行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
公有土地開發契約選擇之研究
The Choice of Public Land Development Contr act
計畫編號：NSC-88-2415-H-004-019
執行期限：民國 87 年 8 月 1 日至民 88 年 7 月 31 日
主持人：邊泰明 國立政治大學地政學系
一、中文摘要 公 有 非 公 用 土 地 為 政 府 重 要 資 產 之 一，其開發是否符合經濟效率，不僅是政 府部門對公產經營管理績效的表徵，關係 到財政收入，更會影響到土地市場運作的 效率。依公有土地經營及處理原則規定， 公有非公用土地之開發，除了由管理機關 自行辦理外，得依下列方式為之：設定地 上權方式、委託方式、合作方式及聯合方 式。惟公有非公用土地應選擇那種開發方 式，不僅關係到開發經濟效率更隱含公平 問題。對公平面的影響是因為不同的開發 方式代表著不同契約型態，而不同契約型 態對於契約訂定雙方之責任義務與利益分 配也不盡相同，所以契約選擇存在公平問 題；至於土地開發經濟效率問題則來自於 土地的異質性，因為異質性的存在，使得 契約的訂定涉及協商，政府部門如何選擇 最合適之契約型態使得開發商參與公有非 公用土地開發之協商成本或時間成本，以 及政府部門執行土地開發之契約審核成本 及監督成本達到最低，便是經濟效率。 關鍵詞：契約選擇、協商成本、監督成本 二、緣由與目的 1980 年代以後，由於政府部門財政的 困難，吸引獎勵民間參與政府部門重大建 設，已成為不可避免的趨勢，而公有非公 用土地之開發亦不例外。依據公有土地經 營及處理原則規定，公有非公用土地之開 發，除了由管理機關自行處理外，得依下 列方式為之：設定地上權方式、委託方式、 合作方式及聯合方式。基本上，該等開發 方式均屬民間參與公地開發範疇，也代表 著不同開發契約的型態。影響契約選擇的 因素很多，而交易成本是決定契約型態的 主要因素，那些因素影響交易成本的高 低，這是本文提出公地開發契約選擇主要 的考量。 就土地開發事件而言，土地是種特殊資 產。而設定地上權方式、委託方式、合作 方式或聯合方式，是種代理行為，代理過 程中如果有著資訊不對稱，便會存在投機 行為，繼而產生代理問題；再者，土地開 發市場中充滿的不確定性和複雜性。所以 說，不同的開發方式，影響交易成本的因 素互異，相對的，，不同的契約型態，便 隱含著不同的交易成本。如何掌握影響交 易成本的因素，決定最適公有非公用土地 開發契約型態，使得交易成本最低，避免 不公平和無效率的現象發生，是研究另一 動機。 本研究目的有三： （一）分析設定地上權開發、委託開發、 合作開發與聯合開發之契約型態， 以及不同契約型態中，訂約雙方責 任義務與權益分派之差異性。（二）探討不同開發方式交易成本的內涵 及其影響因素。 （三）針對不同性質之土地開發，分析最 適契約型態，提供政府部門及開發 商進行契約選擇的參考。 三、文獻回顧 對於交易成本的定義，雖然各學者都有 不同的闡釋，但都不脫「只要有交易行為 就會有交易成本產生」的概念。首先強調 交易成本的 Coase(1960)即明確指出，市場 交易至少要進行五種工作：去尋找所欲交 易的對象、告知對方自己希望交易及交易 條件、談判、簽訂契約、檢驗合約是否被 遵行，這些工作所花費的成本即為交易成 本。因此，交易成本指在交易行為過程中， 伴隨的資訊蒐集、條件談判及交易實施等 成本。Demsetz(1967)認為交易成本為交換 所有權權利的成本。Calabresi(1968)認為為 了達到協商目的而集合眾人、團體之間的 溝通（包括時間成本、通訊成本）、排除搭 便車者、取得資訊等所花費的成本皆為交 易成本。Dahlman(1979)根據 Coase 所定義 的交易成本將其分為三類：蒐尋與諮詢成 本(search and information cost)、議價與決策 成本(bargaining and decision cost)、以及監 督 與 執 行 成 本 (policing and enforcement cost)。Cheung(1983)認為交易成本是發現相 對價格的成本。North(1984)將交易成本視 為：基於交換的需要，訂定契約與執行契 約所需支付的成本（洪維廷，民國 85 年、 邊泰明，民國 86 年）。Williamson(1985)將 交易成本以交易發生與否區分為事前及事 後 成 本 ， 前 者 包 括 簽 約 (drafting) 、 談 判 (negotiation)、保障(safeguarding)契約的成 本；後者則包括適應不良(maladaptation)成 本、討價還價(haggling)成本、建構及營運
(setup and running)成本、束縛(bonding)成 本，其中以適應不良為主要構成部份（莊 亮淵，民國 84 年）。 從上述內容，一般而言交易成本包含簽 約前的蒐尋成本；簽約時的協商、議價成 本以及簽約成本；與簽約後的契約執行、 監督成本。分述如下： 1.蒐尋成本 進行交易首先要尋找交易對象；對象確定 後需瞭解其交易意願以評估雙方交易機 率，由此過程中產生的成本即為蒐尋成 本。例如尋找投資開發者的招商成本。 2.協商、議價成本 由於交易雙方資訊不對稱及人類投機心態 與有限理性的影響，雙方互不信任，常需 花費大量的時間協商、談判所要求的條 件。 3.簽約成本 達成雙方所要求的條件後，為確保往後交 易能順利進行，避免口說無憑，通常需將 條件「書面化」，使雙方的權利義務得到保 障。若交易雙方無擬定契約的能力，還需 透過專業的第三人協助。因為簽訂契約而 產生的成本為簽約成本。 4.監督成本 於簽訂契約後為確保契約能確實執行，避 免對方欺騙、違約等不利於契約執行的行 為而產生的成本。 5.執行成本 契約訂定後在有限理性下，決策者因訂約 時無法預知的契約執行情形可能對執行者 產生束縛，或使其因適應該契約而做調 整。這種為受契約規範而產生的成本為執 行成本。 Williamson(1975)綜合 Coase 和其他交 易成本的文獻，提出市場與層級組織與市
場失靈的架構中投機主義(opportunism)環 境的不確定性與複雜性、少數交易、資訊 的 不 對 稱 性 、 氣 氛 與 有 限 理 性 (bounded rationality)六項因素是導致交易成本的因 素。投機是種行為，係以詐欺的手段自利， 由於存在詐欺便容易產生不信任與懷疑， 因此交易過程中監督成本大幅增加。環境 的不確定性和複雜性是指未來環境充滿不 可預期的變化，由於對環境掌握度的降 低，討價還價的成本增加。少數交易是指 市場中特殊性(Idiosyncratic)資訊與資源把 持在少數人手中，無行動者獲利較多。氣 氛是指交易雙方處於對立立場時，交易便 充滿不信任與懷疑氣氛。有限理性也是一 個行為假設，意指人們於認知上的能力是 有限的，由於有限理性的存在，使得交易 雙方對於未來可能發生的狀況無法全盤掌 握，以致交易成本增加。 Klein、Crawford 和 Alchian(1978)認為 除了投機主義，特殊投資（特殊資產）也 是影響交易成本的重要因素。特殊資產係 指交易雙方在交易過程中，至少有一方需 要購買資產，而這些資產只有用在原先設 計的交易用途上，才能實現原先預期的效 益，如果原先的交易關係終止，這些資產 移作他用的價值便大幅下降。特殊資產與 投機主義兩項因素具有連帶關係，主要是 特殊資產最佳用途與次佳用途利益差距過 大，該特性促使交易過程中容易產生投機 行為。例如交易的另一方知道已投資的一 方會因為交易關係的終止而蒙受損失，於 是他就可以以此為要脅，要求投資的一方 降價或做其他讓步。如此一來市場交易成 本可能很高；或者沒有交易因為投資一方 會預期到投資後有受要脅的可能，投資沒 有獲得保障，因而不敢投資，自然沒有交 易行為。 Williamson(1985)認為：除了特殊資產 與投機主義是影響交易成本重要因素外， 特別強調有限理性(bounded rationality)的 重要性。他認為這三個因素有互動關係， 如果三個因素同時存在，會使得交易或談 判困難增加許多，但是三者只要缺少一 個，交易成本就不大。例如人的行為假設 是有理性的，這意味著交易雙方可以將未 來可能發生的情況一一載明於契約內，即 使有特殊資產或投機主義，可以透過契約 消除掉，交易成本也就不大。假設沒有特 殊資產因素存在，即使交易關係中途終 止，資產可以很容易地移轉他用，是否存 在有限性或投機主義，交易成本都不大。 最後，如果沒有投機主義因素，也就不會 有要脅行為，所以市場交易並不困難。 Dahlman(1979)認為交易成本主要來自 資 訊 不 足 所 導 致 的 資 源 損 失 (resource losses)。以搜尋及諮詢成本為例，便是對於 交易對象、交易機會、交易項目等資訊的 不瞭解所引發的成本支出。而協商和決策 成本係指在已知價格和確定情況下，欲使 經濟個體或經濟機構參與交易所需支出資 源謂之，協商是諮詢交易意願，和資訊不 足有關；決策是指雙方彼此都同意，也是 和資訊有關。至於監督和執行成本，是因 為不瞭解協商雙方是否會確實履行協議義 務而所需支出的資源。如果有充分的資訊 瞭解雙方履行能力，監督成本或可避免。 四、結果與討論 本研究將以交易成本理論的基本觀念 分析公私雙方在四種公私合營土地開發過 程中面臨的交易成本及其中隱含的風險因 素，並探討如何降低交易成本。理論中提 及的幾種降低交易成本方法中，公私合營 土地開發本身可說是一種以垂直整合的方 法降低交易成本的方式；而公私雙方在投
入其擁有的資源前，其財產權已界定，因 而並無財產權界定的必要；且在公私合營 土地開發中，政府本身即為參與者之一， 無法從第三者強制力方面介入此項交易， 因而不討論政府介入的方法。 因此本研究僅探討交易規則設計與契 約訂定兩種降低交易成本的方法，前者由 政府設計，用以規範公私雙方投入資源後 的分配性利益，不同的交易規則將形成不 同的資源配置結果；而劃分雙方權利、義 務關係則經由契約簽訂來達成。因此降低 交易成本方法主要探討交易規則設計以及 契約訂定兩部份。其結果如表一。 表一 四種開發方式開發過程之交易成本項目整理表 設定地上權 BOT 模式 合作興建 委託開發 開發過程 交易成本 政府 民間投資 者 政府 特許公司 政府 投資者 政府 受託單位 評估成本 ü ü ü ü ü ü 決策成本 ü ü ü 規劃成本 ü ü ü ü 蒐尋成本 ü ü ü ü ü ü 審查成本 ü ü ü 簽 約 前 規劃 招標 時間成本 ü ü 協議成本 ü ü 協議 時間成本 ü ü 簽 約 時 訂約 簽約成本 ü ü 規劃成本 ü ü ü 執行成本 ü ü ü ü ü ü ü ü 簽 約 後 興建 營運 移轉 監督成本 ü ü ü 資料來源：本研究整理 至於公有土地開發方式評選以公有土 地政策目標、市場景氣情況、開發規模大 小、土地開發用途為指標，在不同情況下， 就本研究探討的三種公有土地開發方式— 設定地上權開發、BOT 開發及合作開發，選 取較適當的開發方式。其結果如表二。 表二 公有土地開發方式選擇指標準則表 開發方式 指標準則 設定地上權開發 BOT 開發 合作開發 財政目標 ü ü 公地政策目標 公共利益目標 ü 市場不景氣 ü 市場景氣情況 市場景氣 ü ü 大規模 ü 規模適中 ü 開發規模大小 小規模 ü
住宅使用 ü 商業使用 ü 工業使用 ü 辦公使用 ü ü 土地開發用途 遊憩使用 ü 資料來源：本研究整理 五、參考文獻
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