第二章 文獻探討
第五節 有關美國情報改革文獻
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第五節 有關美國情報改革文獻
9/11的情報失靈，讓美國情報圈面臨著強大的壓力，各界呼籲對其進行改革 的聲浪不斷，並提出各項的建議。對於美國的情報改革影響最大的文件，莫過於
「9/11委員會」（The 9/11 Commission）於2004年7月22日所提出的《9/11委員會 報告》（Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks upon the United States，簡稱為The 9/11 Commission Report）。該報告指出的問題包括：情報體系 過於鬆散、沒有任何人負責統籌資源、無法集中情報與確保資訊分享，且要解決 的問題還包括官僚體系的惰性、單位間的門戶之見，以及國會與行政部門間對於 法律的不同認知等。並提出多達41項的建議，針對情報圈內的縱向指揮及橫向協 調體系進行改革。
小布希總統後來幾乎接納該委員會的建議，讓該報告成為後來情報改革的藍 圖。小布希並於2004年12月17日簽署《情報改革與恐怖主義防制法》（Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, IRTPA），對美國情報圈展開自「珍 珠港事件」以來最重大的改革。由於美國為世界超極強國，其情報工作亦執世界 的牛耳，因此中外學者也紛紛對美國的情報改革情形進行研究。對於此領域的研 究相當多元，大略可分為以下以幾類：
第一類為對美國情報改革作全般性的探討。例如我國學者汪毓瑋教授的「美 國檢討恐怖主義攻擊之情報改革因應作為」、109「美國國土防衛之危機應變機制 及面臨問題之探討」、110「打擊恐怖主義組織之預警指標與成果測量之探討」；
111「美國持續情報改革與強化『公開來源情報』體系之發展」。112汪教授於2013 年出版的國土安全乙書，可稱為國內學界對於美國情報改革探討最為廣泛及深入 的著作。另外還有張中勇教授的「『九一一』後美國情報改革倡議與實踐－兼論 對我國之啟示」；113鍾京佑的「後九一一時期美國國土安全政策之探討：戰略的
109 汪毓瑋，「美國檢討恐怖主義攻擊之情報改革因應作為」，《非傳統安全威脅研究報告》，第
4 輯，2005 年 2 月，頁 79-113。
110 汪毓瑋，「美國國土防衛之危機應變機制及面臨問題之探討」，《非傳統安全威脅研究報告》，
第 5 輯，2006 年 2 月，頁 39-91。
111 汪毓瑋，「打擊恐怖主義組織之預警指標與成果測量之探討」，《非傳統安全威脅研究報告》，
第 7 輯，2008 年 3 月，頁 1-38。
112 汪毓瑋，「美國持續情報改革與強化『公開來源情報』體系之發展」，《非傳統安全威脅研
究報告》，第 7 輯，2008 年 3 月，頁 107-139。
113 張中勇，「『九一一』後美國情報改革倡議與實踐－兼論對我國之啟示」，《非傳統安全威
脅研究報告》，第 7 輯，2008 年 3 月，頁 141-188。
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觀點」；114以及中國大陸學者鍾亮的「美國情報界情報分析轉型的新舉措－
A-Space網站」115等。
在西方學界方面，學者James Burch在所撰的The Domestic Intelligence Dap:
Progress Since 9/11?乙文中，提出「組織機制」（organizational mechanisms）、「情 報分享」（information sharing）與「情報監督」（intelligence oversight）三個因 素，來檢討9/11後美國所進行的情報改革及國內反恐情報工作的成效；Michael Warner 及 Kenneth McDonald 博 士 兩 人 共 同 撰 擬 的 US Intelligence Community Reform Studies Since 1947乙文，以歷史研究方法探討美國情報圈從1947年以來迄 今近60年的改革情形；David E. Kaplan及Kevin Whitelaw兩位教授共同撰擬的 Remaking U. S. Intelligence乙文，探討美國情報界的改革情形，他們認為情報圈 雖然在9/11前就意識到安全情勢的改變，並採取改革措施，但是此變革顯然跟不 上外部環境的變化；Brian L. Dunn的Establishing a Homeland Security Field Structure乙文，倡導建立「國土安全領域結構」的概念，以統一聯邦、州及地方 政府等層級的反恐能量；Pierre-Louis Malfatto的A Diagnosis of the Failure of American Intelligence Community Before 9/11: Organizational And Perceptual Explanations乙文，檢視9/11發生之前美國情報圈的問題。
第二類為對美國因應反恐所成立的新反恐單位，及原有情報單位的改革情形 進行探討，包括：
1.對「國家情報總監」（Director of National Intelligence, DNI）的研究。例如 美國國會參眾兩院情報委員針對 9/11 所進行的調查報告Report of the SSCI and HPSCI，該報告表示由於各情治單位本位主義濃厚，致使 「中央情報總監」
（Director of Central Intelligence, DCI）缺乏情報管控職權，缺乏全面反恐策略及 反恐情蒐能力。故建議設立具有人事、預算及管理權限的「國家情報總監」，且 不再兼任CIA局長；Jr. Vickers Robert博士的Intelligence Reform: Problems And Prospects，探討美國情報改革所遭遇的問題，他指出支持改革者稱DNI從CIA分 離出來，可使DNI專注於監督情報圈的職責及扮演總統顧問的角色，不需要為管 理CIA而分心。而反對改革者則認為，DNI無法解決情報圈內的衝突，反而會使
114 鍾京佑，「後九一一時期美國國土安全政策之探討：戰略的觀點」，《第六屆「恐怖主義與
國家安全」學術暨實務研討會》，2010 年 11 月 22 日，頁 191-206。
115 鍾亮，「美國情報界情報分析轉型的新舉措－A-Space 網站」，《情報雜誌》，第 29 卷第 11 期，
2010 年。
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衝突加劇。
2.對「國土安全部」（Homeland Security Departmnet）的研究。例如我國學者 劉世林教授的「美國『國土安全部』對建立我國國土安全組織體系的啟示」，該 文評估「Porter價值鏈模式」運用在美國國國土安全組織策略上的成效，並認為 對我國國土安全組織體系具有啟示作用；116Donald B. Huton及Anna Mydlarz警官 的Guide to Homeland Security Careers乙書認為在 9/11 之後，進入維護國土安全 部門工作，是一項有前景的職場生涯。
3.對聯邦調查局（以下簡稱FBI）改革的研究。例如為美國「國會研究服務 局」（Congressional Research Service）向國會所提出的報告Intelligence Reform Implementation at The Federal Bureau of Investigation: Issues and Options for Congress，檢討FBI進行情報改革的情形；美國司法部門所公布有關FBI所管理恐 怖分子名單的使用及運用規定The Federal Bureau of Investigation’s Terrorist Watchlist Nomination Practices；國際知名法律援助公益組織「電子前哨基金會」
（Electronic Frontier Foundation, EFF）所做的調查報告Patterns of Misconduct: FBI Intelligence Violations from 2001-2008，揭露美國FBI因為執行反恐任務，而涉及 不當的調查行為。
4.對「情報融合中心」（Fusion Center）117研究。例如汪教授在其所著的國土 安全乙書上冊中，對於此議題有詳細的探討。118美國資深戰略分析家Dana R.
Dillon所撰擬的Breaking Down Intelligence Barriers for Homeland Security乙文，認 為該中心成立的目的在打破官僚文化；D. L. Carter及J. G. Carter教授的The Intelligence Fusion Process for State, Local and Tribal Law Enforcement乙文認為該 中心是一個情報處理及分享的單位，由來自聯邦、州及地方政府的情報專家所組 成，其主要目的是對不同來源的情報進行分析後，分送給相關單位參考，與一般 的「監控中心」或是「緊急處理中心」不同。雖然「情報融合中心」對於反恐非 常重要，但是也遭到許多的批評，Torin Monahan教授及Neal A. Palmer的The Emerging Politics of DHS Fusion Centers乙文將有關對該中心的批評歸納成 3 項：
效率不彰、任務擴張、違反公民自由。
116 劉世林，「美國「國土安全部」對建立我國國土安全組織體系的啟示」，《非傳統安全威脅
研究報告》，第 8 輯，2009 年 3 月，頁 1-20。
117 或翻譯為「情報整合中心」。
118 汪毓瑋，國土安全（上冊），頁 269-282。
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第三類為對情報分享議題的探討。由於各情報單位間的本位主義，不願意分 享所蒐獲的情報，也是造成9/11情報失靈的主要原因之一，因此如何提升情報分 享的功能，成為各界探討的焦點之一。例如小布希總統於2004年8月27日發佈的
《 強 化 恐 怖 主 義 資 訊 分 享 以 保 護 美 國 命 令 》（ Strengthening the Sharing of Terrorism Information to Protect Americans- Executive Order 13356 of August 27, 2004 ）， 就 是 在 強 化 情 報 圈 的 情 報 分 享 效 能 ； James Burch 的 The Domestic Intelligence Gap: Progress Since 9/11?乙文探討美國情報圈的缺點，並提出「組織 機制」（organizational mechanisms）、「情報分享」（information sharing）與「情 報監督」（intelligence oversight）為確保國內情報能力的重要因素；美國白宮於 2012年12月19日所發佈的《國家情報分享戰略與保護》（National Strategy for Information Sharing and Safeguarding）文件中，除再度重申情報分享的重要性外，
也強調維護情報的安全及保護人民的隱私權、公民權、自由權等。
第四類為對美國情報失靈案例的探討。例如我國黃秋龍博士的「對美國西北 航空班機恐怖襲擊事件之觀察」，探討2009年12月25日聖誕節美國發生空中恐怖 襲擊未遂事件，此事件之所以引起矚目，因為它直接衝擊美國情報體系的應對能 力；119美國「參議院國土安全與政府事務委員會」（The Senate Homeland Security and Government Affairs Committee）主席李伯曼（Joseph I. Lieberman）對美軍德 州胡德堡基地槍擊案所做的調查報告A Ticking Time Bomb - Counterterrorism Lessons From The U.S. Government’s Failure To Prevent The Fort Hood Attack，該調 查報告發現國防部及FBI都應該為此恐怖攻擊事件負責，並認定這是一項情報失 靈案。
119 黃秋龍，「對美國西北航空班機恐怖襲擊事件之觀察」，《展望與探索》，第 8 卷，第 2 期，
2010 年 2 月，頁 22-28。
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