各國防災體系與國內相關法令之探討

一、各國防災體系⁸

（一）美國防救災體系

美國防災體制分為「聯邦－州－郡市」三個層級，聯邦政府 同時為地方政府制訂一套準則State and Local Guide（SLG 101）

供地方政府制訂地區緊急應變計畫（Emergency Operations Plan）

參考之用，而地方政府在制訂緊急應變計畫時，可同時參考準則 中所列事項與任務分工，並依其地區特性、危害評估、執行能力、

權責劃分、相互支援協定等，完成融合地區特性之地區緊急應變 計畫。

1.中央政府：美國於 1979 年 3 月發生三哩島核災事變後，將 1803 年以來的災害救援機構重新強化，創設聯邦政府處理緊急災變 的 專 責 機 構— 「 聯 邦 緊 急 災 變 管 理 署 」（ FEMA-Federal Emergency Management Agency）。歷經二十年的蛻變與成長，

在災害防救與緊急應變方面，FEMA 發揮了極大的功效，特別 於災害防救體系更是受到矚目。FEMA 負責聯邦政府對大型災 害的應變、救濟、事先的準備與演習、事後的復建，及整體減 災等規劃事項，對地方政府提供整體的救災支援計畫，包括高 科技的資料、指導、訓練及經濟上的援助。所處理的災難內容 很廣泛，一般分為 a. 天然災害，包括颱風、地震、海嘯、水 旱災及森林大火等；和b. 人為科技災害（非天然災害），如核 能電廠、化學物爆炸及恐怖活動等。

2.州政府：州之災變（災害防救）管理，專責機關負責執行聯邦 之救援（濟）基金（主要來自美國聯邦災變管理署，FEMA），

以協助地方政府訂定與維護『全災害緊急應變管理系統』

（all-hazard emergency management system）。處在這種角色

（二）日本防救災體系

（三）我國災害防救體系

民國89 年公布「災害防救法」，明訂防救災之目標與實施項 目，並納入都市防災規劃，有關防災組織體系可分為中央、縣（市）

及鄉（鎮、市、區）等三級防災會報，平常時訂定相關防災計畫，

推動防災業務，於災害發生異常時應設立應對之救災指揮組織，

並由中央防災會報訂定「防災基本計畫」，指定行政機關或公共 事業訂定「防災業務計畫」，各級地方防災會報訂定「地區防災 計畫」，以落實防災業務之執行。然而目前仍以災害之彙報與搶 救為主，有關災害發生時，中央防救災組織架構，詳見圖2-4。

圖 2-4 中央災害防救組織架構圖

（四）各國防災組織比較分析

美國的聯邦政府在災害防救工作上，較偏重於整備與復原，

而地方政府則偏重於整備與應變，而州政府扮演關鍵性的角色，

功能在於如何有效掌握災害資訊、評估災情及引發之問題，並決 定完整因應行動方案。

日本之防救災體系分為中央防災會議與地方防災會議，中央 防災會議主要任務在防災計畫與政策的訂定，而地方防災會議則 除地區防災計畫的訂定外，還需於災害發生時收集相關災情資 料、採取災害應變措施，並從事善後處理工作。

我國政府之緊急防災體系是以地方政府為第一線之救災組 織，災害發生後由最基礎之鄉鎮市區災害防救中心將災情、警報 以及支援請求等資訊層層上報， 經由縣市災害防救中心，傳達 至中央災害防救中心。中央災害防救中心將所蒐集到的資訊，經 過縝密的研判後，再將最適當之物資、救援、醫療等支援層層下 放，深入災區，提供災區居民最急需之物資及救援等幫助。

在各國的防災體系之中，地方政府均扮演第一線的角色，在 災害發生時，需迅速收集相關災情資訊，並採取應變措施，從事 善後工作。我國的縣市政府，上承中央政府，下接鄉鎮區（市）

公所，不但做為高層與基層溝通以及支援運送之橋樑，並且須實 際掌控救災進度、資源分派以及救援成效的層級。

二、國內外防救災相關法令探討

（一）美國防救災相關法令

美國的營建規範將全美分為一至四級的地震危險區，以加州 的建築法規範為例，每三年定期檢討修改，1989 年北加州舊金山 地震及 1994 年南加州的北嶺地震發生之後，相關單位立即針對

國在震災之後的重要工作之一，即為全面檢討並修正防災法令，

檢討並提升建築物耐震度規定，以盡量避免日後再次遭遇相同的 災情；而美國主要之防災法令仍依據 FEMA 防救災制度（聯邦 應變救災計畫）進行規劃。

（二）日本防救災相關法令

日本早在阪神淡路大地震之前即已建立災害對策基本法

（1961 年）、災害救助法、建築基準法、大規模地震對策特別措 置法、地震保險法等法制，日本平成七年（1995 年）阪神大地震 後即頒訂「建築物耐震改修促進法」、「受災市街地復興特別措置 法」、並修改「建築基準法」，公佈「官廳設施總合耐震計畫基準」。

日本建設省於 1996 年亦針對政府機關建築物頒布一套「官 廳設施之耐震計畫基準」政令，該基準對於國家機關之建築物及 其附帶設施之位置、規模和耐震安全性，均要求比一般建築物更 嚴格之基準，以避免政府機關遭受震災摧毀而無法進行救災行動 之運作；因此平成九年（1997 年）特制訂「密集市街地防災街區 整備促進法」。

（三）我國防救災相關法令

我國目前有關都市防災法令主要可分為：災害防救法、都市 計畫法、消防法、建築法等；其中「災害防救法」於民國89 年 7 月正式公佈實施。災害防救法是災害防救最根本的母法，在災害 防救相關法規中層級最高，包含八個章節共五十二條。

1.都市防災規劃於都市計畫規劃時納入防災考量應注意四項實 施要領：（1）加速對都市計畫避難場所、設施、路線之規劃設 計；（2）加速推動老舊建築物、木造建築物密集地區之都市改 建；（3）適當配置及闢建火災延燒防止帶（綠帶、寬闊道路）；

2.民國 89 年 6 月 30 日公佈之災害防救法，其目的在於健全災害

法規名稱 與震災相關之規定 說明