後9/11美國反恐情報合作之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系博士論文. 後 9/11 美國反恐情報合作之研究政治大立 ‧ 國. 學. ‧. A Study on the U.S. Counter-Terrorism Intelligence Cooperation After 9/11. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：林碧炤博士汪毓瑋博士研究生：過子庸中華民國 104 年 1 2 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 謝辭由於家庭及工作的關係，能夠撥空撰寫論文的時間甚為有限，僅能利用夜深人靜，家人都入睡的時候，靜下心來寫作。經過 7 年多的漫長努力，終於完成學業及本論文，並獲得了博士學位，一償多年來的宿願。要感謝的人實在太多了，首先要感謝指導教授林碧炤老師的不吝指導，對於本論文給予大方向的提點，讓作者受益良多；其次，要感謝第二位指導教授汪毓瑋老師，以其情報及恐怖主義的專業悉心指導。同時要感謝慨允擔任本論文的口試委員林文程老師、林正義老師、劉復國老師及盧業中老師，渠等的寶貴及精闢意見，讓本論文的內容更為充實。亦要感謝之前分別擔任兩次論文計畫書答辯的張中勇老師、劉祖光老師、孫國祥老師、陳進廣老師、連弘宜老師等的不吝指導，以及國際事務學院前院長鄧中堅老師、外交系前所長姜家雄老師及邱稔壤老師、現任所長劉德海老師等的教誨及鼓勵，與協助作者的助教及同學們。還要感謝所屬單位給予進修的機會，雖. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 然利用公餘進修，惟難免會影響工作的執行，故亦感謝單位長官們的容忍、同仁的協助，並希望未來能學以致用，將所學貢獻予單位及國家。另外，還要謝謝協助解決論文編排問題的萬平。. ‧. 同時要向妻子庭蓁及岳母表達最深的謝意，由於她們悉心照顧年幼的兩個女兒，讓作者能心無旁鶩的上課及撰寫論文，沒有你們的體諒及付出，作者無法順. y. Nat. sit. 利完成博士學業。最後，要將此論文獻給年邁的父母親，他們一直殷切期盼作者. al. er. io. 能儘早完成學業。記得作者在大學聯考名落孫山的時候，開雜貨店辛苦賺錢養家. v i n Ch 現在長期臥病在床，且已完全不識家人，故無法得知作者已獲得博士學位，此為 engchi U 最令作者感到遺憾之處。 n. 的母親曾表示，可變賣房屋讓作者負笈海外求學，此恩情令人永生難忘；惟母親. 中華民國 105 年 2 月 12 日.

(5) 摘要 2001年9月11日發生在美國本土的自殺式恐怖襲擊事件之後，當時的小布希總統堅決宣示展開全面性「全球反恐怖主義戰爭」（Global War on Terrorism）。美國不僅以其強大的軍事力量，對付支持及庇護蓋達組織及其分支的國家，也與各國合作共同打擊恐怖主義。由於這是一場與傳統戰爭迥然不同的鬥爭，因此美國反恐的策略不但依賴軍事武力，還必須透過政治、外交、情報、金融與教育等多元途徑，並靈活運用國際的力量，徹底打擊恐怖主義。其中情報工作在反恐戰爭中扮演著非常重要的角色，因為恐怖分子在發動任何攻擊之前，可能會有些徵兆，若在事先能獲得蛛絲馬跡的情報，就能夠防患未然並且將危機消弭於無形。. 治政大被賦予重要的任務，將反恐情報合作的觸角伸向全世界各個角落。由於美國與各立國的合作程度影響全球打擊恐怖主義的成效，故有必要對美國主導的國際情報合. 在國際方面，9/11反而促成各國的合作，美國情報單位在這場反恐戰爭中也. ‧ 國. 學. 作進行研究。美國在國際間致力反恐情報合作之際，同時也對其國內情報機制進行改革與重整。因為9/11的發生，很多人歸咎於國內情報單位的失職，美國政府. ‧. 於是開始對其情報圈，展開自杜魯門總統於1947年7月26日簽署《國家安全法案》. io. n. al. y. er. 解美國在此事件後所進行的國內情報改革情形及成效。. sit. Nat. 以來，最重大的改革。因此也有必要對美國在9/11後的情報改革進行探討，以瞭. i n U. v. 關鍵字:歐薩瑪‧賓拉登、蓋達組織、全球反恐怖主義戰爭、反恐情報合作. Ch. engchi.

(6) Abstract In the immediate aftermath of the September 11 attacks on the United States in 2001, the U.S. President George W. Bush launched the “Global War on Terrorism”. The U.S. has fight against countries that support Al-Qaeda and its affiliate with powerful military strength and cooperated with various countries on combat terrorism. This is a disparately untraditional war and consequently America’s counterterrorism strategy is multi-faceted that includes not only military but also diplomacy, financial action, intelligence, education, etc. Intelligence, in particular, plays a pivotal role in this war. Signs of terrorist threat may be discovered and attacks can possibly be. 治政大and multilateral cooperation The September 11 attacks have facilitated bilateral 立 between countries in the globe. The U.S. especially undertakes great responsibilities prevented if intelligence agencies received information about the plots in advance.. ‧ 國. 學. in fighting against Al-Qaeda and its affiliates, and attaches strings to its counter terrorism cooperation around the world. Since the strength of the cooperative. ‧. movement between the U.S. and other countries may affect the outcome of the global. y. Nat. cooperation, conducting a study on the U.S.-led international intelligence cooperation. sit. is critical. While endeavoring to enhance international intelligence cooperation on. n. al. er. io. anti-terrorism, the U.S. has conducted reform and adjustment of the domestic. i n U. v. intelligence community. Owing to its intelligence failure on the September 11 attacks,. Ch. engchi. the U.S. government initiated the greatest reform on intelligence mechanism since the former President Truman had signed the National Security Act of 1947. Therefore, study on and analysis of the results and achievement of the U.S. intelligence reform after the September 11 attacks is a must-do.. Keywords: Osama bin Laden; Al Qaeda; Global War on Terrorism; Counter-Terrorism Intelligence Cooperation.

(7) 目錄第一章緒論 .............................................................................................................. 1 第一節研究動機.................................................................................................. 1 第二節研究目的.................................................................................................. 4 一、建構完整的反恐情報合作理論架構.................................................... 4 二、同時強調國際及國內反恐情報的效能................................................ 5 三、提供學界對反恐情報研究的參考........................................................ 6 第三節研究範圍、方法與限制.......................................................................... 7 一、研究範圍................................................................................................ 7 二、研究方法................................................................................................ 9 三、研究限制.............................................................................................. 13 第四節章節安排................................................................................................ 15. 立. 政治大. 第二章文獻探討................................................................................................... 17. ‧ 國. 學. ‧. 第一節有關安全議題文獻................................................................................ 17 第二節有關恐怖主義文獻................................................................................ 23 第三節有關情報工作文獻................................................................................ 28 第四節有關反恐情報合作文獻........................................................................ 31. y. Nat. sit. 第五節有關美國情報改革文獻........................................................................ 34. n. al. er. io. 第三章後 9/11 蓋達網絡的恐怖活動情形 ................................................... 38. i n U. v. 第一節蓋達組織的活動情形............................................................................ 38 一、賓拉登生前蓋達組織的活動情形...................................................... 38 二、賓拉登死後蓋達組織的活動.............................................................. 40 第二節蓋達組織分支的活動情形.................................................................... 42 一、阿拉伯半島蓋達組織 ........................................................................ 42 二、伊拉克蓋達組織.................................................................................. 45. Ch. engchi. 三、敘利亞蓋達組織.................................................................................. 46 四、非洲地區蓋達組織的分支.................................................................. 48 第三節蓋達組織盟友的活動情形.................................................................... 52 一、阿富汗的蓋達盟友.............................................................................. 52 二、巴基斯坦的蓋達盟友.......................................................................... 53 三、中亞地區的蓋達盟友.......................................................................... 60 四、東南亞地區的蓋達盟友...................................................................... 65 五、非洲地區的蓋達盟友.......................................................................... 70 第四節其他恐怖分子的活動情形.................................................................... 73 1.

(8) 一、孤狼恐怖分子...................................................................................... 73 二、國際聖戰士.......................................................................................... 75. 第四章美國安全觀及情報工作的演化......................................................... 78 第一節美國安全觀的演化................................................................................ 78 一、9/11 前的安全觀.................................................................................. 78 二、9/11 對美國安全觀的影響.................................................................. 79 三、美國國土安全的概念.......................................................................... 81 第二節情報工作的重要性及其發展................................................................ 85 一、情報工作的重要性.............................................................................. 85 二、情報工作的歷史發展.......................................................................... 87 第三節後 9/11 的情報工作發展....................................................................... 92 一、從輔助軍事轉為打擊反恐的要角...................................................... 92 二、重新定義情報的分類.......................................................................... 93 三、重新定義情報的性質.......................................................................... 94. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 四、強調人員情報的重要性...................................................................... 96 五、進行國際反恐情報的合作.................................................................. 97 六、解決國內情報體系的本位主義問題................................................ 101. ‧. 第五章美國國際反恐情報合作的情形與挑戰......................................... 103. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節國際反恐情報合作的要素.................................................................. 103 一、李雷維爾的國際反恐情報合作要素................................................ 103 二、對李雷維爾反恐要素的補充............................................................ 110 第二節美國在國際反恐情報合作的情形...................................................... 113 一、與阿富汗的合作情形........................................................................ 114 二、與伊拉克的合作情形........................................................................ 116 三、與歐洲國家的合作情形.................................................................... 118 四、與南亞國家的合作情形.................................................................... 120 五、與葉門的合作情形............................................................................ 125 六、與非洲國家的合作情形.................................................................... 126. Ch. engchi. i n U. v. 七、與俄國的合作情形............................................................................ 129 八、與東南亞國家的合作情形................................................................ 131 第三節美國國際反恐情報合作的成果.......................................................... 135 一、狙殺重要恐怖分子............................................................................ 135 二、逮捕重要恐怖分子............................................................................ 137 三、遏阻「核恐怖主義」的發生............................................................ 140 第四節美國國際反恐情報合作的挫敗.......................................................... 143 第五節美國國際反恐情報合作的檢討.......................................................... 147 2.

(9) 一、美國與他國的反恐情報合作............................................................ 147 二、美國與他國反恐情報合作的成效.................................................... 148. 第六章美國國內反恐情報的改革與挑戰 .................................................. 158 第一節 9/11 前美國的情報機制...................................................................... 158 一、1775 至 1947 年美國情報體系概況................................................. 158 二、1948 至 1980 年美國情報體系概況................................................. 160 三、1981 至 1989 年美國情報體系概況................................................. 163 四、1989 至 2001 年美國情報體系概況................................................. 164 第二節後 9/11 美國情報機制的改革............................................................. 169 一、改革緣起............................................................................................ 169 二、縱向指揮體系的改革........................................................................ 172 三、橫向協調體系的改革........................................................................ 176 第三節美國國內反恐情報合作的檢討.......................................................... 189 一、組織機制（organizational mechanisms） ........................................ 190. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 二、情報分享（information sharing） .................................................... 191 三、情報監督（intelligence oversight） ................................................. 194 第四節後 9/11 美國國內反恐的挫敗與成果................................................. 201 一、美國國內反恐情報的挫敗................................................................ 201 二、美國國內反恐情報的成果................................................................ 205. Nat. sit. y. 第七章結論 .......................................................................................................... 208. n. al. er. io. 第一節研究發現.............................................................................................. 208 第二節研究貢獻.............................................................................................. 213 第三節未來展望.............................................................................................. 215. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(10) 第一章緒論第一節研究動機 2001年9月11日發生在美國本土的自殺式恐怖襲擊事件之後，恐怖主義不僅威脅美國的本土安全，也日益威脅國際的安全。事件發生後，聯合國安理會於翌（12）日立即發表聲明，強烈譴責此攻擊對國際和平與安全造成威脅，並稱安理會根據憲章所賦予的義務，準備採取必要措施對抗所有型態的恐怖主義，並呼籲國際社會共同加強合作打擊恐怖活動。19月28日又通過1373號決議，呼籲各國採取打擊恐怖主義行動，並成立專門負責反恐任務的「反恐委員會」. 治政大 on The Global Effort 通過1377號決議，發表《全球打擊恐怖主義宣言》（Declaration 立 to Combat Terrorism），將恐怖主義定位為21世紀對國際和平及安全最嚴重的威. （Counter-Terrorism Committee）以監督各國對決議案的執行情形。211月12日再. ‧ 國. 學. 脅，並認為恐怖主義是對所有國家與人類的挑戰。3此等決議案的通過，展現國際間的反恐決心。. ‧. 在過去的安全觀念之下，安全可以被分為「你的」或「我的」事情，也就是. y. Nat. 安全議題可以被分割。4但是在現今的全球化世界裡，此觀念已經有所改變，安. sit. 全不但沒有你我之分，而且各國必須共同解決各種的安全威脅，例如國際恐怖主. n. al. er. io. 義的威脅。5前挪威外交部長彼特森（Jan Petersen）於2005年在加拿大溫哥華所. i n U. v. 舉辦的「第一屆加拿大與挪威和平獎座談會」（First Annual Canada-Norway Peace. Ch. engchi. Prize Symposium）中致詞時表示：「在一個全球化時代，國內事務與外交事務幾乎難以區分。威脅變得沒有國界，而安全則無法分割。…國際社會唯有透過共同行動才能有效面對諸如恐怖主義的威脅。…無論國家大小，身處美洲或歐洲，我 1. 2. 3. 4. 5. Security Council 4370th Meeting (PM), “Security Council Condemns, ‘in Strongest Terms’, Terrorist Attacks on United States,” Press Release SC/7143, 12 September 2001, ＜ http://www.un.org/News/Press/docs/2001/SC7143.doc.htm＞. Security Council 4385th Meeting (PM), “Security Council Unanimously Adopts Wide-Ranging AntiTerrorism Resolution; Calls for Suppressing Financing, Improving International Cooperation,” Press Release SC/7158, 28 September 2001,＜http://www.un.org/News/Press/docs/2001/sc7158.doc.htm ＞. Security Council 4413th Meeting (PM), “Security Council Calls on All States to Intensify Efforts to Eliminate International Terrorism,” Press Release SC/7207, 12 November 2001, ＜ http://www.un.org/News/Press/docs/2001/sc7207.doc.htm＞. Jeffrey W. Taliaferro, “Security Seeking under Anarchy: Defensive Realism Revisited,” International Security, Vol. 25, No. 3, Winter 2000/01, p. 131. Fareed Zakaria 著，杜默譯，後美國世界（The Post-American World）（臺北：麥田出版社，2008 年），頁 54-55。 1.

(11) 們都要仰賴多邊的解決模式。」6 美國在遭受此史無前例的重創後，當時的小布希總統於2001年9月20日在國會參眾兩院聯席會議上向全國民眾發表電視演講時堅決表示，「每個國家現在必須做出决定，與美國為友，還是與恐怖分子為伍。」7，接著於11月6日誓言「任何一個組織或國家都不應該誤解美國的意圖：在全球的恐怖主義組織被發現、制止、擊潰之前，我們決不善罷干休。」8，並且宣佈展開一場全面性的「全球反恐怖主義戰爭」。在具體作為上，美國不僅以其強大的軍事力量對付支持及庇護恐怖份子的國家，也與許多國家合作建立一個反恐體系。美國反恐策略係透過外交、教育、情報與武力，並靈活運用國際的關係，以徹底打擊恐怖主義。9美國國務院、執法機構、情報單位與各國相關單位接觸，磋商如何對付恐怖組織。10. 治政大（National Strategy 2003年2月14日，小布希政府公布《打擊恐怖主義國家戰略》立 for Combating Terrorism），將反恐拉高至國家戰略的層次，並針對國土安全、但迄今恐怖攻擊在各地仍然時有發生，顯示國際恐怖主義並未被完全消滅。. ‧ 國. 學. 大規模毀滅性武器、網際網路、基礎設施與毒品管制問題提出「4D原則」，分別為擊潰（defeating）、阻絕（denying）、消除（diminishing）及防衛（defending）. ‧. 的因應原則。11而要達到此目的，則有賴有效的預警情報，以提供更多的反應時. y. Nat. 間，讓決策者選出最佳的因應方案。12例如恐怖分子在從事恐怖攻擊之前，通常. n. al. er. io. 來源，有機會將危機消弭於無形。. sit. 會進行通聯或匯款，若在此時能獲取蛛絲馬跡的情報，就能採取措施截斷其資金. i n U. v. 美國國務院於 2010 年 8 月 5 日發表的《2009 年各國恐怖主義情勢報告》. Ch. engchi. （Country Reports on Terrorism 2009）中，強調各國應共同合作以國家所有的力量打擊恐怖主義。故 9/11 反而促成各國的情報、治安、外交、法律等單位的互 Jan Petersen, “Perspective on International Peace and security,” First Annual Canada-Norway Peace Prize Symposium, University of British Columbia, 2005, ＜ http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/Regjeringen-Bondevik-II/Utenriksdepartementet/2651 00/269185/perspective_on_international_peace.html?id=269746＞.參見蔡育岱、譚偉恩，「人類安全概念之行塑：建構主義的詮釋」，《政治科學論叢》，第 37 期，2008 年 9 月，頁 75。 7 George W. Bush, “Address to a Joint Session of Congress Following 9/11 Attacks,” American Rhetoric, 20 September 2001, ＜ http://www.americanrhetoric.com/speeches/gwbush911jointsessionspeech.htm＞. 8 “National Strategy for Combating Terrorism,” The White House, February 2003, p. 1. 9 劉復國，「東南亞恐怖主義對亞太區域安全影響之研究」，《問題與研究》，第 45 卷，第 6 期， 2006 年 11、12 月，頁 93。 10 洪文玲，「國際反恐法制之研究」，《警大學報》，第 44 期，2007 年 6 月，頁 84。 11 “National Strategy for Combating Terrorism,” The White House, pp. 14-28. 12 汪毓瑋，「國際反恐怖主義作為」，《非傳統安全威脅研究報告》（台北：國家安全叢書），2004 年 2 月，頁 50。 2 6.

(12) 動。由於美國是恐怖主義最主要的攻擊對象，加上美國具有雄厚的人力及物力資源，所以在這場國際反恐戰爭中擔任領導者的地位。美國的情報單位在這場戰爭當中，也被賦予重要的任務，將反恐情報合作的觸角伸向全世界各個角落。由於美國與各國的情報合作程度，影響全球打擊恐怖主義的成效，因此有必要對美國主導的國際情報合作進行研究，此為本文研究的動機之一。美國在國際間致力建立「全球反恐聯盟」之際，同時也對其國內的情報機制進行重整及改革。因為 9/11 的發生，很多人將責任歸咎於國內情報單位的失職，並呼籲對情報體系進行改革，雖然情報部門起初仍反對變革，但鑑於這是自「珍珠港事件」以來最嚴重的情報挫敗，致使美國政府開始對其情報圈（Intelligence Community）展開有史以來最重大的改革，以加強國內的情報反恐功能。因此也. 治政大國內情報改革、反恐情報策略及成效，此為本文研究的動機之二。立. 有必要對美國在 9/11 後的情報改革進行探討，以瞭解美國在此事件後所進行的. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(13) 第二節研究目的 9/11迄今，許多國家投入無數的人力、財力及物力從事反恐工作，學術界也有很多學者進行相關的研究，希望能夠消滅恐怖主義。學者從不同的途徑來探討反恐的議題，包括種族、文化、外交、司法、金融、軍事等，有關反恐的著作可說是不勝枚舉；但是相對而言，從情報途徑來研究的學者則比較少。究其原因，主要是因為情報工作是一種較為專門的領域，而且是一種「只能做，不能說」的工作，不能夠公布其工作的內容及相關細節，因此有關此方面的內部資料非常不容易取得，而阻礙此領域的研究與發展。然而，情報單位間的合作對於有效打擊恐怖主義具有相當重要的功能，因為. 治政大許多國家間的情報合作程度，以及美國對自己內部情報單位的統合協調，都會影立響打擊恐怖主義的成效，所以有必要對此議題加以探討。本文即試圖檢視9/11之政治、外交、軍事及司法等領域，都需有情報的輔助方能有效執行任務。美國與. ‧ 國. 學. 後，美國與各國的反恐情報合作，以及美國政府對情報圈內部改革後的成效、現況、機制及缺失，並探討未來反恐的發展，希望能夠達到以下幾個目的：. ‧. sit. y. Nat. 一、建構完整的反恐情報合作理論架構. n. al. er. io. 國內研究反恐情報的學者不多，但是在國外－尤其是遭到恐怖主義威脅的國. i n U. v. 家－對此議題的研究就較為普及，也發表很多的學術論文及重要論述，例如李雷. Ch. engchi. 維爾（Stefan Lelewel）於2009年提出「國際反恐情報合作架構」。他認為成功的國際反恐情報合作必須符合三項前提，分別為「高度的互信」（high mutual trust）、「共同的威脅感」（shared common threat perception）以及「重大的利益」（great benefits），如此才能促進國際反恐情報合作，並獲致成功的反恐行動（有關李雷維爾的國際反恐情報合作架構參見下圖一）。13. 13. Stefan Lelewel, “International Intelligence Cooperation in Counter-terrorism - Causes, Complications and Consequences,” U. S.: Georgetown University, 2009, p. 3. 4.

(14) 圖一：李雷維爾的國際反恐情報合作要素. 高度互信. 共同威脅感. 國際情報合作. 成功的反恐行動. 重大利益資料來源：Stefan Lelewel, “International Intelligence Cooperation in Counter-terrorism - Causes, Complications and Consequences,” U. S.: Georgetown University, 2009, p. 3.. 政治大. 立. 李雷維爾的反恐架構是從國際合作的角度來探討，但是反恐也需要國內各情. ‧ 國. 學. 報單位間的聯繫與合作。因為發生於2001年的9/11恐怖攻擊事件，以及2009年12 月25日耶誕節底特律機場的恐怖攻擊未遂事件，都暴露出美國國內反恐情報工. ‧. 作的缺陷。成功的反恐情報合作不但要有國際層次的合作，同時也要加強國內. y. Nat. 層次的統合及協調關係，如此才能建構一個全面的反恐情報網。因此，有必要加. sit. 強李雷維爾所提出的情報反恐合作架構，建構一個完整的反恐情報合作理論架. n. al. er. io. 構，此為本文研究的目的之一。. Ch. engchi. i n U. v. 二、同時強調國際及國內反恐情報的效能. 根據以上所述，反恐情報合作不應該僅重視國際情報的合作，也應該同時重視國內情報的統合協調，這兩個層次相互配合，才足以加強反恐情報合作的力度，並完善反恐情報合作的工作，達到強化外部與內部安全的目標。國際間曾因為情報合作而破獲許多恐怖攻擊的企圖，例如2010 年 10 月 29日，由英國與杜拜所共同破獲的飛機「郵包炸彈事件」，就是情報分享而消弭恐怖攻擊的成功案例。 14但是發生於2009年12月25日耶誕節底特律機場的恐怖攻擊 14. 住在葉門的沙烏地蓋達炸彈專家阿希里（Ibrahim Hassan Al Asiri），唆使一名葉門薩那大學（Sanaa University）醫學系女學生，於 2010 年 1 0 月 2 9 日分別藉由美國「聯邦快遞」（Federal Express）公司的貨機，寄送 2 個裝有炸彈的包裹，至美國芝加哥一所猶太教堂。在沙烏地阿拉伯情報單位提供情報後，該 2 架貨機在英國及杜拜機場停留時，兩國安全單位攔截該等包裹，並通知葉門安全單位，逮捕了該名女學生。為此，美國總統歐巴馬特別致電英國首相卡麥 5.

(15) 未遂事件中，就暴露美國國內情報單位間的聯繫出現問題。因此本文同時強調國際及國內反恐情報工作的重要性，並認為兩者並無優先順序，必須同時進行，此為本文研究的目的之二。. 三、提供學界對反恐情報研究的參考. 國內學術界對於反恐議題的研究甚多，但是以情報途徑來研究此議題的著作相對較少。之所以如此，可能是情報工作一向被視為是極為敏感的領域，基於保密的理由，所以資料難以取得，因此不容易對其進行深入的研究。然而，情報工作與國家安全息息相關，因為情報工作是確保國家安全與社會穩定的重要力量之. 治政大阻恐怖活動進行探討。因此希望透過本研究以及研究的成果，提供學術界參考，立此為本文研究的目的之三。一。尤其在面對新世紀全球恐怖主義的威脅，更是有必要對如何以情報手段來遏. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 隆（David Cameron）及沙國國王阿布都拉（Abdullah Bin al-Hussein），以表達感謝之意。「涉嫌寄炸彈葉門女醫大生被捕」，《中央社》，2010 年 10 月 31 日，＜ http://www.cna.com.tw/news/FirstNews/201010310002-1.aspx＞。 6.

(16) 第三節研究範圍、方法與限制一、研究範圍. （一）時間範圍恐怖主義活動自古以來即已經存在，事實上，激進的回教團體假「聖戰」 (Jihad)之名，對西方行恐怖攻擊之實，也早於蓋達組織成立之前。根據汪毓瑋教授的研究發現，造成恐怖主義的根本原因包括：(1)缺乏民主、民權與法治是不同形式國內恐怖主義的前題條件；(2)快速現代化與城市化與意識型態恐怖主義的浮現有關；(3)具有政治暴力的歷史前例；(4)殖民強權或外國政府的鎮壓；. 治政大進回教團體或個人，仍然視西方為攻擊的目標。然而蓋達組織與過去恐怖組織不立同的是，它成功地將原屬於某國與區域的恐怖組織，對於西方社會的仇恨及暴. (5)源於宗教或種族基礎的歧視經驗。15故即使蓋達組織不存在，某國與區域的激. ‧ 國. 學. 力，推向國際層次。16. 如上所述，恐怖主義的暴力行為一直持續存在於人類的歷史中。而本文以. ‧. 9/11 作為恐怖主義的時間分界點，主要是在該事件之後，恐怖主義的活動方式及. y. Nat. 性質與過去非常不同，例如現今恐怖分子所使用的手段更為殘忍、目標更不明. sit. 確、活動範圍更為廣泛、組織更為彈性、運用工具更為先進等特性，因此對抗恐. n. al. er. io. 怖主義的方法也必須有所不同。而且 9/11 將恐怖主義與反恐活動間的鬥爭，推. i n U. v. 至國際層次，成為國際關係的一項重要議題。美國除推動全球聯盟來對抗恐怖主. Ch. engchi. 義外，包括美國在內的許多國家，也對其國內情報單位與機制進行重大的改革。因此，9/11 可說是恐怖主義與反恐活動相互對抗的劃時代發展。. （二）層次範圍 9/11 的發生使國際情勢變得更為複雜，恐怖分子、流氓國家（rouge state）、 17. 失敗國家（failed state）18等問題，分別在國際與國內層次對傳統的安全形成新. 15. 汪毓瑋，「當前歐盟反制激進化與暴力極端主義趨勢之研究」，《第八屆「恐怖主義與國家安全」學術研討會》，2012 年 12 月 10 日，頁 189。林泰和，「後賓拉登時期恐怖主義的發展趨勢」，《102 年度國土安全論壇》，2013 年 12 月 5 日，頁 26。為柯林頓政府於 1996 年所提出，並認為包括北韓、古巴、伊朗與伊拉克在內的流氓國家，企圖獲取且擴散大規模毀滅性武器，或者利用恐怖組織從事非法的國際行動，一再違反國際社會規範，是美國國家安全的最大威脅。楊鈞池，「六邊會談及其對東北亞區域秩序之影響與分析」，《復興崗學報》，第 80 期，2004 年，頁 228。 7. 16. 17.

(17) 挑戰，國際社會原本對抑制戰爭爆發、解決衝突與維持和平的關切，一時之間轉為重視國內恐怖主義勢力的發展、宗教信仰可能衍生的衝突、族群認同差異所造成的對立，以及國家重建（state building）等問題的研究。19而除了國際反恐合作的互動外，國內各機關間的反恐合作亦很重要。故美國在進行情報改革時，即致力於整合國內與國外情報的蒐情與分析活動。20 在探討反恐情報活動時，必須將國際與國內層次共同討論，才能讓反恐沒有間隙。例如我國研究恐怖主義學者汪毓瑋教授的《美國檢討恐怖主義攻擊之情報改革因應作為》乙文，即是從國際與國內兩國層面探討美國的反恐作為。21另外，美國學者戈爾（Ted Robert Gurr）更採用全球、國家、組織、事件與個人等 5 個層次來分析恐怖主義，此方法普遍被美國軍方所採用。22為了建構完整的反恐情. 治政大以及美國情報圈內部的反恐情報協調情形。立. 報合作網絡，本文所研究的層次範圍包含美國情報單位在國際的反恐情報合作，. ‧ 國. 學. （三）主體範圍. 本文研究的主體美國與蓋達組織及其網絡，而為何選擇美國與蓋達組織之間. ‧. 的對抗？因為美國的「全球反恐怖主義戰爭」是因蓋達組織發動的 9/11 事件而. y. Nat. 起。美國有理由、決心、義務及能力來主導全球的反恐情報任務。第一、就理由. sit. 有言，美國為遭受有史以來最大恐怖攻擊的受害者，因此其打著反恐的旗幟，呼. n. al. er. io. 籲全世界進行反恐，就比較能夠「師出有名」；第二、就決心有言，美國在 9/11. i n U. v. 攻擊事件中，傷亡慘重，讓美國下定決心要剷除恐怖主義。小布希總統於 2001. Ch. engchi. 年 11 月 6 日就曾誓言「在全球的恐怖組織被發現、制止、擊潰之前，我們決不 18. 19. 20. 21 22. 美國「和平基金」（Fund for Peace）與「外交政策」（Foreign Policy）雙月刊在 2005-2007 年列出「失敗國家指標」（Failed State Index），這些檢視標準包括「社會指標」：（1）人口壓力問題；（2）大規模難民與離散遷移；（3）長期高等人力外流；（4）社會仇恨團體。「經濟指標」: （1）經濟發展不均；（2）嚴重的經濟衰退。「政治指標」：（1）國家犯罪化與失去合法性；（2）公共服務持續惡化；（3）法治無法彰顯與人權受迫；（4）安全機制無法有效長控；（5）派閥菁英崛起；（6）他國政治勢力干預。請參見 <http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=229 &Itemid=36>及蔡育岱、張登及，「反恐措施與人類安全：防禦、外交、發展三面向的整合模式」，《第四屆「恐怖主義與國家安全」學術研討會，》，2008 年 6 月 11 日，頁 234。 R. Jackson & G. Sorensen, Introduction to International Relations: Theories and Approaches (Oxford: Oxford University Press, 2007), pp. 248-278.參見蔡育岱、譚偉恩，「人類安全概念之行塑：建構主義的詮釋」，頁 143。汪毓瑋，「美國檢討恐怖主義攻擊之情報改革因應作為」，《非傳統安全威脅研究報告》，第 4 輯，2005 年 2 月，頁 83。同上，頁 81。汪毓瑋，「打擊恐怖主義組織之預警指標與成果測量之探討」，《非傳統安全威脅研究報告》，第 7 輯，2008 年 3 月，頁 3。 8.

(18) 善罷干休。」23由此可見美國堅定的反恐決心。就義務而言，美國為當今世界的超級強權，所以有義務站出來領導各國對抗恐怖主義；就能力而言，由於只有美國有能力帶領並主導全球的反恐情報合作，所以美國與各國間的反恐情報合作程度，影響全球打擊恐怖主義的成效，因此本文以美國為主體進行研究。在國際層次的研究範圍，包括美國與他國所進行的反恐情報合作。美國情報單位所合作的主要對象，包括歐盟、東南亞、中東、非洲等遭受恐怖主義威脅的國家。另外也根據跨層次的研究途徑，針對 9/11 後美國政府對國內情報圈所進行的改革，以及討論改革之後所產生的反恐成效。. 二、研究方法. 治政大本研究將依據研究資料的來源，採取以下的研究方法：立（一）歷史文獻分析法 ‧ 國. 學. 「歷史研究法是針對過去所發生的事件，做有系統的探討」， 24希望從許多的歷史資料或是錯綜複雜的歷史事件中，將過去的史料有系統地組織，使各自不. ‧. 相關連的史實發生關係，以期能夠發掘事件之間的因果關係與發展規律，做為瞭. y. Nat. 解現在與預測將來的依據。採用歷史研究法，不但可以鑑往，而且也可以知來。. sit. 在國際關係學術界中，以「英國學派」最為重視此種研究方法。此派學者主張國. n. al. er. io. 際關係的研究應從歷史、哲學與法律等的人文科學傳統與質化研究方法，對美國. i n U. v. 學者採用行為主義的主張，抱持懷疑與反對的立場，並拒絕像經濟學一樣以微觀. Ch. engchi. 與量化的行為科學方法來研究國際關係。25. 一般的主流國際關係學者大都認為，在西元1648年西歐各國簽訂「西發里亞條約」（The Treaty of Westphalia，又音譯為「威斯特發利亞條約」）以前，世界上並沒有像今日的國際社會一樣，存在著許許多多主權獨立的國家。26故主流的國際關係學派就以1648年為其研究的起點，其歷史的範圍顯然較為短暫與狹隘。27. “National Strategy for Combating Terrorism,” The White House, p. 1. 葉重新，教育研究法（臺北：心理出版社，2001 年）。 25 李常裕，「中共建構『中國特色』國際關係理論之研究（1998-2006）」，成功大學政治經濟學研究所碩士論文（2008 年），頁 80。 26 陳欣之，「國際關係學的發展」，張亞中主編，國際關係總論（臺北：揚智文化事業有限公司，第 2 版，2007 年），頁 2。 27 巴里．布贊（Barry Buzan）、理查德．利特爾著（Richard Little）著，劉德斌譯，世界歷史中的國際體系：國際關係研究的再建構（International Systems in World History: Remaking the Study of International Relations）（北京：高等教育出版社，2004 年），頁 1。 9 23 24.

(19) 由於「英國學派」以歷史方法作為其主要的研究途徑，其研究的範圍超越「西發里亞條約」的界線，而向上延伸，不會像主流學派一樣，僅僅關注於1648年以後國際關係的演變。28布贊於2000年出版《世界歷史中的國際體係－國際關係研究的再建構》一書，就以長時間的歷史方式來觀察國際體系的變化過程。29 歷史研究方法的優點是有大量歷史文獻作為理論依據，並且能夠擴大研究的時間範圍，不會被拘束於某一段時間內，因此歷史文獻分析法於1949年被建立後，在政治學、社會學、哲學、人類學、國際關係學等各個研究領域，被廣泛的使用。30本文採取此方法來探討恐怖活動與反恐情報活動的來龍去脈，蒐集並整理有關反恐情報議題的重要歷史文獻資料，以及相關的研究成果。資料來源包括國內外相關專書、期刊文章、論文、報章雜誌，以及網路資料等，進行分析與研. 政治大. 究，期盼在恐怖主義的威脅之下，建構完整的反恐情報體系，以作為因應。. 立. （二）比較研究法. ‧ 國. 學. 比較研究法是將兩種以上的制度或現象，加以有計劃、有目的的敘述、對照、分析、探求、批判，以找出其中的異同優劣，並歸納出趨勢或原則，做為解決問. ‧. 題或改進制度的參考。是採用科學研究的方法，作有條理、有系統、客觀的分析. y. Nat. 比較，以找尋事件的相對原因，增進研究者瞭解事件的形成與過程。此方法可分. sit. 為橫面式，縱線式兩種。 31 縱線式的比較研究又稱為「歷史式的比較研究. n. al. er. io. （Historical Comparative Study）是比較不同時期的制度、問題。32此方法有助於. i n U. v. 本文探討9/11前後，恐怖主義以及反恐情報的發展情形。. Ch. engchi. 由於每個遭受恐怖主義威脅的國家，其文化、制度、民族性格等特性不相同，因此在與美國進行反恐情報合作時，並非使用同一套標準的作業模型，而必須因地制宜。另外，美國在國內反恐情報協調方面，雖然情報單位都屬於自己情報圈內的友軍單位，但是每個單位有其不同的文化、特性、專業與本位主義，因此合作的方式也不完全相同。所以必須利用橫面式的比較研究，有助於比較兩個以上國家及國內情報單位間的合作關係，對美國所進行的反恐情報活動作比較，以瞭. 28. 29 30. 31 32. 理查德．利特爾著，劉德斌譯，「世界歷史、英國學派與國際關係理論」，史學集刊，第 4 期（2005 年），頁 5。李常裕，前揭文，頁 78-79。 “The School of Historical Studies,” Institute for Advanced Study, 2014, ＜https://www.hs.ias.edu/ ＞. 謝仙進，「比較法之研究」，＜http://depart.tsvs.tpc.edu.tw/~tsvse/sasjkimo/sj8.doc＞。雷國鼎，「比較教育的學理研究」，《中山學術文化集刊》，第 24 集，1979 年 11 月，頁 425。 10.

(20) 解美國在世界各地，與國內各情報單位所進行反恐情報合作的情形。. （三）層次研究法研究層次的選擇是國際關係學者必定會面臨的問題，自從國際關係學者華爾滋（Kenneth N. Waltz）於 1959 年出版的《人、國家與戰爭》（Man, the State, and War）一書中，從「個人」、「國家」以及「國際體系」三個層次，來分析戰爭的根源，33開啟了國際關係學層次分析之門。後來辛格（David Singer）將華爾滋的分析層次概念加以發揚光大，他於 1961 年發表《國際關係的層次分析問題》（The Level-of-Analysis Problem in International Relations）一文，進一步評估「個人」、「國家」以及「國際體系」等分析層次的優缺點，34以後的國際關係學者也紛紛. 治政大然而，隨著全球化趨勢的發展，不僅大幅改變國際的政治、經濟、安全、軍立事格局外，也連帶影響各國對外政策的決策過程。由於全球化具有外溢的效果，. 採取某個層次作為研究的途徑。. ‧ 國. 學. 往往當一個國家採取某項行為時，其後果卻可能會影響到其他的國家。此種特性使得國內政策與國際關係的區分日漸糢糊，在國內發生的事情常會影響全世界，. ‧. 反之亦然。因此決策者在制訂對外政策時，就必須考慮到國內與國際事務相互影. y. sit. 題。. Nat. 響的問題。35同時，學界在研究國際關係的時候，也不能再侷限於某個層次的議. n. al. er. io. 對於此現象，羅森諾（James Rosenau）早在 1969 年就提出「連結政治」. i n U. v. （Linkage Politics）的論述，強調國內與國際事務之間相互連結及相互依賴的現. Ch. engchi. 象。他認為隨著全球化的發展，對外政策與國內事務的區別逐漸淡化，國際體系結構的因素與國內社會的因素，將影響國家對外政策的制訂。此論述更能說明影響決策者制訂對外政策的原因，並體現國際關係的名言：「國際政治是國內政治的延伸」（international sources of domestic politics）。36由於羅森諾認為國內社會環境將在國家對外決策過程中，扮演舉足輕重的角色，所以將出現所謂的「國內－國際事務」（Intermestic Affairs）。37他所強調國際與國內政治互動的分析模型， 33 34. 35. 36. 37. Kenneth N. Waltz, Man, the State and War (New York: Columbia University Press, 1959). David Singer, “The Level-of-Analysis Problem in International Relations,” in Klaus Knorr & Sidney Verba, eds., The International System: Theoretical Essays (Princeton. N.J.: Princeton University Press, 1961), pp. 77-92. Jonathan Chen 與 Chih-Wei Yu，「胡、溫執政正當性與中共對台政策型塑之關連性 (2002-2007)」，《「大中華地區和平發展與深化整合」國際學術研討會》，2009 年 6 月 11 日。 David Marsh & Gerry Stoker, The Theory and Methods in Political Science (New York: Palgrave Macmillan, 2002), p. 186. David Singer, op.cit., p. 3. 11.

(21) 以及跨層次的研究途徑，在後冷戰時期，受到越來越多的國際關係學者歡迎，並將此途徑運用到國際事務的研究當中。38 為了避免僅選擇單一層次研究所可能產生的缺失，以及吸收跨層次研究的相關優點，所以本文在探討美國的反恐情報合作時，不但包含國際層次的反恐合作，也包含國內層次的反恐作為。並且利用浦特南（Robert Putnam）在1988年提，39提出反恐情報的「雙層合作」出的「雙層賽局理論」（Two Level Game Theory）（Two Level Cooperation）概念，以期對美國的反恐情報合作進行全面性探討，並嘗試從美國的反恐情報合作經驗中，尋求建構一套完整的合作架構，以提供其他國家在進行情報反恐作為時的參考。另外，由於恐怖組織並非國家性質的組織，但是卻對國際關係產生重大的影. 治政大及「社會建構主義」三大主義，因為該等主義均無法完全解釋恐怖組織的活動。立然而，上述三大主義在解釋恐怖組織時仍有其參考價值，因此本文不但利用該等. 、「自由主義」響，顛覆了傳統的國際關係理論中以國家為研究對象的「現實主義」. ‧ 國. 學. 主義共同分析恐怖組織外，並引用「非國家行為者」(non-state actor)的論述來加以補充分析。. ‧ y. Nat. （四）案例研究法. sit. 反恐情報合作並非是只是紙上談兵而已，也非僅是相關理論的論述即可達. n. al. er. io. 成，必須有實際的反恐作為。美國情報單位在9/11之後，投入大量的人力、財力. i n U. v. 與物力，積極的進行反恐情報作為，展開國際情報合作與國內情報機制改革。雖. Ch. engchi. 然有成功的案例，但是也有失敗的案例。在反恐的戰爭中，最為成功的案例莫過於美國追緝及於2011年5月1日刺殺賓拉登的行動；而失敗的案例則有2009年12 月25日聖誕節美國西北航空公司253 班機恐怖襲擊未遂事件，以及2013年4月15 日的波士頓馬拉松爆炸案等。案例研究法（case study method）是由美國哈佛大學法學院所創的一種研究方法，此研究法的優點是結合實際的情境，以一些典型的真實案例為素材，並通過具體分析，促使研究者進入特定的情境，以尋求解決相關問題的方案。40此方 38 39. 40. 蔡育岱、張登及，前揭文，頁 232。 Robert Putnam, “Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games,” International Organizations, Vol. 42, No. 3, 1988, p. 430. 美國哈佛大學的「案例研究法」源自 1870 年哈佛法學院院長藍德爾（C.C.Langdell）所提倡，迄今已 130 多年，後續為哈佛商學院及甘迺迪政府學院等學院所採用，此研究法已經成為哈佛教學的特色。樑學政，「使命與挑戰～Harvard, Case study & Learning」，《游於藝電子報》，第 89 期，2008 年 12 月，＜http://epaper.hrd.gov.tw/89/EDM89-0502.htm＞。 12.

(22) 法現在已經被許多學術界，例如法律界、教育界、商業界等廣泛的運用。因此本文也藉由此種研究方法，蒐集9/11之後許多國際及國內的成功與失敗反恐情報案例，並分析其成功與失敗的主要因素，以瞭解其原因，並強化本文的可靠性及參考價值。. 三、研究限制. 在進行任何學術研究時都會遭遇到一些困難與限制，本文也不例外，而且反恐情報研究領域所遭遇到的困難與限制，更有過之而無不及。基本上，本文在進行研究遭遇到以下兩大問題：. 治政大本文在研究上最大的挑戰與限制，與其他絕大多數研究情報範疇的學者們所立遭遇到的困境一樣。由於各國對於有關情報事務的資料均加以保密，這些資料大（一）資料蒐集的限制. ‧ 國. 學. 都被列為機密等級，而短期內無法公諸於世。縱然有少數情報圈內人士撰擬相關的書籍，但是對於敏感的機密內容，不是作者主動就是被動的刪除，甚至有人因. ‧. 為撰寫過去的情報經驗而遭到起訴或是判刑，例如以筆名馬克．歐文撰寫《艱難. y. Nat. 的一日》（No Easy Day）乙書的美國海軍「海豹」特種部隊前隊員麥特．畢松涅. n. al. er. io. 要對他採取法律行動。. sit. （Matt Bissonnette），因為書中描述他參與狙殺賓拉登的過程，美國國防部威脅. i n U. v. 而我國軍情局一位退伍副處長龐大為，因為撰寫多本情報書籍，而遭到判刑. Ch. engchi. 3 年半，由此可知有關情報資料的敏感性。由於機敏資料蒐集的不易，因此對於本論文的撰寫增加困難度。而且國內外有關反恐情報合作的學術書籍，與其他反恐議題的研究相比，數量相對較少。所以本文必須依賴有限的專著、期刊、媒體等公開資料，在資料上難免會有不足之處，未來仍有待各國政府公開相關的資料來加以彌補。雖然如此，本文對於研究美國在反恐所進行的國際情報合作與國內情報機制的改革，仍具有參考價值。. （二）理論缺乏的限制 9/11之後，有關反恐的研究如汗牛充棟，然而對於反恐情報的研究，卻因為機密資料的難以取得，而在數量上相對較少。另外，許多社會學科在眾多學者的努力下，紛紛提出嚴謹理論來解釋相關的現象，而成為一門正式的學科，例如政 13.

(23) 治學、經濟學、心理學、歷史學、國際關係學等。許多人以情報學的書名出版其著作，但是觀其內容，在理論方面仍有待強化，而且絕大多數的情報著作多屬個人經歷、歷史敘述、小說等，較缺乏學術性的價值。英國情報歷史學家Christopher Andrew教授就已經察覺到，情報的研究缺乏理論性的問題。41這可能也是情報的研究不容易形成一門學科的主要原因之一。因此，本文嘗試以學術理論的角度，來探討反恐情報工作的議題，以期達到拋磚引玉的效果。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 41. Ch. engchi. i n U. v. Adam D. M. Svendsen, “Painting rather than photography: exploring spy fiction as a legitimate source concerning UK--US intelligence co-operation,” Journal of Transatlantic Studies, Vol. 7, No. 1, March 2009, p. 15. 14.

(24) 第四節章節安排本研究全文共分為七章，分析架構與章節安排如下：第一章為「緒論」。本章節主要在說明研究的動機與目的，以及研究的範圍、方法與限制。第二章為「文獻探討」。包括本文所要探討的四個領域，首先回顧有關安全議題的文獻、其次為有關恐怖主義的文獻、第三部分為情報工作的文獻、第四部分為美國與其他國家的國際反恐情報合作的文獻、以及第五部分為美國情報改革文獻。第三章為「蓋達組織及相關恐怖活動的探討」。由於大多數學者將恐怖組織. 治政大受到蓋達組織影響的同情者，故本研究亦以此四個恐怖組織網絡作為研究的對立象。的網絡大略分為四個層次，包括蓋達組織、蓋達的外圍分支、蓋達的盟友、以及. ‧ 國. 學. 第四章為「美國安全觀及情報工作的演化情形」。由於9/11對於美國的安全觀產生重要的影響，故本章探討該事件後美國安全觀的轉變情形，以及美國國土. ‧. 安全概念的形成。在情報工作的演化情形方面，首先強調情報工作的重要性，其. y. 為，後9/11時期的情報工作與該事件前有很大的不同。. sit. Nat. 次回顧情報工作的歷史發展，然後再探討後9/11時期的情報工作的轉變。本文認. n. al. er. io. 第五章為「美國國際反恐情報合作的情形與挑戰」。本章節主要在檢視美國. i n U. v. 在國際反恐情報合作的情形，探討其在國際層面反恐情報合作的成果及挫敗。本. Ch. engchi. 文援引李雷維爾所提出的「互信」、「威脅感」以及「成本或利益」等三項因素，來檢討其成功及失敗的原因，並對李雷維爾的研究架構加以補充，讓國際反恐情報合作的研究更為完整。第六章為「美國國內反恐情報的改革與挑戰」。除了前章節探討美國國際反恐情報合作的情形外，為充分瞭解美國全般的情報反恐任務，本文亦討論美國對其國內情報圈所進行改革的情形。由於美國此次改革的主要目的，是針對情報圈內的縱向指揮及橫向協調體系進行改革，故本文亦以這兩個領域的改革來進行探討，以瞭解美國情報圈的改革成效。第七章為「結論」。包括研究發現、研究貢獻與未來展望。本研究認為美國 10幾年來的反恐情報任務，雖然有成功亦有失敗，但是由於自從9/11之後美國本土未再遭到如此大規模的恐怖攻擊，故總體而言仍屬成功。而本研究的貢獻包括 15.

(25) 強化李雷維爾所提出的國際反恐情報合作的架構，結合美國的國際反恐情報合作及國內情報改革作為，對美國的反恐情報任務進行全面性的探討，並認為成功的反恐情報任務，必須包括國際及國內兩個層次的相互合作，才能建構完整的反恐情報架構。由於國內學者對於情報領域的研究，與其他領域相比在數量上少很多，故本文的研究可提供對此議題有興趣的國內學者作為參考，並達到拋磚引玉的效果。希望有更多的學者投入此領域的研究，讓此議題的研究更加豐富及完善。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v.

(26) 第二章文獻探討由於本論文涉及有關安全、恐怖主義、情報、美國的國際反恐情報合作情形、美國情報改革以及其國內反恐情形等領域的議題，故本章節回顧國內外著名學者對於上述議題的論述，以作為本論文的研究依據。. 第一節有關安全議題文獻安全（security）是一個國家在制訂國家對內及對外政策時的最高考量與指導原則，凡是不符合國家安全的因素都必須被排除，否則將會威脅到國家的安危. 治政大冷戰結束以前，國家安全常與戰爭一起思考，核心的概念在防止戰爭爆發，或是立一旦戰爭爆發，應該如何在最短時間內結束戰爭。王崑義教授在「非傳統安全. 與生存。我國學者林碧炤教授在其「台灣的綜合性安全」乙文中表示，從過去到. 1. ‧ 國. 學. 與台灣軍事戰略的變革」文章中稱，國家安全的研究一直是國際關係中的重要課題之一，安全是國際政治研究的「起點與落點」。2. ‧. 英國倫敦經濟學院國際關係學教授巴瑞‧布贊（Barry Buzan）表示，雖然國. y. Nat. 際關係學界對於安全議題的討論甚多，但是對於安全概念卻無法形成一個普遍被. sit. 接受的定義。3國際關係學者最常引用的定義是渥爾夫斯（Arnold Wolfers）於 1962. n. al. er. io. 年所提出，4他認為「安全在客觀意義上是指既有價值不受威脅，在主觀意義上. i n U. v. 是指對既有價值可能遭受攻擊不感到恐懼」。5我國學者陳牧民教授認為，雖然此. Ch. engchi. 定義非常的籠統，但是指出一個重要的安全概念，即是「不受威脅」或是「免於威脅」（absence of threat），這也是大部分學者對安全概念的基本假設。6 美國學者戴維 ‧希爾斯（David L. Sills）在其國際社會科學百科全書（International Encyclopedia of the Social Science）中表示，追求安全的對象及範圍可小至個人，並擴及社會、國家及國際等層面。其中，國家安全的概念是指國 1 2. 3. 4. 5. 6. 林碧炤，「台灣的綜合安全」，《戰略與國際研究》，第 1 卷第 1 期，1999 年 1 月，頁 2。王崑義，「非傳統安全與台灣軍事戰略的變革」，《台灣國際研究季刊》，第 6 卷第 2 期，2010 年/夏季號，頁 3。 Barry Buzan, People, State and Fear: An Agenda for International Security Study in the Post-Cold War Era (Boulder, Colo: Lynne Reinner, 1991), p. 3. 陳牧民，「印度國家安全戰略分析」，《台灣國際研究季刊》，第 2 卷第 4 期，2006 年冬季號，頁 83。 Arnold Wolfers, Discord and Collaboration: Essay on International Politics (Baltimore: Johns Hopkins Press, 1962). 陳牧民，前揭文，頁 84。 17.

(27) 家免於遭受外來的軍事、政治及經濟的威脅，並且維護國家的生存、安全與發展，其內涵包括人民安全、領土完整、政府自主、主權獨立等四大範圍。7所謂外來的威脅來源主要是指遭受到軍事上的威脅，8因此在過去的安全觀中，軍事一直佔有重要的地位，軍事力量也幾乎與國家安全劃上等號。之所以會如此，根據國際關係學中「現實主義」學派的觀點，由於國際社會是處於一種「無政府的狀態」（anarchy），在此種國際社會之中，為求國家的生存與發展，因此必須以武力的手段追求權力及安全。但是後來軍事的重要性被無限上綱，過去的安全理論又被稱為霸權安全理論，因為這些理論無非都是在探討國家如何以軍事力量取得霸權。9 在冷戰結束以前，安全的研究主要也是以軍事領域為主，冷戰期間可說是將. 治政年間，更是被稱為研究安全的「黃金時期」（Goden大 Age）。當時安全議題主要的立焦點在於核武問題上。故強調富國強兵的「現實主義」也一直佔據著國際關係. 安全研究軍事化，10美國哈佛大學 Stephen Walt 教授表示，尤其是在 1955 至 1965. 11. ‧ 國. 學. 學界的舞台，任何有違該學派的觀點都會受到抨擊。研究如何運用軍事武力的戰略學（Strategy）及軍事科技，也成為當時研究國際關係的顯學。12但是安全與其. ‧. 他的概念一樣，會隨著時間的演進而發展。. y. Nat. 冷戰結束後，軍事在國家安全所占的重要性也隨之下降。軍事國防仍然很重. sit. 要，但已不再佔據國家施政的最優先順序，故冷戰的結束是人類安全觀的分水. n. al. er. io. 嶺，同時對於國際安全的研究也有重大的轉變。雖然仍有部分學者不認為在冷戰. i n U. v. 後國際政治出現基本的變化，但是美國普林斯頓大學 David A. Baldwin 教授表. Ch. engchi. 示，多數學者認為國際關係出現以下三種發展：第一、因為軍事威脅降低，所以軍事武力在國際政治的重要性降低，軍事作為治理國家工具的用處也隨之下降；第二、冷戰結束後世界環境出現變化，有必要重新檢視國際關係與國家安全的想. 7. David L. Sills, ed., International Encyclopedia of the Social Science (New York: The Macmillan Company and The Free Press, 1968), p. 40. 8 Joseph J. Romm, Defining National-The Nonmilitary Aspects (N.Y.: Council on Foreign Relations, 1993), p. 3. 9 Stephen Walt, “The Reneissance of Security Study,” International Studies Quarterly, Vol.35, No. 2, June 1991, p. 212. 10 David A. Baldwin, “Security Study and the End of the Cold War,” World Politics, Vol. 48, No. 1, October 1995, p. 124. 11 Stephen M. Walt, “The Renaissance of Security Study,” International Studies Quarterly, Vol.35, No. 2, June 1991, p. 35. 12 Steven E. Miller, “International Security at Twenty-Five: From One World to Another,” International Security, Vol. 26, No. 1, Summer 2001, p. 9. 18.

(28) 法；第三、國家安全的意涵必須擴大，部分學者認為必須將國內問題納入國家安全的議題中，另有些學者則認為必須將外來的非軍事威脅視為安全的議題。13 雖然冷戰結束後，軍事的威脅也隨之降低，但是對於國家安全的研究風潮卻未消減，反而因為全球化的來臨，其研究的範圍更為廣大，且內容更為多元，逐步從軍事的領域擴大至經濟、環境、衛生、恐怖主義、組織犯罪等。由於安全研究的範圍及內涵不斷擴大，所以也有人將其稱之為「綜合性安全」（Comprehensive Security）。14林碧炤教授亦稱，國家安全的概念已由軍事及安全的高層次議題，擴及至經濟與社會的低層次議題，並朝向「綜合性安全」的方向發展；15劉復國教授更列出有關傳統安全與綜合安全的比較（參見下表一）。. 政治大傳統安全綜合安全立國家個人、次國家團體、國家、國際機構表一：傳統安全與綜合安全比較. 保衛標的. 體系、國家. 個人、次國家團體、國家、區域、全球. 戰略－政治. 經濟、環境、政治、社會、軍事. 外來侵略. 內發性威脅與外在威脅同重. 領土、主權. 重大利益、核心價值免於受到侵害. y. Nat. 威脅來源. 低階政治為要、高階政治仍重. ‧. 分析面向. 獨重高階政治. io. sit. 分析層次. 學. 界定取向. ‧ 國. 行為主體. n. al. er. 資料來源：劉復國，「綜合性安全與國家安全：亞太安全概念適用性之探討」，《問. i n U. 題與研究》，第 38 卷第 2 期，1999 年 2 月，頁 26。. Ch. engchi. v. 紐約大學終身教授熊玠（James C. Hsiung）在其 Twenty-First Century World Order and the Pacific Asia 乙書中指出，「綜合性安全」主要包括經濟、環境及人類三個領域，也就是在探討如何維護經濟安全、環境安全與人類安全的議題。16 有關人類安全的部份，根據聯合國於 1994 年所發表的《人類發展報告》（Human Development Report）中表示，人類安全包含免於遭受飢餓、疾病、迫害等的長期威脅，並免於日常生活遭受突然的傷害。 17 學者 Stephen Hoadley 在 The. 13 14 15 16. 17. David A. Baldwin, op.cit., p. 118. Emma Rothschid, “What is security?” Daedalus, Vol. 124, No. 3, Summer 1995, p. 55. 林碧炤，「台灣的綜合安全」，頁 1。 James C. Hsiung, Twenty-First Century World Order and the Pacific Asia: Value Change, Exigencies, and Power Realignment (New York: Palgrave, 2001), p. 19. United Nations, Human Development Report 1994 (New York: Oxford Uniuersity Press, 1994). 19.

(29) Evolution of Security Thinking: An Overview 乙文中探討安全思維的發展，認為許多學者觀察到安全的概念已經在改變當中，由過去「現實主義」所主張的國家安全（National Security）趨向於「自由主義」者所主張的人類安全（Human Security）。 18. 雖然人類安全的威脅甚多，但是當屬恐怖主義最具有立即的殺傷力，例如 9/11 可說是恐怖主義威脅的一個典型模式。該事件讓世人感覺到安全環境似乎正在發生根本性的變化，更是改變世人對於安全的概念。因為此事件的發生讓我們驚覺，對於國家安全的威脅不僅來自敵國，而恐怖主義亦是國家安全的主要威脅之一，19此後反恐（Counter Terrorism）乙詞便經常出現在各個領域之中。因此在 9/11 發生後，國土安全立刻成為各界主要關切的安全議題。研究國土安全一時成. 治政大領域的研究，這可說是 9/11 之後安全議題的一大轉變。立其實國土安全的概念早在 9/11 之前就已經被提出，例如 Ashton B. Carter,. 為顯學，國外許多大學紛紛開設有關國土安全的課程，20國內外學者紛紛投入該. ‧ 國. 學. John M. Deutch 與 Philip D. Zelikow 於 1998 年所共同撰寫的《恐怖主義的災難：國家政策的要素》報告中，首次提出「美國國土安全」（Security of the American. ‧. Homeland）乙詞。美國「21 世紀國家安全委員會」（Commission on National. y. Nat. Security/21st Century）在 2001 年 1 月 31 日所公布的第 3 冊報告中，正式提出「國. n. al. er. io. 21 世紀的前 25 年，美國國土可能會遭到攻擊。. sit. 土安全」（Homeland Security）乙詞。雖然當時 9/11 未發生，但該報告已預測在. i n U. v. 我國學者當中，以汪毓瑋教授所撰寫的國土安全乙書對於國土安全的研究最. Ch. engchi. 為深入。國土安全的概念顯然與國家安全有別，然而在 9/11 之前，一般人對於 21. 此概念的認知非常模糊。汪毓瑋教授認為，國土安全與國家安全兩者有著本質上的不同，如以 5W1H 來看，國家安全以國家為考量主體，目標非常明確；而對國土安全的危害，就難以掌握何人（who）、何時（when）、何目標（what）、何處（where）、哪個（which）及何種方法（how）等問題。22 所以在對抗恐怖主義時，就必須採取與對抗敵國所使用的不同作為。國土安. 18. 19. 20 21 22. Stephen Hoadley, “The Evolution of Security Thinking: An Overview”, in Stephen Hoadley and Jürgen Rüland ed., Asian Security Reassessed (Singapore: Institution of Southeast Asian Studies, 2006), pp. 10-11, 24. E.S.M. Akerboom, “Counter-terrorism in the Netherlands,” General Intelligence and Security Service of the Netherlands (AIVD), July 2003, p 1. 汪毓瑋，國土安全（上冊）（台北：元照出版社，2013 年 4 月），頁 9-11。汪毓瑋，國土安全（下冊），頁 525。同上，頁 8。 20.

(30) 全重視平時及國內的執法特性，並強調全民動員，以達到防恐的目的。23防衛國土安全並非像保衛國家安全一樣，主要依賴軍事的手段。保護國土不受到侵害，也不只是職業軍人的責任，還包括各領域的專業人士，甚至是平民百姓，因此必須發展出不同的策略與方法。國土安全可說是一種「全國性事業」（national enterprise），即聯邦、州、地方、私人企業、社區、家庭、個人等均是維護國土安全能力的一環。24（參見下表二）. 表二：國家安全與國土安全的比較國家安全. 國土安全. 戰略性（ strategic ）、集權式行動性（operational）、跨領域. 政治大（decentralized）、由下而上驅動體系. （ centralized ）、由上而下驅動體系（transational）、分權式（top-driven）. 立. （bottom-driven）. ‧ 國. 學. 國家安全的文化受到來自軍事與情報國土安全的文化與執法、緊急事件管圈很強的影響. 理與國家活力所在的政治環境有關. ‧. 強調機密，以保護國家最敏感的資訊。強調透明化，不再是「必要知道」，而. y. Nat. 是「分享責任」。. 強調共同努力（unity of effort）. io. sit. 強調統一指揮（unity of command）. al. n. 19。. er. 資料來源：汪毓瑋，國土安全（上冊）（台北：元照出版社，2013 年 4 月），頁. Ch. engchi. i n U. v. 汪毓瑋教授表示，雖然國家安全與國土安全有所區別，但是兩者並非相互獨立或排斥，因為它們的目的都是在防範國家遭到外來的侵犯，只是使用的手段及防範的對象不同而已，甚至軍事手段還被廣泛使用於保護國土安全，尤其是在對付恐怖主義仍然有賴於軍事力量，甚至採取主動出擊的軍事作為，故美國軍方將打擊恐怖主義歸類為「非戰爭軍事行動」（Military Operations Other Than War）。25 為防範恐怖組織的「非對稱性戰爭」的威脅，並彌補國內法治、情報及警察單位能力的不足，軍方除必須扮演比以往更大的角色，還需要改變傳統軍事作戰的觀. 23 24 25. 同上，頁 11。汪毓瑋，國土安全（上冊），頁 14。汪毓瑋，國土安全（下冊），頁 478、486。 21.

(31) 念。26國土安全是深根於國家安全，並且必須強化軍事與國土安全的關係，由軍方提供國土安全部門支援。27一旦美國本土遭到恐怖攻擊，軍方與國土安全部門才能共同因應。28 另外，美國學者 James Schlesinger、Amos A. Jordan、William J. Taylor Jr.、 Michael J. Meese 及 Suzanne C. Nielsen 等人所共同撰寫的 American National Security 乙書中也強調，國土安全與國家安全兩者並非相互獨立或排斥，因為它們的目的都在防範國家遭到外來的侵犯，只是使用的手段以及防範的對象不同而已。而在對付恐怖主義方面，兩者必須進行合作及資源整合。29故 2001 年的《美國愛國者法案》（USA PATRIOT Act）賦予軍方新的任務與角色，以適應與完善國土安全維護的更大需求。30. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 26 27 28 29. 30. Ch. engchi. i n U. v. 同上，頁 519。汪毓瑋，國土安全（上冊），頁 15。同上，頁 17。 James Schlesinger; Amos A. Jordan; William J. Taylor Jr.; Michael J. Meese; Suzanne C. Nielsen, American National Security, 6th edition (The John Hopkins University Press, 2009). 汪毓瑋，國土安全（下冊），頁 525。 22.

(32) 第二節有關恐怖主義文獻我國古代兵聖孫子曾云：「知己知彼，必能百戰不殆」，因此在研究美國的反恐情報戰爭前，必須先對恐怖主義及組織有所瞭解。其實以色列「跨學科研究中心」（Interdisciplinary Center, IDC）「反恐研究所」（Institute for Counter-Terrorism）的反恐專家卡爾曼（Ely Karmon）教授早在9/11之前，即已預示21世紀恐怖主義的發展趨勢。他表示極端的伊斯蘭恐怖主義已經從過去伊朗支持的什葉派，轉移到遜尼派所執行的恐怖主義。之所以會如此，乃是因為在伊斯蘭的世界中，遜尼派的人數遠超越什葉派甚多，因此前者所造成的威脅與日俱增，包括阿爾及利亞、埃及、巴基斯坦、沙烏地阿拉伯、高加索及中亞地區、印尼、菲律賓等許多. 治政後來恐怖主義的發展，也確如他所做的預測。大立蓋達組織在 9/11 之後已經產生很大的變化，在此事件之前，該組織所進行. 國家也都感受到此威脅的增加，尤其是賓拉登所領導的蓋達組織（Al Qaeda）31。. 學. ‧ 國. 32. 的陰謀活動大都是由賓拉登等少數核心領導人發佈命令，然後由周圍的部屬執行恐怖活動。然而在以美國為主的各國安全單位圍剿之下，該組織為求繼續生存，. ‧. 已經從權力集中式的組織，逐漸形成一種鬆散的非中心化蓋達網路。33汪毓瑋教. y. 中國大陸學者李偉甚至形容後 9/11 之後的恐怖組織行為更像是「恐怖螞蟻」，. sit. 34. Nat. 授表示恐怖組織已成為「分散式如沙丘般的組織」（dune type of organiztion），. n. al. er. io. 他們依賴相互識別的氣息，努力攻擊共同的目標，同時具有「恐怖殺人蜂」的特. i n U. v. 點，且外來的恐怖理念、技術、資金與人員，與當地的恐怖活動相結合。35. Ch. engchi. 根據美國國會研究單位的資料顯示，蓋達組織與全世界 70 個以上的國家或 36. 地區的恐怖組織有關聯。學者們試圖將蓋達組織的網絡進行分類或分層，有學 31. 32. 33. 34 35. 36. 「蓋達」（Al Qaeda）意譯為「基地」（Base）。1987 年（回教年 1407 年）賓拉登與其少數追隨者進入阿富汗，他選擇在離蘇聯軍隊駐紮於 Jaji 營區很近的地區建立其根據地，並將其稱為 al-Masada，其意為「獅子窩」（Lion’s Den）。當年回教齋戒月時，賓拉登與蘇聯軍隊爆發激戰，並獲得意外的勝利，他們自認為是這場戰役的支柱，因此從此以後他們自稱其組織為「基地」。 Mark Bowden, The Finish-The Killing Osama Bin Laden (U. K.: Grove Press, 2012), pp. 38-39, 41. Ely Karmon, “The Role of Intelligence in Counter-Terrorism,” Center for Advanced Studies of Terrorism and Political Violence, 26 February 2001, ＜ http://212.150.54.123/articles/articledet.cfm?articleid=152＞. John Rollins, “Al Qaeda and Affiliates: Historical Perspective, Global Presence, and Implications for U.S. Policy,” Congressional Research Service, 25 January 2011, Summary. 汪毓瑋，「打擊恐怖主義組織之預警指標與成果測量之探討」，頁 10。李偉，「2004 年國際恐怖與反恐綜述」，《非傳統安全威脅研究報告》，第 4 輯，2005 年 2 月，頁 213。莊坤龍，「印尼回教祈禱團恐怖組織之研析」，《非傳統安全威脅研究報告》，第 7 輯，2008 年 3 月，頁 234。 23.