第二章 中國能源發展背景
第一節 中國能源發展歷程
第二章 中國能源發展背景
在三十多年來，中國在改革開放的政策下經濟快速增長。改革開放後，國外 資金受到低廉的勞動力等能夠吸引外資減低企業成本因素，而願意投資於中國，
並使其快速地發展成為了世界重要的工廠。受到改革開放後的影響中國歷年的經 濟成長率更是顯著，但在快速地經濟成長之下，同時許多問題也相應而生，其中 能源需求的快速增加成為了中國當局所關切的問題之一。煤炭長期作為中國主要 使用的能源，其重要性不言可喻。而石油是承載工業發展不可缺的要素，而今日 各國面臨到石油探明儲量有限並意識到石油可能在未來不久即將消耗殆盡，加上 石油更在當前人類所使用的能源中俱備難以取代的地位。因此，能源發展的情勢 受到了各國關注，中國當局也對於能源及未來發展的政策也相當關切。在探討中 國能源問題與政策前，先了解其能源發展的背景及概況，有助於知悉中國能源當 前所面臨的問題及針對問題所採取的政策發展意涵。
第一節 中國能源發展歷程
中國擁有充沛的煤炭，而煤炭也成為中國能源消費中最主要且長期供應的能
源。然而，作為能源消費供應中第二大的石油，卻無法如同煤炭般擁有豐沛儲量 而能長期供應不至匱乏。但石油對於現代工業發展及民生社會的使用上依然具有 不可取代的地位，加上近年來中國自產石油自給不足，進口石油逐年增加。在越 發仰賴國外進口石油下，中國勢必投入國際原油市場往世界尋找油源。相較於煤 炭產業的發展過程，石油產業發展過程中，受到較多當時的國際因素的影響。
壹、中國煤炭的發展歷程
中國煤炭產業至今已發展六十多年，其發展歷程大致經歷了三個主要階段，
分別為：一、1949-1980 年的計劃經濟時期；二、80-90 年代上半期的粗放發展時 期；三、1998 年以後為整頓治理期。65這三個發展時期主要受到政府政策影響下 所區分，從 1949 年後的「計劃經濟」開始至 1980 年代初期中國所推行的「改革 開放」，以及 1998 年後中國官方所意識到煤炭產業發展問題後所採取的改革。
一、1949 年至 1980 年的計劃經濟時期：中國煤炭產業發展都受到國家制定 的計劃經濟管控，所有的煤炭生産任務都由國有企業承擔，依賴國家投資，企業 的生産、銷售、定價完全遵從政府計劃。
二、80 年代和 90 年代上半期的粗放發展時期：80 年代初期，受到政府推行 改革開放政策，社會經濟對作為基礎能源的煤炭的需求量激增，1983 年 4 月，國 務院頒布了「關於加快發展鄉鎮煤礦的八項措施」的文件。同年 6 月 28 日，煤 炭部發布「關於進一步放寬政策、放手發展地方煤礦的通知」，11 月 6 日，煤 炭部發布「關於積極支持群眾辦礦的通知」。到了 1984 年和 1985 年，政府分別 提出「有水快流」、「國家修路 群眾辦礦」和「國家、集體、個人一齊上，大 中小煤礦一起搞」的方針，至到 1997 年底，中國大小共有礦井 6.4 萬處。以上三 項政策對於增加煤炭供應成果有明顯助益，到 1985 年時，鄉鎮煤礦的產量達到 2.83 億噸，比 1983 年增加 1.13 億噸。但鄉鎮級單位所開辦的小型煤礦發展導致 浪費資源和破壞環境，生產環境惡劣以及工安問題更為嚴重。66
65 蔡經，「能源業 60 年」中國網，2009 年 7 月 29 日，
http://big5.china.com.cn/news/60years/2009‐07/29/content_18229811.htm (2010 年 12 月 5 日檢 視)。
66 「煤炭行業分析報告」，高晟財富投資管理公司，2011 年 11 月，
http://www.gscaifu.com/edit/uploadfile/20111019095229.pdf(2011 年 12 月 19 日檢視)；李緯娜，
1997 年時，中國仍舊堅持煤炭產業要「大中小並舉」的方針，中小型鄉鎮 煤礦可以利用零星分散的煤炭資源和豐富的農村勞動力，有利於農村經濟發展和 農民脫貧致富，但也意識到開放鄉鎮煤礦的問題。這些問題主要表現在工安事故 多，煤炭資源回收率低，資源浪費大，環境保護意識差，環境污染嚴重，有些中 小鄉鎮煤礦還與國有大型煤礦爭奪資源，在大型煤礦井田範圍內開小煤礦，對大 型煤礦的安全生產造成威脅，有的大型煤礦甚至由此而發生過淹井和巷道、礦井 坍方等嚴重事故。67
三、1998 年至 2007 年的整頓治理期：由於前一階段粗放型管理政策的導致，
尤其在開放鄉鎮中小煤炭開採政策上，除了工安與環境汙染問題外，過低的産業 集中度造成供需訊息分散，市場競爭激烈，價格混亂失序，導致煤炭產業陷入不 景氣。中國在 1998 年撤銷了「煤炭工業部」，將重點煤礦下放給各地方政府，
並針對煤炭產業的問題相繼頒布相關政策，使煤炭產業進入了整頓期。從 2005 年到 2007 年，國家頒布了一系列調整産業結構以促進發展的文件法令，使得産 業的集中度提高，産業的進入門檻大幅度提高，逐步形成了煤炭，運輸一體化經 營的大型煤炭公司，同時這些公司將向下游延展産業鏈，拓展電力和以煤炭為基 礎原料的化工業務發展成為大型企業集團。
1949 年，中國對煤炭產業總體政策亦可分為鼓勵煤炭生產快速增長和限制 煤炭盲目生產兩種類型。68從上面的三個時期的分別方式相差不遠，僅是將前兩 時期合併為鼓勵煤炭生產快速增長的政策時期。尤其在這段時期裡，從 1953 年 至 1957 年第一個五年計畫開始，集中人力、物力、財力發展重工業，導致中國
「中國煤炭管理體制變遷」，財經，轉引自新浪網，2010 年 2 月 22 日，
http://finance.sina.com.cn/g/20100222/11067434248.shtml(2010 年 12 月 5 日檢視)。
67 李鵬，「中國的能源政策」，新華網，1997 年 5 月 29 日，
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002‐03/03/content_2644415.htm(2010 年 12 月 14 日檢視)。
68 潘克西，「國家產業政策對煤炭工業的影響」，世界經濟文匯，
http://pubmanage.fudan.edu.cn/Document/%E3%80%8A%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E4%BA%A7%
E4%B8%9A%E6%94%BF%E7%AD%96%E5%AF%B9%E7%85%A4%E7%82%AD%E5%B7%A5%E4%B8%9 A%E7%9A%84%E5%BD%B1%E5%93%8D%E3%80%8B.pdf(2010 年 12 月 14 日檢視)。
產業結構在工業化過程產生重大轉變，耗能低的農業與商業發展較緩，耗能高的 工業成為經濟發展的主導產業。69在經濟發展的過程中，發展工業的能源消耗 中國能源結構中煤炭長期佔有 70%以上的供應量，極大因素是受到中國本身 煤炭蘊藏豐富的影響，此外，煤炭相對其他能源的開採較易、能以較低的技術進 行開採。而中國早期的計劃經濟時期大量需要使用煤炭作為發展工業的能源，再 加上前兩項因素，導致中國政府早期鼓勵地方開採煤炭增加國家煤炭的總產量。
而「鄉鎮煤炭」即是中國煤炭產業中政府授權開發中最小的開採單位，受到當時 中國對煤炭產業管理實行開放政策所產生。煤炭開採政策開放時除了國有企業開 採煤礦外、商店開採煤礦、學校開採煤礦、農民也開採煤礦等，全國上下一起開 採煤炭的局面，在政策發展最高峰時山西省煤礦最多達到一萬多家，而全國達到 八萬多家。70
到了 1998 年後，此段時期的政策的轉變及所需面對的問題，主要是受到前 段時期的政策所致。而當今煤炭產業的問題源頭之一也是在開放煤炭開採政策 上，當初政策推行雖達到增產的效果，但其衍生的問題卻是後患無窮，除了環境 污染引人注目外，中國煤炭開採過程所發生意外事故造成的人員傷亡等工安問題 都等待中國政府處理。
貳、中國石油的發展歷程
回顧中國 1949 年以來發展石油的歷史，分為四個時期：一、1949 年‐1960 年：依賴蘇聯時期；二、1960 年‐1978 年：自力更生時期；三、1978 年‐1993 年 開放石油出口時期；四、1993 年‐現今：依賴進口石油時期。
69 吳敬璉，「思考與回應：中國工業化道路的抉擇(上)」，學術月刊(上海)，第 12 期(2005 年 12 月 20 日)，頁 42。
70 張沉，「小煤礦的命運：從『有水快流』到回歸國有」，新華網，2006 年 4 月 10 日，
http://news.xinhuanet.com/fortune/2006‐04/10/content_4405715_1.htm(2011 年 1 月 8 日檢視)。
從 1949 年開始，中國在石油的開採、提煉與製造上都依賴蘇聯，直至 1960 年蘇聯終止中蘇兩國在經濟與技術上的合作，停止 304 項合約，並撤走專家 1390 人，71此舉對中國經濟與產業技術上均產生了傷害。72由於面臨到與主要的技術 及援助來源的蘇聯關係交惡，加上與西方國家間仍維持緊張態勢，因此石油工業 的發展僅能以自行努力的方式發展。
1960 年，石油部向中國中央提交「關於東北松遼地區石油勘探情況和今後 工作部署問題的報告」，並於 2 月 20 日得到中國中央批准之後開始致力探勘與發 展東北地區石油產業，希望能憑藉己力達成提高石油自給率的目標，以填補蘇聯 斷絕的資助缺口。73在進行探勘油田工作之後，分別於 1959 年發現大慶油田、1962 發現勝利油田、1964 發現大港油田。在投入探勘工作三年多之後，達到年產 500 萬噸原油的生產力。1963 年時 12 月 4 日，「第二屆全國人民代表大會第四次會 議新聞公報」宣布：中國需要的石油過去絕大部分依靠進口，現在已經可以基本 自給了。74
在 1960 年代初期發現三大油田這段時期之前，中國於 1958 年開始的大躍進 運動，與同年中國在未知會蘇聯下逕自對金門發動的 823 砲戰，這兩項行為均顯 示此時中國欲擺脫蘇聯控制所做出宣示性的行為。75初期中國能源產業需依賴蘇 聯援助，但受到雙方關係惡化後的影響，蘇聯停止對中國提供技術與人員下，中 國自行在東北地區探勘油田的成果，反而足以供應當時國內的石油需求，後期甚 至得以出口石油賺取外匯。
71 王瑤，「揭秘新中國外交 60 年」，國際先驅導報，
http://news.xinhuanet.com/herald/2009‐06/03/content_11479178.htm (2011 年 1 月 17 日檢視)。
72 査道炯，「中國的石油供應安全」，査道炯主編，中國學者看世界 6 非傳統安全之卷，初版(香 港：和平圖書有限公司，2006 年)，頁 196。
73 「大慶油田開發與中國石油自給」，2009 年 9 月 10 日，
http://military.people.com.cn/BIG5/42964/57825/10029589.html (2011 年 1 月 17 日檢視)。
74 同前註。
75 栗國成，「一九五八年『台海危機』期間台、美、中之反應與互動」，國家發展研究，第四 卷第一期(2004 年 12 月)，頁 157。