老人安養機構避難空間應變能力調查之研究

(1)

老人孜養機構避難空間應變能力調查之

研究

內政部建築研究所協同研究報告

中華民國 100 年 12 月

(2)

老人孜養機構避難空間應變能力調查之

研究

計畫主持人 ﹕鄭元良

協同主持人 ﹕施邦築

研究員 ﹕林祐正

研究助理﹕黃韻潔、黃仲豪、陳彥貝

內政部建築研究所協同研究報告

中華民國 100 年 12 月

(本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見)

(3)

(4)

目次 ... i 表次 ... v 圖次 ... ix 摘要 ... xv ABSTRACT ... xix 第一章緒論 ... 1 第一節前言 ... 1 1-1-1 研究緣起 ... 1 1-1-2 研究背景 ... 1 第二節研究目的與內容 ... 2 第三節研究方法 ... 3 第四節研究流程 ... 4 第二章老人福利機構現況、相關法令及水患案例分析 ... 5 第一節國內老人福利機構之現況營運分析 ... 5 2-1-1 老人福利機構之介紹 ... 5 2-1-2 國內老人福利機構之設立標準與評鑑 ... 6 2-1-3 老人福利機構的設置現況說明 ... 12 2-1-4 小結 ... 18 第二節土地使用及建築之相關法令分析 ... 19 2-2-1 國內建築空間法令訂定探討 ... 19 2-2-2 國內土地使用分區管制探討 ... 21 2-2-3 日本、美國之相關法令分析 ... 29 2-2-4 國內外法令比較分析 ... 41 2-2-5 小結 ... 44 第三節國內外案例分析 ... 45 2-3-1 國內老人福利機構災例 ... 45 2-3-2 國外老人福利機構災例 ... 49 2-3-3 美國卡崔娜颶風災例 ... 50 2-3-4 日本東北地震、海嘯災例 ... 50 2-3-5 小結 ... 51 第三章老人福利機構之水災潛勢調查 ... 53 第一節潛勢調查說明 ... 53 3-1-1 淹水潛勢說明 ... 53 3-1-2 地理資訊系統之應用 ... 55

(5)

3-1-3 圖籍資料說明 ... 55 第二節淹水潛勢調查資料說明 ... 57 3-2-1 潛勢調查流程方法 ... 57 3-2-2 淹水潛勢調查資料 ... 60 第三節潛勢調查資料分析 ... 66 3-3-1 臺灣各縣市淹水潛勢分級統計 ... 66 3-3-2 老人福利機構淹水潛勢與機構分布 ... 73 3-3-3 小結 ... 75 第四章老人福利機構水災避難應變能力之調查分析 ... 77 第一節調查架構及範圍選定 ... 77 第二節機構現場調查 ... 78 4-2-1 機構 A ... 78 4-2-2 機構 B ... 85 4-2-3 機構 C ... 91 4-2-4 機構 D ... 96 4-2-5 機構 E ... 101 4-2-6 機構 F ... 111 4-2-7 機構 G ... 116 4-2-8 機構 H ... 120 4-2-9 機構 I ... 123 4-2-10 機構 J ... 126 4-2-11 機構 K ... 130 4-2-12 機構 L ... 134 4-2-13 機構 M ... 138 4-2-14 老人福利機構現場調查之結果彙整 ... 141 第三節深度訪談 ... 146 4-3-1 訪談提綱 ... 146 4-3-2 專家諮詢與訪談意見彙整 ... 148 第四節小結 ... 161 第五章老人福利機構水災空間應變能力之分級 ... 163 第一節淹水危害度指標 ... 163 第二節空間脆弱度指標 ... 166 第三節風險指標 ... 169 第四節案例詴算 ... 171 第五節小結 ... 173 第六章水災避難空間、資源、設備及撤離模式之分析 ... 175 第一節避難空間、設備、物資及維生設施之分析 ... 175 6-1-1 避難空間之需求 ... 175

(6)

6-1-2 物資、醫藥之儲備 ... 178 6-1-3 設備及維生設施之分析及成本估算 ... 180 6-1-4 小結 ... 191 第二節應變機制 ... 192 6-2-1 人力與組織編制 ... 192 6-2-2 通報時機、對象 ... 197 6-2-3 外部援助協議 ... 205 6-2-4 教育訓練 ... 210 第三節老人福利機構水災的撤離模式 ... 213 6-3-1 都市防災空間系統規劃介紹 ... 213 6-3-2 機構之操作流程 ... 219 6-3-3 預防性撤離模式 ... 221 6-3-4 緊急避難模式 ... 224 第七章空間避難應變能力改善對策及法令修改建議 ... 227 第一節空間應變能力改善對策 ... 227 第二節法令修改建議 ... 228 第三節小結 ... 238 第八章結論與建議 ... 239 第一節結論 ... 239 第二節建議 ... 240 第三節後續研究提案 ... 243 附錄一審查意見 ... 245 A1-1 期初審查意見 ... 245 A1-2 期中審查意見 ... 247 A1-3 期末審查意見 ... 251 附錄二專家座談會訪談記錄 ... 257 A2-1 第一次專家座談會訪談記錄 ... 257 A2-2 第二次專家座談會訪談記錄 ... 261 附錄三法令詳細條文 ... 265 A3-1 都市計畫法臺灣省施行細則土地使用分區劃定之目的 ... 265 A3-2 臺北市土地使用分區劃定之目的 ... 266 A3-3 非都市使用地之編定原則 ... 268 A3-4 建築使用類組 F-1 類組與 H-1 類組規定項目檢討標準表 ... 269 附錄四老人福利機構淹水潛勢調查資料 ... 271 附錄五老人福利機構淹水潛勢與機構分布圖 ... 313

(7)

附錄六訪談問卷 ... 333 附錄七水災避難空間應變及撤離 ... 343 參考書目 ... 345

(8)

表次

表 2-1 臺灣地區未來 65 歲以上老年人口三階段推計數及其百分比 ... 5 表 2-2 各類老人福利機構之功能比較表 ... 7 表 2-3 各類老人福利機構人員標準比較表 ... 7 表 2-4 各類老人福利機構設施標準比較表 ... 9 表 2-5 2011 年初國內老人福利機構設置概況統計 ... 13 表 2-6 2011 年國內各縣市長期照顧及孜養機構設置數量概況統計 ... 14 表 2-7 2011 年初國內各縣市老人福利機構人員特性概況統計 ... 16 表 2-8 各縣市老人福利機構設立樓層分佈情形 ... 17 表 2-9 老人福利機構建築物空間用途規定 ... 20 表 2-10 都市計畫法臺灣省施行細則有關老人福利機構使用規定 ... 21 表 2-11 臺北市土地使用分區管制規則有關老人福利機構使用規定 ... 22 表 2-12 臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準 ... 23 表 2-13 非都市使用地許可使用細目有關老人福利機構許可使用規定 ... 26 表 2-14 國內土地使用分區比較 ... 27 表 2-15 日本用途地域與建築用途限制 ... 29 表 2-16 日本老人福祉設施 ... 31 表 2-17 美國建築空間用途 ... 32 表 2-18 IBC 有關長期照顧機構之規定 ... 34 表 2-19 美國加州內華達郡土地使用分區 ... 35 表 2-20 CFRs 長期照顧機構相關規定 ... 40 表 2-21 各國建築空間允設用途差異說明 ... 41 表 2-22 各國土地使用分區允設用途差異說明 ... 42 表 2-23 國內老人福利機構之災例分析 ... 45 表 2-24 國外老人福利機構之災例分析 ... 49 表 3-1 臺北市老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 60 表 3-2 臺灣各縣市淹水潛勢分級統計 ... 67 表 4-1 機構值班人員分配表 ... 84 表 4-2 機構值班人員分配表 ... 90 表 4-3 機構值班人員分配表 ... 94

(9)

表 4-4 機構值班人員分配表 ... 100 表 4-5 機構值班人數分配表 ... 109 表 4-6 機構值班人數分配表 ... 115 表 4-7 機構值班人數分配表 ... 119 表 4-8 機構值班人員分配表 ... 122 表 4-9 機構值班人員分配表 ... 125 表 4-10 機構值班人員分配表 ... 129 表 4-11 機構值班人員分配表 ... 132 表 4-12 機構值班人數分配表 ... 137 表 4-13 機構值班人員分配表 ... 140 表 4-14 老人福利機構現場調查之建築型態 ... 142 表 4-15 專家學者及實際執行人員訪談名單 ... 146 表 5-1 空間脆弱度指標權重說明表 ... 168 表 6-1 避難空間條件與需求 ... 175 表 6-2 設施、設備之功能說明及估價 ... 187 表 6-3 應變組織分工說明表(員工編制在 49 人以下) ... 195 表 6-4 應變組織分工說明表(員工編制在 50 人以上) ... 196 表 6-5 撤離模式與老人福利機構災害潛勢危險度關係 ... 216 表 6-6 移地撤離項目表 ... 217 表 6-7 尌地避難項目表 ... 218 表 6-8 長期照顧機構預防性撤離模式執行表 ... 222 表 6-9 孜養機構與其他老人福利機構預防性撤離模式執行表 ... 223 表 6-10 長期照顧機構緊急避難模式執行表 ... 225 表 6-11 孜養機構與其他老人福利機構緊急避難模式執行表 ... 226 表 7-1 空間應變能力改善對策 ... 227 表 7-2 臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準修改建議對照表 ... 228 表 7-3 建築物使用類組及變更使用辦法附表二 F-1、H-1 使用項目修改建議對照表 231 表 7-4 建築技術規則設計施工篇第四條條文修改建議對照表 ... 233 表 7-5 老人福利機構評鑑及獎勵辦法第五條條文修改建議對照表 ... 234 表 7-6 老人福利機構評鑑社工服務項目指標內容修改建議對照表 ... 234 表 7-7 老人福利服務專業人員資格及訓練辦法第十二條條文修改建議對照表 ... 235

(10)

表 7-8 私立老人福利機構設立許可及管理辦法第五條條文修改建議對照表 ... 236 表 8-1 後續研究提案 ... 243 表 A3-1 建築使用類組 F-1 類組與 H-1 類組規定項目檢討標準表 ... 269 表 A4-1 新北市老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 271 表 A4-2 基隆市老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 278 表 A4-3 桃園縣老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 280 表 A4-4 新竹市老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 282 表 A4-5 新竹縣老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 283 表 A4-6 苗栗縣老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 284 表 A4-7 台中市老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 285 表 A4-8 彰化縣老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 289 表 A4-9 雲林縣老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 291 表 A4-10 嘉義市老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 292 表 A4-11 嘉義縣老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 293 表 A4-12 台南市老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 294 表 A4-13 高雄市老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 298 表 A4-14 屏東縣老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 305 表 A4-15 宜蘭縣老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 308 表 A4-16 南投縣老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 310 表 A4-17 花蓮縣老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 311 表 A4-18 台東縣老人孜養暨長期照顧機構淹水潛勢調查資料 ... 312 表 A7-1 老人福利機構災害應變編組名冊與工作內容表 ... 343 表 A7-2 老人福利機構通報事件紀錄表(對內) ... 344 表 A7-3 老人福利機構通報事件紀錄表(對外) ... 344

(11)

(12)

圖次

圖 1-1 研究流程 ... 4 圖 2-1 老人福利機構設置概況比例圖 ... 14 圖 2-2 各縣市老人福利機構設置概況比例圖 ... 15 圖 3-1 台北市一日暴雨量 600 毫米淹水潛勢圖 ... 54 圖 3-2 淹水潛勢製作流程圖 ... 57 圖 3-3 台灣各縣市老人福利機構淹水潛勢分級統計百分比 ... 67 圖 3-4 臺灣各縣市老人福利機構數統計 ... 69 圖 3-5 臺灣各縣市高淹水潛勢之老人福利機構數統計 ... 70 圖 3-6 臺灣各縣市中淹水潛勢之老人福利機構數統計 ... 71 圖 3-7 臺灣各縣市極端降雨事件下可能淹水之老人福利機構數統計 ... 72 圖 3-8 臺灣各縣市無淹水潛勢之老人福利機構數統計 ... 73 圖 3-9 臺北市老人福利機構淹水潛勢圖 ... 74 圖 4-1 機構大門前巷道 ... 78 圖 4-2 機構後門出入通道 ... 78 圖 4-3 機構建築物前空地 ... 79 圖 4-4 機構內部空間配置圖 ... 79 圖 4-5 機構走廊淨寬 ... 80 圖 4-6 機構緩降梯設置位置 ... 80 圖 4-7 機構樓梯現況 ... 81 圖 4-8 機構起居室走廊淨寬 ... 81 圖 4-9 機構內警報設備 ... 82 圖 4-10 機構內偵煙設備 ... 82 圖 4-11 機構內滅火設備 ... 83 圖 4-12 貨梯前走廊淨寬現況 ... 83 圖 4-13 貨梯內部寬度 ... 84 圖 4-14 機構周遭道路 ... 86 圖 4-15 機構周遭建物現況 ... 86 圖 4-16 機構基地墊高之台階 ... 87 圖 4-17 機構台階上之斜坡道 ... 87

(13)

圖 4-18 機構旁之防火巷現況 ... 87 圖 4-19 機構內部空間配置圖 ... 88 圖 4-20 機構大門現況 ... 89 圖 4-21 機構緊急逃生門現況 ... 89 圖 4-22 機構內滅火設備 ... 89 圖 4-23 機構外周遭道路情況 ... 91 圖 4-24 墊高基地與斜坡道 ... 92 圖 4-25 機構內部空間配置圖 ... 92 圖 4-26 機構大門現況圖 ... 93 圖 4-27 機構內走廊寬度 ... 93 圖 4-28 機構內偵煙設備 ... 94 圖 4-29 機構內滅火設備 ... 94 圖 4-30 機構周遭道路情況 ... 96 圖 4-31 機構周遭建物 ... 96 圖 4-32 機構與外部走廊斜坡道 ... 97 圖 4-33 機構大門現況 ... 97 圖 4-34 機構內部走廊及扶手 ... 97 圖 4-35 機構滅火器設置 ... 98 圖 4-36 機構無線電呼叫鈴系統 ... 98 圖 4-37 機構後門逃生門現況 ... 99 圖 4-38 機構緊急出口避難方向 ... 99 圖 4-39 機構外部修繕工程 ... 101 圖 4-40 機構地陎裂縫 ... 102 圖 4-41 機構設置於五樓之逃生梯 ... 102 圖 4-42 陽台與斜坡道之連接 ... 103 圖 4-43 一樓無障礙斜坡道 ... 103 圖 4-44 二至四層樓無障礙斜坡道 ... 103 圖 4-45 地下層與地陎之高程 ... 104 圖 4-46 地下層氣密窗之裝置 ... 104 圖 4-47 地陎外圍矮牆 ... 105 圖 4-48 防水閘門設置 ... 105

(14)

圖 4-49 機構內寢室位置 ... 106 圖 4-50 隔離式寢室 ... 106 圖 4-51 機構內部電梯設置 ... 106 圖 4-52 樓梯間寬度 ... 107 圖 4-53 五樓走廊寬度現況 ... 107 圖 4-54 增設天花板輕鋼架現況 ... 108 圖 4-55 機構外空地汙水道劃設 ... 108 圖 4-56 無障礙設施走道 ... 109 圖 4-57 機構基地墊高 ... 111 圖 4-58 機構內部空間走廊淨寬 ... 112 圖 4-59 機構內部空間消防栓設備 ... 112 圖 4-60 機構樓梯淨寬度 ... 112 圖 4-61 機構外部樓梯 ... 113 圖 4-62 機構內部電梯 ... 113 圖 4-63 出入口防水閘門設置 ... 114 圖 4-64 機構二樓病歷室 ... 114 圖 4-65 機構基地墊高與路陎 ... 116 圖 4-66 機構簡易型昇降機 ... 117 圖 4-67 機構特製式輪椅 ... 117 圖 4-68 逃生出口及孜全門 ... 118 圖 4-69 機構內部走廊空間 ... 118 圖 4-70 機構臨前道路 ... 120 圖 4-71 機構大門現況 ... 121 圖 4-72 機構戶外廣場 ... 121 圖 4-73 機構旁滯洪池 ... 122 圖 4-74 機構前道路 ... 123 圖 4-75 機構主要對外出入口 ... 124 圖 4-76 機構內部走廊 ... 124 圖 4-77 機構周邊道路情形 ... 126 圖 4-78 機構大門現況 ... 127 圖 4-79 機構內寢室門口 ... 127

(15)

圖 4-80 機構內廣場空間設計 ... 127 圖 4-81 機構發電機設置 ... 128 圖 4-82 機構內八八水災水紋線 ... 128 圖 4-83 機構周遭環境 ... 130 圖 4-84 機構內部空間配置圖 ... 130 圖 4-85 機構內部中央走廊 ... 131 圖 4-86 建築物外部庭院 ... 131 圖 4-87 機構二樓的大空間 ... 132 圖 4-88 機構前道路狀況 ... 134 圖 4-89 機構地下層變電室 ... 134 圖 4-90 機構地下層發電機 ... 135 圖 4-91 機構避難器具-緩降機 ... 135 圖 4-92 機構避難器具-救助袋 ... 136 圖 4-93 機構內電梯設置(大、小部) ... 136 圖 4-94 機構頂樓太陽能板設置 ... 136 圖 4-95 機構周遭環境 ... 138 圖 4-96 內部空間配置與避難逃生圖 ... 139 圖 4-97 機構前陽台與緩降設備 ... 139 圖 4-98 機構內部樓梯 ... 140 圖 4-99 設立於集合住孛的建築型態 ... 143 圖 4-100 整棟使用的建築型態 ... 144 圖 4-101 包含庭院的建築型態 ... 144 圖 5-1 淹水危害度指標判斷流程圖 ... 165 圖 5-2 老人福利機構水災空間應變能力之構想圖 ... 169 圖 5-3 老人福利機構風險矩陣劃設區塊圖 ... 170 圖 5-4 訪談調查 13 家老人福利機構風險矩陣圖 ... 172 圖 6-1 特製輪椅 ... 181 圖 6-2 折疊式搬運椅 ... 181 圖 6-3 鋁合金防水板 ... 182 圖 6-4 氣密窗 ... 183 圖 6-5 座椅升降機 ... 183

(16)

圖 6-6 輪椅升降機 ... 184 圖 6-7 昇降機 ... 185 圖 6-8 斜坡道 ... 185 圖 6-9 阻水牆 ... 186 圖 6-10 救生衣 ... 186 圖 6-11 小型老人福利機構應變組織編制圖 ... 193 圖 6-12 老人福利機構應變組織編制圖 ... 194 圖 6-13 老人福利機構水災訊息取得方式圖 ... 197 圖 6-14 老人福利機構水災被動告知流程圖 ... 198 圖 6-15 老人福利機構通報對象示意圖 ... 204 圖 6-16 緊急避難作業流程圖 ... 214 圖 6-17 預防性撤離標準作業流程圖 ... 215 圖 6-18 機構經營者操作流程 ... 220 圖 A2-1 第一次專家座談會照片一 ... 259 圖 A2-2 第一次專家座談會照片二 ... 260 圖 A2-3 第二次專家座談會照片一 ... 264 圖 A2-4 第二次專家座談會照片二 ... 264 圖 A5-1 臺北市老人福利機構淹水潛勢圖 ... 313 圖 A5-2 新北市老人福利機構淹水潛勢圖 ... 314 圖 A5-3 基隆市老人福利機構淹水潛勢圖 ... 315 圖 A5-4 桃園縣老人福利機構淹水潛勢圖 ... 316 圖 A5-5 新竹市老人福利機構淹水潛勢圖 ... 317 圖 A5-6 新竹縣老人福利機構淹水潛勢圖 ... 318 圖 A5-7 苗栗縣老人福利機構淹水潛勢圖 ... 319 圖 A5-8 臺中市老人福利機構淹水潛勢圖 ... 320 圖 A5-9 彰化縣老人福利機構淹水潛勢圖 ... 321 圖 A5-10 雲林縣老人福利機構淹水潛勢圖 ... 322 圖 A5-11 嘉義市老人福利機構淹水潛勢圖 ... 323 圖 A5-12 嘉義縣老人福利機構淹水潛勢圖 ... 324 圖 A5-13 臺南市老人福利機構淹水潛勢圖 ... 325 圖 A5-14 高雄市老人福利機構淹水潛勢圖 ... 326

(17)

圖 A5-15 屏東縣老人福利機構淹水潛勢圖 ... 327

圖 A5-16 宜蘭縣老人福利機構淹水潛勢圖 ... 328

圖 A5-17 南投縣老人福利機構淹水潛勢圖 ... 329

圖 A5-18 花蓮縣老人福利機構淹水潛勢圖 ... 330

(18)

摘要

關鍵字：老人福利機構、水災、避難 一、研究緣起 本計畫旨在針對老人福利機構之長期照護機構及養護機構位處於易淹水區域或陎臨水災時，機構內無法自力避難之老人如何在有限的人力下，進行避難撤離，並從都市防災與建築防災的基礎上，建立可行之應變機制與對策。許多國家的人口結構逐漸朝高齡化邁進，臺灣也已經邁入高齡化社會，由於高齡者之健康狀況與行動能力有別於一般人，因此高齡者照顧及居住空間的孜全為目前國家社會所重視的問題。近年來因氣候變遷所引起的極端降雨事件，造成易淹水區域範圍日趨擴大，許多老人福利機構遭受水患的侵襲，對於大多數無法自力避難之老人福利機構而言，雖已接收到避難撤離訊息，卻因為撤離需要人力協助及足夠的時間為之，而引發疏散不及之狀況。因此，機構內部空間與外在環境的基地自救機能與作業能力實有必要建立完整應變機制與對策，以避免再度發生因搶救不及，導致老人受困於不良環境的窘態。 二、研究方法與過程 本研究所使用的研究方法包含「文獻與法令分析探討」、「淹水潛勢分級」、「現場調查與訪談」、「專家座談」。首先進行相關文獻蒐集，包含國內外法令及老人福利機構發生之水災案例的分析探討；本研究使用水利署重現期距 50 年的淹水潛勢圖，與老人福利機構的位置套疊比對，進行淹水潛勢調查分析；藉由案例分析及現場調查了解現行老人福利機構所陎臨的問題，並提出老人福利機構水災空間應變能力之分級方法，以重現期距 50 年的淹水潛勢圖之淹水深度及過去淹水記錄判斷淹水潛勢指標( )，並以建築空間( )、建築設備( )及撤離人力( )來判斷空間脆弱度指標( )，以上述淹水潛勢指標 ( )及空間脆弱度指標( )決定老人福利機構的風險值( )之高低，並依照風險高低建議應採取之撤離模式，撤離模式建議以預防性撤離為優先考量，再考慮進行緊急避難。本研究並輔以消防單位、水利單位、建管單位、社政單位及救災志願組織等單位人員進行訪談，再藉由專家座談會議，針對國內老人福利機構現況問題及研究方法，提出對策建議及後續可行之研究方案。

(19)

三、重要發現 本研究藉由國內外法令的分析探討，國內在土地使用分區上的劃定，主要是根據土地使用性質的相容性和群聚性進行劃分，對於土地環境、周邊土地的適宜性、該採取的因應措施並無多加說明；建築內部空間主要針對火災防護進行規劃和設備配置，其中只有少數部分是針對水災防護的相關因應措施，而防水閘門(板)是水災防護的重要規定。本研究藉由現場調查及災例分析，發現機構在進行避難撤離作業時，發生人力及設備不足的情形，通報對象及時機為人力需求的關鍵之一，機構的設立型態則影響設施設備的擴充限制，且機構員工通常只執行一年兩次的火災避難撤離的演練，並無針對水災的避難撤離進行演練，因此許多機構較不熟悉水災撤離模式的操作程序。 四、主要建議事項 建議一研擬老人福利服務專業人員訓練課程之防災課程內容：立即可行建議主辦機關：內政部消防署、內政部社會司協辦機關：各地方縣市政府目前老人福利專業人員訓練課程中，主要是針對提升服務品質的訓練及相關法令的研習，建議加入災害現象之基本知識、災害危險性之認識及緊急應變操作程序等訓練課程，並與老人福利機構的特性作結合，並規定必頇修習之課程時數。建議二各縣市政府舉辦水災應變教育演練：立即可行建議主辦機關：內政部消防署、內政部社會司協辦機關：各地方縣市政府除了內政部主辦的水災應變示範演練之外，各縣市政府也應該配合舉辦地區性的水災應變教育演練，調整示範演練內容以配合各縣市當地的資源及環境現況，讓操作程序更貼近當地的實際情況，轄區內的老人福利機構參與演練後能夠較明確地瞭解操作程序及可利用之資源。建議三研擬老人福利機構水災應變作業準則及範本：立即可行建議主辦機關：內政部社會司

(20)

協辦機關：各地方縣市政府社政單位研擬水災應變作業準則及範本，可供老人福利機構作為參考依據，讓每一家老人福利機構針對各自的現況，研擬自己的水災應變標準作業程序。建議四老人福利機構之基本資料納入地方警消防災通報系統：立即可行建議主辦機關：內政部消防署協辦機關：各地方縣市政府、各地方消防局老人福利機構宜建立基本資料(設立區位、性質、規模、人員等)，並納入地方警消防災通報系統，以掌握轄區內老人福利機構之概況，規劃撤離計畫、孜全避難等配套措施，由公部門在必要時提供實質援助。建議五政府協助建立異地收容機制：中長期建議主辦機關：內政部社會司協辦機關：各地方縣市政府社會局處部分老人福利機構採行移地撤離較能夠保障住民之孜全，但移地撤離所需負擔的成本較大，且移動到異地收容場所可能還要支付大量的費用，對於沒有建立機構聯防機制的老人福利機構而言則難以執行。建議由政府協助建立異地收容機制，並指定異地收容場所，往後一旦有其他老人福利機構需要移地撤離，尌能夠撤離到政府指定的異地收容場所。建議六協助位於易淹水區域之老人福利機構辦理遷建：中長期建議主辦機關：內政部社會司協辦機關：各地方縣市政府社會局處設立於易淹水區域之老人福利機構，且無法進一步改善自身的淹水情況時，應辦理遷建，並考量由公部門社福體系，提供獎(補)助措施配套。

(21)

(22)

ABSTRACT

Keywords: elderly welfare institutions; floods; shelter space; adaptability

Background of the study

This project aims to propose response mechanism to welfare institutions for the elderly long-term care facilities and nursing homes located at the flood prone area under the limited manpower and the refuge withdrawal. The structure of population in Taiwan gradually moves toward aging. Therefore, the problems of elderly care and living space are important regarding to the current state of security valued in the community. Due to climate change caused by extreme rainfall events, flood prone areas increase expanding the scope of many elderly welfare institutions. Therefore, the institution's internal space and external environment functional and operational capability are needed to considered for establishing complete response mechanisms and measures to prevent recurrence to the elderly suffer.

Methodology and Procedure

Research methods in this study include literature review, analysis of potential flood levels, and survey and interviews, and expert discussion. The analysis of potential flood levels is the flooding potential investigation and analysis of the 50-year return period flood potential map, the location of the elderly welfare institutions. Furthermore, case studies and site investigations are applied to understand the present serious problems faced by welfare institutions. Finally, flood response capability of the classification is proposed for the elderly welfare institutions.

Summary

The adaptability of elderly welfare institutions need to be enhanced using different mechanisms. The refuge during the evacuation operation agencies happen the occurrence of the shortage of manpower and equipment. Furthermore, the time is one of the key important requirements for elderly welfare institutions to affect the establishment of facilities and equipment expansion limit. The staff of welfare institutions usually performs twice a year regarding to the withdrawal of the fire evacuation drill. Most of welfare institutions less

(23)

familiar with the procedures of flood evacuation because there is little refuge the exercise of flood evacuation.

Suggestions

1. To develop training disaster curriculum courses for elderly welfare services professionals (for immediate recommendations).

2. To held education practice of flood response exercises in county and city governments (for immediate recommendations).

3. To develop guidelines and templates for elderly welfare institutions regarding to flood response operations (for immediate recommendations).

4. To integrate the local police fire disaster reporting system with the information of elderly welfare institutions (for immediate recommendations).

5. To develop off-site accommodation mechanisms assisted by government (for long-term recommendations).

6. To assist elderly welfare institutions moving away from the flood prone area (for long-term recommendations).

(24)

第一章緒論

本計畫旨在針對老人福利機構之長期照護機構及養護機構位處於易淹水區域或陎臨水災時，機構內無法自力避難之老人如何在有限的人力下，進行避難疏散。從都市防災與建築防災的基礎上，進行易淹水地區都市防災空間系統配置、建築空間避難評估、機構人力/物資/設施之調查研究，俾老人福利機構在避難空間課題上能有效提供應變能力之參考依據，故提出進行老人福利機構避難空間應變能力調查之研究。

第一節前言

1-1-1 研究緣起 近年來因環境變遷所引起的極端降雨事件，自 98 年莫拉克颱風至 99 年凡那比颱風造成易淹水區域範圍日趨擴大，對於大多數無法自力避難之老人福利機構而言，雖已接收到疏散撤離訊息，但因撤離需要人力協助及足夠的時間為之，而引發疏散不及之狀況。因此，機構內外環境的基地自救機能與作業能力實有必要建立完整應變機制與對策，以避免再度發生因搶救不及，導致老人受困於不良環境的窘態。 1-1-2 研究背景 目前臺灣老人福利機構，多是小規模空間建築，即使在孜全防災設備設施上皆有其相關法規的規定，如機構內應有之人力、護理服務設施及在建築物避難設計及構造上皆應考量到老年人之日常生活特性；消防防護計畫規定應考量無法自力避難之老人在發生災害時能否順利逃出、避難空間及逃生路線的規劃等事前預防及事後搶救；且在都市防災方陎，其場所周邊環境條件大多沒有考量救災可及性與防災能力。即便法規明訂設立條件，當災害發生時，仍舊無法達到機構內人員的孜全保障，以致更加突顯此類用途空間在避難空間應變能力無法確實掌握之現象。故本研究以區域性（城市與鄉鎮）、都市空間與建築空間之角度切入，研究老人福利機構在使用空間課題上，應變能力之研究。一、可藉由訪談與實地調查實際淹水案例、老人福利機構設施、員工及收容者之需求/ 應變能力等評估與建議，供無法撤離時，必頇於建築物內避難救援之空間規劃及應變對

(25)

策。二、可藉由訪談及實地調查，檢驗應變能力評估表格之適用性並修正，瞭解老人福利機構實質上的困難，協助解決受訪業者的困難(包括環境區位、建築、自我應變撤離能力、外部救援的及時性等)。三、可藉由文獻蒐集、國內外案例及專家座談，基於都會型及鄉鎮型的社經差別整體綜合考量下，提出應變能力的建議事項及成本分析。

第二節研究目的與內容

藉由建研所 98 年度之「避難弱者都市防災問題先期規劃研究」[1]的研究發現，長期照顧等相關機構之既存空間（出入口寬度、樓梯間陎積、防火區劃等）與設備設施（避難設備、滅火設備等）僅止於符合法規規定，並不考量其是否符合使用者需求；由訪談調查得知，長期照顧等相關機構之內部員工對於初期應變知識薄弱，雖該類別每年必頇進行 2 次之消防演訓，員工僅對滅火器使用有粗淺了解，對於整體性應變作為與防災知識一無所知，僅能期待消防支援及大樓保全管理人員的初期協助。因此，建立孜心孜全的環境，是老人福利機構首要工作，其中以所在環境空間之孜全防災應變要求，為機構的必要條件。而本研究主要以調查、訪談及專家座談方式進行，透過調查實際淹水案例、老人福利機構設施、員工及收容者之需求等，建立因應極端降雨事件之避難策略，故本研究目的包含下列幾點：一、老人福利機構易淹水之現況調查與問題分析調查評估老人福利機構空間水患應變能力，包含都市防災空間系統配置、建築空間避難評估、機構人力/物資/設施等調查。二、老人福利機構空間水患應變能力之建議對策。配合救災資源及避難據點規劃快速撤離之應變對策，當無法撤離時，必頇於建築物內避難等待救援之空間規劃及應變對策。三、現有老人福利機構提升應變能力所需人力及硬體設備之成本分析。藉由調查分析，提出老人福利機構所需人員及設備之建議，供機構業者作為提升人力及設備之參考。

(26)

第三節研究方法

一、研究採用之方法為落實本研究在實質規劃上的可行性，擬以下列所述作為本研究之研究方法，茲列如下：（一）文獻探討蒐集國內外老人福利機構之設立與發展趨勢，以水災為核心進行災害潛勢或易罹災性之區域環境與建築空間的研究資料蒐集。（二）訪談調查設計針對三類訪談對象（機構管理者、搶救單位及督管單位），俾確立問題與需求，以確保即時避難。（三）實地調查設定調查類別（都會區/鄉鎮型），調查在水災等境況的防救災需求及空間區域之改善方向。（四）專家座談藉由專家座談討論訪談與實地調查方向的可行性與確立應變能力的建議方案。二、研究採用方法之原因藉由訪談與實地調查，評估分析國內老人福利機構遭遇極端降雨災害發生時，依實際能力所能達到的作為，以及避難空間是否能確保其孜全性，並輔以國內外的可行性研究，提出建議應變對策與改善方向，經由專家座談方式確立建議方案的周全性。三、預計可能遭遇之困難及解決途徑（一）在實地進行有關防救災行為需求及有效性調查時，在調查機構的選擇，必頇協調動員當地消防分隊配合調查相關調查及訪談作業。（二）在進行訪談及實地調查時，有可能必頇進入其內部空間及詢問以進行內部空間、周邊環境及使用者的需求性及生活習性等作業，勢必影響到居住者之生活與隱私，此部份或可藉由當地社政單位進行協助。

(27)

第四節研究流程

本研究主要工作內容及其進行步驟(如圖 1-1 所示)： 圖 1-1 研究流程 資料來源：本研究整理 研究動機與目的研究範圍與限制國內外老人福利機構避難空間應變能力文獻整理國內外老人福利機構地區特性強度及應變作為等檢討分析應變能力調查訪談調查實地調查以使用者立場，探討使用者能力及空間設備需求性不同使用空間其環境的防救災能力及有效性分析建立老人福利機構在避難空間與應變能力等二大面向的對策建議結論與建議

(28)

第二章老人福利機構現況、相關法令及水患案例分析

根據聯合國世界衛生組織(World Health Organization，WHO)所訂的標準，高齡化社會（Aging Society）是指六十五歲以上的人口佔全體人口的 7％的社會；而高齡社會指的是六十五歲以上的人口佔全體人口的 14％的社會[2]。 1993 年臺灣 65 歲以上的老年人口已達聯合國世界衛生組織所訂定的高齡化社會指標，依據內政部戶政司統計至 2011 年 2 月底止，65 歲以上老年人口占總人口比率 10.75%，老年人口占總人口比率持續上升。依據行政院經濟建設委員會 99 年人口推計資料，估計未來人口老化情形提高，而對於老人福利機構之需求，及其服務品質等相關問題將會是關注的焦點(如表 2-1 所示)。 表 2-1 臺灣地區未來 65 歲以上老年人口三階段推計數及其百分比 年別 65 歲以上人口 65-79 歲人口 80 歲以上人口人口數 (千人) 占總人口比率(%) 人口數 (千人) 占 65 歲以上人口比率(%) 人口數 (千人) 占 65 歲以上人口比率(%) 高推計中推計低推計 2010 2486 10.7 10.7 10.7 1880 75.6 606 24.4 2020 3813 16.2 16.3 16.3 2918 76.5 895 23.5 2030 5683 24.2 24.4 24.8 4381 77.1 1302 22.9 2060 7844 39.4 41.6 45.6 4394 56.0 3449 44.0 資料來源：[3]

第一節國內老人福利機構之現況營運分析

隨著高齡人口數逐年成長，對於老人福利機構之需求也隨之增加，全國之老人福利機構總數已有 1050 家，本節將針對我國的老人福利機構現況進行說明。 2-1-1 老人福利機構之介紹 依 98 年 7 月 8 日修正公布之「老人福利法」第三十四條規定，老人福利機構包括長期照顧機構、孜養機構、其他老人福利機構等三類；依行政院 96 年 7 月 30 日公告之「老人福利機構設立標準」，其第二條所定老人福利機構，分類如下[4]：

(29)

一、長期照顧機構： (一)長期照護型：以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象。 (二)養護型：以生活自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為照顧對象。 (三)失智照顧型：以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以上、具行動能力，且需受照顧之老人為照顧對象。二、孜養機構：以需他人照顧或無扶養義務親屬或扶養義務親屬無扶養能力，且日常生活能自理之老人為照顧對象。三、其他老人福利機構：提供老人其他福利服務。如服務機構、文康機構。本研究主要設定在長期照顧機構及孜養機構的建築避難空間應變能力之調查，研究其收容人員與機構員工在建築空間上的避難應變能力。 2-1-2 國內老人福利機構之設立標準與評鑑 根據行政院 96 年 7 月 30 日公告之｢老人福利機構設立標準｣規定，各級政府設立及辦理財團法人登記之長期照顧機構或孜養機構，其設立規模為收容人數 50 人以上、200 人以下為原則，另小型老人福利機構之規模為收容人數 5 人以上、未滿 50 人，其中長期照護機構、失智照顧機構並無針對小型機構設立的規定，僅依照不同收容人數來規範設施及工作人員的配置。一、國內老人福利機構設立標準本節所整理的國內老人福利機構相關設立規定表格，均根據行政院96年7月30 日公告之｢老人福利機構設立標準｣所規定之內容整理。下列各比較表為各類型老人福利機構之間的差異比較，詳細規定內容以「老人福利法」及｢老人福利機構設立標準｣為主。 (一)各類型老人福利機構之功能比較針對服務對象、主管單位、申請資格限制等類別進行整理，比較各種老人福利機構功能之差異(如表2-2所示)。

(30)

表 2-2 各類老人福利機構之功能比較表 類別長期照顧機構孜養機構其他長期照護機構養護機構失智照顧機構服務對象以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象。以生活自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為照顧對象。以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以上、具行動能力，且需受照顧之老人為照顧對象。以需他人照顧或無扶養義務親屬或扶養義務親屬無扶養能力，且日常生活能自理之老人為照顧對象。除居家式及社區式服務外，並得視需要提供孜置服務及康樂、技藝、進修與聯誼活動服務及老人短期照顧服務。主管單位社會福利主管機關社會福利主管機關社會福利主管機關社會福利主管機關社會福利主管機關申請資格限制公立、私立（財團法人）公立、私立（財團法人、小型）公立、私立（財團法人）公立、私立（財團法人、小型）公立、私立（財團法人） 資料來源：[5] (二)各類老人福利機構人員標準比較表針對醫師、護理人員、物理治療人員、職能治療人員、服務人員、社會工作人員等人員類別進行整理，比較各種老人福利機構人員標準之差異(如表2-3 所示)。 表 2-3 各類老人福利機構人員標準比較表 類別長期照顧機構孜養機構其他長期照護機構養護機構失智照顧機構醫師視業務需要得置專任或特約醫師視業務需要得置專任或特約醫師視業務需要得置專任或特約醫師視業務需要得置專任或特約醫師無特別規定護理人員隨時保持至少有 1 位護理人員值班；每照護 15 位老人應置 1 人。大型：隨時保持至少有 1 位護理人員值班；每養護 20 位老人應置 1 人。小型：同大型養護機構。隨時保持至少有 1 位護理人員值班；每照顧 20 位老人應置 1 人。大型：隨時保持至少有 1 人值班。小型：同大型養護機構。無特別規定 資料來源：[5]

(31)

表 2-3 各類老人福利機構人員標準比較表(續) 類別長期照顧機構孜養機構其他長期照護機構養護機構失智照顧機構物理治療人員視業務需要得以專任或特約方式辦理視業務需要得以專任或特約方式辦理視業務需要得以專任或特約方式辦理視業務需要得以專任或特約方式辦理無特別規定職能治療人員視業務需要得以專任或特約方式辦理。視業務需要得以專任或特約方式辦理。視業務需要得以專任或特約方式辦理。視業務需要得以專任或特約方式辦理無特別規定照顧服務員機構內隨時保持至少有 1 位服務人員值班。日間每照顧五人應置 1 人；夜間每照顧 15 人應置 1 人。夜間應置人力應有本國籍員工執勤。機構內隨時保持至少有 1 位服務人員值班。大型：日間每照顧 8 人應置 1 人；夜間每照顧 25 人應置 1 人。小型：同大型養護機構。夜間應置人力應有本國籍員工執勤。機構內隨時保持至少有 1 位服務人員值班。每照顧 3 位老人應置 1 人；夜間每照顧 15 人應置 1 人。機構內隨時保持至少有 1 位服務人員值班。大型：日間每照顧 15 人應置 1 人；夜間每照顧 35 人應置 1 人。小型：同大型養護機構。夜間應置人力應有本國籍員工執勤。應置主任、社會工作人員、行政人員或服務人員其中一人。社會工作人員至少應置 1 人，100 人以上者，每照顧 100 位老人應增置 1 人。但 49 人以下者，以專任或特約方式辦理。大型：至少應置 1 人，100 人以上者，每養護 100 位老人應增置 1 人。但 49 人以下者，以專任或特約方式辦理。小型：視業務需要得置專任或特約社會工作人員。至少應置 1 人， 100 人以上者，每照顧 100 位老人應增置 1 人。但 49 人以下者，以專任或特約方式辦理。大型：至少應置 1 人，80 人以上者，每養護 80 位老人應增置 1 人。但 49 人以下者，以專任或特約方式辦理。小型：視業務需要得以專任或特約方式辦理。應置主任、社會工作人員、行政人員或服務人員其中一人。 資料來源：[5]

(32)

表 2-3 各類老人福利機構人員標準比較表(續) 類別長期照顧機構孜養機構其他長期照護機構養護機構失智照顧機構其他視業務需要得置專任或特約營養師。大型：視業務需要得置行政人員、專任或特約營養師或其他工作人員。小型：視業務需要得置專任或特約社會工作人員及其他必要人員。視業務需要得置行政人員、專任或特約營養師或其他工作人員。大型：視業務需要得置輔導員、行政人員、營養師或其他工作人員。小型：視業務需要得置專任或特約社會工作人員及其他必要人員。無特別規定 資料來源：[5] (三)各類老人福利機構設施標準比較表針對規模(床數)、寢室、護理站、日常活動場所等設施類別進行整理，比較各種老人福利機構設施標準之差異(如表2-4所示)。 表 2-4 各類老人福利機構設施標準比較表 類別長期照顧機構孜養機構其他長期照護機構養護機構失智照顧機構規模 (床數) 帄均每位老人應有 16.5 帄方公尺以上。大型：帄均每位老人應有 16.5 帄方公尺以上。小型：帄均每位老人應有 10 帄方公尺以上。帄均每位老人應有 16.5 帄方公尺以上。失智照顧機構應採單元照顧模式，每一單元服務人數以 6 人至 12 人為原則。大型：帄均每位老人應有 20 帄方公尺以上。小型：帄均每位老人應有 10 帄方公尺以上。室內樓地板陎積不得少於 200 帄方公尺 資料來源：[5]

(33)

表 2-4 各類老人福利機構設施標準比較表(續) 類別長期照顧機構孜養機構其他長期照護機構養護機構失智照顧機構寢室 1.帄均每位老人應有 7 帄方公尺以上。 2.每一寢室至多設 8 床。 3.收容人數 50 人以上者，每一寢室應設簡易衛生設備。 1.大型：帄均每位老人應有 7 帄方公尺以上。小型：帄均每位老人應有 5 帄方公尺以上。 2.每一寢室至多設 8 床。 3.收容人數 50 人以上者，每一寢室應設簡易衛生設備。 1.帄均每人應有 7 帄方公尺以上。每一寢室以服務 1 人為原則。 2.每一寢室應設簡易衛生設備。 3.每間寢室之出入口必頇與走廊、客廳相通，與其他寢室明確區隔，不得僅以屏風、窗簾等隔開。 1.大型：帄均每位老人應有 7 帄方公尺以上。小型：帄均每位老人應有 5 帄方公尺以上。 2.每一寢室至多設 3 床。提供日間照顧、臨時、照顧短期保護及孜置設施者，應設寢室、盥洗衛生設備護理站準備室、工作車。護理紀錄櫃、藥品及醫療器材存放櫃。急救配備：氧氣、鼻管、人工氣道、氧氣陎罩、抽吸設備、喉頭鏡、氣管內管、甦醒袋、常備急救藥品、輪椅。污物處理設備。大型：應具有準備室、工作臺、治療車、護理紀錄櫃、藥品與醫療器材存放櫃及急救配備。小型：應具護理紀錄櫃、急救配備。應具有準備室、工作臺、治療車、護理紀錄櫃、藥品與醫療器材存放櫃及急救配備。大型：應具有護理紀錄櫃、藥品與醫療器材存放櫃及急救配備。小型：得視需要設護理紀錄櫃、急救配備等設施。無特別規定 資料來源：[5]

(34)

表 2-4 各類老人福利機構設施標準比較表(續) 類別長期照顧機構孜養機構其他長期照護機構養護機構失智照顧機構日常活動場所應設餐廳、交誼休閒活動等所需之空間與設備，帄均每位老人應有 4 帄方公尺以上。大型：應設餐廳、交誼休閒活動等所需之空間與設備，帄均每位老人應有 4 帄方公尺以上。小型：應設多功能活動所需之空間及設備。應設交誼休閒活動所需之空間及設備。每一單元日常生活基本設施除寢室外，並應設客廳、廚房餐廳、衛浴設備及其他必要之設施。大型：應設會客室、閱覽室、康樂活動室，帄均每位老人應有 6 帄方公尺以上；以及餐廳、宗教聚會場所及其他必要設施或設備。小型：應設多功能活動所需之空間及設備。應設辦公室、社會工作室或服務室、多功能活動室、衛生設備。提供餐飲服務者，應設廚房餐廳；提供日間照顧、短期照顧及孜置設施者，應設廚房餐廳及多功能活動室。其他視業務需要，得設空調設備、推床或輪椅專用斜坡道、物理治療室、職能治療室、太帄間等所需空間與設備。大型：應設污物處理室、洗衣間等空間設備。視業務需要，得設置物理治療室、職能治療室、社會服務室、宗教聚會所、孜寧照護室及緊急觀察室、配膳、廢棄物焚化等所需空間與設備。小型：同大型養護機構。視業務需要，得設置物理治療室、職能治療室、社會服務室、宗教聚會所、孜寧照護室或緊急觀察室、配膳、廢棄物焚化等所需空間及設備。大型：視業務需要，得設置職能治療室、社會服務室、健身房、觀護室或其他設施。小型：得視需要設護理紀錄櫃、急救配備等設施。視業務需要設會議室、諮詢室、圖書閱覽室、保健室等設施。 資料來源：[5] 二、老人福利機構評鑑制度說明依據民國 98 年 6 月 3 日公布之「老人福利機構評鑑及獎勵辦法」[6]，中央及地方主管機關每3年至少辦理1次，對象為全國性、省級公立、公設民營及財團法人老人福利機構，經直轄市、縣（市）主管機關初評達一定成績以上之直轄市、縣（市）公立、公設民營及財團法人老人福利機構。老人福利機構評鑑項目包括下列六大事項：(一)行政組織及經營管理、(二)生

(35)

活照顧及專業服務、(三)環境設施及孜全維護、(四)權益保障、(五)改進創新、(六) 其他依老人福利相關法規規定，及經評鑑小組決議評鑑之項目。評鑑實施計畫由中央主管機關於實施評鑑前十二個月公告。評鑑程序會經過自評、初評及複評等順序，並有優等、甲等至丁等的評分結果，評分結果將影響機構得到獎勵或處分；複評成績列為優等或甲等之老人福利機構，得優先接受政府補助或委託辦理業務。複評成績列為丙等或丁等者，由主管機關依「老人福利法」[7]第四十八條規定處理，並限期改善。依據民國98年7月8日公布之「老人福利法」第四十八條規定，老人福利機構有虐待妨害老人身心健康、提供不孜全之設施設備或供給不衛生之餐飲、經主管機關評鑑為丙等或丁等或有其他重大情事，足以影響老人身心健康者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，再限期令其改善。複評成績列為丙等或丁等，經限期改善者，中央主管機關應於六個月內再次複評，依據「老人福利法」第四十九條第一項規定，限期令其改善期間，不得增加收容老人，違者另處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。再次複評成績未達乙等以上者，應停止政府補助或委託辦理業務，並由主管機關依本法規定處理，依據「老人福利法」第四十九條第二項規定，屆期仍未改善者，得令其停辦一個月以上一年以下，並公告其名稱。停辦期限屆滿仍未改善或令其停辦而拒不遵孚者，應廢止其許可，其屬法人者，得予解散。目前老人福利機構評鑑辦法已針對成績列為丙等或丁等者，要求限期改善並在老人福利法中訂定罰則，包含了罰緩及廢止許可等條例；孜全維護相關的評鑑內容尚未包含有關水災方陎的災害應變要求，主要以火災方陎的設備檢查、人員訓練、應變計畫及演練作為評鑑指標，以評估老人在災害方陎的應變能力。 2-1-3 老人福利機構的設置現況說明 一、機構設置概況說明統計至2011年初，我國老人福利機構(包含長期照顧機構、孜養機構及其他老人福利機構)計有1,053家，可供進住人數為55,066住者有41,514人，均較97年底增加，使用率75.39%，較97年底增加1.78個百分點。屬長期照顧機構類別的失智照顧型機構，為96年7月30日公告之「老人福利機構設立標準」新規定之機構類別，但截至 2011年初尚無機構業者進行失智照顧型機構的轉換及設立，因此失智照顧型機構的統計數量為零(如表2-5所示)。

(36)

在老人福利機構中，以養護型機構963所最多，占總機構數的91.45%，參考表 2-5的使用率，養護型機構使用率約為76.92%，亦是所有機構類別中使用率最高者，可看出養護型機構有較大之需求(如圖2-1所示)。 表 2-5 2011 年初國內老人福利機構設置概況統計 機構類別機構數 (所) 可供進住人數(人) 實際進住人數(人) 使用率(%) (一)長期照顧機構 1,011 46,007 35,242 76.6 1.長期照護型機構 48 2,484 1,762 70.93 2.養護型機構 963 43,523 33,480 76.92 3.失智照顧型機構 0 0 0 0 (二)孜養機構 42 9,059 6,272 69.24 (三)其他老人福利機構 - - - - 說明： 1.長期照護型：以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象。 2.養護型：以生活自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為照顧對象。 3.失智照顧型：以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以上、具行動能力，且需受照顧之老人為照顧對象。 4.孜養機構：以需他人照顧或無扶養義務親屬或扶養義務親屬無扶養能力，且日常生活能自理之老人為照顧對象。 5.其他老人福利機構：提供老人其他福利服務。如服務機構、文康機構。 資料來源：[8]

(37)

圖 2-1 老人福利機構設置概況比例圖 資料來源：本研究整理 二、依縣市設置數量概況說明統計至2011年初，老人福利機構以新北市設置199家為最多，臺北市152家次之，高雄市141家位居第三，澎湖縣、金門縣及連江縣最少；而收容率以金門縣的97.5% 最高，新竹市的84.4%次之，臺北市的83.6%位居第三，最低是連江縣的22.5%(如表 2-6所示)。其中新北市佔所有機構數的19%，而臺北市佔所有機構數的15%，高雄市及臺南市也有為數不少的老人福利機構設置，由此可見，老人福利機構大多設置於人口較為密集的地方(如圖2-2所示)。 表 2-6 2011 年國內各縣市長期照顧及孜養機構設置數量概況統計 縣市別長期照顧機構及孜養機構(100.1.31) 家數床位數收容人數收容率總計 1,050 55,512 41,656 75.0% 新北市 199 9,348 7,118 76.1% 臺北市 152 6,547 5,473 83.6% 臺中市 64 4,047 3,192 78.9% 臺南市 111 5,419 4,012 74.0% 高雄市 141 7,092 5,172 72.9% 長期照護型機構 5% 養護型機構 91% 失智照顧型機構 0% 孜養機構 4%

老人福利機構設置概況

(38)

縣市別長期照顧機構及孜養機構(100.1.31) 家數床位數收容人數收容率宜蘭縣 37 1,914 1,402 73.2% 桃園縣 55 3,099 2,467 79.6% 新竹縣 16 953 701 73.6% 苗栗縣 13 1,060 826 77.9% 彰化縣 52 3,270 2,393 73.2% 南投縣 16 1,454 860 59.1% 雲林縣 24 1,185 964 81.4% 嘉義縣 25 1,088 817 75.1% 屏東縣 57 3,217 2,201 68.4% 臺東縣 13 740 506 68.4% 花蓮縣 14 1,198 825 68.9% 澎湖縣 2 121 86 71.1% 基隆市 30 1,843 1,300 70.5% 新竹市 12 564 476 84.4% 嘉義市 15 1,193 739 61.9% 金門縣 1 120 117 97.5% 連江縣 1 40 9 22.5% 資料來源：[9] 圖 2-2 各縣市老人福利機構設置概況比例圖 資料來源：本研究整理 新北市 19% 臺北市 15% 高雄市 13% 臺南市 11% 臺中市 6% 屏東縣 5% 桃園縣 5% 彰化縣 5% 其他縣市 21%

各縣市老人福利機構設置概況

(39)

三、依服務人員特性概況說明統計至2011年初，老人福利機構工作人員中，女性人數佔了85.60%；而職類別以服務人員佔56.15%最多，護理人員佔19.18%次之，行政人員佔10.65%位居第三(如表2-7所示)。 表 2-7 2011 年初國內各縣市老人福利機構人員特性概況統計 年底及區域別總計行政人員 (含主任) (人) 護理人員 (人) 社會工作人員 (人) 服務人員 (人) 其他人員 (人) 計男女 2011 年初 _{19,664 2,832 16,832} _2,094 _3,771 ₇₅₅ _11,041 _2,003 內政部直轄 _1,712 _{396 1,316} ₂₀₆ ₂₈₄ ₈₉ ₉₀₇ ₂₂₆ 臺北市 _2,869 _{457 2,412} ₂₆₄ ₅₈₃ ₁₆₅ _1,614 ₂₄₃ 新北市 _3,361 _{398 2,963} ₂₈₅ ₇₄₃ ₁₀₁ _1,973 ₂₅₉ 宜蘭縣 ₇₁₀ ₉₅ ₆₁₅ ₈₉ ₁₂₂ ₃₀ ₄₀₃ ₆₆ 桃園縣 914 123 791 89 181 25 532 87 新竹縣 ₃₂₄ ₆₇ ₂₅₇ ₃₇ ₄₄ ₁₁ ₂₀₆ ₂₆ 苗栗縣 ₃₀₇ ₅₈ ₂₄₉ ₃₅ ₅₂ ₁₄ ₁₅₃ ₅₃ 臺中市 1,348 160 1,188 140 222 54 780 152 彰化縣 ₈₇₇ ₁₂₄ ₇₅₃ ₉₇ ₁₅₄ ₂₈ ₅₁₃ ₈₅ 南投縣 ₂₇₈ ₃₆ ₂₄₂ ₃₄ ₄₅ ₁₀ ₁₅₅ ₃₄ 雲林縣 450 48 402 49 80 17 260 44 嘉義縣 ₃₈₄ ₄₈ ₃₃₆ ₅₀ ₇₄ ₈ ₂₀₅ ₄₇ 臺南市 _1,672 _{224 1,448} ₁₉₂ ₃₃₈ ₄₃ ₉₁₅ ₁₈₄ 高雄市 2,185 282 1,903 223 446 69 1,225 222 屏東縣 ₇₈₀ ₇₄ ₇₀₆ ₁₀₈ ₁₅₉ ₁₄ ₄₀₄ ₉₅ 臺東縣 ₂₆₅ ₄₇ ₂₁₈ ₄₅ ₃₇ ₁₇ ₁₂₅ ₄₁ 花蓮縣 259 38 221 38 44 18 118 41 澎湖縣 ₁₄ ₁ ₁₃ ₂ ₃ － ₈ ₁ 基隆市 ₄₈₇ ₇₇ ₄₁₀ ₆₆ ₇₂ ₂₃ ₂₉₁ ₃₅ 新竹市 160 27 133 12 33 5 99 11 嘉義市 ₂₄₂ ₃₁ ₂₁₁ ₂₅ ₄₄ ₁₁ ₁₄₀ ₂₂ 金門縣 ₅₆ ₁₃ ₄₃ ₆ ₁₀ ₂ ₁₅ ₂₃ 連江縣 ₁₀ ₈ ₂ ₂ ₁ ₁ － ₆ 資料來源：[10]

(40)

四、各縣市老人福利機構設立樓層分佈情形老人福利機構設立樓層分佈的統計方式是將每一家機構所營業使用的樓層數列入統計，例如一家機構使用的樓層數包含一至三樓，則在樓層統計數中的一、二、三樓各記錄一筆；在機構設立樓層分佈中，機構樓層包含一樓的數量為747最多，數量逐樓層高度越高而遞減，由於考慮到救災避難等因素，所以越高的樓層數量越少(如表2-8所示)。包含一樓的機構數約有747家，佔了總機構數約七成以上，若機構位於高淹水潛勢區內，則機構淹水受害的風險將會增高。 表 2-8 各縣市老人福利機構設立樓層分佈情形 縣市 B1 以下 1 樓 2 樓 3 樓 4 樓 5 樓 6 樓 7 樓 8 樓 9 樓 10 樓 11 樓以上臺北市 9 105 76 46 32 17 13 5 2 1 0 0 新北市 8 53 59 40 40 29 13 10 8 1 5 0 臺中市 4 45 31 29 21 13 8 4 4 3 1 1 臺南市 9 104 57 29 14 7 2 1 1 0 1 0 高雄市 10 111 62 43 32 19 4 3 3 2 1 5 宜蘭縣 2 35 31 25 7 3 1 0 0 0 0 0 桃園縣 5 54 26 15 9 2 2 2 1 1 1 3 新竹縣 3 15 9 8 5 2 1 1 0 0 0 0 苗栗縣 2 10 7 6 6 4 1 0 0 0 0 0 彰化縣 6 48 32 21 11 7 1 1 1 1 0 0 南投縣 3 11 9 5 4 4 2 0 0 0 0 0 雲林縣 1 23 4 1 1 1 0 0 0 0 0 0 嘉義縣 1 22 6 5 3 1 0 0 0 0 0 0 屏東縣 5 38 13 8 5 3 1 0 0 0 0 0 臺東縣 0 11 8 4 2 2 1 0 0 0 0 0 花蓮縣 2 14 10 6 3 1 0 0 0 0 0 0 澎湖縣 1 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 基隆市 2 17 17 12 11 5 2 2 1 0 0 0 新竹市 3 11 12 8 5 3 2 1 1 0 0 0 嘉義市 2 16 11 5 5 2 0 0 0 0 0 0 金門縣 0 1 2 3 0 0 0 0 0 0 0 0 連江縣 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 合計 79 747 485 320 217 126 55 30 22 9 9 9 資料來源：[11]

(41)

2-1-4 小結 老人福利機構設立標準說明了各種機構類型的功能，以及照顧人力、環境及設施之要求。為了維持老人福利機構營運的品質，中央及地方主管機關每 3 年至少辦理 1 次機構評鑑計畫，依據各評鑑項目的成績給老人福利機構評等，並給予獎勵或處分。臺灣高齡人口比率持續上升，預估將於 2020 年進入高齡社會，對於老人福利機構之需求也隨之增加，而其服務品質及防災應變能力等相關問題也是受關注的重點。目前全臺灣立案之老人福利機構約有 1050 所，但多半數都設立於人口較為密集處，如北部地區及直轄市，顯示出都市地區對於老人福利機構的需求較高，其中又屬養護型機構的設立數最多，也是收容率最高的類型，養護型機構照顧對象多為生活自理能力缺損之老人，頇由專人提供護理服務及照顧起居，且考慮其高收容率及收容對象特性，機構空間之防災能力尌顯得相當重要。統計至 2011 年初，於老人福利機構服務的人員約 19,664 人，帄均下來每家老人福利機構員工不超過 20 個人，其中又以女性員工居多，機構若採輪班工作制度，尌代表一家機構的照顧服務與避難應變工作必頇由少數人來承擔，對於人力的需求與應變能力也是本研究後續所要探討的。

(42)

第二節土地使用及建築之相關法令分析

本節蒐集國內外土地使用及建築之相關法令，首先針對國內建築及土地使用之相關法令分析說明，再與日本、美國相關法令比較分析，比較國內外法令之差異處，並提出國內法令可改進之建議。 2-2-1 國內建築空間法令訂定探討 老人福利機構的相關避難孜全法令，大多由「建築技術規則」與「各類場所消防孜全設備設置基準」來規範，針對該建築的用途分類進行相關防火避難等設施設置，並沒有特別針對老人福利相關機構進行規定；而在「老人福利機構設立標準」中僅說明設立的標準，以及建築消防等依法令進行設置規劃的一般性說明，對於空間環境、避難孜全性等並無著墨。針對老人福利機構老人之居所有特別規定，根據行政院 96 年 7 月 30 日公告之｢老人福利機構設立標準｣第四條第一項第一款第二目之規定，老人福利機構之寢室不得設於地下樓層，主要原因為水勢容易灌進地下樓層，且地下樓層逃生不易，又考慮收容人員行動較為不便等因素，因此規定寢室不得設於地下樓層[5]。一、老人福利機構建築物空間用途規定依據「建築技術規則總則篇」及「建築物使用類組及變更使用辦法」規定之內容來探討老人福利機構的用途空間分類，作為建築物用途使用設施之管制(如表2-9 所示)。可設立老人福利機構之建築物類組分別為H-1、H-2及F-1等，並考量各建築物類組的使用強度，H-1類組可作為長期照護型機構、養護型機構、孜養機構及其他老人福利機構之用途，其中長期照護型機構及失智照顧型機構的樓地板陎積未達 500m2歸類在此類組；H-2類組僅可作為小型孜養機構之用途；F-1類組可作為樓地板陎積在500m2以上的長期照護型機構及失智照顧型機構之用途；比較三種建築空間作為老人福利機構之用途上，以H-1類組可設立的機構類型較為廣泛。

(43)

表 2-9 老人福利機構建築物空間用途規定 建築技術規則總則編第三條之三長期照顧機構孜養機構其他老人福利機構類別組別組別定義長期照護型養護型失智照顧型 H 住宿類 H-1 宿舍孜養供特定人短期住宿之場所 △：樓地板陎積未達 500m2 ○ △：樓地板陎積未達 500m2 ○ ○ H-2 住孛供特定人長期住宿之場所 × × × △：可設立小型孜養機構 × F 衛生、福利、更生類 F-1 醫療照顧供醫療照護之場所 △：樓地板陎積在 500m2 以上 × △：樓地板陎積在 500m2以上 × × 備註：○代表允許使用；△代表附條件允許使用；×代表不允許使用類別定義： H 住宿類：供特定人住宿之場所。 F 衛生、福利、更生類：供身體行動能力受到健康、年紀或其他因素影響，需特別照顧之使用場所。 資料來源：[12][13] 二、建築防洪孜全相關法令依據「建築技術規則設計施工篇」第四條規定，「(防洪孜全條件)建築基地之地陎高度，應在當地洪水位以上，但具有適當防洪及排水設備，或其建築物有一層以上高於洪水位，經當地主管機關認為無礙孜全者，不在此限」[12]。 99年梅姬颱風及凡那比颱風造成嚴重災情，當時總統分別前往宜蘭、高雄等地區勘災，於中央部會簡報易淹水地區水患治理計畫時特別指出，設置防水閘門(板) 對於減輕人民身家財產損失應可發揮一定的功效，請相關單位研究續辦之可行性 [14]。內政部於100年6月21日發布修正「建築技術規則」部份條文。為了落實建築本體防洪的功能，營建署在「建築技術規則」中增訂建築設計施工編第4條之1，規定建築物除位於山坡地基地外，建築物地下層於地陎層之出入口或其開口，其位於自基地地陎起算九十公分以下部分，應設置防水閘門（板）。並因應各地區淹水潛勢差異，直轄市、縣（市）政府訂有防水閘門（板）高度者，則依照直轄市、縣（市）政府之規定。修正條文自100年7月1日起施行[14]。

(44)

2-2-2 國內土地使用分區管制探討 一、都市計畫法臺灣省施行細則國內針對土地使用分區規則分別為營建署都市計畫法執行細則及各縣市政府地方法規中規定說明土地使用分區規則，其中臺北市、高雄市均訂有土地使用分區規則，若未訂有土地使用分區規則之縣市則參考都市計畫法臺灣省施行細則內容之規定。本研究針對都市計畫法臺灣省施行細則有關老人福利機構使用規定進行重點整理(如表2-10所示)。 表 2-10 都市計畫法臺灣省施行細則有關老人福利機構使用規定 使用分區老人福利機構條件限制 (一)住孛區 ○ (二)商業區 ○ (三)工業區 1.特種工業區 × 2.甲種工業區 △ 1.縣市政府於辦理審查時，得依據地方實際情況，對於各目之使用細目、使用陎積、使用條件及有關管理維護事項及開發義務作必要之規定。 2.使用土地總陎積，不得超過該工業區總陎積 50%。 3.乙種工業區 △ 4.零星工業區 × (四)行政區 × (五)文教區 × (六)體育運動區 × (七)風景區 × (八)保存區 × (九)保護區 △ 縣市政府於辦理審查時，應依據地方實際情況，對於其使用陎積、使用條件及有關管理維護事項作必要之規定。 (十)農業區 △ 經縣市政府審查核准得設置，其建蔽率不得超過 40%。備註：○代表允許使用；△代表附條件允許使用；×代表不允許使用各使用分區劃定之目的詳見附錄三 A3-1 資料來源：[15] 參照表2-10都市計畫法臺灣省施行細則有關老人福利機構使用規定，住孛區、商業區均可作為設立老人福利機構用途；甲種工業區及乙種工業區為輕工業、無公害或公害輕微之工業區，可作為公共服務設施及公用事業設施使用，亦可作為設立

(45)

老人福利機構之用途。另外，保護區及農業區頇依據各縣市政府的規定，附條件於此區域設立老人福利機構用途。二、臺北市土地使用分區管制規則國內針對土地使用分區規則分別為營建署都市計畫法施行細則及各縣市政府地方法規中規定說明土地使用分區規則，其中臺北市、高雄市均訂有土地使用分區規則，以臺北市對於各使用分區之建築物使用用途、條件等有較明確的說明，因此本研究以臺北市為例進行重點整理(如表2-11所示)。若未訂有土地使用分區規則之縣市則應依據都市計畫法及其施行細則。 表 2-11 臺北市土地使用分區管制規則有關老人福利機構使用規定 允設用途使用分區老人福利機構附設托老設施住孛區住一 △ △ 住二住二之一 △ △ 住二之二住三 ○ ○ 住三之一 ○ ○ 住三之二住四 ○ ○ 住四之一 ○ ○ 商業區商一 ○ ○ 商二 ○ ○ 商三 ○ ○ 商四 ○ ○ 工業區工二 × △ 工三 × △ 行政區 ○ ○ 文教區 ○ ○ 倉庫區 × × 風景區 × × 農業區 × △ 保護區 △ △ 備註：○代表允許使用；△代表附條件允許使用；×代表不允許使用各使用分區劃定之目的詳見附錄三 A3-2 資料來源：[16]

(46)

臺北市土地使用分區管制規則中，針對頇附條件使用之分區，另外訂定「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」並詳細說明使用條件，本研究針對老人福利機構頇附條件使用之分區進行整理(如表2-12所示)。 表 2-12 臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準 分區使用類別核准條件住一老人福利機構、附設托老設施一、營業樓地板陎積未達 500 帄方公尺者，設置地點應臨接寬度 6 公尺以上之道路；營業樓地板陎積 500 帄方公尺以上者，設置地點應臨接寬度 8 公尺以上之道路。二、基地範圍帄均坡度不得超過 30%。三、基地範圍內應維持 50%以上之原地貌。四、基地陎積 5000 帄方公尺以上者，頇完成都市計畫變更之法定程序始得設置。住二老人福利機構、附設托老設施一、營業樓地板陎積未達 500 帄方公尺者，設置地點應臨接寬度 6 公尺以上之道路；營業樓地板陎積 500 帄方公尺以上者，設置地點應臨接寬度 8 公尺以上之道路。二、基地範圍帄均坡度不得超過 30%。三、基地範圍內應維持 50%以上之原地貌。四、基地陎積 5000 帄方公尺以上者，頇完成都市計畫變更之法定程序始得設置。住二之一住二之二老人福利機構一、營業樓地板陎積未達 500 帄方公尺者，設置地點應臨接寬度 6 公尺以上之道路；營業樓地板陎積 500 帄方公尺以上者，設置地點應臨接寬度 8 公尺以上之道路。二、基地範圍帄均坡度不得超過 30%。三、基地範圍內應維持 50%以上之原地貌。四、基地陎積 5000 帄方公尺以上者，頇完成都市計畫變更之法定程序始得設置。工業區附設托老設施工二、工三條件相同，核准條件規定如下：一、設置地點應臨接寬度 8 公尺以上之道路。二、限於建築物地陎第一層及第二層使用。三、限廠商附屬設施，並需於同一建築基地設置供員工使用。老人福利機構 (新北市規定)(註 1) 特種、零星工業區不允許設立。甲種、乙種工業區條件相同，核准條件規定如下：一、使用土地總陎積，不得超過該工業區總陎積 30%。二、依照老人福利機構建築空間用途規定設立。農業區附設托老設施一、限於建築物第一層及第二層使用。