第六章 美國國內反恐情報的改革與挑戰
第三節 美國國內反恐情報合作的檢討
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第三節 美國國內反恐情報合作的檢討
美國不但在國際反恐有所成就，在國內的反恐也一樣有收穫。例如自從 9/11 之後，美國本土未再遭到類似 9/11 的大規模恐怖攻擊，這與美國所進行的情報 改革不無關係。然而百密仍有一疏，9/11 後美國本土也發生幾件不幸的恐怖攻擊 事件，並造成許多人傷亡。學界紛紛提出各種不同的衡量方法，來評斷美國在 9/11 後 所進 行情 報改革 的 成效 。例 如學者 James Burch 認 為 「 組 織機 制 」
（organizational mechanisms）、「情報分享」（information sharing）與「情報監 督」（intelligence oversight）為確保國內情報能力的重要要素（如下圖所示），
因此可根據這三個因素來檢視不同時期的情報工作成效。153本文也採用該等因 素，來檢討 9/11 之後美國所進行的情報改革及國內反恐情報工作的成效。
圖八: James Burch 檢討情報改革的要素
資料來源：James Burch, “The Domestic Intelligence Dap: Progress Since 9/11?” p. 2.
153 James Burch, “The Domestic Intelligence Dap: Progress Since 9/11?” Homeland Security Affairs, Supplement No. 2, 2008, p. 1.
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一、組織機制（organizational mechanisms）
中國諺語有云；「工欲善其事，必先利其器」，也就是要達成某項任務，就必 須先要有良好的工具。同樣的，想要做好情報工作，就必須先要具備完善的情報 機制。美國就是因為在 1947 年 7 月 26 日簽署《國家安全法案》，創造維護國家 安全的最主要機構，讓美國逐漸成為世界霸權，並藉由各式各樣的情報作為，贏 得冷戰的最後勝利。154但是美國情報界似乎沒有察覺世界安全情勢的改變，仍然 沈浸在勝利的喜悅當中，故其情報機制並未隨著世界局勢的改變，做出因應的對 策及改革。雖然情報圈也有心進行改革，但是卻受到國防部的強烈反對而無疾而 終。155
然而好景不長，距離冷戰勝利僅十幾年的光景，美國就遭到前所未有的恐怖 攻擊，讓美國情報界措手不及，並受到排山倒海的責難，顯示既有的組織已不能 滿足國家安全的需求，因此美國政府不得不思考對情報機制進行革興。中國諺語 有云；「亡羊補牢，為時未晚」，小布希政府於 2004 年 12 月 17 日簽署《情報改 革與恐怖主義預防法案》，對情報系統進行自CIA創立以來最大規模的重組。此 也驗證管理大師杜拉克（Peter Drucker）所稱，沒有一個組織能夠超過 50 年而不 改造的理論。156
要落實「國土安全」的概念，首先必須對原有的情報體系進行改造及重組。
157這些改革包括在 2002 年整合國內 8 個聯邦部會的 22 個機關成立「國土安全 部」，是美國有史以來第一次將各方面的國土安全能力合併在一個屋簷下。158該 新 成 立 的 部 門 屬 於 內 閣 層 級 ， 其 人 數 僅 次 於 國 防 部 及 退 伍 軍 人 事 務 部
（Department of Veterans），排名第三，159可見該部的地位及重要性。美國進一步 撤銷「中央情報總監」的職位，設立最高的情報負責人「國家情報總監」及協助 機構「國家情報總監辦公室」，以統籌及指揮各情報單位，讓「國家情報總監」
成為情報圈的真正領導者，改變過去CIA兼任DCI職位的有責無權現象。另外在
154 William Safire, “The Farewell dossier: how a CIA plot helped win the Cold War, ” NY Times News Service, 4 February 2004, ＜
http://www.taipeitimes.com/News/editorials/archives/2004/02/04/2003097438＞.
155 David Jablonsky, Ronald Steele, Lawrence Korb, Morton H. Halperin, and Robert Ellsworth, “U.S.
National Security: Beyond the Cold War,” Strategic Studies Institute (July 26, 1997), No. 25.
156 劉世林，前揭文，頁 8。
157 同上，頁 6。
158 同上，頁 8。
159 同上，頁 7。
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9/11 以後，當時的FBI局長羅伯特‧米勒（Robert Mueller）開始對該局進行組織 重整及任務調整，將反恐列為該局的首要任務，160並將該局從傳統的打擊犯罪機 構，轉型為情報導向及對抗恐怖威脅的組織。161
這些組織機制改革包括統合縱向的指揮系統，及加強橫向的聯絡體系。雖然 改革的任務非常艱鉅，並遭受到許多的阻力，尤其是情報、軍事及執法這三大安 全部門，由於有悠久的傳統、特殊的組織文化及專業的任務，因此特別抗拒外在 的改革。162但是美國政府克服各種阻礙，改變原有情報組織的機制。尤其是對FBI 的改革，過去該局對於恐怖活動的調查均屬於事後的事實調查（after-the-fact），
其目的在起訴恐怖分子，163屬於被動式的反恐。該局並改變過去被派至FBI支援 的情報人員，僅是執行次等及支援任務的情形，164讓該局從被動的反恐走向積極 的作為。
另外，各州及地方政府所設立的「情報融合中心」，讓情報圈由原本的「權 力集中化」（Centralized），改變為「權力分散化」（Decentralized）的體系。165改 變過去由上而下的官僚指揮及節制體系，減少繁文縟節的程序，提升情報圈內各 單位間的聯繫暢通性。不但大幅降低各情報單位間的本位主義，並且讓情報體系 更具有彈性。使原本以對抗敵國家主的情報體系，能更有效及更有彈性對付非國 家組織的恐怖組織。因此，州及地方政府的「情報融合中心」已經被視為是維護 國土安全的重要單位。166
二、情報分享（information sharing）
情報分享是國土防衛的重要因素，167因此除改革原有的情報機制外，情報分 享也是這次美國情報改革的重點任務之一。在過去的時代，尤其是在冷戰期間，
160 “What We Investigate,” FBI, ＜http://www.fbi.gov/about-us/investigate＞.
161 “FBI Information Sharing Report 2011,” FBI, ＜
http://www.fbi.gov/stats-services/publications/national-information-sharing-strategy-1/national-infor mation-sharing-strategy＞.
162 Eugene Bardach, “How Do They Stack Up? The 9/11 Commission Report and the Management Literature,” International Public Management Journal, Vol. 8, No.3 (2005), p 356.
163 汪毓瑋，「美國檢討恐怖主義攻擊之情報改革因應作為」，頁 87。
164 “Intelligence Reform Implementation at the Federal Bureau of Investigation: Issues and Options for Congress,” Congressional Research Service (Washington DC: Library of Congress), 16 August 2005, p. 21.
165 James Burch, op.cit., p. 10.
166 John Rollins and Tim Connors, State Fusion Center Processes and Procedures: Best Practicesand Recommendations (New York: Center for Policing Terrorism, 2007), p. 4.
167 劉世林，前揭文，頁 9。