，如「醫療、基因、健康檢查、犯罪前科及財稅資料等其 他資訊」之提供，必須以該外國政府、機構或國際組織於相同情 形，亦提供我國相同之資訊為前提，我國方能提供。 (五) 外國得請求協助之機關及請求協助之條件：本法草案所規範之外 國政府機構或國際組織，係指與偵查或調查犯罪有關之外國政府 機構或國際組織41。而這些外國政府、機構或國際組織請求我國提 供前條之協助，應符合下列條件：（1）充分揭露請求之目的；（2） 敘述犯罪事實或相關背景資訊42。 (六) 有關所提供之情資形式及程序規定：我國依據「雙方可罰」原則 或為預防重大犯罪所提供之資訊，必須經重新整理、改寫或為協 40 偵辦跨國案件因涉及須要國外執法機關之配合偵查，在偵辦階段之互助事宜，如均須完全透過 正式司法互助之途逕為之，將緩不濟急，錯失契機。故檢察機關或司法警察機關因偵辦或預防 犯罪，基於時效之需要，得提供與犯罪有關之資訊予外國政府、機構或國際組織，參酌反恐怖 行動法草案，爰為第一項第二款、第三款之規定。 41有關與偵查或調查犯罪有關之國際機構，例如國際刑警組織、艾格蒙聯盟之金融情報中心等均 屬之。 42外國政府請求我國提供前條協助，自應說明相關之犯罪事實或背景資訊，以供我國審酌是否具 備提供協助之合法性及正當性。
助辨識之方式提供，且不得提供原始資料或其影本或以其他相類 於原始資料之形式呈現43。 故由以上草案內容觀察，我國作法是將「情資交換」定義為「司法互助」 事項之一種。
第二節 本文見解
我國「國際刑事偵查及執行互助法」草案恐悖離國際立法趨勢，且該草案 之設計恐不符合我國警察機關打擊跨國犯罪之實務需求，其理由說明有二： 一、 不符合國際立法趨勢：目前本法草案主要規範檢察機關請求或提供外 國刑事司法互助之各項法源依據外，更將我國司法警察機關於犯罪調 查階段與外國警察或執法機關間共同打擊跨國犯罪，特別是「情資交 換」之互助程序，納入本法規範，其規範重點應均在於「國際刑事偵 查互助」與「刑事司法執行互助」兩大區塊，惟兩者所規範行政協助 之目的、性質 、受理請求程序及執行機關等均不相同44，是否合適置 於同一法律規範，恐有極大之衝突。故應如何調和；抑或兩者脫勾， 個別立法，容有討論空間。 二、 不符合實務需求：我國警察機關與其他東南亞各國警察共同打擊跨國 電信詐騙犯罪集團為例，我國刑事警察局於2010 年 9 月偵辦電信詐騙 集團案期間，過濾出疑為詐騙機房之IP 位址分布於臺灣、菲律賓、泰 國、印尼、越南、柬埔寨，其中泰國警方於 2010 年 10 月據此情資逮 捕23 名嫌犯 (我國籍 4 人、大陸籍 19 人)。當時情資顯示，詐騙集團 43 此項規定之立法目的，在於情資的提供不得取代正式之司法互助，爰規定提供資訊時，原則上 不得提供原始資料或其影本或以其他相類於原始資料之形式呈現，惟若因我國與外國、機構或 國際組織間司法互助顯有困難，且雙方因偵查、調查同一案件而有互相提供原始資料之必要者， 始得提供原始資料。 44 有關本法執行「刑事司法互助」程序部分，由檢察機關受理並執行請求，主管機關為法務部； 惟於執行「國際刑事偵查互助」之「情資交換」程序部分，由司法警察機關為受理並執行請求， 主管機關為內政部。兩者顯然於行政協助之目的、性質、受理請求程序及執行機關均迥異，在 本法中如何相互調和，應係重點。在東南亞國家成立詐騙機房以菲律賓最多，其次為泰國，再依序為印 尼、越南及柬埔寨。惟依據刑事警察局目前所偵辦之電信詐騙案件發 現，詐騙機房設置之位址已有轉變，發現境外詐騙機房IP 位址分布以 柬埔寨為最，顯示柬埔寨可能已成為東南亞詐騙機房最多的國家。故 為遏止詐騙集團在柬埔寨持續蔓延，並預防柬埔寨人民受害，經臺柬 警方指定聯絡窗口，並與相關國家共同組成聯合工作小組，就具體線 索立即展開合作偵查，逕行蒐集詐騙犯罪證據，並確定被害人資料後， 以直接「情資交換」方式進行犯罪調查互助，成效卓著。惟若以我國 建構中之國際刑事偵查及執行互助法草案角度出發，則此實務上情資 交換模式必須透過以法務部作為情資交換之主體機關，並透過外交部 作為承轉機關，而司法警察機關僅屬於執行機關之作法，將犧牲犯罪 偵查前端之情資交換「迅速打擊犯罪」之核心價值，其與目前實務作 法相衝突悖離，本草案與現行實務運作不同處之規範，茲述如下： (一) 「情資交換」主體應為警察機關：依本文前述所論者，參考我國 警察機關執行情資交換之法源依據，及世界各國打擊跨國犯罪之 立法趨勢，本法第三條第四款將我國警察機關列為「情資交換」 之「執行機關」，與現行實務運作不符。 (二) 本法規定得提供之情資種類，在「指紋」部分未明確規範：故於 我國警察機關對於「指紋」資料是否可依本法主動提供，抑或依 該條第二項，應基於「雙方互惠」之前提下方得提供者，其將來 影響實務運作甚大，亦與我國警察機關目前以「個人資料保護法」 可將「指紋」比對結果作為情資傳遞之實務規範不同。 (三) 有關本草案法律授權規定部分：有關兩國協議或備忘錄之簽訂， 多由兩國相對等之機關為之，然而各國執法部門仍多為警察機關， 因此我國欲與外國簽訂警政合作協議或備忘錄者，甚多須由警察 機關為之。如我國與南非於92 年 2 月 21 日簽訂「警政合作備忘 錄」，我國警政機關即為警政署；又警政署現正依據 99 年 4 月
30 日我國亞東關係協會與日本交流協會簽訂「2010 年強化臺日 交流合作備忘錄」第二條：「雙方有鑑於犯罪之全球化，將致力 促進臺日間在可能之範圍內，合作打擊跨國犯罪」，故與日本警 察廳共同推動簽訂「警政合作瞭解備忘錄」，或「臺日合作打擊 犯罪瞭解備忘錄」45；此外，我國執法機關尚有行政院海巡署、 內政部移民署等，均有可能就業務職掌屬性與外國之對應機關簽 訂類似協議或備忘錄，然自本法草案內容觀察，有關資訊或資料 提供之方式、程序、範圍、應遵行事項及管理辦法，均授權由法 務部訂定；且為執行刑事司法互助事項，法務部得由其或授權所 屬機關簽訂協議或備忘錄。由此可知，法務部對各行政機關所掌 理之犯罪情資提供之方式、範圍等行政事項，其相關管理辦法並 無意授權由各司法警察機關制定；另有關「執行本法規定之刑事 司法互助事項」之協議或備忘錄，亦僅可由法務部自行或授權其 所屬機關簽訂之作法，似與現行實務上作法完全相悖。46
第三節 外國立法例
以下茲介紹個別立法之歐盟作法，及合併立法之日、韓相關法律規範： 一、 將「犯罪調查協助」與「刑事司法互助」事項分別立法情形：以歐盟法 制為例，歐盟委員會於 2006 年 12 月 18 日訂立之「有關簡化歐盟會員 45 另警政署目前亦全面推動與東南亞國家之警政機關協商簽訂「警政合作與共同打擊犯罪協議」， 目前有關與泰國簽訂之協議草案部分，已由內政部函送外交部審議中。 46 本法將「一、刑事司法互助事項(如「調查取證」等共八款限制性列舉事項)」與「二、情資交 換」分立置於第六條「依本法提供之協助事項」中，故依第六條之法條結構來看，「情資交換」 與「刑事司法互助」應屬不同性質之互助概念，但卻均置於「本法」中而須受「刑事司法互助」 之各條文規範，立法者既明知且有意將「情資交換」與「刑事司法互助」區隔，卻又將「情資 交換」納入本法規範，顯然有所矛盾。如單純就第 35 條「為執行本法所規定之『刑事司法互助 事項』，法務部得由其或授權所屬機關簽訂協議或備忘錄。」並配合第六條文義解釋，則「情 資交換」既非屬於『刑事司法互助事項』，則應屬於非「法務部得由其或授權所屬機關簽訂協 議或備忘錄」之範圍，故依此反面解釋，則此條文即可作為我國警察機關目前運作之現況與法 律依據。同理應可證，第三十三條有關資訊或資料提供之方式、程序、範圍、應遵行事項及管 理辦法，既非屬「刑事司法互助事項」，其行政管理及實施辦法應由執行警察機關之主管機關 內政部訂之，始為正辦。國 執 法 機 關 間 情 資 交 換 之 架 構 決 定 」 （COUNCIL FRAMEWORK DECISION 2006/960/JHA of 18 December 2006 on simplifying the exchange of information and intelligence between law enforcement authorities of the Member States of the European Union）47。本架構決定，
係歐盟委員會基於歐盟條約第30 條(1)(a)、(b)及第 34 條(2)(b)而制定， 提供各會員國執法機關進行情資交換時之互助準據規定，而獨立於歐盟 各國間之司法互助條約規範之外48。惟此架構決定不得損及會員國及第 三國已簽定之雙邊或多邊協定（agreement）或協議（arrangement），亦 不應損害歐盟有關犯罪事項之司法互助（mutual legal assistance）或相互 承認決定（mutual recognition of decision），包括第三國對其所提供資訊 之利用限制規定49。而該架構決定之宗旨，在於透過各會員國執法機關 間之緊密合作，以達到預防及打擊犯罪之目的。50
該決定架構共分為 13 條，主要在透過歐盟會員國適格之執法機關 （competent law enforcement authority）於犯罪調查階段，進行即時、 迅 速之情資交換程序，並對於情資交換之定義、範圍限制、情資提供之時 限、請求方式、情資交換管道、自願性之情資交換、資料保護規定、保 密規定、例外不提供情資原因等內容，進行規範。以下謹扼要介紹該架 構決定之重要內涵。 (一) 情資交換之性質及目的：犯罪情資之交換係各歐盟會員國執法機 關合作之核心；而各執法機關之能成功發現、預防及偵查犯罪行 為或活動，其重要關鍵在於能迅速、即時取得正確且最新之情資， 47 「有關簡化歐盟會員國執法機關間情資交換之架構決定」文獻來源網址： http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:386:0089:0100:EN:PDF（最後點 閱時間：2012 年 6 月 28 日） 48兩者國際條約分別立法情形，說明歐盟會員國執法機關間情資交換之架構決定，與歐盟各國間 之司法互助條約，規範兩者司法互助之主客體、目的、性質等均有所區別。 49同前註47。該架構決定第 1 條第 2 項規定參照。此即「於國際法與國內法衝突時，國際法效 力優先國內法」之原則。 50
同前註。前言第(2)點「That objective is to be achieved by preventing and combating crime through closer cooperation between law enforcement authorities in the Member States.」
故有必要使各會員國執法機關在不同偵查階段，即自犯罪情報之 蒐集，乃至犯罪調查階段，均得以相互請求並獲得情資。51 (二) 本架構規範目的，係基於各會員國之執法機關間為展開犯罪調查 或運用犯罪情報之目的，可以迅速有效地進行情資交換。會員國 之一方並無義務將基於本架構決定所提供之情資，作為司法機關 審判上證據之用，亦無授權供作該目的之使用；如需作為司法機 關審判上證據之用者，須經過受請求國基於國內有關提供情資之 準據法之授權同意，並透過會員國間之司法互助方式為之。惟受 請求會員國在傳遞該情資之際，即已註明同意該情資可供做證據 者，則無需再請求其同意。另外該架構決定並無使會員國之一方 在接受他方請求後，提供基於其內國法認為係以強制力方式所取 得之情資之義務。（情資取得之任意性原則）；惟如基於其內國 法之允許者，則各會員國可提供事先已以強制力所取得之情資。 二、 將「犯罪調查協助」與「刑事司法互助」事項制定於同一法典情形：我 國「國際刑事偵查及執行互助法草案」，即採此立法模式。以下簡述日 本及韓國之立法模式： (一) 「日本國際司法共助法國際搜查共助法(国際捜査共助等に関す る法律)」52：該法第二至第十四條均係規範有關「刑事司法互助」 情形；另有關規範「犯罪調查互助」部分，該法僅有第十七條規 範警察對於外國刑事案件之調查請求協助時之處置規定：「國家 公安委員會於接受國際刑事警察組織就外國刑事案件之調查請 求協助時，得採取左列各款之處置：一、指示認為適當之都道府 縣警察機關為必要之調查。將請求協助有關之文書交送第五條第 一項第三款規定之國家機關首長。」 51 同前註。前言第(3)、（4）、（7）規定參照。 52楊子敬、江玉女譯，「日本國際偵查互助法」，刑事法雜誌，第38 期，頁 175-178（1994）。
