第二章 文獻探討
第一節 有關安全議題文獻
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第二章 文獻探討
由於本論文涉及有關安全、恐怖主義、情報、美國的國際反恐情報合作情形、
美國情報改革以及其國內反恐情形等領域的議題，故本章節回顧國內外著名學者 對於上述議題的論述，以作為本論文的研究依據。
第一節 有關安全議題文獻
安全（security）是一個國家在制訂國家對內及對外政策時的最高考量與指 導原則，凡是不符合國家安全的因素都必須被排除，否則將會威脅到國家的安危 與生存。我國學者林碧炤教授在其「台灣的綜合性安全」乙文中表示，從過去到 冷戰結束以前，國家安全常與戰爭一起思考，核心的概念在防止戰爭爆發，或是 一旦戰爭爆發，應該如何在最短時間內結束戰爭。1王崑義教授在「非傳統安全 與台灣軍事戰略的變革」文章中稱，國家安全的研究一直是國際關係中的重要課 題之一，安全是國際政治研究的「起點與落點」。2
英國倫敦經濟學院國際關係學教授巴瑞‧布贊（Barry Buzan）表示，雖然國 際關係學界對於安全議題的討論甚多，但是對於安全概念卻無法形成一個普遍被 接受的定義。3國際關係學者最常引用的定義是渥爾夫斯（Arnold Wolfers）於 1962 年所提出，4他認為「安全在客觀意義上是指既有價值不受威脅，在主觀意義上 是指對既有價值可能遭受攻擊不感到恐懼」。5我國學者陳牧民教授認為，雖然此 定義非常的籠統，但是指出一個重要的安全概念，即是「不受威脅」或是「免於 威脅」（absence of threat），這也是大部分學者對安全概念的基本假設。6
美國 學者戴 維 ‧希 爾斯（ David L. Sills）在其國際社會科學百科全書
（International Encyclopedia of the Social Science）中表示，追求安全的對象及範 圍可小至個人，並擴及社會、國家及國際等層面。其中，國家安全的概念是指國
1 林碧炤，「台灣的綜合安全」，《戰略與國際研究》，第 1 卷第 1 期，1999 年 1 月，頁 2。
2 王崑義，「非傳統安全與台灣軍事戰略的變革」，《台灣國際研究季刊》，第 6 卷第 2 期，2010 年/夏季號，頁 3。
3 Barry Buzan, People, State and Fear: An Agenda for International Security Study in the Post-Cold War Era (Boulder, Colo: Lynne Reinner, 1991), p. 3.
4 陳牧民，「印度國家安全戰略分析」，《台灣國際研究季刊》，第 2 卷第 4 期，2006 年冬季號，
頁 83。
5 Arnold Wolfers, Discord and Collaboration: Essay on International Politics (Baltimore: Johns Hopkins Press, 1962).
6 陳牧民，前揭文，頁 84。
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家免於遭受外來的軍事、政治及經濟的威脅，並且維護國家的生存、安全與發展，
其內涵包括人民安全、領土完整、政府自主、主權獨立等四大範圍。7所謂外來 的威脅來源主要是指遭受到軍事上的威脅，8因此在過去的安全觀中，軍事一直 佔有重要的地位，軍事力量也幾乎與國家安全劃上等號。之所以會如此，根據國 際關係學中「現實主義」學派的觀點，由於國際社會是處於一種「無政府的狀態」
（anarchy），在此種國際社會之中，為求國家的生存與發展，因此必須以武力的 手段追求權力及安全。但是後來軍事的重要性被無限上綱，過去的安全理論又被 稱為霸權安全理論，因為這些理論無非都是在探討國家如何以軍事力量取得霸 權。9
在冷戰結束以前，安全的研究主要也是以軍事領域為主，冷戰期間可說是將 安全研究軍事化，10美國哈佛大學 Stephen Walt 教授表示，尤其是在 1955 至 1965 年間，更是被稱為研究安全的「黃金時期」（Goden Age）。當時安全議題主要的 焦點在於核武問題上。11故強調富國強兵的「現實主義」也一直佔據著國際關係 學界的舞台，任何有違該學派的觀點都會受到抨擊。研究如何運用軍事武力的戰 略學（Strategy）及軍事科技，也成為當時研究國際關係的顯學。12但是安全與其 他的概念一樣，會隨著時間的演進而發展。
冷戰結束後，軍事在國家安全所占的重要性也隨之下降。軍事國防仍然很重 要，但已不再佔據國家施政的最優先順序，故冷戰的結束是人類安全觀的分水 嶺，同時對於國際安全的研究也有重大的轉變。雖然仍有部分學者不認為在冷戰 後國際政治出現基本的變化，但是美國普林斯頓大學 David A. Baldwin 教授表 示，多數學者認為國際關係出現以下三種發展：第一、因為軍事威脅降低，所以 軍事武力在國際政治的重要性降低，軍事作為治理國家工具的用處也隨之下降；
第二、冷戰結束後世界環境出現變化，有必要重新檢視國際關係與國家安全的想
7 David L. Sills, ed., International Encyclopedia of the Social Science (New York: The Macmillan Company and The Free Press, 1968), p. 40.
8 Joseph J. Romm, Defining National-The Nonmilitary Aspects (N.Y.: Council on Foreign Relations, 1993), p. 3.
9 Stephen Walt, “The Reneissance of Security Study,” International Studies Quarterly, Vol.35, No. 2, June 1991, p. 212.
10 David A. Baldwin, “Security Study and the End of the Cold War,” World Politics, Vol. 48, No. 1, October 1995, p. 124.
11 Stephen M. Walt, “The Renaissance of Security Study,” International Studies Quarterly, Vol.35, No.
2, June 1991, p. 35.
12 Steven E. Miller, “International Security at Twenty-Five: From One World to Another,”
International Security, Vol. 26, No. 1, Summer 2001, p. 9.
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法；第三、國家安全的意涵必須擴大，部分學者認為必須將國內問題納入國家安 全的議題中，另有些學者則認為必須將外來的非軍事威脅視為安全的議題。13
雖然冷戰結束後，軍事的威脅也隨之降低，但是對於國家安全的研究風潮卻 未消減，反而因為全球化的來臨，其研究的範圍更為廣大，且內容更為多元，逐 步從軍事的領域擴大至經濟、環境、衛生、恐怖主義、組織犯罪等。由於安全研 究的範圍及內涵不斷擴大，所以也有人將其稱之為「綜合性安全」（Comprehensive Security）。14林碧炤教授亦稱，國家安全的概念已由軍事及安全的高層次議題，
擴及至經濟與社會的低層次議題，並朝向「綜合性安全」的方向發展；15劉復國 教授更列出有關傳統安全與綜合安全的比較（參見下表一）。
表一：傳統安全與綜合安全比較
傳統安全 綜合安全
行為主體 國家 個人、次國家團體、國家、國際機構 界定取向 獨重高階政治 低階政治為要、高階政治仍重 分析層次 體系、國家 個人、次國家團體、國家、區域、全球 分析面向 戰略－政治 經濟、環境、政治、社會、軍事 威脅來源 外來侵略 內發性威脅與外在威脅同重 保衛標的 領土、主權 重大利益、核心價值免於受到侵害 資料來源：劉復國，「綜合性安全與國家安全：亞太安全概念適用性之探討」，《問 題與研究》，第 38 卷第 2 期，1999 年 2 月，頁 26。
紐約大學終身教授熊玠（James C. Hsiung）在其 Twenty-First Century World
Order and the Pacific Asia 乙書中指出，
「綜合性安全」主要包括經濟、環境及人 類三個領域，也就是在探討如何維護經濟安全、環境安全與人類安全的議題。16 有關人類安全的部份，根據聯合國於 1994 年所發表的《人類發展報告》（Human Development Report）中表示，人類安全包含免於遭受飢餓、疾病、迫害等的長 期威脅，並免於日常生活遭受突然的傷害 。17學者 Stephen Hoadley 在 The13 David A. Baldwin, op.cit., p. 118.
14 Emma Rothschid, “What is security?” Daedalus, Vol. 124, No. 3, Summer 1995, p. 55.
15 林碧炤，「台灣的綜合安全」，頁 1。
16 James C. Hsiung, Twenty-First Century World Order and the Pacific Asia: Value Change, Exigencies, and Power Realignment (New York: Palgrave, 2001), p. 19.
17 United Nations, Human Development Report 1994 (New York: Oxford Uniuersity Press, 1994).
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Evolution of Security Thinking: An Overview 乙文中探討安全思維的發展，認為許 多學者觀察到安全的概念已經在改變當中，由過去「現實主義」所主張的國家安 全（National Security）趨向於「自由主義」者所主張的人類安全（Human Security）。
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雖然人類安全的威脅甚多，但是當屬恐怖主義最具有立即的殺傷力，例如 9/11 可說是恐怖主義威脅的一個典型模式。該事件讓世人感覺到安全環境似乎正 在發生根本性的變化，更是改變世人對於安全的概念。因為此事件的發生讓我們 驚覺，對於國家安全的威脅不僅來自敵國，而恐怖主義亦是國家安全的主要威脅 之一，19此後反恐（Counter Terrorism）乙詞便經常出現在各個領域之中。因此在 9/11 發生後，國土安全立刻成為各界主要關切的安全議題。研究國土安全一時成 為顯學，國外許多大學紛紛開設有關國土安全的課程，20國內外學者紛紛投入該 領域的研究，這可說是 9/11 之後安全議題的一大轉變。
其實國土安全的概念早在 9/11 之前就已經被提出，例如 Ashton B. Carter, John M. Deutch 與 Philip D. Zelikow 於 1998 年所共同撰寫的《恐怖主義的災難：
國家政策的要素》報告中，首次提出「美國國土安全」（Security of the American Homeland）乙詞。美國「21 世紀國家安全委員會」 （Commission on National Security/21st Century）在 2001 年 1 月 31 日所公布的第 3 冊報告中，正式提出「國 土安全」（Homeland Security）乙詞。雖然當時 9/11 未發生，但該報告已預測在 21 世紀的前 25 年，美國國土可能會遭到攻擊。
我國學者當中，以汪毓瑋教授所撰寫的國土安全乙書對於國土安全的研究最 為深入。國土安全的概念顯然與國家安全有別，然而在 9/11 之前，一般人對於 此概念的認知非常模糊。21汪毓瑋教授認為，國土安全與國家安全兩者有著本質 上的不同，如以 5W1H 來看，國家安全以國家為考量主體，目標非常明確；而 對國土安全的危害，就難以掌握何人（who）、何時（when）、何目標（what）、
何處（where）、哪個（which）及何種方法（how）等問題。22
所以在對抗恐怖主義時，就必須採取與對抗敵國所使用的不同作為。國土安
18 Stephen Hoadley, “The Evolution of Security Thinking: An Overview”, in Stephen Hoadley and Jürgen Rüland ed., Asian Security Reassessed (Singapore: Institution of Southeast Asian Studies, 2006), pp. 10-11, 24.
19 E.S.M. Akerboom, “Counter-terrorism in the Netherlands,” General Intelligence and Security Service of the Netherlands (AIVD), July 2003, p 1.
20 汪毓瑋，國土安全（上冊）（台北：元照出版社，2013 年 4 月），頁 9-11。
21 汪毓瑋，國土安全（下冊），頁 525。
22 同上，頁 8。
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全重視平時及國內的執法特性，並強調全民動員，以達到防恐的目的。23防衛國 土安全並非像保衛國家安全一樣，主要依賴軍事的手段。保護國土不受到侵害，
也不只是職業軍人的責任，還包括各領域的專業人士，甚至是平民百姓，因此必 須發展出不同的策略與方法。國土安全可說是一種「全國性事業」（national enterprise），即聯邦、州、地方、私人企業、社區、家庭、個人等均是維護國土 安全能力的一環。24（參見下表二）
表二：國家安全與國土安全的比較
國家安全 國土安全
戰 略 性 （ strategic ）、 集 權 式
（ centralized ）、 由 上 而 下 驅 動 體 系
（top-driven）
行動性（operational）、跨領域
行動性（operational）、跨領域