第三章 中國能源安全問題與政策規畫「十五」至「十二五」期間(2001‐2015)47
第三節 「十二五」時期能源政策規劃分析
用效率以及汙染物質排放問題已較過去更為重視。
在「十一五」規劃中明顯呈現中國在歷經數十年的經濟成長後，經濟成長模 式與能源使用及能源結構所造成嚴重環境污染以迫使中國政府必須審慎面對。相 較於過去關注於經濟發展下能源供應的穩定，到此時期能源安全體系則涵蓋了環 境汙染與節能減碳等問題。2007 年時，在「中國共產黨第十七次全國代表大會」
領導人胡錦濤在報告中提到「建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態 環境的產業結構、增長方式、消費模式」。122針對中國日益嚴重的環境污染問題，
在「政治報告」中首度出現「生態文明」的觀點，從「十二大」到「十五大」， 中國所強調的是社會主義物質文明、精神文明，「十六大」在此基礎上提出了社 會主義政治文明，「十七大」則提出建設生態文明。123這不僅是首次將環境保護 等概念在黨代表大會中提出，胡錦濤並要求在節能與保護環境的標準下調整產業 結構，相較過去不計一切追求經濟成長的情況已有顯著改變，節能減碳、環境保 護與永續經營概念的位置也被提高到中國共產黨代表大會的報告中。
第三節 「十二五」時期能源政策規劃分析
「十一五」時期的能源相關政策其重心在與立足國內以及節能減碳的目標 上，回顧「十一五」的能源相關約束性指標可以發現大多的目標都有達成，無論 是每單位工業用水量、工業固態廢棄物的綜合利用率或是氣體排放等目標。唯一 一項單位國內生產總值能源消耗降低指數雖未能達成目標卻也相差不到 1%。若 以此數來看可說是相當成功的成果。尤其是在單位國內生產總值能源消耗降低指
122 程志良、顧瑞珍、王攀，「中共首次把『生態文明』寫進黨代會政治報告」新華網，2007 年 10 月 16 日，http://news.xinhuanet.com/politics/2007‐10/16/content_6890667.htm(2011 年 7 月 23 日檢視)。
123 王信賢，「傾斜的三角：當代中國社會問題與政策困境」，中國大陸研究，第 51 卷第 3 期(2008 年 9 月)，頁 47。
數中成長了 19.1%，換言之在「十一五」時期在能源使用效率上有顯著的進展。
表 3-1 十一五規劃主要能源與環境相關指標實現情形
指標 規劃目標 實現情形
2010 年 年均增長(%) 2010 年 年均增長(%)
單位國內生產總值能源消耗降低(%) 20% 19.1%
單位工業增加值用水量降低(%) 30% 36.7%
工業固體廢物綜合利用率(%) 60 4.2% 69 13.2%
二氧化硫 10% 14.29%
主要污染物排放
總量減少(%) 化學需氧量 10% 12.45%
森林覆蓋率(%) 20 1.8% 20.36 2.16
資料來源：中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要(全文)，
中國政府網，2011 年 3 月 16 日，
http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838_2.htm(2011 年 7 月 28 日檢視)。
表 3-2 「十二五」規劃關於資源與環境的主要指標
指標 2010 年 2015 年 年均增長(%) 屬性
耕地保有量(億畝) 18.18 18.18 0 約束性
單位工業增加值用水量減低(%) 30% 約束性
農業灌溉用水有效利用係數 0.5 0.53 0.03% 預期性
非石化能源佔一次能源消費比重(%) 8.3 11.4 3.1% 約束性
單位國內生產總值二氧化碳排放降低(%) 17% 約束性
主要污染物排放 化學需氧量 8% 約束性
二氧化硫 8% 約束性
氮氣 10% 約束性
總量減少(%)
氨氧化物 10% 約束性
森林覆蓋率(%) 20.36 21.66 1.3% 約束性
森林增長
森林蓄積量(億立方公尺) 137 143 6% 約束性
資料來源：中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要(全文)，
中國政府網，2011 年 3 月 16 日，
http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838_2.htm(2011 年 7 月 28 日檢視)。
在「十二五」規劃中經濟社會發展關於資源與環境的主要指標共有十一項，
其中十項屬於約束性指標，亦即在「十二五」期間必須完成的目標。從這些指標 中可以發現，在「十二五」規劃中延續了「十一五」規劃的重點政策，亦即提高 能源使用效率、推廣節能減碳的精神。除此之外，更進一步的約束二氧化碳排放 量到 2015 年時必須減低 17%的目標，這顯示中國意欲朝向低碳社會的目標邁進。
在「十二五」規畫內文第十二章，提及要推動能源生產和利用方式變革，其 政策目標在堅持節約優先、立足國內、多元發展、保護環境，加強國際互利合作，
調整優化能源構，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系。「十二五」
規劃亦延續了從「十五」計劃調整能源結構，並結合「十一五」規劃提高能源使 用效率與節能減碳的政策目標。進入十二五時期更進一步延續前段時期的政策，
並加強環境保護的概念。由此顯見中國能源政策脈絡方向，除外部進口能源問題 外，積極調整能源體系結構以及未來朝向低碳社會的目標發展。而此時期的能源 規劃重點如下：
(一) 能源發展朝向多元化、清潔化
(二) 提高能源開發、就地加工轉化水準
(三) 建設山西、鄂爾多斯盆地、內蒙古東部地區、西南地區和新疆五大綜合能源 基地
(四) 持續加強能源輸送管線建設
(五) 加強低碳發展、節能減排，促進環境保護 (六) 推動能源價格、環保稅改革
(七) 加強國際合作
在「十二五」時期中國能源建設布局中，除了持續推動全國電網連接以及能 源輸送管線的建設外，還要建設五大綜合能源基地，以及提升就地加工轉化的水 準，減少在長途輸送能源的成本及效益。中國能源消費結構中煤炭長期能源消費 70%左右，比世界平均高出 30%，再加上石油的能源消費幾乎佔了中國能源消費 結構的 90%。這樣的能源結構無法在短期之內有較大的改變，因此中國在氣候變 化、保護生態等環境問題中面臨極大壓力，相較於世界各國節能減碳、能源使用 效率以及清潔能源的技術對中國來說更為重要。
此外，在推動中國能源價格改革上，目前的低能源價格政策導致能源需求的 快速增長和能源效率相對低下，能源改革和提高價格是必須的，是為了提高能源 效率。政府定價和國營能源企業結合在一起，使得能源價格問題更為複雜。政府 定價會導致國營能源企業因承擔社會責任而虧損生產，如果國營能源企業需要承 擔政府的社會職能，能源成本就會混亂，但是在有限且效率低落的國營企業競爭 中，能源價格往往受限於效率問題而無法下降。124
能源價格往往影響使用者的心態，除非社會普遍建立節約能源的觀念，否則 低價能源往往流於浪費使用。要解決定價問題最好的方式是開放競爭，在競爭之
124 林伯強，「林伯強：『十二五』需要切實推進能源價格改革」，中國經濟時報，轉引自人民 網，2010 年 12 月 16 日，http://energy.people.com.cn/GB/13497785.html(2011 年 8 月 9 日檢視)。
下能源價格回歸市場定價。否則政府若是持續補貼能源價格除了造成額外支出甚 至在推行節能政策上有所矛盾。因此，在「十二五」時期內，能源稅制能否有效 改革甚或回到市場定價機制也是一大重點。
第四節 三項五年計劃的比較分析與「國家能源委員會」成立之意涵