三項五年計劃的比較分析與「國家能源委員會」成立之意涵

下能源價格回歸市場定價。否則政府若是持續補貼能源價格除了造成額外支出甚 至在推行節能政策上有所矛盾。因此，在「十二五」時期內，能源稅制能否有效 改革甚或回到市場定價機制也是一大重點。 

 

第四節 三項五年計劃的比較分析與「國家能源委員會」成立之意涵  壹、三項五年計劃比較分析 

 

表 3‐3  十五計劃至十二五規劃，中國能源安全政策規劃重點  十五計劃 

(2001‐2005) 

改善能源結構，提高效率，加強環境保護。 

調整煤炭生產結構，發展潔淨煤技術，淘汰落後生產能力。 

加快石油天然氣勘探、開發和利用。 

通過合作開發等方式，積極利用國外油氣資源。 

調整電源結構，加強電網建設，推進全國聯網。 

發展水電、減少火電，發展核電。 

健全合理的電價形成機制。 

發展新能源和可再生能源。 

推廣能源節約和綜合利用技術。 

十一五規劃  (2006‐2010) 

建設大型煤炭基地，整合、淘汰中小煤礦 

加強能源運輸建設：鐵路、港口、油氣管線、全國電網連接  改善能源消費結構，提高節能效率與環境保護 

修訂相關法律規範、能源價格調整  加強能源產業國際合作，營造互利共贏 

建立官方石油儲備，鼓勵民間發展商務石油儲備  十二五規劃 能源發展朝向多元化、清潔化 

 

綱要 

(2011‐2015) 

提高能源開發、就地加工轉化水準 

建設山西、鄂爾多斯盆地、內蒙古東部地區、西南地區和新疆五 大綜合能源基地 

持續加強能源輸送管線建設 

加強低碳發展、節能減排，促進環境保護  推動能源價格、環保稅改革 

加強國際合作 

資料來源：「中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要」，中國政 府網，http://www.china.com.cn/ch‐15/plan8.htm(2011 年 8 月 9 日檢視)；中國國 家發展改革委員會，「能源發展『十一五』規劃全文」，中國政府網，2007 年 4 月，http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/File186.pdf(2011 年 8 月 9

日檢視)；「『十二五』規劃綱要」，中國網，2011 年 3 月 16 日，

http://big5.china.cn/policy/txt/2011‐03/16/content_22156007.htm(2011 年 8 月 9 日

檢視)。 

 

        從這三個五年計劃中，可以看出中國對於能源政策的態度。在境外能源的取 得上，積極鼓勵走到國際與國外共同合作進行能源開發案。迫於自產能源的不 足，尤其在石油與天然氣項目上，從國外進口能源是唯一的解決方式，也因此中 國的能源規劃中不斷提及關於加強與國外的能源合作。由於中國能源分布不均以 及在未來進口能源規劃中，能源進口將從四個方向進入中國。因此，五大能源綜 合基地與能源管線仍舊是重要的建設。尤其必須配合連外石油天然氣管線的建 設，境內「西氣東輸」管線與能源基地也必須積極建設。 

        其次，在能源消費結構的層面來看，煤炭長期占據主要消費能源，但是煤炭 不論是從開採到使用都會造成嚴重的污染。在煤炭產業上規劃發展大型煤炭基地

  網，2011 年 9 月 9 日，http://energy.people.com.cn/GB/15627338.html(2011 年 12 月 9 日檢視)。 

126  吳福成，「中國大陸最新能源政策發展趨勢及戰略意涵」，太平洋企業論壇簡訊，

http://www.twcsi.org.tw/columnpage/news/000400/489.aspx(2011 年 9 月 9 日檢視)。 

127  「清潔生産促進法」、「可再生能源法」已經頒布實施；修訂後的「節約能源法」已經公布；

「能源法」、「循環經濟法」、「石油天然氣管道保護法」及「建築節能條例」正在制訂；「礦 産資源法」、「煤炭法」和「電力法」正在修訂。同時，也正在積極著手研究石油天然氣、原油 市場和原子能等能源領域的立法。中華人民共和國國務院新聞辦公室，「中國的能源狀況與政 策」，中國政府網，2007 年 12 月 26 日，

http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zwgk/2007‐12/26/content_844159.htm(2011 年 9 月 10 日 檢視)。 

 

        中國對於能源相關的內部制度變革中，因應能源發展時代與背景不同，所擬 出的對應策略涵蓋了不同範圍，從法律、組織、稅制等制度面力求圖新。但在面 對長期以來的能源結構消費問題及其所帶來的相關衍生的環境汙染問題，以節能 減碳為目標並訂下減碳標準與能源定價問題在「十二五」時期的實施成效仍有待 後續觀察。 

 

貳、「國家能源委員會」成立之意涵 

 

        中國能源組織自 1949 年成立燃料工業部下設煤炭管理總局，隔年成立石油 管理總局與電力管理總局。到 1954 年三大能源局皆被提高位階至部級單位，往 後更成立許多能源相關單位，期間歷經多次變革，合併各項能源單位後不久不同 能源領域又各自成獨立單位。不過總體而言各能源單位是朝向整併的方向邁進，

現今中國能源組織的最高層級是 2010 年所成立的「國家能源委員會」。 

 

    表 3‐4  中國能源管理機構組織變動情況 

1949 

成立燃料工業部，下設煤炭管理總局 

1950 

設立石油管理總局和電力管理總局，歸屬燃料工業部 

1954 

撤銷燃料工業部，成立煤炭工業部、石油工業部、電力工業部 

1958 

電力工業部與水利部合併為水利電力部 

1970 

撤銷煤炭工業部、石油工業部、化學工業部，成立燃料化學工業部 

1975 

撤銷燃料化學工業部，恢復煤炭工業部，成立石油化學工業部 

1978 

撤銷石油化學工業部，成立石油工業部和化學工業部 

1979 

撤銷水利電力部，成立電力工業部和水利部 

1982 

撤銷電力工業部和水利部，合併為水利電力部 

 

1988 

撤銷煤炭工業部、石油工業部、水利電力部、核工業部，將水利電力部

的電力部分、核工業部合併在一起，成立能源工業部 

1993 

撤銷能源部，恢復煤炭工業部、電力工業部 

1998 

撤銷煤炭工業部和電力工業部，成立煤炭工業局、石油和化學工業局，

歸口國家經貿委管理，並在國家經貿委內設立電力司 

2001 

撤銷煤炭工業局、石油和化學工業局，成立國家安全生產監督管理局 

2002 

成立國家電力監管委員會 

2003 

成立國家發展和改革委員會 

2008 

成立國家能源局 

2010 

成立國家能源委員會 

資料來源：張磊，黃雄，「我國能源管理體制的困境及其立法完善」，南京工業大 學學報(南京)，第 10 卷第 1 期(2011 年 3 月)，頁 60。 

 

        回顧過去中國能源管理組織的變革中，可以發現不同時代所反映出來的能源 發展背景與政府考量。早期中國的能源以煤炭為主，隨後也成立了石油與電力 部。到了 1980 年代，政府工作報告中指出逐漸將重點放在發展水力發電，過程 中水利部與電力部會分合。而 2002 年成立的「電力監管委員會」則反映出中國 長期供電問題的嚴重性，一旦「電荒」發生必然對於民生與經濟生產造成直接影 響。尤其中國最早產生「電荒」的原因是來自於早期電力產業壟斷，缺乏投資所 造成；而後來兩種電荒的產生原因，一是受到 1997 年亞洲金融危機後的決策影 響，其二是煤炭價格上升導致。¹²⁸因此，2002 年成立電力監管委員會針對相關 問題尋求對策。在整體能源安全問題的發展上，由於能源議題涉及內外部多項因        

128  吳疆，「中國式『電荒』的演進與應對」，中國國家電力監管委員會，頁 5‐7，

http://www.serc.gov.cn/jgyj/ztbg/201111/W020111107577476684456.pdf(2011 年 10 月 1 日檢視)。 

 

素且環環相扣，並不適宜以各能源領域成立獨立單位各自處理相關問題，最終因 而成立整體規劃的能源管理組織。 

        從中國能源管理部會體制上來說，多頭馬車的監管系統無法統籌全局，造成 各相關部會各行其是無法彼此協調的情況。缺乏一個領導組織也導致中國能源安 全發展過程，在某種程度受限於政府多頭馬車式的指導體系中。如在 2008 年成 立能源局以前，各項能源政策依不同管理機關執行。 

        2008 年中國成立國家能源局作為整體能源發展的統籌機關，此後能源政策 在布局上，由過去各項能源獨立規劃，逐步轉變成整體的資源規劃。國家能源局 下設九司，包含：綜合司、政策法規司、發展規劃司、能源節約和科技裝備司、

電力司、煤炭司、石油天然氣司、新能源和可再生能源司、國際合作司。國家能 源局設置這九項單位，可見中國國家能源局是涵蓋各能源發展的統籌機關。但政 府機關位階上，國家能源局僅是副部級，要因應日益複雜的能源議題及推行政策 涉及到其他更高位階的單位，如此一來在單位運作上恐受阻礙。因此，在 2010 年 1 月，成立的「國家能源委員會」。「國家能源委員會」的組成，包含委員會主 任由國務院總理溫家寶擔任，國務院副總理李克強任副主任，外交部部長楊潔篪 委員等，合計 21 人。其中委員會成員來自經濟、科技、環境、國發、交通、外 交等各部會首長。¹²⁹ 

        「國家能源委員會」成立後，成員來自各重要單位的首長，對於能源發展整 體策略、國內外能源開發與合作案上能直接進行跨部會意見交換。由於對中國而 言，能源安全問題已不再是單純能源供應或經濟問題，而是涉及國家安全、地緣 政治以及戰略經濟利益等多層次的國家戰略性問題。¹³⁰因此，「國家能源委員會」

       

129  周英峰，「國家能源委員會正式成立 溫家寶任主任」，新華網，2010 年 1 月 27 日，

http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/politics/2010‐01/27/content_12886501.h tm(2011 年 10 月 1 日檢視)。 

130  陳亨安，「中國大陸能源戰略研析」，經濟研究，第 11 期(2011 年 3 月)，頁 414-415，

http://www.cepd.gov.tw/dn.aspx?uid=9875(2011 年 10 月 12 日檢視)。 

 

的成立更顯示出中國能源安全問題與日俱增的重要性與複雜程度，也反映中國當 局對於能源安全議題的重視。 

 

第五節 小結 

 

        中國能源安全在策略上可略分內外部政策，對外政策上，主要是進口能源安 全的問題，對內的策略則是以節能減碳，制度變革為主，在對外政策上強調與各 國彼此交流合作共創雙贏局面。然而，在內部變革中主要是革新制度層面以適應 不同時代環境的需要，而對外政策上則受到日益加深的國際環境因素影響。 

        2001 年，中國總理朱鎔基在第九屆全國人大四次會議上首次正式提出要實 施國家石油戰略。¹³¹到了 2003 年，爆發伊拉克戰爭與中、日間爭奪俄羅斯的油

        2001 年，中國總理朱鎔基在第九屆全國人大四次會議上首次正式提出要實 施國家石油戰略。¹³¹到了 2003 年，爆發伊拉克戰爭與中、日間爭奪俄羅斯的油

在文檔中 中國能源安全問題分析 (頁 77-83)