「十一五」時期能源政策規劃分析

中國能源發展至「十五」時期所推行的政策，主要在於制度面上的變革及能 源管線與設施的建設，而為了因應從西北方向與西南方向進口的能源採取的能源 基地與管線的建設也與西部地區的開發相互呼應。在這段時間中，中國節能減 碳、清潔能源與可再生能源的理念逐漸於此萌芽，2002 年通過的「潔淨能源生 產促進法」、2005 年通過的「可再生能源法」等相關立法，透過一系列相關立法 可以發現中國逐漸發現到永續經營以及環境保護等問題的重要意涵。到了「十一 五」時期的政策規劃中更能發現中國政府對於節能減碳與環境保護的等相關規 範。

第二節 「十一五」時期能源政策規劃分析 

        在此時能源產業的問題上，煤炭產業存在的問題與上段時期相差不遠，雖然 部分狀況已有所改進或著手改變，但整體情勢仍未有重大變化。「十一五」規劃 與「十五」計劃在能源的供應來源與工作重點中有不同考量，「十五」計劃關於 能源來源的部分強調「保障能源安全」，而「十一五」規劃則是強調「立足國內」，

「十五」計畫的重點在於「優化能源結構」，但「十一五」規劃則是強調「節約 能源」。¹¹³從「十五」至「十一五」能源政策主軸的轉折，主要的原因是能源需 求增長與消費對環境與能源供給產生壓力。此時期規畫整體能源安全當前所要面 臨的主要問題包含：¹¹⁴ 

(一)  能源需求不斷增加，必須提供穩定能源供需維持發展。 

(二)  以煤為主的能源消費結構和粗放式的經濟增長模式，帶來了許多環境和社        

113  史丹，「回顧與展望：能源供需關係及其影響」，新視野(北京)，第五期(2006 年 5 月)，頁 25。 

114  中國國家發展改革委員會，「能源發展十一五規劃」，2007 年 4 月，頁 3-5，

http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/File186.pdf(2011 年 7 月 12 日檢視)。 

會問題，經濟社會可持續發展受到嚴峻挑戰。 

(三)  國際石油價格波動，而中國石油儲備儲備體系建設發展才在起步階段，面 對供應中斷能力較弱；影響天然氣電力安全供應的因素增多；煤礦安全生產情 況仍舊不佳。 

(四)  能源效率與科技水準極需提高，能源使用效率落後先進國家，而當前能源 領域的科技水準更待加強。 

(五)  組織與制度改革成效不佳所帶來的影響。煤炭企業社會負擔沉重，競爭力 不強。完善原油、成品油和天然氣市場體系，還有大量需要解決的問題。電力 體制改革方案確定的各項改革措施有待進一步落實。 

(六)  農村地區能源使用以及相關建設不足的問題。西部農村能源不足，全國更 有 1000 多萬人口沒有辦法使用電力。 

        到了「十一五」時期，中國能源政策更進一步地朝向健全能源體系的目標邁 進。不僅針對過去開放群眾開辦的中小煤礦做出整頓，在此時期更針對能源運輸 系統加強建設，尤其展現在油氣管線以及全國電力網路上。在「十一五」規劃中 的能源相關政策如下：¹¹⁵ 

(一) 建設大型煤炭基地，整合、淘汰中小煤礦 

(二) 加強能源運輸建設：鐵路、港口、油氣管線、全國電網連接  (三) 改善能源消費結構，提高節能效率與環境保護 

(四) 修訂相關法律規範、能源價格調整  (五) 加強能源產業國際合作，營造互利共贏 

(六) 建立官方石油儲備，鼓勵民間發展商務石油儲備           

115  中國國家發展改革委員會，「中國能源發展『十一五』規劃全文」，2007 年 4 月，

http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/File186.pdf(2011 年 7 月 12 日檢視)。 

        當前煤炭工業所存在的問題有：(一)管理分散、法制滯後、(二)資源開發秩 序亂、資源回收率低、(三)礦區環境惡化、(四)科技水準差異大、(五)產業集中度 不足等問題。而較明顯的問題包含：資源浪費、環境汙染、價格扭曲、礦災頻繁 與投資無序。¹¹⁶因此，中國國務院也發布「國務院關於促進煤炭工業健康發展的 若干意見」，針對煤炭長期發展提出改進措施。¹¹⁷該意見表示中國煤炭未來必須 邁向提升發展資源利用率、增加工業安全、提高經濟效益、減少環境污染和可持 續的煤炭工業發展道路。

而 2007 年發布的「煤炭產業政策」是依據根據「中華人民共和國煤炭法」、

「中華人民共和國礦產資源法」和「國務院關於促進煤炭工業健康發展的若干意 見」所制定。¹¹⁸其中規範煤炭發展目標、發展布局、組織改革、技術提升與工業 安全的相關事項做規範。在第三章規範了進入煤炭產業的限制，包含生產及安全 設備的限制以及規定在「十一五」規劃期間一律不准開放小型煤礦開採。第六章 主要規範安全生產方面的事項，包含沒有安全生產許可證不得從事煤炭生產。第 八章則是節約能源與環境保護方面，強調開採煤炭必須擔負開採所造成的環境污 染責任，並淘汰落後耗能的生產設備，在新建或改擴建項目上必須符合國家節能 標準的建設。第九章是關於勞工的勞動保障，規定必須逐步提高薪資，並鼓勵提 供工傷保險，推動工時限制與四班六小時工作制，以改善勞工的工作環境與品質。 

        在「十一五」規劃期間，石油與天然氣發展問題除了自產不足之外，天然氣 使用的推廣也是困難重重。石油與天然氣能源政策則以多元進口、運輸安全、提 高天然氣使用改善能源結構的方向，規劃中並要求積極加快開發石油與天然氣及 建設相關能源基地及運輸通道。由於石油與天然氣能源涉及到國外因素，在國內        

116  趙樂、單恆偉、王敬敬，「重新發掘煤炭資源價值」，領導幹部決策大參考  中國能源發展報 告，崔民選主編(北京：社會科學文獻出版社，2008 年)，頁 89。 

117  中國國務院，「國務院關於促進煤炭工業健康發展的若干意見」，2005 年 9 月 8 日，

http://www.gov.cn/zwgk/2005‐09/08/content_30251.htm(2011 年 7 月 20 日檢視)。 

118  中華人民共和國國家發展和改革委員會，「煤炭產業政策」，2007 年 11 月 23 日，

http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbgg/2007gonggao/t20071128_175124.htm(2011 年 7 月 19 日檢視)。 

主要是以建設石油與天然氣相關的能源設施、管線以及港口，以利國外能源進口 後的加工提煉與運送。 

        「十一五」規劃中除了積極整頓能源安全體制外，在節能與減低汙染物質的 排放上更有明確規劃。中國長期因使用能源產生的汙染除了危害人體健康安全以 及環境污染外，中國也因為環境污染所必須付出代價。世界銀行（World Bank）

2007 年 3 月於北京舉辦有關環境污染的會議上發佈「污染的負擔在中國」（Cost of Pollution in China）的報告，該報告計算了 2003 年時中國因為空氣汙染所付出的 代價達生產總值的 1.2%，而光因支氣管炎所付出的金額即占兩成以上。¹¹⁹若以

119  ” Cost of Pollution in China,” Wlord Bank,p74, 

http://siteresources.worldbank.org/INTEAPREGTOPENVIRONMENT/Resources/China_Cost_of_Polluti on.pdf(23 July 2011). 

120  崔民選、郭焦鋒、陳吉樂，「建立科學合理的能源利用體系」，領導幹部決策大參考 中國能 源發展報告，崔民選主編(北京：社會科學文獻出版社，2008 年)，頁 21。 

121童振源、王國臣，2007，「中國發展的新侷限：石油需求的挑戰與影響」，林正義編，石油與 國際安全(台北：遠景基金會，2007)，頁 184  ；新華網，「中華人民共和國國民經濟和社會發展 第十一個五年規畫綱要(全文) 」，2006 年 3 月 16 日，

http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/misc/2006-03/16/content_4309517.htm(2011 年 7 月 23 日檢視)。 

用效率以及汙染物質排放問題已較過去更為重視。

在「十一五」規劃中明顯呈現中國在歷經數十年的經濟成長後，經濟成長模 式與能源使用及能源結構所造成嚴重環境污染以迫使中國政府必須審慎面對。相 較於過去關注於經濟發展下能源供應的穩定，到此時期能源安全體系則涵蓋了環 境汙染與節能減碳等問題。2007 年時，在「中國共產黨第十七次全國代表大會」

領導人胡錦濤在報告中提到「建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態 環境的產業結構、增長方式、消費模式」。¹²²針對中國日益嚴重的環境污染問題，

在「政治報告」中首度出現「生態文明」的觀點，從「十二大」到「十五大」， 中國所強調的是社會主義物質文明、精神文明，「十六大」在此基礎上提出了社 會主義政治文明，「十七大」則提出建設生態文明。¹²³這不僅是首次將環境保護 等概念在黨代表大會中提出，胡錦濤並要求在節能與保護環境的標準下調整產業 結構，相較過去不計一切追求經濟成長的情況已有顯著改變，節能減碳、環境保 護與永續經營概念的位置也被提高到中國共產黨代表大會的報告中。

第三節 「十二五」時期能源政策規劃分析 

        「十一五」時期的能源相關政策其重心在與立足國內以及節能減碳的目標 上，回顧「十一五」的能源相關約束性指標可以發現大多的目標都有達成，無論 是每單位工業用水量、工業固態廢棄物的綜合利用率或是氣體排放等目標。唯一 一項單位國內生產總值能源消耗降低指數雖未能達成目標卻也相差不到 1%。若 以此數來看可說是相當成功的成果。尤其是在單位國內生產總值能源消耗降低指        

122  程志良、顧瑞珍、王攀，「中共首次把『生態文明』寫進黨代會政治報告」新華網，2007 年 10 月 16 日，http://news.xinhuanet.com/politics/2007‐10/16/content_6890667.htm(2011 年 7 月 23 日檢視)。 

123  王信賢，「傾斜的三角：當代中國社會問題與政策困境」，中國大陸研究，第 51 卷第 3 期(2008  年 9 月)，頁 47。