永康市都市防災空間系統規劃示範計畫

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(1)永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 內政部建築研究所研究報告中華民國 94 年 12 月.

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(3) ０９４３０１０７００００Ｇ３０４３. 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 研究主持人：何明錦副所長協同主持人：李泳龍副教授陳建忠組長研. 究. 員：吳彩珠副教授張尚文研究員. 研究助理：戴政安研究助理李慶珠研究助理. 內政部建築研究所研究報告中華民國 94 年 12 月.

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(5) 目次. 目次圖次 .............................................................................................................. III 表次 ................................................................................................................V 摘要 .............................................................................................................VII 第一章緒論.................................................................................................1 第一節研究背景與目的 .............................................................1 第二節研究範圍 .........................................................................3 第三節研究內容與重要性 .........................................................6 第四節研究方法與流程 .............................................................8 第五節預期成果 .......................................................................17 第二章. 文獻回顧.......................................................................................19 第一節都市災害與都市防災定義 ...........................................19 第二節都市防災系統規劃 .......................................................24 第三節各國防災體系與國內相關法令之探討.......................31 第四節國內外相關研究文獻回顧 ...........................................40. 第三章. 永康市防災空間資源探討...........................................................53 第一節歷史背景與自然環境 ...................................................53 第二節永康市人口與未來發展 ...............................................59 第三節都市計畫與非都市土地使用現況分析.......................67 第四節道路系統 .......................................................................72 第五節災害應變體系與相關救災組織...................................78 第六節歷年災害特性及危險潛勢分析...................................83 第七節防災避難據點系統 .......................................................90. 第四章. 居民問卷調查...............................................................................95 第一節問卷設計 .......................................................................95 第二節問卷結果分析 ...............................................................99. 第五章永康市防災空間系統規劃.........................................................115 第一節防災空間系統規劃原則 .............................................115 第二節課題與對策 .................................................................119. I.

(6) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 第三節永康市防災據點 .........................................................123 第四節永康市防救災道路系統規劃與分析.........................128 第五節永康市指揮、派出所與消防據點之規劃分析.........133 第六節示範計畫短期優先實施項目分析.............................147 第六章. 結論與建議.................................................................................151 第一節結論 .............................................................................151 第二節建議 .............................................................................153. 附錄 .............................................................................................................155 參考書目 .....................................................................................................193. II.

(7) 圖次. 圖次圖 1-1 圖 1-2 圖 1-3 圖 1-4 圖 1-5 圖 2-1 圖 2-2 圖 2-3 圖 2-4 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3 圖 3-4 圖 3-5 圖 3-6 圖 3-7 圖 3-8 圖 3-9 圖 3-10 圖 3-11 圖 3-12 圖 3-13 圖 3-14 圖 3-15 圖 3-16 圖 3-17 圖 3-18 圖 3-19 圖 3-20 圖 3-21 圖 3-22 圖 4-1 圖 4-2 圖 4-3. 永康市位置圖...................................................................................3 永康市都市計畫示意圖 ..................................................................4 評估與檢討項目說明圖 ................................................................10 都市防災空間系統居民參與計畫架構圖 ....................................15 研究流程圖.....................................................................................16 都市防災空間系統 ........................................................................24 美國設有災變專責單位之典型組織架構圖 ................................32 日本緊急應變體系 ........................................................................33 中央災害防救組織架構圖 ............................................................35 永康市地形分布圖 ........................................................................54 永康市地質分布圖 ........................................................................55 永康市水系分布圖 ........................................................................56 永康市地質災害敏感地分布圖 ....................................................57 永康市地質洪水平原敏感地分布圖 ............................................58 永康市各里人口密度分布圖 ........................................................61 永康市空間分區構想示意圖 ........................................................64 永康市都市計畫圖 ........................................................................67 永康市非都市土地各使用編定面積比率示意圖 ........................71 永康市道路系統示意圖 ..............................................................72 永康市道路路寬示意圖...............................................................76 永康市派出所轄區範圍圖 ..........................................................79 永康市現有消防機構圖 ..............................................................80 永康市（含臺南市）主要醫療資源分布圖 ..............................82 永康市 600 公厘淹水潛勢圖 ......................................................84 永康市 450 公厘淹水潛勢圖 ......................................................85 永康市 300 公厘淹水潛勢圖 ......................................................86 永康市 150 公厘淹水潛勢圖 ......................................................87 永康市潛在危險場所分布圖 ......................................................89 永康市公園分布圖 ......................................................................91 永康市國小學區範圍圖 ..............................................................92 永康市學校據點及其影響範圍分布圖 ......................................94 永康市居民災害經驗圖 ..............................................................101 永康市居民災害經驗種類分析圖 ..............................................102 永康市淹水潛勢圖 ......................................................................104 III.

(8) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 4-4 圖 4-5 圖 4-6 圖 4-7 圖 4-8 圖 4-9 圖 5-1 圖 5-2 圖 5-3 圖 5-4 圖 5-5 圖 5-6 圖 5-7. IV. 永康市居民若遇災害時考慮是否避難比較圖 ..........................104 避難據點理想服務距離統計圖 ..................................................110 防災道路是否需要實施交通管制統計圖 ..................................110 災害發生時是否需要願意接受交通管制統計圖 ......................111 人車疏散路線規劃需要程度統計圖 ..........................................112 災情發生時居民最需要獲得資訊來源統計圖 ..........................113 永康斷層照片...............................................................................115 永康市震災所受比率較高地區 ..................................................117 永康市防災生活圈劃設圖 ..........................................................124 永康市緊急通道系統圖 ..............................................................130 永康市救援、輸送通道系統圖 ..................................................131 各分區防救災道路系統圖 ..........................................................132 指揮、消防、派出所、醫療、分區物資、大型物資據點位置圖 .......................................................................................................135.

(9) 表次. 表次表 1-1 表 1-2 表 1-3 表 1-4 表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 2-4 表 2-5 表 2-6 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 3-4 表 3-6 表 3-7 表 3-8 表 3-9 表 3-10 表 4-1 表 4-2 表 4-3 表 4-4 表 4-5 表 4-6 表 4-7 表 4-8 表 4-9 表 4-10 表 4-11 表 4-12 表 4-13 表 5-1. 調查項目與調查內容 ....................................................................11 永康市各里抽樣問卷預計發放數量 ............................................12 國小學區範圍發放數量 ................................................................13 居民參與方法之內容 ....................................................................14 防災避難圈劃設標準表 ................................................................26 避難據點劃設標準表 ....................................................................27 防災據點劃設標準表 ....................................................................28 都市防災相關法規表 ....................................................................38 防救災相關研究一覽表 ................................................................45 各都市防災系統規劃示範地區研究成果一覽表 ........................47 民國 94 年 5 月底永康市各里人口數一覽表 ..............................59 永康市各里人口密度表 ................................................................60 永康市人口預測一覽表 ................................................................63 永康市都市計畫土地使用分區概況 ............................................68 永康市主、次要道路幾何配置一覽表 ........................................77 永康市現有警察機構組織 ............................................................78 永康市各派出所轄區範圍 ............................................................78 永康市現有消防機構 ....................................................................80 永康市現有區域型及大型醫院 ..................................................81 各國小學區範圍發放問卷份數 ....................................................97 社經背景基礎分析表 ....................................................................99 各學區避難弱勢族群所佔比率表 ..............................................100 各學區範圍居民反映是否避難所佔比率表 ..............................101 受訪地區曾受過災害比率表 ......................................................102 受訪地區有無災害比率表 ..........................................................103 永康市居民沒有選擇考慮避難之原因 ......................................105 影響居民避難行為因素之重要程度 ..........................................106 影響居民選擇避難據點因素之重要程度表 ..............................106 影響居民選擇避難路線因素重要程度表 ................................107 居民對於各式避難據點的優先選擇種類 ................................108 居民對於避難據點心目中的選擇 ............................................109 防災知識獲取來源之重要程度 ................................................113 受訪地區地震災害比率表 ..........................................................116. V.

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(11) 摘要. 摘. 要. 關鍵詞：永康市、都市防災、防災空間系統規劃、防災生活圈一、研究緣起過去 10 年永康市為臺南縣人口數成長最快，且人口密度最高的地區，假若發生大規模自然災害，所造成的影響與損失將是難以估計。因此，本研究目的著重於永康市都市防災空間系統規劃，期能透過平常時之檢討與準備，進一步結合都市計畫的功能，藉以降低都市災害發生時可能造成的生命與財產損失，保障居民的安全。二、研究方法及過程本研究首先進行實地調查，建立永康市現有可供作為「避難」、「物資」、「醫療」、「警察」及「消防」據點的基本空間資料，透過地理資訊系統（GIS）分析諸據點之區位屬性；然後以抽樣方式針對永康市居民進行問卷調查，藉以反映居民的災害經驗，並探討假設永康市遭遇地震災害侵襲時，居民可能採取的避難行動及影響其避難行為之原因，最後綜合檢討現行防災空間系統供需架構，作為永康市都市防災空間系統規劃之參考。三、重要發現（一）由實地調查結果發現，永康市可供防災避難據點規劃之公園與綠地，每人平均可使用面積僅 0.16 平方公尺，顯然難以因應災害發生時的避難需求。因此，未來若無法有效透過都市計畫擴充整備，當大規模災害發生時，居民可能將面臨避難據點難以覓得之困境。（二）永康市現況僅能規劃五條主要幹道系統（道路寬度 20 公尺以上）供災害時緊急通道使用，包括 1.東西向：中正南北路、中山南北路、大灣路與復興路；2.南北向：中華路與永大路。 VII.

(12) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. （三）居民問卷調查結果發現，永康市居民之災害經驗以水災為主、震災次之。由於現行改善中之排水系統，包括永康大排、龍潭中排及崑山、太子中排都經常面臨豪大雨時排水宣洩不及，易造成地區淹水。經將問卷樣本與國科會提供之淹水潛勢圖比對，確認崑山里、復國里、南灣里、東灣里、西灣里、北灣里、龍潭里、王行里、烏竹里、蔦松里及三民里為最容易淹水之地區。（四）永康市人口與建物主要集中於臺南市毗鄰交界地區，並以國道 1 號高速公路以東，中華路、中山南路、中正南路兩側，發展密集，人口稠密，大樓林立，公共設施明顯不足，應優先開闢各項緊急避難設施，妥善計畫因應，防範未然。（五）永康市北方，位於臺鐵縱貫線以北之地區，現有土地使用為工業區，發展密度較低，然而就過往災害歷史發現，本地區範圍容易因永康大排宣洩不及造成淹水，所以淹水問題為急迫需要解決的議題。四、主要建議意見根據研究重要發現，本研究針對永康市都市防災空間系統示範計畫，提出以下具體建議。 1.立即可行之建議（1）改善東西向主要聯絡道路路寬銜接差異問題（主辦機關：永康市公所，協辦機關：台南縣政府）大灣路（幹 3-1 號計畫道路 30 公尺，現況未開闢）與復興路（20 公尺），為永康市東西向重要聯絡通道，但受限路寬不同，及沿路發展密集拓寬不易，未來應積極以交通管理方式提高效能。此外，永康市人口密度非常高，對於停車空間有嚴重不足的現象，因此建議應加強停車場的開闢，並於災害發生後立即管制 6 公尺以下巷道之停車，以免妨礙救災和逃生避難。 VIII.

(13) 摘要. （2）劃設防災生活圈並宣導防災教育與資訊（主辦機關：永康市公所，協辦機關：台南縣政府、內政部建築研究所）以現有小學學區範圍，並參考地理空間特徵，與地區居民需求的調查結果，進行防災生活圈之劃設，建議未來可積極規劃 12 處防災生活圈，包括：三村、龍潭、永康、大橋、西勢、大灣、臺南附中、崑山、永信、復興、五王、與勝利防災生活圈。藉此，居民於平常時可以透過防災教育與資訊分享等工作，建立居民的防災意識，落實防災生活化之目的。（3）示範計畫的落實與推動（主辦機關：內政部建築研究所，協辦機關：台南縣政府、永康市公所）類似本示範計畫所累積之重要成果及經驗，除透過地方政府（台南縣政府及永康市公所）於都市計畫通盤檢討予以落實推動外，其他具災害危險潛勢影響之地區也應優先試辦。 2.長期性建議（1）在防災生活圈的觀念下，優先劃定防災公園為震災避難場所（主辦機關：台南縣政府，協辦機關：永康市公所）永康市大型公園綠地面積缺乏，就都市防災的長期計畫，建議可選定人口較密集之防災生活圈，優先開闢面積 2~5 公頃的防災公園，供災害發生時避難和安置災民使用。（2）高速公路貫穿永康市，形成永康市交通阻礙問題（主辦機關：台南縣政府，協辦機關：永康市公所）由於國道 1 號高速公路南北貫穿永康市，形成人為的東西向障礙，未來應積極考慮增設國道 1 號高速公路永康交流道至仁德交流道兩側平行道路，除便利平常時交通紓解外，更可供災害時緊急避難使用。. IX.

(14) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. （3）疑似斷層帶位置的科學確認（主辦機關：內政部建築研究所，協辦機關：台南縣政府、永康市公所）針對永康市疑似斷層帶應進行詳細探勘監測，以明確地震發生後之風險，並加強其周圍建築物結構之耐震力。. X.

(15) 摘要. ABSTRACT Keywords: Yung-kang City, urban disaster, disaster prevention system planning, Disaster prevention living district 1. Introduction In the past decade Yung-kang City has been the fastest growth and highest dense area in Tainan County. Therefore it is far beyond estimate when huge natural disaster occurred. This study aims to the disaster prevention spatial system planning for Yung-kang City and integration into urban plan mechanism to prevent the life and property loss of the residents.. 2. Research method and procedure This study conducted field survey to record the spatial information and locational attributes of evacuation, logistics, medical, police and fire fight functions using GIS. Then questionnaires surveys were sampled to reflect the experiences and evacuation behaviors of residents when assumed the disaster happened. Finally the concluding remarks included the comprehensive review of each disaster prevention function and propose a structured planning system for references.. 3. Main findings (1)Referring to the field survey results there show 0.16 M2 per capita green fields and parks area. Apparently the emergent needs will depress the necessity of the shelters for rescue and evacuation in times of disaster. (2)The evacuated trunk roads (> 20 M width) can only be planned 5 lines: a. East-West direction (Chung-chen NW road, Chung-sun NW road, and Da-wan/Fu-shung Road). (3)According to the results of residents’ questionnaires the disaster experiences in Yung-kang City were floods and then earthquakes. Though the drainage system are under construction, yet the flash floods also caused the flood resilient area where are XI.

(16) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. consistent with the flood latent area surveyed by NSC Taiwan. (4)The dense and crowded area located in the fringe of Tainan City. However the less developed public services give strong notices of the first priority of disaster prevention facility preparation. (5)In the north part there represent industrial area with low density factories. The past disaster history stated the malfunction of drainage caused and damaged by flood.. 4. Suggestions 4.1 Short term (1)Da-wan (planned 30 M width) / Fu-shung Road (planned 20 M width) are the East – West communication corridor. However the inconsistent road width, part undeveloped and road width reshape difficulty explain the alternative of road traffic management for the efficiency enhancement.（ Responsible by Yung-kang City Government, Assisted by Tainan County Government） (2)Considering the elementary school and geographical characteristics with the residents’ questionnaires there are 12 disaster prevention living districts are proposed. Therefore the disaster prevention educational information can be distributed and circulated in normal times to consolidate the consensus of residents and as living ways. （ Responsible by Tainan County Government, Assisted by Yung-kang City Government, A&BRI） (3)Implementation of demonstration plan of Yung-kang City is required to be considered in the periodic urban planning by Tainan County. Besides the high risk potential jurisdictions are recommended to be included in future demonstration districts. （Responsible by A&BRI, Assisted by Yung-kang City Government, Tainan County Government）. XII.

(17) 摘要. 4.2 Long term (1)It is urgent to find out 2.5 ha area places planned for the disaster prevention park use in dense and congested residential district （ Responsible by Tainan County Government, Assisted by Yung-kang City Government） (2)No. 1 highway passes north to south and blocks the communication east to west. Thus the highly recommended side path beside highway is urgent needed. （Responsible by Tainan County Government, Assisted by Yung-kang City Government） (3)The suspected fault line is required to be inspected and surveyed with scientific methodology by the Central Government. （Responsible by A&BRI，Assisted by Yung-kang City Government, Tainan County Government）. XIII.

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(19) 第一章. 緒論. 第一章緒論第一節研究背景與目的一、研究背景近 10 年來，臺灣地區都市人口成長急遽，由於地理位置處於環太平洋地震帶，面對地震發生時的直接災害影響及相關救災工作，若缺乏完善之都市防災體系，於災害發生時，都市居民可能直接遭受損害，並造成生命財產的重大損失，嚴重影響到國家社會的秩序及經濟發展的利益。由於國內都市防災規劃仍屬於萌芽未成熟階段，目前仍須於平常時建立完善的防災體系，並由重大災害發生異常時之諸多經驗逐步累積及成熟健全。過去幾年內臺灣的災害歷史突顯臺灣地區防（救）災系統的不足，缺乏橫向整合的效能，不但浪費國家社會救災資源，也對受損災民影響深遠。1999 年 921 大地震發生後，這場百年來罕見的大地震除造成臺灣前所未有的大災難，也強烈的突顯了臺灣都市計畫防災規劃的不足，更提醒人們必須於「平常時」建立完善的防災體系，以及「異常時」救災機制，以加強人們面對災害時的應變能力。一般來說，自然災害與人為災害的發生對於人口密集的都市將產生直接的影響，尤其人口密集的都市更易造成巨大的災害風險損失。目前常見的都市災害包括水災、風災、火災、地震及土石流等。當都市發生災害時，對於都市經濟直接產生衝擊，包括住宅傾毀、生產減少、基礎設施破壞、交通系統無法運作、通訊中斷等。內政部建築研究所於民國 84 年起，即致力於都市防災的各項研究，成績蜚然。本年度係屬長期推動的示範計畫之一，不僅能於防災規劃及理論上獲得實證成果，更希望能進一步落實於實際的都市生活中。永康市為臺南縣區域人口成長最快速的地區，由於既有的空間服務要能滿足大量人口的急迫需求，而且要將都市防災理念同時考量於都市發展的計畫中，使永康市面對各種災害的事前預防與緊急救援，皆可以 1.

(20) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 有效建立防災體系與減災機制，並為各項突發事件所引發的危機建立應變機制，有效提升耐災能力（disaster-resilient capacity），因此特別選擇永康市為本年度都市防災空間系統規劃示範計畫。二、研究目的本計畫範圍以永康市行政區域範圍為主，包括都市計畫範圍及周圍次要發展地區。並就都市空間結構特性分析，針對不同災害類型之可能影響範圍，檢討能有效對應之防災空間系統。因此，本示範計畫的目的包括下列幾項：（一）協助永康市進行都市防災規劃，制定都市防災綱要計畫，規劃都市防災空間系統架構，做為都市計畫通盤檢討及防災設施規劃建置參考。（二）以永康市為計畫目標地區，回顧並檢討各項都市潛在災害，並依據內政部建築研究所都市計畫防災規劃手冊彙編提出之便民的六大空間系統，進行有關地區防災路徑、防災據點之路線規劃、地點選定、功能定位及規模評估工作，建置完整的都市防災空間系統規劃。（三）都市防災工作應如何導入居民參與的精神，使都市或社區防災與居民生活相結合，建構居民參與建設、居民生活使用、居民維護自治的新城鄉，也是本計畫進行另一項重點。（四）期望將規劃結果及研提之實施方案，提供永康市未來訂定行政計畫時的參考。. 2.

(21) 第一章. 緒論. 第二節研究範圍永康市位處於嘉南平原南部，東與新化鎮交界，正北、西北與新市鄉、臺南市安南區相望，西南以柴頭港溪與臺南市北區相鄰，南與臺南市東區、仁德鄉及歸仁鄉接壤。人口數至民國 94 年 5 月底合計 205,191 人，全市面積約 40.38 平方公里，人口密度為每平方公里 5,082 人。圖 1-1 永康市位置圖. （資料來源：本研究整理）. 3.

(22) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 永康市都市計畫始於民國 61 年之六甲頂市地重劃區，後於民國 67 及 68 年間陸續發佈實施三個計畫區：1.高速公路永康交流道附近特定區計畫，合計 3867.63 公頃；2.永康六甲頂（六甲頂地區）都市計畫，合計 74.25 公頃；3.永康六甲頂（四分子地區）都市計畫，合計 184.52 公頃；全市轄區 96% 地區均已納入都市計畫範圍。圖 1-2 永康市都市計畫示意圖. （資料來源：本研究整理）. 4.

(23) 第一章. 緒論. 永康市的都市交通路網以公路運輸為主，鐵路為輔，其中公路交通系統中，國道一號高速公路自北而南貫穿全市，臺鐵縱貫鐵路線自東北而西南橫越市區，為城際運輸的主軸。此外，國道一號高速公路設有永康交流道一處，而臺鐵縱貫鐵路線則設有永康、大橋二站，為當地通勤及通學的主要車站。永康市區道路系統依功能分類包含三個層級: （一）主要聯外幹道系統，路寬均在 21~30 公尺間，主要幹道架構略成「井」字結構；東西向以中正南（北）路、中山南（北）路及復興路（大灣路）所構成，南北向以中華路、永大路及富強路（王行路）所構成，多為穿越型的交通旅次。（二）市區道路系統，主要寬度約在 12~20 公尺間，例如復國一路、忠孝路、中山路、中正路等市區內地區間之聯繫道路。（三）地區道路系統，構成路寬以 10 公尺以下之地區性道路組成，做為各基地之出入進出道路。. 5.

(24) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 第三節研究內容與重要性一、研究內容本計畫針對臺南縣永康市過去曾發生之災害歷史進行檢視，並參考都市特性選定：1地震，與2水災等自然災害做為都市防災空間系統示範計畫工作範疇。本示範計畫目的，在協助永康市進行都市防災規劃，協助制定都市防災綱要計畫，規劃都市防災空間系統架構，做為都市計畫通盤檢討及防災設施規劃建置參考。本研究以永康市為計畫目標地區，回顧並檢討各項都市潛在災害，並依據內政部建築研究所「都市計畫防災規劃手冊彙編」，都市防災規劃提出便民的六大空間系統，並進行有關地區防災路徑、防災據點、路線規劃、地點選定、功能定位及規模評估工作，建置完整的都市防災空間系統規劃。此外，都市防災工作應如何導入居民參與的精神，使都市或社區防災與居民生活相結合，建構居民參與建設、居民生活使用、居民維護自治的新城鄉，也是本計畫進行另一項重點。二、研究計畫重要性一般所謂的「都市防災」是指都市應對廣域性重大災害，在災前預防、災害搶救應變及災後復建各階段中，應進行各項「都市計畫防災規劃」、「都市基盤防災建設」及「都市防救災管理工作」。都市防災空間規劃應能滿足：1救援物資的配給；2緊急輸送辦法的確保；3避難所的開設和管理；及4臨時屋的供給準備四項工作，即應滿足上述四項工作的進行，並可進一步減輕災害危害程度。由於目前都市防災計畫缺乏全區性都市防災規劃，因此各縣（市）及鄉（鎮、市）之「都市防災規劃」必須朝向與行政院災害防救方案之「地區防災計畫」結合，擬定全轄區都市防災綱要計畫，事先指定防救路徑及防救據點；同時公告居民周知，平日進行防災演習，事先建立救 6.

(25) 第一章. 緒論. 災體系與防災空間系統間的秩序關係，以增進救災時效。最終更應做全市性及全面性考量，擬定全區防災綱要計畫，用以整合指導各項都市計畫變更、新訂、擴大、通盤檢討及都市更新等計畫之防災規劃；並可提升市民對地震災害防災及救災的了解，強化市民防災意識。因應大地震災害發生時，市民能適應所預先規劃的逃生避難系統，以降低災害的傷亡和損失。鄉（市、鎮）地區防災生活圈是防災規劃最重要基本單元，以全鄉（市、鎮）為觀點，訂定防災規劃綱要計畫、分析都市災害危險度劃設防災分區、並規劃全市性及地區性防救路徑：即緊急救援路徑、災害避難路徑及物資運補路徑，以及防救據點：即避難場所、防救指揮中心、醫療救護中心、外部支援大型集散地點、轉運站及大型開放空間，妥善規劃其區位關係、規模及設施功能，並加強瓦斯、水電等維生管線防災功能。此計畫的完成，可有效的提升永康市未來防災、救災的能力和效率。. 7.

(26) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 第四節研究方法與流程一、研究方法為落實本計畫的可實施性，本研究以內政部建築研究所「都市計畫防災規劃手冊彙編」之作業程序、內容為範本，並參考其他相關研究之成果，主要應用都市防災空間分析、防災據點檢討與評估、居民參與等方法，具體的研究方法如下：（一）都市防災空間分析為符合本示範計畫整體規劃目的，參照何明錦與李威儀（民 89 年）提出都市防災作業流程，有關防災空間系統劃設過程，包括「防災避難圈之劃設」、「防救災動線系統劃設」及「防災據點指定」等三部分；同時對於防災據點防災能力進行評估，及防救災交通動線評估與檢討，並依內政部建築研究所「都市計畫防災規劃手冊彙編」之作業程序及內容為規劃範本，針對既有研究成果進行評析與歸納整合，蒐集既有數值圖檔建立本研究分析資料庫。本研究規劃重點係以：地震及水災等自然災害作為都市防災空間系統示範計畫工作範疇。對於永康市整體規劃範圍，將以過往研究成果為基礎，對於都市防災資源進行調查與分析，其中包括都市防災限制因子、符合都市防災機能對象及環境發展現況等，並以地理資訊系統（GIS）建立各項書圖資料，做為空間分析與成果應用展示之基礎。本研究以永康市範圍為主要對象，先行蒐集永康市既有相關文獻與空間資料，並以整體空間系統完整性為評估切入點，進行下列項目之研究： 1.對於上位計畫、相關計畫與防災規劃研究等資料，進行彙整與分析，據以進行本研究。 8.

(27) 第一章. 緒論. 2.針對範圍內之環境現況、地區發展、開發型態及規模、土地使用現況及強度、公共設施分佈現況、建物結構、地區道路、人口組成及活動、自然環境及災害、現有都市空間資源及道路交通系統現況等資料，進行檢討與分析。 3.擬定都市防災分區及單元範圍，並結合永康市災害潛勢分布及相關資源條件，檢討並建構都市防災空間系統架構。 4.按避難場所、路徑及設施、避難、消防、搶救、救護活動及復原等地震災害之發生時序，探討各不同階段之功能性。 5.建構永康市都市防災空間系統，其中包含避難路徑、防災道路、消防與物資等系統。 6.居民參與永康市都市防災空間系統的初步檢討成果。 7.研擬避難場所及路徑，及其在「避難」、「救援」、「安置」及「復原」等防災空間系統上之層級及定位。 8.永康市都市防災空間系統之檢討與修正，防災據點（防災公園、大型開放空間、學校等醫療、警察、消防物資、避難道路、防災道路、替代性道路）之數量、避難圈劃設、區位及機能。（二）防災據點之檢討與評估依據內政部建築研究所「都市計畫防災規劃手冊彙編」，對於防災據點的評估與檢討內容，參見圖 1-3。. 9.

(28) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 1-3 評估與檢討項目說明圖評估與檢討. 防救據點防災力評估. 1.實際可用範圍 2.通達性評估 3.危險度評估. 防救災交通動線評估與檢討. 1.可及性評估 2.有效寬度評估. （資料來源：都市計劃防災規劃手冊彙編）本研究分析基礎建立於震災時道路系統的評估，故對於防救交通動線以及防災據點防災力檢討評估，部份可結合現場調查方式，進行防災據點通達性、安全性及有效範圍之實際機能評估，有關調查項目與調查內容參見表 1-1。根據調查結果，經由歸納分析，可獲得防災據點之評估成果，進一步將該項成果與防救災交通動線相互比對檢討後，可了解永康市防救災動線及防災據點的使用現況及防災機能之完備性，並針對防災機能不足之防災據點，進行妥善適切之整備與規劃。. 10.

(29) 第一章. 緒論. 表 1-1 調查項目與調查內容調查對象. 公園、學校據點本體. 公園、學校據點週邊區域. 調查項目據點本體. 調查內容 1.總面積 1. 分布位置 2. 建築面積據點內部建築 3. 樓層數 4. 構造形式 1. 位置據點周邊圍牆 2. 形式 1. 數量據點出入口 2. 位置 3. 寬度據點內完整可 1. 位置供避難面積 2. 面積 1. 數量地下停車場出入口 2. 位置 3. 寬度 1. 樓層數各棟建築物 2. 構造型式 3. 使用型態 1. 開口樓層各棟建築物開口部 2. 開口型態 3. 開口面積 1. 道路寬度周邊道路 2. 路邊停車狀況. （資料來源：都市計畫防災規劃手冊彙編）（三）居民參與本研究以永康市為示範地區，針對選定之社區家計單位樣本進行直接調查，透過問卷調查方式掌握社區居民防災觀念特徵。本研究單位必須要將防災系統之思維重點呈現予永康市當地居民瞭解，同時對於計畫制定的進展步驟，或是有關居民參與之必要性，應使與居民產生共識，俾使永康市之居民有實際感受，因此從計畫的推動階段開始，必須要以資訊公開的方式充分反映居民意見。有關問卷調查之內容主要可分為四個部份：1.居民遇到巨大災害時其避難行為特性；2.居民對於居住環境、交通等方面的看. 11.

(30) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 法；3.巨大災害發生時，居民避難空間移動的問題；4.受訪者之個人屬性。永康市目前共有 39 里，人口合計 205,191 人、67,134 戶（民國 94 年 5 月底止）。本研究之問卷樣本決定，以戶數為單位，在 5%顯著水準下，必需抽取 1062 份問卷，為確保研究品質，預擬各里抽取份數，參見表 1-2。此外，為方便實際調查作業，進一步再以各國小學區範圍內之鄰里單元，作為問卷發放之對象，最終可得到各學區發放問卷份數，參見表 1-3。表 1-2 永康市各里抽樣問卷預計發放數量單位：份村里別. 戶數. 王行里. 689. 中興里. 發放數量. 村里別. 戶數. 11. 建國里. 836. 13. 1,260. 20. 南灣里. 1,356. 21. 大橋里. 2,177. 34. 東灣里. 1,274. 20. 大灣里. 1,180. 19. 東橋里. 962. 15. 三民里. 435. 6. 尚頂里. 1,595. 25. 二王里. 2,892. 46. 西灣里. 2,525. 40. 鹽洲里. 1,868. 30. 西橋里. 1,233. 19. 鹽行里. 2,935. 46. 西勢里. 1,862. 29. 龍潭里. 3,209. 51. 成功里. 778. 12. 蔦松里. 610. 10. 安康里. 2,108. 33. 網寮里. 2,074. 33. 光復里. 514. 8. 新樹里. 485. 8. 甲頂里. 1,057. 17. 復興里. 956. 15. 永康里. 2,963. 47. 復華里. 5,390. 85. 正強里. 2,523. 40. 復國里. 944. 15. 北灣里. 2,510. 40. 勝利里. 2,804. 44. 六合里. 1,974. 32. 崑山里. 2,335. 37. 五王里. 2,157. 34. 神州里. 812. 13. 三合里. 1,349. 21. 烏竹里. 743. 13. 中華里. 1,117. 18. 埔園里. 2,643. 42. 總計. 67,134. 1,062. （資料來源：永康市公所，民國 94 年 5 月底人口統計） 12. 發放數量.

(31) 第一章. 表 1-3 國小學區範圍發放數量學區名稱. 緒論. 單位：份. 學區範圍. 發放數量 92. 三村國小. 三民里、鹽行里、鹽洲里、蔦松里. 大灣國小. 東灣里、南灣里、北灣里、大灣里、西灣里（1 至 15 鄰及 17 鄰）. 崑山國小. 崑山里、西灣里（16 鄰及 18 至 53 鄰）. 復興國小. 建國里、復興里、光復里、神洲里、成功里、中華里、復國里、中興里（自由學區）. 104. 大橋國小. 尚頂里、甲頂里、大橋里、西橋里、安康里、東橋里（1 至 17 鄰）. 136. 勝利國小. 六合里、勝利里. 76. 五王國小. 五王里、三合里、中興里（自由學區）、二王里（30 至 47 鄰）. 88. 永信國小. 網寮里（4 至 10 鄰、18 至 25 鄰）、復華里、二王里（1 至 29 鄰）. 125. 永康國小. 永康里、正強里、東橋里（18 至 27 鄰）、網寮里（1 至 3 鄰、11 至 17 鄰及 26 鄰）. 152. 龍潭國小. 龍潭里、王行里、烏竹里. 75. 西勢國小. 西勢里、新樹里. 37. 總計. －. 120 57. 1,062. （資料來源：永康市公所）有關一般居民參與方法與內容，參見表 1-4。本研究擬以集會、問卷調查為主要蒐集當地居民意見之方法，於計畫初期先以集會方式（二次專家學者座談會），瞭解永康市居民之意見，並且利用此意見設計問卷內容；並於問卷調查後，針對所得之居民意見，納入本研究計畫方案中，俾確立面對各種災害類型之防災空間機能的整建，計畫架構可參見圖 1-4。藉此機制之運作，可以充分反映居民的災害風險意識，同時於推動社區防災生活圈的過程，也能建立風險共識的生活體，而最終目的則在於建立能反映不同災害風險的防災生活圈。. 13.

(32) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 1-4 居民參與方法之內容參與方法. 內容（1）舉行兩次專家學者座談會，第一次專家學者座談會針對現地航照圖、都市計畫圖及相關文獻資. 小集會（口頭報告）. 料進行討論並搜集具代表性的在地建議。（2）第二次專家學者座談會則針對中間時期報告（問卷調查結果）重新檢視防災空間系統的規則有效性。. 問卷調查（中間時期報告）. 計畫單位將依各里抽樣戶數，並派調查員進行問卷調查，協助居民問卷填答。. （資料來源：本研究整理）. 14.

(33) 第一章. 緒論. 圖 1-4 都市防災空間系統居民參與計畫架構圖初步發展一套新的防災改進及管理大綱. 初始報告（Kick-Off）. 社. 口頭（Voice）報告. 區. 中間時期（Interim）報告. 基於會議主題之意見收集研擬地區防災計畫（第一次專家學者座談會）進行問卷調查. 居民. 於中間時期報告中收集當地會議意見（第二次專家學者座談會）. 防災生活圈發展建議，未來地區及社區發展基礎. 針對居民問卷調查獲得之意見，重新定義防災社區的構成與潛在災害因應對策. 永康市都市防災空間機能的需求. 永康市都市防災各階段改進及管理大綱. 確立永康市都市防災空間系統. （資料來源：本研究整理）. 15.

(34) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 二、研究流程本研究流程，參見圖 1-5。圖 1-5 研究流程圖永康市現況檢討. 評估範圍確認. 1.防災生活圈 2.避難空間體系 3.收容場所設置. 1.相關文獻回顧 2.都市防災空間分析 3.規劃目標設定 4.災害類型. 第一次專家、學者、居民座談會. 都市防災綱要. 4.道路系統設置（含避難路徑）. 現地勘察與業務主管人員訪談. 5.消防、醫療、物資、警察等系統. 資料建檔與分析. 永康市都市計畫防災空間系統. GIS 輔助. 防災據點評估. 建立防災據點規劃運用 SPSS 軟體. 居民參與過程、問卷調查實施防災據點. 第二次專家、學者、居民座談會. 檢討修正. 防災空間系統建構. 結論與建議. （資料來源：本研究整理）. 16.

(35) 第一章. 緒論. 第五節預期成果一、預計完成工作項目（一）國內外都市防災相關文獻的彙整與分析。（二）實地勘查防災避難道路、據點的指定與與各個避難場所據點。（三）藉由問卷調查、居民參與建立社區防災意識與居民參與防災規劃機制。（四）建立永康市防災的空間架構與確保防災空間的連續性。（五）改善永康市防災空間的接續性，使據點、通道與開放空間構成完整防災空間。（六）創造居民參與永康市防災機制與防災生活圈建置的機會。二、具體成果（一）檢討與建構針對永康市防災空間系統，完成防災路線、避難、消防、警察、醫療及物資集散等六大防災空間系統計畫圖。（二）完成永康市整體都市防災空間系統的成果展示書圖，供地方政府參考。（三）因應不同災害類型為永康市劃設防災生活圈，並因應不同災害類型的社區生活圈，協助永康市居民參與規劃。. 17.

(36)

(37) 第二章. 文獻回顧. 第二章文獻回顧第一節都市災害與都市防災定義一、都市災害種類（一）自然災害：都市自然災害主要指自然發生於都市中，且非人為所能產生的災害型態，例如：地震、海嘯、颱風、水災、旱災、土石流等。（二）人為災害：都市人為災害主要指經人為而發生於都市中的災害型態。例如：都市火災、地質災害、產業公害、交通事故等。（三）複合性災害：都市複合性災害包含了人為因素影響的自然災害，及受自然災害影響的人為災害。複合性災害對都市環境的破壞程度最為嚴重，通常因為不同的因素加入，而使原災害內容變質，並加強原有的破壞性，造成都市受害規模的擴大。二、地震災害都市災害種類中以地震發生屬於無法控制及避免之天然災害，更是目前無法預測之災害類型，而都市環境也因為地震災害發生將可能造成不同時間及程度的破壞。何明錦與李威儀（民國 87 年）1指出，地震對都市環境的破壞可分為直接災害、間接災害及後續災害，簡述如下：（一）直接災害：在地震發生的同時引發的災害，稱為直接災害。例如，地盤隆起、陷落、土壤液化、建築物崩壞、橋樑斷裂、瓦斯管線破裂及建築物火災等。. 1. 何明錦與李威儀,從都市防災系統檢討實質空間之防災功能（一）－防救災交通動. 線及防救據點（內政部建築研究所,民國 87 年） 19.

(38) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. （二）間接災害：由於直接災害的擴大波及，進而造成的災害，稱為間接災害。例如，建築物倒塌、橋樑斷裂以致影響交通，造成避難及救災的困難；或是建築物個別火災，因消防延誤而形成市區大火，諸如此類皆屬於間接災害。（三）後續災害：前述的直接災害或間接災害，經過救援一段時間後仍然無法解除，或由於這些災害而引發更大範圍、長期性、複合性的災害，例如都市機能降低，導致經濟衰退，甚至因衛生條件不佳引發疾病，造成人畜大量傷亡。由防災國家型科技計畫研究（民國 89 年）2回顧中發現，以學理的觀點而言，地震災害發生及災情產生具有下列諸項特性：（一）空間性：災害的發生或是災情的嚴重程度，常因空間條件的不同而有差異。距離震央較近區域所造成災情必然會比相對距離較遠區域災情較為嚴重。（二）時間性：相同條件的災害發生於不同時間，所造成的災情可能大不相同。例如同一規模的地震，發生在下午下班的交通尖峰時刻和發生在大多數人都已就寢的深夜，災情必定差異甚大。（三）連鎖性：災害並非個別發生且立即結束，不同地點發生的災害會相互影響，甚至波及、擴大而形成連鎖性的災害。這種特性在現代資訊與交通網路系統愈發達的社會，愈容易突顯出來。例如，地震災害造成高速鐵路或高速公路發生路基崩塌而致交通中斷，所引致之損失除受災地點的交通問題外，更可能進一步影響鐵路或公路系統的整體運輸，以及連帶造成因運輸系統停止所帶來的經濟活動關聯的許多問題。. 2. 防救國家型科技計畫 http://www.nsc.gov.tw. 20.

(39) 第二章. 文獻回顧. （四）累積性：雖然災害的發生常常突然而來，但其所造成的大多數災情卻是長年累積的因素所形成的。例如地震災害都是臨時來襲，令人措手不及，但若平時能夠注意防範，加強耐震措施，即使突遭侵襲，其受害程度也將會大幅減輕。（五）複雜性：災情的形成原因非常複雜，同樣規模的災害可能由於人為因素差異而導致不同程度的損害。例如建築物懸掛許多廣告看板、招牌或是窗型冷氣機，若平日疏於維修保養，即使規模不大的地震發生也可能造成掉落，傷及人員。（六）複合性：由於災情具備了上述五個特性，災情的形成也可能是複合的，亦即災害經常非單獨出現，通常會是不同災情的綜合體，這在大規模震災中極易出現。例如震災不僅會造成房屋倒塌，也可能會因為瓦斯管線斷裂而發生瓦斯漏氣，再加上電線走火而發生嚴重火災，造成更多的財物損失及人員傷亡。三、都市防災定義（一）狹義觀點都市防災之狹義定義，主要為「建築防災」，其應建立在都市計畫區內之有關都市空間、公共設施、公用設備及建築物等，包含對風災、水災、震災、火災、危險物災害等所有災害之預防、災害搶救及重建之工作（蕭江碧與黃定國，民國 84 年）3。（二）廣義觀點從廣義觀點而言，都市防災之層面應擴及至國土保全，依日本建設行政之規劃，主要涵蓋：都市行政、河川行政（河川整備、. 3. 蕭江碧與黃定國,都市與建築防災整體研究架構之規劃（內政部建築研究所,民國. 84 年） 21.

(40) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 砂防、山坡地崩塌、海岸等災害防治及復舊）、道路行政（各種層級道路規劃、道路設施及防震災之整備）等三大項。這三大項之防災規劃理應涵蓋於總體防災規劃架構內。都市防災應做一貫性、全面性的思考，使防災能面面俱到、發揮最佳功效，並能與日常生活相結合，資源不重複浪費的有效利用。四、都市災害特徵要瞭解都市災害發生對於都市的損害程度，首先需從都市災害發覺的特徵以及構成要素探討，茲分述說明如下。根據民國 78 年行政院經建會住都處對於都市災害的特徵闡述，陳建忠與彭光輝等（民國 91 年） 4. 歸納為以下三點：（一）都市因人口及設施發展高密度化，單純的災害發生經常造成多樣的損害程度與型態由於多數人口居住於都市，建築物分佈密集，因此一旦發生災害，受損之建築物以及公共設施（如維生管線）容易成為新的災害誘因，促使單一災害發生演變成為大面積、大範圍涉及層面眾多的複合式災害型態。（二）都市地區災害受重視程度應依地區區位而有不同解決之對策都市內發生的天然災害種類繁多，應依地區的災害特性不同有所差異，有些地區重視地震災害（例如位於斷層帶附近或是地震頻繁區），有些則是重視水災（如低窪地區）。而有關都市發展政策，則須針對地區區位特性差異，採取不同的因應對策（例如透過土地使用計畫劃設禁限建地區），藉以減少災害發生所造成的損害。（三）容易形成都市或聚落地區相較於其他地區更容易發生災害. 4. 陳建忠與彭光輝,大里市都市防災空間系統規劃（內政部建築研究所,民國 91 年）. 22.

(41) 第二章. 文獻回顧. 長期以來，都市或鄉村聚落經常聚集大量人口，為因應都市居民的生活需求，經常需要藉由河道或道路交通系統來運送所需物資，卻也因此造成河川或部分天然環境遭受破壞，無形中也增加周邊地區災害發生的機率及頻率。. 23.

(42) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 第二節都市防災系統規劃本研究依據內政部建築研究所都市計畫防災規劃手冊5彙編，將都市防災空間系統分為三種次系統（見圖 2-1），分別為防災避難圈之劃設、防災據點指定及防救災動線規劃，以下就諸系統間的劃設基礎及方法敘述說明。圖 2-1 都市防災空間系統都市計畫防災空間系統劃設. 防災避難圈劃設. 防災據點指定. 1 避難據點 2 消防據點 3 醫療據點 4 物資據點 5 警察據點. 防救災動線規劃. 1 緊急通道 2 救援、輸送通道 3 消防通道 4 避難通道. （資料來源：何明錦與李威儀，都市計畫防災規劃手冊，民國 89 年）一、防災避難圈劃設防災避難圈的劃設，除了做為居民避難與救災的行政管理依據外，也需反映都市居民的避難需求。同時，各圈域內也可以根據本身的地理區位及空間設施條件，分別訂定適合的避難行動。此外，防災避難圈也是警察、消防、醫療、物資等其他救災空間系統的基本運作單元。防災避難圈之圈域內避難人數設計，基本以能涵蓋 3 萬~4 萬 5 千. 5. 何明錦與李威儀,都市計畫防災規劃手冊彙編（內政部建築研究所,民國 89 年）. 24.

(43) 第二章. 文獻回顧. 人原則，目的在具體掌握可能實現的避難人數；同時居民自發性避難範圍，盡可能以步行 300 公尺範圍以內，亦或所有需要避難之人員在 5~10 分鐘內可以步行至避難場所。防災避難圈之劃設應考量都市的人口分布，學區、鄰里組織、道路系統、避難空間分布等相關資料。如表 2-1 所示，李威儀與何明錦（2000）6將防災避難圈依不同距離之劃設指標，區分為三個層級之防災避難圈域：（一）最短步行距離的「鄰里防災避難圈」為發生災害初始，所接觸到最鄰近自身居住環境的鄰里區域；因此，劃設單元必須以一般居民所熟悉的據點為中心，例如國小或鄰里單元都能讓居民就最近的鄰里區域移動到安全的避難空間。（二）「地區防災避難圈」，與（三）「全市防災避難圈」負責在重大災害第一時間發生後，配合災害發生時序有關收容、救災等問題處理所需要之場所，都需要預先加以指定。因此，防災避難圈劃設可以醫療、消防、警察據點或國、高中為核心，劃設地區及全市防災避難圈，以因應災害發生後相關問題處理。. 6. 何明錦與李威儀,都市計畫防災規劃手冊彙編（內政部建築研究所,民國 89 年） 25.

(44) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 2-1 防災避難圈劃設標準表避難圈層級. 全市防災避難圈. 地區防災避難圈. 鄰里防災避難圈. 空間名稱學校全市型公園醫學中心消防隊警察局倉庫批發業車站國中社區性公園地區醫院消防分隊警察分局國小里鄰單元診所或衛生所派出所. 劃設指標. 防災必要設施及設備. 以全市為單位. 1.提供避難居民中長期居住所需之空間。 2.提供避難居民所需糧食及生活必需品儲存。 3.緊急醫療器材、藥品供應。 4.區域間災害資料蒐集、建立與提供。. 1.區域內居民間情報聯絡及對外步行距離聯絡之設備。 1500~1800 公尺 2.消防相關器材、緊急用車輛器約三個鄰里單元材供應。 1.居民進行災害因應活動所需之步行距離空間及器材。 500~700 公尺 2.區域內居民間情報聯絡及對外約一個鄰里單元聯絡之設備。. （資料來源：何明錦與李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建研所，民國 89 年）二、防災據點指定都市防災空間系統規劃係以都市實質公共空間為對象，以滿足災害發生時居民防災避難之最低生活機能需求。實務作法則可以依據「都市計畫防災規劃手冊彙編」7，有關都市公共空間可分為收容場所、道路、消防、醫療、物資、警察等六大空間系統為主，分別依空間層級訂定相關防災設施劃設指標，藉此做為各項防災據點之基本組成結構。對於防災據點的指定，應參照先前調查之現況資料，依各避難據點有效避難面積、至各層級道路的可及性、人員疏散可能性及避難圈之最短距離（可以 350 公尺做為避難圈半徑）進行考慮。. 7. 何明錦與李威儀,都市計畫防災規劃手冊彙編（內政部建築研究所,民國 89 年）. 26.

(45) 第二章. 文獻回顧. （一）避難據點對應不同的避難人員分別可停留時間的長短，也對應災害發生不同時序列中分別扮演的角色。避難據點之劃設可分為四個層級：1.緊急避難場所；2.臨時避難場所；3.臨時收容場所；及 4. 中、長期收容場所。其中規劃為臨時避難場所以上層級（2~4），必須先針對特定適合場所加以指定，以利災害發生後能引導較有秩序之避難行為，因此必須符合較高的安全要求，詳細項目說明請參見表 2-2。（二）消防據點消防資源之運用，主要以各消防分隊為指揮場所，配合防災避難圈之劃定，並分派每一消防分隊之服務範圍，以達到最短救災路徑之要求。（三）醫療據點醫療空間據點分為兩大部分：1.為發揮醫療設施緊急機動功能，僅可能於災區內設置臨時醫療場所；2.為收容傷病避難人員之中、長期收容場所，以因應臨時醫療轉診之傷患。表 2-2 避難據點劃設標準表類別. 空間名稱. 劃設指標. 基地內開放空間週邊防火安全植栽緊急避難場所. 鄰里公園道路鄰里公園. 臨時避難場所. 大型空地廣場. － 1. 鄰接避難道路 2. 至少鄰接一條輸送、救援道路 3. 平均每人 2m2 的安全面積 4. 至少兩向出口. 全市型公園臨時收容場所. 體育場所兒童樂園. 鄰接救援、輸送以上道路. 廣場. 27.

(46) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫類別. 空間名稱. 劃設指標. 學校社教機構. 中、長期收容場所. 醫療用地. 鄰接救援、輸送以上道路. 醫療衛生機構. （資料來源：何明錦與李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建研所，民國 89 年）（四）物資支援據點物資支援及運送地點可分為：1.發送；及 2.接收兩大體系。為求避難時生活所需物資能有效運抵災區供災民領用，有關發送據點將以各防災避難圈所劃設之中、長期收容場所為對象。接收據點可分為「全市」與「區域」兩個層級，前者在於接收外援物資以及分派各受災區域所需支援物資；而後者應考慮交通運輸之便利性，於每個避難圈域中選定至少一處交通便利、區位適當且聯外交通方便，車輛進出容易之公園或綠地為據點。（五）警察據點警察據點之設置，主要目的為進行情報資訊的收集與災後的秩序維護，便於災害指揮中心下達正確的行動指令。上述消防、醫療、物資支援、及警察等防災據點規劃，應依其不同的劃設標準，及對應的指定空間名稱及層級，相關劃設標準請參見表 2-3。表 2-3 防災據點劃設標準表防災系統消防醫療. 層級. 空間名稱. 指揮所. 消防隊. 臨時觀哨所. 學校. 臨時醫療場所. 鄰接救援、輸送以上道路. 全市型公園鄰接救援、輸送以上道路體育場所兒童遊樂場. 28. 劃設指標.

(47) 第二章. 文獻回顧. 廣場中長期收容場醫療衛生機構鄰接救援、輸送以上道路航空站接收場所. 市場港埠. 物資. 學校發送場所. 鄰接救援、輸送以上道路. 體育場所兒童遊樂場全市型公園. 警察. 指揮中心. 市政府警察局. 情報收集站. 派出所. 鄰接救援、輸送以上道路. （資料來源：何明錦與李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建研所，民國 89 年）三、防救災動線規劃防救災道路的劃設，常視各防災生活圈內道路狀況、都市層級以及人口密度等因素差異，而有不同的指定方式。一般可區分為：（一）緊急通道、（二）救援及輸送通道、（三）消防通道、及（四）避難通道等四部份：（一）緊急通道指定路寬 20 公尺以上之主要聯外道路為第一層級之緊急通道。災害發生後，為使搶救工作順利進行，應對緊急通道之人員及車輛實施通行管制，以使實施救災物資運送及支援救災之人、事及物、能在最短時間內抵達災區或避難據點。（二）救援及輸送通道救援輸送通道必須維持 15 公尺以上，配合緊急通道架構成完整之交通路網。此層級道路主要提供避難人員通往避難區路徑，及車輛運送物資至各防災據點之機能。 29.

(48) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. （三）消防通道消防通道必須儘可能連接到每一個街廓，因此基本上以防災避難圈域內 8 公尺以上之道路為指定對象。其中更要保持消防車輛進出暢通與確保消防機具操作基本空間，而且還必須滿足有效消防半徑 280 公尺的要件，以避免街廓內之路網產生消防死角。（四）避難通道以防災避難圈域內 8 公尺以下道路為指定對象，此道路層級的劃設原則，為輔助性的路徑，以連絡其他避難空間、避難據點或前三個層級道路【（一）~（三）】。. 30.

(49) 第二章. 文獻回顧. 第三節各國防災體系與國內相關法令之探討一、各國防災體系8 （一）美國防救災體系美國防災體制分為「聯邦－州－郡市」三個層級，聯邦政府同時為地方政府制訂一套準則 State and Local Guide（SLG 101）供地方政府制訂地區緊急應變計畫（Emergency Operations Plan）參考之用，而地方政府在制訂緊急應變計畫時，可同時參考準則中所列事項與任務分工，並依其地區特性、危害評估、執行能力、權責劃分、相互支援協定等，完成融合地區特性之地區緊急應變計畫。 1.中央政府：美國於 1979 年 3 月發生三哩島核災事變後，將 1803 年以來的災害救援機構重新強化，創設聯邦政府處理緊急災變的專責機構 — 「聯邦緊急災變管理署」（ FEMA-Federal Emergency Management Agency）。歷經二十年的蛻變與成長，在災害防救與緊急應變方面，FEMA 發揮了極大的功效，特別於災害防救體系更是受到矚目。FEMA 負責聯邦政府對大型災害的應變、救濟、事先的準備與演習、事後的復建，及整體減災等規劃事項，對地方政府提供整體的救災支援計畫，包括高科技的資料、指導、訓練及經濟上的援助。所處理的災難內容很廣泛，一般分為 a. 天然災害，包括颱風、地震、海嘯、水旱災及森林大火等；和 b. 人為科技災害（非天然災害），如核能電廠、化學物爆炸及恐怖活動等。 2.州政府：州之災變（災害防救）管理，專責機關負責執行聯邦之救援（濟）基金（主要來自美國聯邦災變管理署，FEMA），以協助地方政府訂定與維護『全災害緊急應變管理系統』 8. 災害防救專職人員制度研究（行政院災害防救委員會委託研究,民國 93 年） 31.

(50) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. （all-hazard emergency management system）。處在這種角色下，州的災變管理專責機構與所轄地方政府之間存有非常特殊之關係與目的，包括：1確定聯邦經費能完全依聯邦之救助目的運用（包括為救災準備所需諸項目）；2直接協助地方政府建置災害應變管理系統。就2，相關支援包括針對地方政府建構緊急應變作業計畫，訓練援助，以及透過 FEMA 所訂「緊急援助方案」（EMA）直接援助等工作所需要相關的法令規章。圖 2-2 美國設有災變專責單位之典型組織架構圖州長. 危機處理之法定主管災害緊急應變專家諮詢委員會. 新聞秘書. 州災變管理(災害防救)主管機關. 國民兵. 公共新聞與資訊. (由州長指派負責管理及協調州政府之緊急應變之各項整備工作 ). (由州長調動來支援地方政府重大災害緊急應變作業). 環保廳. 人事單位. 公共工程委員會. 交通處. 公安廳(警政廳). ٛ 緊急醫療服務 ٛ 精神健康 ٛ 醫療衛生. 由州長調動支援地方政府重大災害緊急應變作業. 農業廳. 公共衛生處. 就業服務處. 自然資源管理處 ٛ 森林 ٛ 州公園. 總務處. 獄政處. 經濟發展處. 財政及行政管理處. 州的規劃辦公室. 隸屬管轄之關係協調聯繫之關係. （資料來源：行政院災害防救委員會委託研究，民國 93 年）. 32.

(51) 第二章. 文獻回顧. （二）日本防救災體系基本上日本防災組織分為中央防災會議及地方防災會議，但在檢討阪神淡路大震災的影響後，加強設置臨時性「緊急或非常災害對策本部」，推動災害應變特別對策。「緊急或非常災害對策本部」指揮官於所管轄區內，基於救災實際之需求，經內閣會議決定後，將「緊急或非常災害對策本部」部分事物及人力，另設置「緊急災害現地指揮所」，以便就近統籌調度指揮救災事宜。有關日本緊急應變體系之規定，及運作流程如圖 2-3。圖 2-3 日本緊急應變體系中央防災會議. 緊急或非常災害對策本部. (指示 ). (整合調整 ) 指定行政機關指定地方行政機關. (指示 ). 指定公共機關指定地方公共機關. 都道府縣防災會議 (請求實施緊急應變措施). 都道府縣災害對策本部 (都道府縣知事 ). 市町村防災會議. (請求出動 ). 警報通知及支援. 市町村災害對策總部. 措施. ٛ緊急應變措施 ٛ應辦事項之命令 ٛ下達物資保管或使用命令. (出動命令 ) 消防機關水防團. 警察局. ٛ緊急應變. 請求實施緊急應變措施、通知發布警報派遣人員. ٛ傳達警報、警告 ٛ進行避難之勸告及指示 ٛ指定警戒區域 ٛ土地、建築物之取得使用 ٛ動員命令. ٛ消防、防洪. ٛ緊急應變. 救助等緊急應變處置. ٛ下達物資. 處置之保管或使用命令. （資料來源：行政院災害防救委員會委託研究，民國 93 年）. 33.

(52) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. （三）我國災害防救體系民國 89 年公布「災害防救法」，明訂防救災之目標與實施項目，並納入都市防災規劃，有關防災組織體系可分為中央、縣（市）及鄉（鎮、市、區）等三級防災會報，平常時訂定相關防災計畫，推動防災業務，於災害發生異常時應設立應對之救災指揮組織，並由中央防災會報訂定「防災基本計畫」，指定行政機關或公共事業訂定「防災業務計畫」，各級地方防災會報訂定「地區防災計畫」，以落實防災業務之執行。然而目前仍以災害之彙報與搶救為主，有關災害發生時，中央防救災組織架構，詳見圖 2-4。. 34.

(53) 第二章. 文獻回顧. 圖 2-4 中央災害防救組織架構圖中央災害防救會報(召集人:行政院院長) 中央層級. 行政院災害防救委員會主任委員:行政院副院長. 國科會. 全民防衛及民防動員民間組織、社區組織其他縣市鄉鎮市. 相關天然及重大人為災害. 環保署毒性化學物質災害. 交通部空難、海難、陸上交通事故. 農委會寒害、土石流災害. 經濟部. 內政部. 消防署. 管水災風特線災害災種、、、搜輸旱震救電災災隊線、、、路公重訓災用大練害氣火中體災心與、油爆料炸. 國防部國軍支援救災 ). 災害防救研究、諮詢. 其他. )(. 災害防救專家諮詢委員會. (緊急應變). (. 災害防救科技中心. 中央災害應變中心. 直轄市、縣(市)災害防救會報、搜救災害應變中心組織鄉(鎮、市)災害防救會報、災害應變中心. （資料來源：行政院災害防救委員會委託研究，民國 93 年）. 35.

(54) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. （四）各國防災組織比較分析美國的聯邦政府在災害防救工作上，較偏重於整備與復原，而地方政府則偏重於整備與應變，而州政府扮演關鍵性的角色，功能在於如何有效掌握災害資訊、評估災情及引發之問題，並決定完整因應行動方案。日本之防救災體系分為中央防災會議與地方防災會議，中央防災會議主要任務在防災計畫與政策的訂定，而地方防災會議則除地區防災計畫的訂定外，還需於災害發生時收集相關災情資料、採取災害應變措施，並從事善後處理工作。我國政府之緊急防災體系是以地方政府為第一線之救災組織，災害發生後由最基礎之鄉鎮市區災害防救中心將災情、警報以及支援請求等資訊層層上報，經由縣市災害防救中心，傳達至中央災害防救中心。中央災害防救中心將所蒐集到的資訊，經過縝密的研判後，再將最適當之物資、救援、醫療等支援層層下放，深入災區，提供災區居民最急需之物資及救援等幫助。在各國的防災體系之中，地方政府均扮演第一線的角色，在災害發生時，需迅速收集相關災情資訊，並採取應變措施，從事善後工作。我國的縣市政府，上承中央政府，下接鄉鎮區（市）公所，不但做為高層與基層溝通以及支援運送之橋樑，並且須實際掌控救災進度、資源分派以及救援成效的層級。二、國內外防救災相關法令探討（一）美國防救災相關法令美國的營建規範將全美分為一至四級的地震危險區，以加州的建築法規範為例，每三年定期檢討修改，1989 年北加州舊金山地震及 1994 年南加州的北嶺地震發生之後，相關單位立即針對法規不健全的部分加以修正，對建物的耐震度加強嚴格限制；美 36.

(55) 第二章. 文獻回顧. 國在震災之後的重要工作之一，即為全面檢討並修正防災法令，檢討並提升建築物耐震度規定，以盡量避免日後再次遭遇相同的災情；而美國主要之防災法令仍依據 FEMA 防救災制度（聯邦應變救災計畫）進行規劃。（二）日本防救災相關法令日本早在阪神淡路大地震之前即已建立災害對策基本法（1961 年）、災害救助法、建築基準法、大規模地震對策特別措置法、地震保險法等法制，日本平成七年（1995 年）阪神大地震後即頒訂「建築物耐震改修促進法」、「受災市街地復興特別措置法」、並修改「建築基準法」，公佈「官廳設施總合耐震計畫基準」。日本建設省於 1996 年亦針對政府機關建築物頒布一套「官廳設施之耐震計畫基準」政令，該基準對於國家機關之建築物及其附帶設施之位置、規模和耐震安全性，均要求比一般建築物更嚴格之基準，以避免政府機關遭受震災摧毀而無法進行救災行動之運作；因此平成九年（1997 年）特制訂「密集市街地防災街區整備促進法」。（三）我國防救災相關法令我國目前有關都市防災法令主要可分為：災害防救法、都市計畫法、消防法、建築法等；其中「災害防救法」於民國 89 年 7 月正式公佈實施。災害防救法是災害防救最根本的母法，在災害防救相關法規中層級最高，包含八個章節共五十二條。 1.都市防災規劃於都市計畫規劃時納入防災考量應注意四項實施要領：（1）加速對都市計畫避難場所、設施、路線之規劃設計；（2）加速推動老舊建築物、木造建築物密集地區之都市改建；（3）適當配置及闢建火災延燒防止帶（綠帶、寬闊道路）；（4）道路整建，確保消防救災路線之暢通。 37.

(56) 永康市都市防災空間系統規劃示範計畫. 2.民國 89 年 6 月 30 日公佈之災害防救法，其目的在於健全災害防救體制，強化災害防救功能，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全。 3.國內相關防災法規彙整如下：表 2-4 都市防災相關法規表法規名稱. 與震災相關之規定. 說明. 都市計畫法臺灣省施行細則（民國與地區整體之危第三十條：各使用分區建蔽率之規定 91 年 6 月 14 險度有關日修正公布）消防法實施與消防能力有關細則（民國第十五條：政府籌建蓄水池或消防水源之規定 91 年 6 月 12 日修正公第十八條：傷患收容、救護、運送、急救之規定與消防能力有關布）第二章，災害防救組織，有關防災會報、災害防救或處與避難救災危險理中心與緊急應變小組之組織與執掌有關災害防救法第三章，災害防救計畫，中央防災基本計畫、防災業務與避難救災危險有關（民國 91 計畫及地區防災計畫之訂定與修正程序年 5 月 29 第四章，災害預防，有關災害預防應實施之工作項目、日修正公有發生災害之虞或災害發生時應實施應變措施之事前與避難救災危險有關布）準備及避難指示措施第六章，災害復原重建，有關復原重建應實施之工作項與避難救災危險目及授權各中央主管機關訂定災害救助種類及標準有關第十五條：市鎮計畫主要計畫書必須表明事項中之 1.人口分布都市計畫法 2.主要道路公共運輸系統狀況（民國 91 3.學校、大型公園用地的配置年 5 月 15 日修正公第二十二條：細部計畫書及細部計畫圖應表明事項之 1.居住密度及容納人口布） 2.土地使用分區管制狀況 3.道路系統狀況 4.地區性之公共設施用地的配置. 38. 與避難、救災危險度有關. 與避難、救災危險度有關.

(57) 第二章與震災相關之規定. 法規名稱. 文獻回顧說明. 建築法（民第三十二條：在建築執照或雜項執照申請時應載明事項第（1）項與避難國 90 年 11 中之救災、延燒有關月 14 日修 1.建築面積、建築面積與基地面積之百分比第（2）項與起火正公布） 2.建築物用途危險第八條：應設置消防安全設備之場所消防法（民 1.依法令應有消防安全設備之場所與消防安全危險國 89 年 7 2.工廠、倉庫、林場月 5 日修正 3.公共危險物品與高壓氣體製造、分裝儲存及販賣場所度有關公布） 4.大眾運輸工具 5.其它經中央主管機關核定之場所都市計畫定第六條：有關針對舊有建物密集、畸零破舊等劃定更新與避難救災危險期通盤檢討地區，研訂更新基本方針，納入計畫書規定度有關實施辦法（民國 88 第七條：應就都市防災避難場所、消防救災路線、火災與延燒、避難、救災危險度有關年 6 月 29 延燒防止地帶等事項進行規劃檢討日修正公與避難、救災危第八條：有關應辦理都市設計、納入細部計畫之規定布）險度有關. （資料來源：高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫，民國 93 年）（四）小結臺灣災害防救法比日本災害對策基本法，實施時間約晚 40 年左右。日本的防災法令從基本法令、專門災害防治、災後救助、及其他災害配套法令措施等皆相當完整。而國內目前之防災策略多引用美、日等先進國家的經驗與主要策略，且相關配套法令多數已建構完成，但在地方特定災害防範（如地方災害防治條例等）上，則仍須加速推動制定相關條例與落實法令實施等工作。. 39.