中國能源安全問題分析
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(3) . 謝. 誌. 時光匆匆，歲月如梭。在學業即將完成之際，以此刻的心情回顧初進高雄大 學政治法律系就讀時，感觸良多。在這段求學時期中，人、事、時、地、物，從 陌生到熟悉，更由熟悉成習慣。年年看著熟悉的畢業生歡欣鼓舞地離開，同時也 發覺生澀的新生到來，在不知不覺中已經習慣了這樣的生活，平淡且規律。終於， 在完成論文之後，我也成為畢業的學生之一。 能夠完成這篇論文，除長期陪伴的家人外，最要感謝的是我的指導教授楊鈞 池老師。在學習與寫作的過程當中，不斷地給予我最實質的幫助與鼓勵，更在我 產生疑義時，不厭其煩地解說並提點關鍵之處讓我更能理解問題所在。而兩位口 試委員陳文生老師以及邱昭憲老師，在百忙之中能夠撥出時間幫助完成論文大綱 審查與論文審查並提供寶貴意見，在此也要向兩位老師表達感謝。 在修業與寫作期間，受到許多老師的指導及鼓勵。感謝楊鈞池老師、陳文生 老師、姚朝森老師、李俊增老師、楊戊龍老師、廖義銘老師、李明峻老師、賴恆 盈老師、李淑如老師，在課業上亦或生活上的關心與照顧。此外，感謝簡玉聰老 師在我就讀與寫作期間的鼓勵與關懷，雖然無法參與日文特訓班深感可惜，但所 幸有研修日文課程以填補少許遺憾，更對於簡玉聰老師對於學生們的照顧與愛護 更感到十分佩服。而關於校內與系上的行政規定與行政流程，特別感謝金萍姐細 心的協助與提醒，省卻許多解決行政問題所要花費的時間。 入學以來受到許多學長姐的照顧，感謝錦輝、利皇、寓棠、靜惠、靖晏、鎧 鵬、三惠、姵瑩，無論是學業或日常生活的協助。感謝閔信、曉嵐、鎧鵬、聖竣、 明錡在計畫案中行政事務的協助。感謝志偉、維哲、冠偉、怡樺、昊緯一同上課 時的協助，尤其感謝志偉在入學之初陪伴我一起在研究室熬夜趕報告至天明。感 謝聖竣、書弘、明錡、信儀、書鴻、老鄧、宛珊等學弟妹一起出遊時的樂趣。更 感謝一起協助辦理研討會的諸位學長姐、同學、以及學弟妹們使研討會能夠順利 完成。 僅將完成碩士論文的喜悅分享給我的家人、老師、朋友與同學，願你們平安喜 樂。. 奕升. 謹誌於高雄大學法學院 406 室 2012 年 1 月 27 日.
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(5) . 中國能源安全問題分析. 指導教授：楊鈞池 博士 國立高雄大學政治法律學系. 學生：王奕升 國立高雄大學政治法律學系. 摘要. 中國經濟改革開放後，經濟實力的提升受到世界注目。在經濟持續成長之 下，支應經濟成長所必需的能源需求亦快速增加。Daniel Yergin 能源安全之定義 是專注於供給層面，但中國能源安全問題除在供應層面外，還有哪些因能源所引 起的重要問題?中國在能源發展過程中，其發展背景與政策動機為何?中國對於內 部能源消耗與組織結構的部分有何種改革策略?在認知到進口趨勢已不可避免， 中國要如何確保進口能源的供給無虞，以解決「麻六甲困境」所造成的能源運輸 問題。 本文藉由中國早期的能源政策與 2001 年之後的政策內容分析其中轉折，並 以主要能源發展態勢分析中國能源問題何在。對於中國而言能源安全問題不僅於 能源短缺問題，因能源引起的環境危害造成中國經濟與人民健康的損害，因此在 能源發展與國際合作必須兼顧能源供應安全與環境維護兩大目標。中國石油發展 在 1993 年後，礙於自產不足以及「麻六甲困境」的限制下，中國對於能源進口 問題以外交方式來應對，並為保障能源安全，不僅規劃不同能源輸入途徑，且以 不惜付出政治成本的方式與建設現代化海軍，承擔對其國際形象的影響與產生的 風險。同時在能源組織改革方面，國家能源委員會的成立，顯示中國能源問題已 非單純能源議題，必須透過各部會共同策畫中國能源政策，也顯見中國當局對能 源安全問題的重視。. 關鍵字：中國能源安全問題、能源供給安全、中國能源政策.
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(7) . The Analysis of China’s Energy Security Advisor: Dr. Chun-Chih Yang Department of Government and Law National University of Kaohsiung. Student: Yi-Sheng Wang Department of Government and Law National University of Kaohsiung. ABSTRACT. Since the economic reform, the highly growth of economic power in China has taken the world's attention. Because of the reform and opening-up policy, China the economy has developed rapidly and must search continuously for solutions to its problem of rising energy demand. Daniel Yergin’s definition of energy security is focused on energy supply. In addition to energy supply security, what are the important issues of China’s energy security? What’s development background and policy motivation during China’s energy development process? How to respond with the internal energy consumption and organizational structure? China increase of Energy consumption and the trend of energy imports are inevitable in the future. How to ensure the safety of imported energy supply against the "Malacca dilemma"? The article was analysis of China's energy security issues through China's energy policy and energy development. It concludes that China's energy security should include environmental issues in addition to energy supply and demand. The environment development is indispensable in making the whole energy security. Besides, the Energy Commission and Energy diplomacy prove that China emphasis on energy security issues.. Keywords: China's energy security issue, Energy supply security, China's energy policy.
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(9) . 目 錄 第一章 緒論................................................................................................................ 1 第一節 研究動機與目的 ..................................................................................................... 1 第二節 文獻回顧 ................................................................................................................. 6 第三節 研究方法 ............................................................................................................... 18 第四節 研究範圍與限制 ................................................................................................... 19 第五節 研究架構與章節安排 ........................................................................................... 20 . 第二章 中國能源發展背景 .....................................................................................23 第一節 中國能源發展歷程 ............................................................................................... 23 第二節 中國能源蘊藏分布與特色 ................................................................................... 30 第三節 經濟發展與能源消費結構 ................................................................................... 34 第四節 「十五」計畫前中國能源發展政策及目標 ....................................................... 42 . 第三章 中國能源安全問題與政策規畫「十五」至「十二五」期間(2001‐2015)47 第一節 「十五」時期能源政策計劃分析 ....................................................................... 49 第二節 「十一五」時期能源政策規劃分析 ................................................................... 55 第三節 「十二五」時期能源政策規劃分析 ................................................................... 59 第四節 三項五年計劃的比較分析與「國家能源委員會」成立之意涵 ....................... 63 第五節 小結 ....................................................................................................................... 69 . 第四章 作為主要能源供給來源的煤炭 .................................................................73 第一節 高度煤炭依賴的能源消費模式 ........................................................................... 73 . i .
(10) . 第二節 煤炭的環境汙染與工安問題 ............................................................................... 77 第三節 煤炭持續供應問題 ............................................................................................... 83 . 第五章 自產不足的石油與天然氣 .........................................................................87 第一節 進口石油的發展情勢與風險 ............................................................................... 87 第二節 進口石油海上運輸安全問題 ............................................................................... 95 第三節 中國能源管線之建構 ......................................................................................... 101 . 第六章 結論............................................................................................................121 第一節 研究發現 ............................................................................................................. 121 第二節 未來展望 ............................................................................................................. 123 . 參考文獻....................................................................................................................125 . ii .
(11) . 表. 次. 表 1-1 中國安全觀演化表. 11. 表 2-1 中國石油、天然氣、煤炭各地區基礎儲量表. 33. 表 2-2. 38. 2008 年中國各行業能源消費表. 表 2-3 中國能源消費總量及構成表. 39. 表 2-4 「六五」計畫至「九五」計畫目標與能源發展目標. 42. 表 3-1 十一五規劃主要能源與環境相關指標實現情形. 60. 表 3-2 「十二五」規劃關於資源與環境的主要指標. 60. 表 3-3 十五至十二五規劃，中國能源安全政策規劃重點. 63. 表 3-4 中國能源管理機構組織變動情況. 66. 表 4-1. 2008 年中國、美國、日本及世界能源消費構成表. 72. 表 4-2. 1990-2007 年中國各行業煤炭消費表. 74. 表 4-3. 1990-2008 年中國四大煤炭消費行業消費百分比. 75. 表 4-4. 1990-2008 年世界主要產煤國家百萬噸死亡率. 80. 表 5-1. 1992-1999 年中國原油進口來源. 85. 表 5-2 中國原油進口來源國家構成表. 91. 表 5-3 俄羅斯石油 2010、天然氣 2011 年探明儲量表. 101. 表 5-4 中俄能源合作歷程表. 102. 表 5-5 緬甸石油 2010、天然氣 2011 年探明儲量表. 106. 表 5-6 哈薩克、烏茲別克與土庫曼石油 2010、天然氣 2011 年探明儲量表. 109. . iii .
(12) . 圖. 次. 圖 1-1 中國歷年能源消費總量圖. 3. 圖 1-2 研究架構圖. 22. 圖 2-1 中國石油生產與需求圖. 30. 圖 2-2. 2005 年各國產業能源需求構成圖. 36. 圖 2-3. 2005 年各國 GDP 構成圖. 36. 圖 2-4 中國工業與其他產業能源消費發展圖. 38. 圖 4-1 中國 2010 年發電結構圖. 78. 圖 4-2. 2008 年中國能源消費比例圖. 83. 圖 4-3. 2009 年區域煤炭生產比例圖. 84. 圖 5-1. 2009 年底世界石油探明儲量. 91. 圖 5-2. 2010 年中國石油進口來源. 93. 圖 5-3 中國石油、天然氣能源進口路線圖. 99. 圖 5-4 中國四大進口油氣通道. 100. 圖 5-5 中、日、俄石油管線興建路線爭議圖. 105. 圖 5-6 中緬油氣管線示意圖. 107. 圖 5-7 中哈石油管線路徑圖. 109. 圖 5-8 中亞天然氣管線及中國西氣東輸二線路徑圖. 112. 圖 5-9 中國與中亞興建三期能源管線工程圖. 115. 圖 5-10 中國西氣東輸路徑圖. 117. . iv .
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(15) . 第一章 緒論 第一節 研究動機與目的 壹、研究動機 能源(Energy)是構成現代社會不可或缺的基石、是一切人類生活與經濟發展 所仰賴的動力基礎。人類得以享受科技發展與蓬勃經濟所帶來的種種便利，更是 與能源密不可分。從能源使用比重來看，石化燃料是當今最重要的能源，而石油 更是人類社會不可或缺的石化燃料之一。然而，石油在世界各地的藏量蘊藏不均 且總量有限，因此，成為各國在國際場域中競逐的重要標的。到了二十世紀，人 類對於石油的重度依賴，不僅讓石油成為決定國際事務的重要因素，也造成國家 間為爭奪油源而不斷發動戰爭。 1 中國在改革開放後，經濟實力快速上升，有學者認為中國崛起將造成現有國 際間的實力與既有利益消長甚或產生威脅，而攻勢現實主義(Offensive Realism) 學者John J. Mearsheimer更斷言中國是美國的潛在威脅。2除美國之外，與中國鄰 近的日本也出現對於日漸壯大的中國將可能威脅日本的論述。 3但是到 2005 年 時，美國副國務卿Robert B. Zoellick則提出美國不僅歡迎一個自信、和平與繁榮的 中國，更期待中國能夠適應世界制度與規則，在加入世界體系的同時應負起國際 1. 陳琪郁譯，Alered W.Crosby 著，寫給地球人的能源史(台北：左岸文化出版社，2008 年)，頁 160。 2 John J. Mearsheimer,” China's Unpeaceful Rise,” Current History, vol. 105 no. 690(April 2006),pp. 160‐162 ; 王義桅、唐小松譯，John J. Mearsheimer 著，大國政治的悲劇(上海：上海人民出版社， 2003 年)，頁 539‐545；蔡東杰，「美國霸權變遷與兩岸關係發展」，政治學報，第 36 期(2003 年)，頁 83‐114；陳重成，「中國大陸崛起對當前國際體系的衝擊」，遠景季刊，第 6 卷第 4 期 (2005 年 10 月)，頁 101‐137。 3 趙建民、何思慎，「日本外交中有關中國或美國優先之爭論— 兼論日、中、台新安全架構」， 問題與研究，第 43 卷第 1 期(2004 年 1、2 月)，頁 88‐92。 1 .
(16) . 責任。 4相較於 2005 年以前的「中國威脅論」 ，2006 年後更多的關注在經濟全球 化時代下，中國的發展為世界經濟帶來更多機遇，中國應負起更大的國際責任。 5. 在中國崛起對於各國是威脅抑或機遇爭論中，中國在經濟發展與工業化帶動. 下能源需求快速增長。因此，報導指出國際油價高漲的原因，一部分來自中國快 速增長的石油需求。 6此外，中國積極到世界各地尋找油源的行為將影響在該區 域其他國家的利益，這引起美、日等國注意。 7中國作為能源進口需求快速增加 的國家，對於美、日等同為能源需求大國之間產生競爭，尤其在快速增長的石油 需求亦被認為是影響油價的因素。對此，中國也提出反擊，中國國家發展改革委 員會主任馬凱駁斥中國威脅世界能源安全。 8他認為中國總體能源自給率高，且 油價高漲是因全球景氣復甦以及產油國發生動亂所致。但不可否認的是中國對於 石油的進口增加量是超越各國，相較石油消費第一的美國在 2005 年之後持續減 少石油進口，在未來中國可能超越美國與歐盟成為世界最大石油進口國。 9 中國在改革開放後，經濟實力的快速提升，連帶增加對能源的需求。由圖 1‐1 顯示從 1994 年至 2008 年以來中國能源消費總量呈現增加態勢，特別是 2000 年之後總體能源需求快速上升，相較 1994 年時能源消費為 122736.85 萬噸標準 4. Robert B. Zoellick, “Whither China: From Membership to Responsibility? Remarks to National Committee on U.S.‐China Relations” (September 21, 2005)http://www.ncuscr.org/files/2005Gala_RobertZoellick_Whither_China1.pdf(January 15 2012). 5 郭武平等，「中國和平崛起：國際社會之威脅或夥伴?」，歐洲國際評論，第 2 期(2006 年)，頁 178。167-209。 6 Jad Mouawad and Julia Werdigier , ”Warning on Impact of China and India Oil Demand,” The New York Time, November 7 2007, http://www.nytimes.com/2007/11/07/business/07cnd‐energy.html(20 January 2012). 7 David Zweig and Bi Jianhai, “China's Global Hunt for Energy,” Foreign Affairs (September/October 2005),p.26. 8 馬凱，「駁『中國能源威脅論』」，求是，轉引自中華人民共和國中央人民政府，2006 年 11 月 1 日，http://www.gov.cn/zwhd/2006-11/01/content_429874.htm(2011 年 9 月 13 日檢視)。 9 EIA, Countries Overview, http://www.eia.gov/countries/ (20 June 2011); 張奧，「中國 2020 年或 為世界第一大石油進口國」，人民網，2011 年 11 月 19 日， http://energy.people.com.cn/BIG5/16308449.html(2011 年 12 月 5 日檢視)。 2 .
(17) . 煤，2008 年時已經達到 291448.29 萬噸標準煤，成長一倍以上。中國自 1978 以 來的能源消費結構主要是以煤炭與石油為主，兩者約佔中國能源消費九成左右。 10. 中國煤炭蘊藏豐富，據BP石油公司(BP, British Petroleum Company)統計中國是世. 界煤炭生產最多的國家，2010 年時的生產量更占世界總產量的 48.3%，消費量為 48.2%，但石油產量卻僅佔世界產量 5.2%，消費量卻有 10.6%。 11中國在能源需 求快速增加之下，自產石油在 1993 年之後無法自給自足，進口石油也逐年增加。 12. . . 資料來源：中國國家統計局，歷年中國統計年鑑， http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/(2011 年 7 月 11 日檢視)。 改革開放後的中國經濟快速成長，但在經濟蓬勃發展過程中，中國能源的需 10. 中國統計局，中國統計歷年年鑑，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/(2011 年 7 月 5 日檢視)。 BP, “BP Statistical Review of World Energy, ” pp. 8‐32, http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications /statistical_energy_review_2011/STAGING/local_assets/pdf/statistical_review_of_world_energy_full _report_2011.pdf(15 July 2011). 12 EIA, China Overview/Date, http://www.eia.gov/countries/country‐data.cfm?fips=CH#pet(15 July 2011). 11. 3 .
(18) . 求也隨之升高。但是，中國在自有能源的生產，除了煤炭之外，被稱為工業之血 的石油卻極度缺乏。由中國能源消費結構過程的變遷可以發現，煤礦在能源消費 的比率從 1952 年的 95%下降至 2008 年的 68.7，而石油的需求卻由 1952 年的 3.37%上升至 18%，顯見中國對於石油依賴快速增加。 13中國的石油在無法自給 自足的情況下，從 1993 年起成為了石油淨進口國之一，而且比率逐年增加，到 了 2009 年，所使用的石油有一半須仰賴進口。「全國礦產資源規劃(2008‐2015)」 預測，至 2020 年，中國原油對外依存度將達到 60%，甚至有分析指出 10 年後中 國原油對外依存度將達到 64.5%，中國能源安全問題在進口石油依賴度逐漸上升 之際，要如何保障國家能源安全，減低能源危機的風險，以確保國家經濟和社會 的發展，是中國政府須面對的重要課題。 14 依照劍橋能源研究協會(Cambridge Energy Research Associates)主席Daniel Yergin對於能源安全的定義是， 「以合理的價格取得充足且可靠的能源供應，使國 家的核心價值與目標不受損害」。 15而在此定義下，以追求經濟發展為目標的中 國，在能源需求日益增加且面臨進口石油需求比例持續增加下，如何取得穩定可 靠的能源成為重要問題。 1990 年代以前，中國能源自給自足的情況下能源安全問題並不明顯，但是 到了 1993 年中國能源開始出現國內生產總量已略低於國內能源消費需求總量， 這樣的態勢一直持續發展。相較 1990 年與 2000 年時的能源生產與消費總量，從 1914 萬噸增加至 19000 萬噸，而能源進口已從 1990 年的 1310 萬噸擴大到 2000 年的 14331 萬噸，增長 992.6%，而能源缺口也持續擴大，從 1990 年的 2565 萬 噸標準煤增長到 2000 年的 15147 萬噸標準煤，中國能源安全形勢已有危機浮現。 13. 崔民選、水明岳，「低碳時代的能源戰略轉型分析」，崔民選編，能源藍皮書 中國能源發展 報告 2010，(北京：社會科學文獻出版社，2010)頁 18。 14 「中國原油對外依存度首次超過 50%心理防線」，中國評論新聞，2010 年 2 月 3 日， http://www.chinareviewnews.com/doc/1012/1/9/3/101219346.html?coluid=7&kindid=0&docid=101 219346(2011 年 4 月 8 日檢視)。 15 Daniel Yergin, “Energy Security in the 1990s,” Foreign Affairs, Vol. 67, No. 1 (Fall 1988), p. 111. 4 .
(19) 16. 對中國而言能源安全的維繫必須在有充足能源提供使用為前提，在自產不足之. 下唯有依賴進口，但中國在取得能源進口的方式與過程中，部分案例受到爭議。 中國與產油國之間的外交關係受到爭議的部分展現在中國除了與產油國間發展 經貿關係外，更藉由軍售或外交支持的方式取得油源，而這些國家中包含一些人 權紀錄惡劣而受到西方國家抵制的國家，這樣取得進口能源的方式使中國飽受國 際批評。 17 除取得油源的階段受到抨擊外，在運送石油的過程則是一直困擾中國的「麻 六甲困境」。而目前中國從中東和非洲進口的石油主要是通過海上運輸，其中蘇 伊士運河、印度洋、麻六甲海峽是必經之路。依照統計，中國 2008 年進口原油 超過 80%的運量必須通過麻六甲海峽(Strait of Malacca)。18如此過度依賴中東和非 洲地區的石油和單一的海上運輸路線，明顯呈現出中國石油進口在來源與運輸線 上的脆弱性，如果遇上特殊情況，石油的正常進口便無法得到保障，連帶國內的 人民生活、經濟運行乃至國防安全就會受到重大影響。 19 中國能源安全問題除了進口石油的問題之外，煤炭是最主要的消費能源。相 較石油產量不足自給，中國煤炭產量則是世界首位，但是中國也是煤炭消費大 國，2010 年時中國的煤炭生產與消費均是世界第一。20由於中國有充裕的煤炭產 量滿足需求，因此從能源供給安全的角度來看煤炭問題，其對於能源安全問題影 響似乎不大。中國煤炭發展問題主要產生於使用煤炭所衍生的環境汙染問題，同 時，在大量燃煤所排放的氣體，使中國成為世界最大的二氧化碳排放國，這使得 16. 楊中強，「中國能源安全及其戰略選擇」，國際論壇，第 6 卷 第 5 期(2004 年 9 月)，頁 55。 魏艾、林長青，中國石油外交策略探索 兼論安全複合體理論與實際(台北：生智文化出版社， 2008 年)，頁 150‐165。 18 Office of the Secretary of Defense, “ANNUAL REPORT TO CONGRESS, Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2010,” P. 20,http://www.defense.gov/pubs/pdfs/2010_CMPR_Final.pdf(7 October 2011). 19 劉新華、秦儀，「中國的石油安全及其戰略選擇」，現代國際關係，第 12 期(2002 年 12 月)， 頁 27。 20 EIA, http://www.eia.gov/countries/country‐data.cfm?fips=CH#pet(15 July 2011). 17. 5 .
(20) . 中國承受來自國際的壓力。212009 年，中國在哥本哈根氣候變遷會議上以具體的 數據承諾在 2020 年將減少國內生產總值二氧化碳排放比。22 這項承諾將考驗中 國在未來能源政策制定上，如何有效減低二氧化碳的排放。 未來中國在經濟發展帶動下能源需求亦持續看漲，對此中國提出的能源相關 政策為何?而中國在長期發展過程中，對於能源政策的目的有何不同之處?其次， 在取得與輸送進口石油過程所產生的問題中國政府如何在未來克服。最後，在煤 炭發展方面，關於環境保護等問題要如何由內部來減低環境危害以及降低二氧化 碳排放? 貳、研究目的 中國改革開放後，經濟成長帶動能源需求，1993 年成為石油淨進口國。為 保障經濟與社會持續發展，中國須維護能源安全無虞，依 Daniel Yergin 能源安全 之定義是專注於供給層面，但中國能源安全問題除在供應層面外，還有哪些因能 源所引起的重要問題?由於能源是經濟發展不可或缺的要素，中國在能源發展過 程中，其發展背景與政策動機為何?在 2000 年之後中國能源總體消費成長更為迅 速，除了在世界積極尋找油源之外，中國對於內部能源消耗與組織結構的部分有 何種改革策略，其政策具體內容為何?在認知到進口趨勢已不可避免，中國要如 何確保進口能源的供給無虞，以解決「麻六甲困境」所造成的能源運輸問題。 第二節 文獻回顧 21. IEA,”Key Would Energy Statistics 2010,” IEA, October, 2010, P. 50, http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/2010/key_stats_2010.pdf(6 May 2011). 22 宋盈，「中國減排目標為哥本哈根氣候變化大會帶來新動力」，新華網新聞，2009 年 12 月 6 日，轉引自中國中央人民政府網站， http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/jrzg/2009-12/06/content_1481261.htm(2011 年 8 月 7 日檢視)。 6 .
(21) . 壹、 安全研究範圍擴大 安全理論的發展在二戰之後，國際關係對於國家安全觀點的論述，已由過去 的國家中心轉移至國際層級，原因在於國際間的情勢與各國往來互動上，與過去 有著相當大的差異。許多跨國性的問題與危機已非單一國家能夠獨立解決，部分 災害影響的範圍更超出國家固有的領土思維。無論是天災，例如：環境汙染、氣 候暖化、禽流感等…；抑或人禍，例如：跨國性犯罪、甚至恐怖攻擊等…。這些 因為時代變遷而引起人們注意的危害，是需要世界各國一同因應與面對的。而安 全的維繫在於威脅安全因素的排除，相較於過去安全的確立，只要單純地排除來 自外部的威脅，今日的威脅的來源更顯複雜。尤其，冷戰後興起對於非傳統安全 的討論，主要受到冷戰體系解構及全球化程度加速發展，兩項背景因素的影響。 23. 因此，安全觀念由傳統安全擴大至非傳統安全的改變，是受到了大結構變遷的. 影響，也回應了現實環境因素的改變。 安全問題一直是國際關係研究的核心之一，尤其人類在經歷二次大戰的慘痛 教訓之後，討論安全的層次逐漸由戰前的國家中心擴大至國際領域。24相較於冷 戰時期國際體系的架構下，現實主義居於主流地位；而後冷戰時期，雖然局部地 區仍舊殘餘著冷戰結構下的陰影，但整體上國際情勢已有所轉變。在全球化程度 日益增加的過程中，各國間的互賴程度也相對提高，同時對於安全的威脅也越趨 多元化，並促使非傳統安全研究迅速成長。 25 安全是一種抽象概念，如何定義安全是一道難題。學者Arnold Wolfers提出 安全的定義係指，安全具有主客觀上兩種意涵，客觀上安全是一種狀態，即不受 23. 王崑義，「非傳統安全與台灣軍事戰略的變革」，台灣國際研究季刊，第 6 卷第 2 期(2010 年 6 月)，頁 6-7。 24 楊永明，國際關係，(台北：前程文化事業有限公司，2010)，頁 160。 25 楊永明，國際關係，(台北：前程文化事業有限公司，2010)，頁 243。 7 .
(22) . 現實狀態下任何的威脅或侵害，其既有價值亦不存在威脅；在主觀的安全認知 中，是對現實狀態下威脅或侵害的認知，而現實中亦不感受到既有價值會受到侵 害的恐懼。26但這樣的定義仍未清晰的指出安全主體與既有價值為何? 27學者劉復 國認為，安全在定義上仍是模糊不明確的，只能以簡單概念敘述之，其內容如下： 「安全是一個主體(區域、國家、團體和個人)為維護其存在價值(內部)與人民個 人福祉，使免於受到外部(包括源於國內、外)威脅的能力」 。28換言之，這樣的安 全概念是指安全的維繫是建立在免於威脅狀態之上。然而，威脅常伴隨著安全主 體的不同亦有所不同，例如：安全研究所指涉的主體受到現實主義的影響，但國 家安全不等同於人民安全，甚至相互牴觸，這樣的議題在過去並未受到足夠的討 論。 29 學者Richard H. Ullman認為，傳統的安全觀念非但過於狹隘，且忽視了非軍 事與來自國內社會的潛在威脅，如果僅僅依照傳統安全的觀念只著重於軍事方面 的威脅，如同四十年代美國政府在國家安全的定義上的侷限，在各國競相強化軍 事能力的情況下，所導致的結果將不是零和賽局(zero-sum game)，而是呈現負和 (negative-sum)的結果，這將造成更大的安全威脅。 30而學者Jessica T. Mathews更 進一步指出應擴大安全的概念，從傳統關注於軍事安全的範圍，擴大納入資源、 環境與人口等問題。31換言之，對於傳統安全所包含範圍應予以擴大，並應包含 非軍事、非傳統的安全考量，才能滿足當前的安全需求。. 26. Arnold Worfers, Discord and Collaborations: Essays on International Politics(Baltimore: John Hopkins Press, 1962), p. 150. 27 陳牧民，國際安全理論—權力、主權與威脅，(台北：五南圖書出版公司，2009)，頁 17。 28 劉復國， 「綜合性安全與國家安全 亞太安全適用性之檢討」 ，問題與研究，第 38 卷第 2 期(1999 年 2 月)，頁 24。 29 陳牧民，國際安全理論—權力、主權與威脅，(台北：五南圖書出版公司，2009)，頁 18。 30 Richard H. Ullman, “Redefining Security,” International Security,Vol. 8, No. 1(Summer/1983),PP. 129~132. 31 Jessica T. Mathews, “Redefining Security,” Foreign Affairs,Vol. 68, No. 2(Spring/1988),PP. 162~177. 8 .
(23) . 從安全議題的重心從傳統安全擴大到非傳統安全的過程中，非傳統安全議題 的討論在冷戰後期興起，受到普遍的重視，主要受到冷戰體系解構及全球化程度 加速發展，兩項背景因素的影響： 32首先、在冷戰後國際情勢的變化下，國際結 構二極結構轉向了多極化的發展，使得軍事上的威脅相較冷戰時期一觸即發的決 戰態勢有所趨緩，安全的疑慮不再只注重軍事層面，而是來自各種層面，包括內 部性及跨國性的威脅。其次，在後冷戰時期，國際間的交流比過去頻繁，不論是 經濟、政治、文化、社會及科技等方面都在全球化的過程中強化了國家間相互依 賴的程度。 33在全球化的過程中，全球性的問題也相應而生，舉凡環境汙染、嚴 重傳染性疾病、人口增長、人權問題、愛滋病、難民等問題，已跨越國家界線， 成為全球共同面對的問題。 34 過去安全研究以國家的中心，並著重於軍事安全層面已有所改變，而發展至 今不僅逐漸擴大領域範圍，研究之主體亦有所發展。特別過去安全研究受限於安 全研究的主體混沌不清，因此及安全研究的範圍與安全研究的主體成為新的探討 方向。 而非傳統安全的種類上大致包含：恐怖主義、毒品走私、嚴重傳染性疾病、 海盜活動、非法移民、環境安全、金融危機與資訊安全等。 35而能源安全的重要 性則是在兩次能源危機中被突顯出來，人們意識到在缺乏能源穩定供給的情況 下，國家與社會的發展及安全將受到嚴重威脅。36換言之，能源安全屬於新興的 安全議題。. 32. 王崑義，「非傳統安全與台灣軍事戰略的變革」，台灣國際研究季刊，第 6 卷第 2 期(2010 年 夏季號)，頁 6~7。 33 朱蓓蕾，「全球化與中共安全觀」，中國大陸研究，第 46 卷第 6 期(2003 年 11、12 月)，頁 80~82。 34 朱蓓蕾，前引文，頁 84。 35 楊永明，前引書，頁 243~245。 36 楊永明，前引書，275。 9 .
(24) . 因此，安全議題在二戰後突顯了傳統安全觀的局限性，而二戰後傳統安全觀 點面對新興安全威脅亦有捉襟見拙之感，同時非傳統安全在冷戰後期受到了更多 的重視。在面對許多新興威脅，特別是在非傳統安全領域上，這些單一國家無法 自行解決的難題，透過跨國或國際間(多邊)的合作，尤其在國際間(多邊)的合作 更成為因應新興威脅的重要方式。. 貳、國際局勢判斷與經濟發展需求下中國國家安全考量的變遷 中國在改革開放前受限於國際冷戰架構，以及在意識形態上與西方民主國家 的對立，中國與以美國為首的西方民主國家極少交流往來。隨著冷戰結束，國際 情勢的轉變，加上中國對外政策的調整，在改革開放的過程中，與世界的經貿往 來逐漸熱絡，全球化的程度加深的情況下，中國外交政策也出現調整。在政策選 擇上做出改變極大的重要因素之一，在於領導人對於外界環境的判斷上，並從而 選擇符合當前國家利益的政策。鄧小平認為國際局勢已經和緩，短期之內不會有 大戰發生的判斷之下，追求經濟發展成為首要的目標。 關於中國對於安全考量的變化，學者秦亞青從 1949 年以來劃分為四個時 期，並且分別由不同時期的內、外部因素，分析影響領導者對國家安全利益的認 知變遷(2006：100-107)： 37第一階段：1949-1969，中共建政到 1969 蘇聯入侵珍 寶島和尼克森(Nixon)出任美國總統；第二階段：1969-1982，中蘇珍寶島戰役至 中共十二大會議宣布獨立自主外交政策；第三階段：1982-1996，從中共十二大 至 1996；第四階段：1996-，中國提出新安全觀至今。. 37. 秦亞青，「國家身分、戰略文化和國家利益—關於中國與國際社會的三個假設」，牛軍主編 ， 中國學者看世界 4—中國外交卷(香港：和平圖書有限公司，2006 年)，頁 87‐108。 10 .
(25) . 由下表可以得知中國安全觀念由早期的高政治性安全考量，如軍事、政治， 到後來以美國為主的西方各國與中國的關係趨緩，加上內部發展的需求，安全考 量的重心逐漸由高政治性轉移向經濟安全考量，甚至到 1996 年後關注於非傳統 安全。. 表 1-1 中國安全觀演化表. 時間. 第一階段. 第二階段. 第三階段. 第四階段. 1949-1969. 1969-1982. 1982-1996. 1996-. 中共建政—蘇聯入. 中蘇珍寶島戰. 從中共十二大至 1996. 中國提出新安全. 侵珍寶島和 Nixon. 役—中共十二大. 出任美國總統. 會議宣布獨立自. 觀至今. 主外交政策 重要事件. (1)中共建政，美國. (1)1972 年 Nixon. (1)70-80 年代作出戰. (1)上海召開中俄. 與西方盟邦不承認. 訪中。. 爭能避免的論斷，對. 等五國會議，討. 中共政權。. (2)中國取得聯合. 世界戰爭的認知徹底. 論邊境地區軍事. (2)韓戰爆發。. 國席位。. 轉變。. 互信問題，成立. (3)美國與中國週. (3)與西方國家開. (2)十一三中全會確. 上海機制。. 邊國家簽署一系列. 始建立正常外交. 定經濟改革的戰略。. (2)1997 年 3 月於. 雙邊和多邊軍事條. 關係. (3)蘇聯解體。. 東盟會議提出新. 約，形成對中國的. (4)珍寶島事件。. (4)人權、台灣、西藏. 安全觀。. 包圍。. (5)1978 年蘇聯軍. 問題引起中美關係緊. (3)1997 年 4 月中. 事行動，中國感. 張。. 俄聯合聲明中進. 到來自北、西、. 一步提出新安全. 11 .
(26) . 南包圍的威脅。 安全考量. 觀核心內容。. 高政治性的政治軍. 軍事安全仍為核. 核心安全開始由高政. 經濟安全持續受. 事安全並重。. 心、政治威脅感. 治性轉向低政治性，. 到重視，非傳統. 稍降。. 國家經濟安全重要性. 安全開始受到關. 上升，軍事、政治安. 注。. 全相對下降。. 1977 年 12 月 28 日，鄧小平在中國中央軍委會議上的談話，認為當時國際 情勢下大戰爆發可能延緩。381978 年 12 月 22 日第十一屆三中全會閉幕，會議中 確立了以經濟發展為中心的基本路線，把黨和國家的工作重點轉移到社會主義現 代化建設上來和實行改革開放的戰略決策。391984 年時，鄧小平對於如何國際局 勢的談話中提到了，中國在經濟建設的需求下，至少需要二十年的和平。 40 1987 年，鄧小平更明確的表示長期的和平是可能的，而戰爭則可以避免， 對於 1978 年時認為應該積極建設的判斷就是建立在長期和平的基礎上。41 到了 以江澤民為首的第三代領導上台之後，除了和平的思維之外，更表現出打入國際 與國際合作的態度。江澤民提出新安全觀與成立上海五國合作組織的國際合作具 體作為。其中都希望藉由合作除了減低紛爭維持和平外，也都希望透過合作來促 進經濟發展。 42 從鄧小平開始這些關於國際情勢的論述，顯示中國改變過去隨時準備戰爭的 想法，從大戰無法避免到長期和平是可能的判斷，亦表現出中國對於戰爭及和平 38. 鄧小平，鄧小平文選 第二卷(北京：人民出版社，1993 年)，頁 77。 「十一屆三中全會回顧：鄧小平春天裡的宣言書」，新華網，2011 年 06 月 21 日， http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/politics/2011‐06/21/c_121563174.htm(20 11 年 11 月 2 日檢視)。 40 鄧小平，鄧小平文選 第三卷(北京：人民出版社，1993 年)，頁 233。 41 同上註。 42 史豔娜，「以合作謀和平以合作促發展―江澤民與上海合作組織」，中共中央文獻研究室， http://www.wxyjs.org.cn/GB/186517/11364994.html (2011 年 5 月 8 日檢視)。 39. 12 .
(27) . 的思維已有所轉變。改革開放後，快速的經濟成長成為政治上的優先考量，也唯 有保持經濟飛速成長才能避免失業人口產生動亂的可能。43從鄧小平對國際局勢 的判斷與推動改革開放後的中國領導者們，穩固經濟成長同時也成為穩定執政重 要的要素。因此對於中國當局來說，各種影響經濟發展的安全因素也隨著如何維 持經濟成長更顯重要。 冷戰時期緊繃的國際情勢使得軍事安全受到重視，但在國際情勢趨緩之後， 尤其在 1982 到 1996 年這段時間裡，經濟安全的重要性向安全核心靠攏。爾後除 了持續受到重視的經濟安全外，連帶的能源安全也日益獲得重視。由於經濟安全 與能源安全之間具有某種程度的相關，經濟持續成長的背後必然有著能源安全無 虞的供應。因此，能源安全成為確保經濟能夠持續發展的重要因素也更加受到關 注。. 參、中國能源安全議題相關文獻. 在中國能源安全問題的相關研究方面，文獻的討論可分為中國進口能源問題 以及內部制度變革等。尤其依照Daniel Yergin對於能源安全的定義，在中國石油 出現供給缺口的情況下進口石油問題成為受關注研究議題。Daniel Yergin認為能 源安全對於能源進口或出口國家有著不相同的意義，而對於中國這樣的石油進口 國，其能源安全的定義是指，以合理價格獲得足夠的能源。44而中國發展改革委 員會能源研究所所長韓文科認為，對中國而言，能源安全不僅要包含能源的供應 安全，也要包含與能源生產和使用有關的生態環境安全。45換言之，對於中國能 源安全的定義不僅止於供給面，對於因能源相關衍生的環境汙染問題也應包含其 43. 謝淑麗著、溫洽溢譯，脆弱的強權：在中國崛起的背後(台北：遠流出版社，2008 年)，頁 68。 Daniel Yergin, “Ensuring Energy Security,” Foreign Affairs,Vol.85,No.2(March/April 2006),PP.70‐71. 45 韓文科，「宏觀經濟形勢與國家能源安全」，北京石油管理幹部學院學報，2008 年增刊(2008 年 8 月 7 日)，頁 13。 44. 13 .
(28) . 中。 在進口石油相關議題方面包含中國與世界各國間的能源合作，而中國最主要 的石油來源來自中東地區，因此中國與中東地區國家的能源合作受到研究者矚 目。46中國與中東地區國家彼此需求切合下發展了合作關係。對中國而言，中東 地區國家蘊藏大量的油氣資源對於能源消費快速增加的中國有長期發展不可或 缺的價值；其次由於中國礙於麻六甲困境下必須尋找新的運輸通道，而在中國新 石油路線所布局的：東引、西進、南下、北連的策略下，伊朗更是中國西進策略 重要的中介角色；再者，中美之間的競合關係下，中國必須確保能源安全及在波 斯灣的影響力，避免能源的進口過度受制於美國。47同時對中東國家而言，也希 望透過中國降低美國的影響而中國更是最具潛力的新興能源市場，在互有需求之 下擴大了合作的空間。 48 中國積極與中東的能源合作下，中國有一半的石油來 自中東地區，在過度集中的情況下因而有學者提出應該多元化能源來源以降低風 險。 49 自 1993 年中國進口石油以來，逐漸增加的進口石油比例引起關注。到 2009 年時，中國石油進口比已超過 50%，鑑於進口石油情勢已不可避免，中國官方聲 明要理性看待中國石油進口石油比例上升的現實，其中認為中國石油進口比例增 加是經濟發展必然發生的結果，雖然進口石油比例漸增且石油價格波動將造成通 貨膨脹、減緩經濟成長以及石油供應風險問題，但更該加快調整能源結構、建立. 46. 陳文生，「崛起的中國對伊朗之能源戰略」，國際關係學報，第 25 期(2008 年 1 月)，頁 15‐43； 錢學文，「中國與中東的能源合作」，國際觀察，第一期(2008 年)， http://www.wdac-cn.com/wz25.PDF(2011 年 11 月 17 日檢視)；虞衛東，「中國與中東地區多邊組織 合作的現況與前景分析」，劉杰主編，能源問題與國際安全(北京：時事出版社，2009 年)，頁 234-250。 47 陳文生，「崛起的中國對伊朗之能源戰略」，國際關係學報，第 25 期(2008 年 1 月)，頁 15‐43。 48 虞衛東，「中國與中東地區多邊組織合作的現況與前景分析」，劉杰主編，能源問題與國際 安全(北京：時事出版社，2009 年)，頁 248‐249；錢學文，「中國與中東的能源合作」，國際觀 察，第一期(2008 年)，http://www.wdac‐cn.com/wz25.PDF(2011 年 11 月 17 日檢索)。 49 苗允，「當代世界能源外交的特點與啟示」，全球科技經濟瞭望，第一期(2008 年)，頁 11-12。 14 .
(29) . 石油儲備、能源制度改革與加強國際間互利合作。50除中東地區外，中國與亞洲、 非洲、美洲、大洋洲地區國家維持友好關係、簽訂合作協定、建設油管等策略， 確保能源運輸安全以及來源多元化。 51 除了與能源出口國合作之外與其他國家之間亦有能源競爭，與中國鄰近的日 本亦是能源消費大國，兩國之間無論是在海底油田或是中、日、俄之間的管線之 爭，中、日間在能源的競爭與合作關係也受到了地緣政治因素的影響。52由於中 國依賴進口石油事實，導致相關研究將考量到進口運輸的路線，除美國在世界各 地都有其影響力外，在東南亞、波斯灣、印度洋等中國海運石油必經的海域更是 嚴密控制，而其他位於航運海域周遭的國家亦有若干程度的影響，而俄羅斯作為 能源出口國之外，對於中國與中亞地區國家的合作也有發揮影響的空間。 由於海運是中國進口石油的主要運送方式，因此如何確保海上交通線的安全 受到研究中國能源安全議題的學者關注。 53中國採取了各種方式希望能分散海運 石油的風險，包含了興建陸上管道、建立戰備儲油(Strategic Petroleum Reserve，SPR) 及建立現代化的海軍以維護中國海運安全及周邊海域的國家利益等。其中，最直 接能夠保障海運路線的方式是以強化海上力量以保障海運安全及海權這類的強 化軍力手段，也成為一些學者所倡導的方向。 54建立強大海軍除了保障海上交通 線原油或貿易船隊的安全之外，同時使中國與周邊國家之間的領海及島嶼主權爭 議相對地擁有較大的威嚇力，但是也可能造成區域局勢緊張甚或引起各國間軍備 50. 中國財政部對外財經交流辦公室，「理性看待中国石油对外依存度的上升」，2011 年 9 月 2 日，http://wjb.mof.gov.cn/pindaoliebiao/zcyj/201109/t20110902_591497.html(2011 年 11 月 5 日檢視)。 51 楊豐碩，「中國能源外交對台灣能源發展之影響」，國際關係學報，NO.28(2009 年 7 月)，頁 157‐159。 52 邱昭憲，「中日能源外交競合：地緣政治經濟的觀點」，亞太研究通訊，第 8 期(2010 年 7 月)， 頁 109‐133。 53 楊明杰主編，海上通道安全與國際合作(北京：時事出版社，2005) ；傅崐成主編，海洋的能 源通道安全與中國(台北：問津堂書局，2009)，頁 327‐345；馮梁、張春，「中國海上通道安全 及其面臨的挑戰」，國際問題論壇(上海)，總第 48 期(2007 年秋季號)，頁 92‐107。 54 張運成，「能源安全與海上通道」，楊明杰主編，海上通道安全與國際合作(北京：時事出版 社，2005)，頁 122；顧祖華，「維護海上石油安全須有強大海上編隊」，當代海軍，2004 年 第 8 期，頁 49。 15 .
(30) . 競賽。在強化海洋軍事實力的實際作為上，中國建構「珍珠鏈戰略」 55(String of Pearls Strategy)的計畫即是擴大其影響範圍從東海、南海向西穿透麻六甲海峽沿著 印度洋沿岸直達波斯灣，並藉強大的海上力量維護航運安全以解決困擾中國能源 安全的「麻六甲困境」。 56 學者魏艾、林長青則運用Barry Buzan所提出的安全複合體(Security Complexes)概念針對中國石油外交策略進行探討，書中指出了中國能源安全問題 的關鍵必須回歸到石油供應安全對於國家安全戰略的意涵，並結合安全複合體系 的概念，以中國石油進口路線及地緣政治為核心所向外推演、分析了中國石油進 口的海路層面、陸路層面及國際層面問題，而三向層面之間交互影響的動態過 程，則構成了中國尋求能源安全的過程中各面向的之間的相互影響及關係。57換 言之，中國能源安全思維與外交政策之間的相互影響，將引導未來中國能源安全 政策的走向。 而針對中國能源安全議題如何透過國際合作與內部改革的相關分析，無非是 希望透過各國間經貿往來的相互依賴及合作下所達到共同維繫能源安全的目 的。相對於利用強化軍事實力來維護進口石油海上運輸的通暢無虞方式外，亦有 學者認為面對當前中國能源安全問題若只考慮到競爭因素是不利於中國長足發 展，應該更強調善用中國與世界經濟間日益深化的相互依賴關係，對於中國能源 安全及長期發展才有更大的貢獻。58對於中國內部的能源相關制度、組織及法令 55. 「珍珠鍊戰略」或稱「珍珠串戰略」(String of Pearls Strategy)，是指中國運用外交關係把海軍. 港口和與外國的軍事港口或機場有如珍珠項鍊般連結成串，將中國的海軍力量得以從南海穿過麻 六甲海峽橫跨印度洋一直到中東的波斯灣，同時增加其地緣政治力的影響。Christopher J. Pehrson , “string of Pearls: meeting the challenge of china’s rising power across the asian littoral,” July 2006, P3, http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/pub721.pdf (13 January 2011). 56 徐昌連、王孟平，「中國的石油能於安全策略分析」，科技發展政策報導，第 1 期(2007 年 1 月)，頁 41。 57 魏艾、林長青，中國石油外交策略探索 兼論安全複合體系之理論與實際(台北：生智文化，2008)。 58 査道炯，「中國的石油供應安全」，査道炯主編，中國學者看世界 6 非傳統安全之卷，初版(香 港：和平圖書有限公司，2006 年)，頁 195‐213。 16 .
(31) . 也應該朝向建立更有效率的方向努力，更重要的是關於國內環境安全層面，該如 何能夠去提高能源使用上的效率以及降低使用石油與煤炭等能源對於環境汙染 的危害也成為重要的課題。59此外，為減低化石燃料的使用比率，新能源的低汙 染與永續經營的特色亦受到中國官方與學者所積極討論的方向。 60 在 2010 年所出版的「中國能源藍皮書」 ，所收編的論文中除了對於煤炭及石 油的研究之外，也包含了多篇關於新能源及減低碳排放量的研究文章。特別在總 報告中「低碳時代的能源戰略轉型分析」的文章，除了回顧各能源相關的市場價 格異動及發展況狀外，更強調了發展新能源對於中國價值與意涵，並建議中國的 新能源政策發展應該以永續發展為目標下，完善法令、健全制度及吸收外國的新 科技逐步改善中國能源結構的體質。 61 學者Andrew B. Kennedy從中國內部及外部兩個面向評析中國能源安全的影 響因素為何，認為應改變過去中國將能源安全問題的焦點放在海上運輸安全，並 希望藉由反海盜活動、海底資源的共同開發與鼓勵中國加入國際能源組織，以合 作增加互信的方式改變中國的能源安全思維。 62而Daniel Yergin則認為過去的能 源安全考量因素太過狹隘，應該擴大且包含了新的影響因素，而且要確保整體能 源供應體系的安全，必須視能源生產國或是消費國間的相互依賴及持續合作情況 而定。 63 針對中國能源問題，學者論述包含應透過內部改革健全能源體系，外部能源 安全問題呈現在進口能源部分，包含外部的海上運輸通道、國際間的競爭等問 59. Andrew B. Kennedy, “China’s New Energy‐Security Debate”, Survival, Vol. 52,No.3(June 2010), p143‐147. 60 馮梅、李立凡，「新能源產業發展的國際經驗及對中國的啟示」，劉杰主編，能源問題與國 際安全(北京：時事出版社，2009 年)，頁 115‐130。 61 崔民選、水明岳，「低碳時代的能源戰略轉型分析」，崔民選編，能源藍皮書 中國能源發展 報告 2010，(北京：社會科學文獻出版社，2010)頁 1-30；林伯強，中國能源政策思考(北京：中國 財政經濟出版社，2009)。 62 Andrew B. Kennedy, “China’s New Energy‐Security Debate”, Survival, Vol. 52,No.3(June 2010), p137‐158. 63 Daniel Yergin, “Ensuring Energy Security,” Foreign Affairs,Vol.85,No.2(March/April 2006),PP. 69‐82. 17 .
(32) . 題，除有部分認為以政治、軍事方式處理外，多數學者仍認為依靠中國必須融入 國際能源體系，以各國間的經貿互賴及持續的合作方能增加彼此之間的信任，並 藉此保障中國能源安全發展。相對於上述文獻中多數研究在確保能源供應層面， 亦有研究表示中國能源安全更應該考慮內部因能源衍生的問題。尤其是因能源引 起的環境問題等內部問題，而這些影響中國能源體系健全的內部的因素包含不夠 完善的制度、法律及技術等。尤其這些內部因素不像進口能源問題般易造成國家 間的競爭關係，反而能提供更多國際合作的空間。本文試圖以中國能源發展過程 與背景因素分析中國能源安全的問題。 第三節 研究方法 本論文採取的研究方法為「文獻分析」與「歷史事件分析」。希望透過相關 文獻資料的蒐集、閱讀、分類並分析，期望可以客觀的針對研究問題做出回應。 以下分別以本論文採取的研究方法分項述之。 壹、 文獻分析 文獻分析即是透過蒐集研究主題相關文獻資料，並將相關資料與文獻進行整 理、歸納，並從中做一有系統的分析。資料來源則包含書籍、學術期刊、新聞報 導、官方文獻、能源機構研究報告等。經由在文獻整理過程中斟酌比較各種觀點， 以期待能夠獲得較為準確的研究成果。 貳、歷史事件分析 18 .
(33) . 歷史事件分析是藉由過去發生、已知的歷史事件做一回顧、分析，並對歷史 事件當中各項因素間的因果關係，加以解釋，甚至做為未來可能發生事件預測的 立論基礎。中國從 1993 成為石油淨進口國後所採取的對應策略及在相關能源安 全的布局規畫中，所受到歷史與結構背景因素影響。而在經濟發展後，能源缺口 加大必須仰賴進口能源之際，中國又如何制定其能源安全政策，在此部分必需透 過歷史事件的分析、比較才能了解政策制定背後的考量及政策落實的情況。 第四節 研究範圍與限制 本文雖由中國歷史能源發展開始討論，但主要範圍以中國在成為石油淨進口 國之後一連串因應能源安全問題的措舉，包含中國內外部的能源策略。中國維護 能源安全外部的行為主要涉及了進口能源層面，包含投資、購買、運送等行為。 在內部上，主要以能源消費結構所衍生的相關性問題為出發。 由於中國主要的能源消費以煤炭、石油及天然氣為主，逐年合計都超過 90% 以上。煤炭是中國最主要的能源消費來源，而石油則是有對外依存及不可取代性 因素，天然氣則是相對重要的能源並受到中國政府在使用上的推廣。其中，石油 與天然氣都涉及了進口管線的問題，因此本文主要探討的能源以此三種能源為 主。在五年計劃政策中，以「十五」計劃開始分析是考量到中國對於能源安全的 議題，煤炭在早期開放鄉鎮中小煤炭開採政策後，到 1998 年時開始針對煤炭政 策的改革。而在石油層面的對外依存問題上，則是到了 2001 年，中國總理朱鎔 基在第九屆全國人大會議上首次提出要實施國家石油戰略，以及往後爆發伊拉克 戰爭與中、日間爭奪俄羅斯的油氣資源後，中國能源安全對外依存的問題從此官 方與學界的重視。 在研究限制上，由於本文須依賴參考各研究機構、政府統計單位所統計之數 19 .
(34) . 據資料，不同機構之數據或有落差或是可信度與真實度的程度不一，如維基解密 資料中中國副總李克強對於中國官方GDP數據有所質疑。 64其次，中國在共產黨 治國之下，對於敏感度較高的相關資料管控較為嚴格，雖然中國近年來已逐步開 放部分資料，但仍不夠完整。因此，中國能源安全政策相關統計數據及資料為本 文研究限制。 第五節 研究架構與章節安排 本論文在章節安排部分共分六章，除緒論與結論外，在第二章的部分先就中 國能源發展之背景與歷程作一概述。在此章節中首先說明中國能源整體發展背 景、蘊藏分布、能源消費結構等背景因素，並以 2001 年以前的發展情勢為主軸。 在此時期的能源發展中，由於煤炭與石油產業是中國能源消費結構中最多且較早 發展之重要能源，並就早期能源政策與規劃中對於往後所產生的問題有其相關 性，因此在此章節就早期的煤炭與石油發展歷程作一說明。 第三章的部分旨在說明中國能源安全發展過程中，日益浮現的能源安全問題 為何。其次就中國的「十五」計劃、「十一五」規劃與「十二五」規劃中能源相 關的政策規劃重點何在，並就這三項五年計畫中的能源規劃政策討論其差異與政 策目標分析。包含回顧中國能源部門的變革，並探討其組織改革、成立「國家能 源委員會」與相關能源政策之意涵與影響。 第四章主要以中國能源供應最重要的能源煤炭作較詳細的分析，先由中國高 度依賴煤炭的能源消費結構模式與世界水準的比較分析。其次，討論煤炭產業在 作為發電能源、環境污染與工業安全等問題。最終，則是針對中國煤炭的持續供 64. 「維基解密，中國高層自爆 GDP 造假」，自由電子報，2010 年 12 月 7 日， http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/dec/7/today‐t3.htm(2011 年 3 月 7 日檢視)；維基解密 北京 1760 號原文網址：http://213.251.145.96/cable/2007/03/07BEIJING1760.html(3 August 2011)； 若連接失效請由此 http://www.cablegatesearch.net/cable.php?id=07BEIJING1760 (3 August 2011)。 20 .
(35) . 應問題進行探討，未來中國在煤炭議題上可能的潛藏危機。 第五章主要探討中國進口的能源，以石油與天然氣為主，並從進口石油的發 展態勢與其風險進行討論。其次討論中國海運石油的運輸安全與因為維護海運安 全所衍生的相關問題，最後則是針對中國為因應海運石油風險所進行的能源聯外 管線的建設，包含石油與天然氣管線，並就四大聯外管線加以說明其發展過程與 影響。 21 .
(36) . 圖 1‐2 研究架構圖 . . 22 .
(37) . . 第二章 中國能源發展背景 在三十多年來，中國在改革開放的政策下經濟快速增長。改革開放後，國外 資金受到低廉的勞動力等能夠吸引外資減低企業成本因素，而願意投資於中國， 並使其快速地發展成為了世界重要的工廠。受到改革開放後的影響中國歷年的經 濟成長率更是顯著，但在快速地經濟成長之下，同時許多問題也相應而生，其中 能源需求的快速增加成為了中國當局所關切的問題之一。煤炭長期作為中國主要 使用的能源，其重要性不言可喻。而石油是承載工業發展不可缺的要素，而今日 各國面臨到石油探明儲量有限並意識到石油可能在未來不久即將消耗殆盡，加上 石油更在當前人類所使用的能源中俱備難以取代的地位。因此，能源發展的情勢 受到了各國關注，中國當局也對於能源及未來發展的政策也相當關切。在探討中 國能源問題與政策前，先了解其能源發展的背景及概況，有助於知悉中國能源當 前所面臨的問題及針對問題所採取的政策發展意涵。 第一節 中國能源發展歷程 中國擁有充沛的煤炭，而煤炭也成為中國能源消費中最主要且長期供應的能 源。然而，作為能源消費供應中第二大的石油，卻無法如同煤炭般擁有豐沛儲量 而能長期供應不至匱乏。但石油對於現代工業發展及民生社會的使用上依然具有 不可取代的地位，加上近年來中國自產石油自給不足，進口石油逐年增加。在越 發仰賴國外進口石油下，中國勢必投入國際原油市場往世界尋找油源。相較於煤 炭產業的發展過程，石油產業發展過程中，受到較多當時的國際因素的影響。. 23 .
(38) . 壹、中國煤炭的發展歷程. 中國煤炭產業至今已發展六十多年，其發展歷程大致經歷了三個主要階段， 分別為：一、1949-1980 年的計劃經濟時期；二、80-90 年代上半期的粗放發展時 期；三、1998 年以後為整頓治理期。 65這三個發展時期主要受到政府政策影響下 所區分，從 1949 年後的「計劃經濟」開始至 1980 年代初期中國所推行的「改革 開放」，以及 1998 年後中國官方所意識到煤炭產業發展問題後所採取的改革。 一、1949 年至 1980 年的計劃經濟時期：中國煤炭產業發展都受到國家制定 的計劃經濟管控，所有的煤炭生産任務都由國有企業承擔，依賴國家投資，企業 的生産、銷售、定價完全遵從政府計劃。 二、80 年代和 90 年代上半期的粗放發展時期：80 年代初期，受到政府推行 改革開放政策，社會經濟對作為基礎能源的煤炭的需求量激增，1983 年 4 月，國 務院頒布了「關於加快發展鄉鎮煤礦的八項措施」的文件。同年 6 月 28 日，煤 炭部發布「關於進一步放寬政策、放手發展地方煤礦的通知」，11 月 6 日，煤 炭部發布「關於積極支持群眾辦礦的通知」。到了 1984 年和 1985 年，政府分別 提出「有水快流」、「國家修路 群眾辦礦」和「國家、集體、個人一齊上，大 中小煤礦一起搞」的方針，至到 1997 年底，中國大小共有礦井 6.4 萬處。以上三 項政策對於增加煤炭供應成果有明顯助益，到 1985 年時，鄉鎮煤礦的產量達到 2.83 億噸，比 1983 年增加 1.13 億噸。但鄉鎮級單位所開辦的小型煤礦發展導致 浪費資源和破壞環境，生產環境惡劣以及工安問題更為嚴重。 66 65. 蔡經，「能源業 60 年」中國網，2009 年 7 月 29 日， http://big5.china.com.cn/news/60years/2009‐07/29/content_18229811.htm (2010 年 12 月 5 日檢 視)。 66 「煤炭行業分析報告」，高晟財富投資管理公司，2011 年 11 月， http://www.gscaifu.com/edit/uploadfile/20111019095229.pdf(2011 年 12 月 19 日檢視)；李緯娜， 24 .
(39) . 1997 年時，中國仍舊堅持煤炭產業要「大中小並舉」的方針，中小型鄉鎮 煤礦可以利用零星分散的煤炭資源和豐富的農村勞動力，有利於農村經濟發展和 農民脫貧致富，但也意識到開放鄉鎮煤礦的問題。這些問題主要表現在工安事故 多，煤炭資源回收率低，資源浪費大，環境保護意識差，環境污染嚴重，有些中 小鄉鎮煤礦還與國有大型煤礦爭奪資源，在大型煤礦井田範圍內開小煤礦，對大 型煤礦的安全生產造成威脅，有的大型煤礦甚至由此而發生過淹井和巷道、礦井 坍方等嚴重事故。 67 三、1998 年至 2007 年的整頓治理期：由於前一階段粗放型管理政策的導致， 尤其在開放鄉鎮中小煤炭開採政策上，除了工安與環境汙染問題外，過低的産業 集中度造成供需訊息分散，市場競爭激烈，價格混亂失序，導致煤炭產業陷入不 景氣。中國在 1998 年撤銷了「煤炭工業部」，將重點煤礦下放給各地方政府， 並針對煤炭產業的問題相繼頒布相關政策，使煤炭產業進入了整頓期。從 2005 年到 2007 年，國家頒布了一系列調整産業結構以促進發展的文件法令，使得産 業的集中度提高，産業的進入門檻大幅度提高，逐步形成了煤炭，運輸一體化經 營的大型煤炭公司，同時這些公司將向下游延展産業鏈，拓展電力和以煤炭為基 礎原料的化工業務發展成為大型企業集團。 1949 年，中國對煤炭產業總體政策亦可分為鼓勵煤炭生產快速增長和限制 煤炭盲目生產兩種類型。 68從上面的三個時期的分別方式相差不遠，僅是將前兩 時期合併為鼓勵煤炭生產快速增長的政策時期。尤其在這段時期裡，從 1953 年 至 1957 年第一個五年計畫開始，集中人力、物力、財力發展重工業，導致中國 「中國煤炭管理體制變遷」，財經，轉引自新浪網，2010 年 2 月 22 日， http://finance.sina.com.cn/g/20100222/11067434248.shtml(2010 年 12 月 5 日檢視)。 67 李鵬，「中國的能源政策」，新華網，1997 年 5 月 29 日， http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002‐03/03/content_2644415.htm(2010 年 12 月 14 日檢視)。 68 潘克西，「國家產業政策對煤炭工業的影響」，世界經濟文匯， http://pubmanage.fudan.edu.cn/Document/%E3%80%8A%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E4%BA%A7% E4%B8%9A%E6%94%BF%E7%AD%96%E5%AF%B9%E7%85%A4%E7%82%AD%E5%B7%A5%E4%B8%9 A%E7%9A%84%E5%BD%B1%E5%93%8D%E3%80%8B.pdf(2010 年 12 月 14 日檢視)。 25 .
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