政府與民間協力之分析 : 以臺北市政府親密關係暴力防治業務為例

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(1)國立臺灣大學法律學院法律學系學士班學生論文 Department of Law College of Law. National Taiwan University Bachelor Degree Thesis. 政府與民間協力之分析：以臺北市政府親密關係暴力防治業務為例 An Analysis of Public-Private Collaboration in Taipei City Government's Prevention of Intimate Partner Violence. 吳鴻恩 Hong-En Wu 指導教授：洪美仁博士 Advisor: Mei-Jen Hung, Ph.D. 中華民國 109 年 4 月 April, 2020.

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(3) i.

(4) 謝辭「如果⼤學階段想要收穫多⼀點，就需要更努⼒⼀些。」記得美仁教授這樣說過。回想起⼤⼀的上學期，⾏政學課堂的期末報告是訪談公務機關、瞭解其 KPI 的運作，我們這組選擇了⼤家很熟悉的警察機關中，最陌⽣的家庭暴⼒防治官。感謝得⼒的好夥伴－⿈庭頤、蔡承儒、陳瀚、⾦約翰、張育豪－我們⼀起完成了⼤學第⼀份期末報告。報告完畢後，美仁教授詢問：「有沒有興趣繼續進⾏科技部⼤專學⽣研究計畫？」對於「做研究」感到新奇⼜有憧憬的我，就這樣答應了！為了學習撰寫計畫提案，⾃⼰和⼤兩屆的學⾧姐們⼀起修⿈凱苹教授的社會科學研究⽅法，並在⼤⼆的寒假將提案書送給科技部。就在上傳提案書期限的前兩週，美仁教授說寫得不好、需要重寫，這個消息簡直是晴天霹靂，我⼼裡想：「天哪，只剩兩週的時間！」但是，總是需要⼀些些的勇氣與付出，才能跨出成⾧的第⼀步。犧牲了⼀些開⼼的寒假時間⽇夜趕⼯，總算在除⼣夜完成了提案書。還記得滑⼿機查詢到通過審查結果的當下，⾃⼰開⼼地⾃⾔⾃語：「國家需要我的研究！」似乎，我開始找到⾃⼰的價值了！撰寫研究計畫的期間，我常常沒有靈感⽽卡住，但只要與美仁教授預約 office hour，聊個半個⼩時、⼀個⼩時，腦袋就⼜迸出許多新的想法，知道下⼀步要怎麼寫。⾃⼰也好幾次與社會科學院辜振甫紀念圖書館葉彥邦⽼師諮詢，獲得了滿滿的收穫。偶⽽半夜⽂思泉湧，不想要停下休息，覺得⼀旦停下來，隔天就會忘記要寫什麼。⾄於在哪裡寫研究最愜意？答案是 V. Lab。尤其是當夜深⼈靜時，將 word 投影在布幕上，坐遠遠的⽤無線鍵盤編輯，彷彿在看電影似的。. ii.

(5) 參加 TASPAA 研討會，可以說是難得的學習機會。能在會場看到許多教科書、論⽂常出現的⼤師，真的是很奇妙的感覺，尤其是看到孫煒教授本⼈。很感謝林淑馨教授評論我的⽂章，提供很多精深的建議，以及主持⼈朱⾦池教授給予很多的⿎勵。當然也要謝謝東海⼤學的好朋友們：吳家瑩、吳家慧、張牧澤來當忠實的聽眾，讓我在台上不會緊張，以及李東融提供房間借住兩宿。以前覺得⼤學就能和⽼師⼀起投期刊的學⾧很厲害，抱著想和學⾧⼀樣厲害的期待，美仁教授和我投稿了東吳政治學報，可惜被退稿了，當下雖然有些沮喪，但是美仁教授⿎勵我：「我們調整沒寫好的地⽅，再投投看其他期刊。」很幸運的，⽂官制度季刊收錄了我們的⽂章！對⼤學階段的⾃⼰能有⼀些些交代了！考完研究所的寒假，決定來整理以前寫過的內容，彙整成學⼠論⽂。能有機會邀請到蘇彩⾜教授、陳怡伃教授⼝試，真的是很棒的學習經歷。所幸 covid-19 肆虐全球的當下，沒有對臺灣造成太⼤的禍害，使得⼝試得以如期進⾏。⽂末，感謝爸爸、媽媽、⼤姑姑、⼩姑姑、弟弟在求學⽣涯中陪伴我，希望這篇論⽂，能為⼤學⽣涯畫下⼀個完美的句號，並為下⼀個階段，開啟充滿新奇的驚嘆號！. 庚⼦年暮春 covid-19 疫情趨緩之時於國⽴臺灣⼤學城中校區男⼆宿舍. iii.

(6) 獻給. 阿公吳真實先⽣ / 阿嬤吳鄭秀鳳⼥⼠. 外公陳清泉先⽣ / 外婆陳呂⽟華⼥⼠. iv.

(7) 國立臺灣大學 108 學年度第二學期學士班學生論文提要. 論文題目：政府與民間協力之分析：以臺北市政府親密關係暴力防治業務為例 . . 論文頁數： 92 頁. 系別：法律學系（學號： B05302220）學生：吳鴻恩指導教授：洪美仁關鍵字：公私協力、契約委外、家庭暴力防治、社會服務. 論文提要內容：在公共事務日益複雜、民眾需求日益增加，但政府的能量有限的狀況下，協力治理成為政府完成許多公共任務所仰賴的模式。在社會福利的領域，地方政府透過與民間組織的合作，提供民眾所需要的各式社會福利服務，在概念上呼應了治理的新趨勢，但在實務運作上是否可以有效的滿足民眾的需求必須審慎評估，而政府如何選擇合適的合作對象，面對這些民間組織又該如何建立適當的機制加以監督管理以確保公共任務的達成，都是必須深入探討的課題。近年來臺北市政府透過契約委外的模式推動親密關係暴力防治的相關業務，從傳統的保護和協助婦女脫離家庭暴力，逐漸擴張到相對人以及家庭其他成員的保護，究竟與民間組織的合作是否能夠順利達成上述的任務，如何建構妥善的評估管理機制，是本文主要的研究焦點。. 本文運用孫煒 2016 年所建構的評估社會服務契約委外的架構，分析臺北市親密關係暴力防治業務的委外，具體而言，本文將委外契約分為四個階段：「參與者的動機與特性」、「履約制度的設計」、「履約過程的衝突與合作」、以及「互動關係的總覽」，探討當前的委外契約是否能達成預期之「成本與效率」、「效能與品質」 v.

(8) 以及「公平」等的指標。研究設計上，本文首先透過文獻分析了解過去研究所發現的相關業務委外的問題與困境，接著透過深度訪談了解委外模式推動與執行的實際狀況，在民間組織的訪談上著重於分析民間組織承接契約的動機、執行契約時碰到的困境、與主管機關和其他相關單位的互動，以及對於監督管理機制的看法等，在主管機關的訪談上著重於主管機關如何設計委外契約，如何維持與受託組織的資訊流通與互動，以及對於委外契約執行的成果評估，本研究並訪談參與親密關係暴力防治業務的警察局相關單位，以勾勒出完整的協力模式，並從不同角度來觀察委外契約的成效與問題。. 本文主要的研究發現包括有民間組織承接委外業務受到其定位與價值的影響，實際上執行委外契約時則因為本身的條件資源和經驗，儘管在同樣的契約規範下，可能發展出不同的服務提供模式，而對於與主管機關的互動，以及監督管理機制的看法多與契約成本的計算、績效指標的評估以及繁瑣的行政作業有關，未來如何建構一套更有效的管理模式以鼓勵民間組織的投入則是主管機關有待努力的課題。本文藉由檢討地方政府親密關係暴力防治業務的委外經驗，提供未來政府協力治理模式的政策建議，並就學理上協力模式的研究進行反思，指出未來研究可以在民間組織的資源與價值，以及制定政策的中央部會、監督管理的地方政府與執行方案的民間組織於委外契約的三角互動議題上，再進行深入的分析。. vi.

(9) ABSTRACT. An Analysis of Public-Private Collaboration in Taipei City Government's Prevention of Intimate Partner Violence by HONG-EN WU April, 2020. ADVISOR: MEI-JEN HUNG, Ph.D. DEPARTMENT: LAW DEGREE: BACHELOR KEYWORDS: Public-private Collaboration, Contracting Out, Prevention of Domestic Violence, Social Services. With the increasing demands from citizens and limited government capacity to satisfy the demands, collaborative governance has become a popular approach to provide public service. Under the concept of public-private partnerships, local governments in Taiwan have begun to collaborate with non-governmental organizations to deliver all kinds of social welfare services. In recent years, the Taipei City Government has contracted out the work of preventing intimate partner violence. To examine the effectiveness of this policy, this paper discussed: (1) Could public-private collaboration indeed meet the need of the public? (2) How could the government find suitable nongovernment organizations as contractors? (3) How can the government control the outsourcing services’ quality? vii.

(10) This paper uses a framework to evaluate the public-private collaboration in the prevention of inmate partner violence. In order to explore its dynamics, in-depth interviews with government officials and non-governmental organizations in charge of providing the service were conducted.. There are several major findings. First, competition is not the major concern when the government is outsourcing the prevention of intimate partner violence. However, some interviewees suggest that increase in competition can enhance service quality. Second, the non-governmental organizations in charge of providing service aim to maintain an equal status while communicating with the government. Third, collaboration disputes mainly arise from two situations: (1) non-governmental organizations dislike the red-tape culture of bureaucracy, and (2) disagreements between public and private sectors on the strategy for high-risk cases. Fourth, though service quality has increased owing to the adoption of collaborative governance, the cost of the service has not decreased; besides, the equity of the service delivery is influenced from time to time if one nongovernmental organization provides better service than others.. viii.

(11) 目錄圖目錄 .............................................................................................................................. ii 表目錄 ............................................................................................................................. iii 第一章. 緒論 .............................................................................................................. 1. 第一節. 研究動機 ................................................................................................................. 2. 第二節. 研究目的與研究問題 ............................................................................................. 4. 第二章. 文獻回顧與探討 .......................................................................................... 5. 第一節. 公私協力的起源與定義 ......................................................................................... 5. 第二節. 公私協力的類型 ..................................................................................................... 9. 第三節. 公私協力的困境 ................................................................................................... 11. 第四節. 家庭暴力防治業務發展與社福領域相關研究 ................................................. 13. 第三章. 研究架構與方法 ........................................................................................ 21. 第一節. 研究架構 ............................................................................................................... 21. 第二節. 研究方法 ............................................................................................................... 24. 第四章. 研究發現 .................................................................................................... 33. 第一節. 參與者的動機與特性 ........................................................................................... 33. 第二節. 履約制度的設計 ................................................................................................... 38. 第三節. 履約制度的合作與衝突 ....................................................................................... 48. 第四節. 穩定運作的關鍵因素 ........................................................................................... 63. 第五節. 契約委外的成果 ................................................................................................... 66. 第五章. 結論 ............................................................................................................ 81. 第一節. 研究結論 ............................................................................................................... 81. 第二節. 研究限制與建議 ................................................................................................... 86. 參考文獻 ........................................................................................................................ 88. i.

(12) 圖目錄圖圖圖圖圖圖圖. 1 2 3 4 5 6 7. 公私協力的分類方式之一 .................................................................. 10 公私協力的分類方式之二 .................................................................. 10 公私協力的分類方式之三 .................................................................. 10 家庭暴力案件處理時效圖 .................................................................. 13 家庭暴力安全防護網運作流程 .......................................................... 15 訪談對象關係圖 .................................................................................. 29 研究架構圖 .......................................................................................... 23. ii.

(13) 表目錄. 表表表表表. 1 公私協力模式成功的七大要素 ............................................................. 6 2 2018-2020 年臺北市家暴安全防護網計畫委外承辦單位 .............. 16 3 政策評估的考量標準 .......................................................................... 22 4 臺北市家庭暴力態樣歸類 .................................................................. 25 5 本研究訪談名單 ................................................................................... 31. iii.

(14) 第一章. 緒論. 近年來親密關係暴力事件頻傳，恐怖情人事件層出不窮，引起社會大眾高度關注（張潼、陳俊雄，2019），政府建制家庭暴力防護網（下稱家暴防護網）的重要性日益提升。家暴防護網整合警政、社福、衛生、教育主管機關的案件。警政、醫療服務以受理案件前期為主，日後之庇護安置、心理諮詢等福利服務則由社福單位接手。家庭暴力防護網的業務包含兒少保護及成人保護，後者又可分類為性侵害、婚姻暴力及老人保護。由於兒少保護除一般社政法規外，亦需考量兒少福利法規，較為繁複；成人保護案件中，性侵害相對而言服務期間較短，老人保護較為少見，故本文選擇較為常見且處理流程更為完整的「婚姻暴力」為研究焦點。因應性別平權觀念的演進及擴大保護對象，臺北市自 2017 年起，將婚姻暴力防治業務更名為親密關係暴力防治業務。本研究分為「緒論」、「文獻回顧與探討」、「研究架構與方法」、「研究發現」、「結論」共五個章回。首先於第一章「緒論」說明研究動機、研究目的與研究問題。第二章「文獻回顧與探討」分為五個小節，依序鋪陳公私協力的起源、定義與特色、類型、困境以及家庭暴力防治業務發展與相關研究。第三章「研究架構與方法」主要奠基於社會服務契約委外研究架構（孫煒， 2016），並進行補充修改，提出契合本文主題的研究架構。本章亦說明本文運用的研究方法、訪談大綱及受訪對象。第四章「研究發現」分為五節，前三節依序就公私協力中公共管理方與民間簽約方的簽約篩選、履約裁量、履約監督進行分析討論對應的三大議題：參與者的動機與特性、履約制度的設計、履約制度的合作與衝突。第四章後兩節則總覽契約雙方協力關係，就續約決定的兩大議題：穩定合作的關鍵因素、契約委外的成果，進行分析與討論。第五章為「結論」，簡要地回顧前章節深度訪談的內容，並彙整本研究的成果，同時說明本研究的限制，並針對公私協力的內控機制、資金來源、所有權分配方式等議題，提出未來的研究展望。 1.

(15) 第一節. 研究動機. 本文作者大一修讀行政學課程時，曾訪談臺北市某警察分局家庭暴力防治官三人，作為期末報告內容。當時為比較關鍵績效指標（Key Performance Indicators，簡稱 KPI）於學理上與實際運作方式的差異，因此選定了警察單位中較獨特的職位 —家庭暴力防治官（下稱家防官）—作為訪談對象。近年政府效法民間企業，廣用 KPI 作為評估績效的機制（Gerrish，2015：48），然而，著重緩和對峙關係的家庭暴力案件，可能需要較為長期介入始能達到效果，且由於涉及複雜的人際關係，有些案件甚至只能「盡人事、聽天命」，基於這些原因，KPI 能否精確評量家防官的表現，成為當時的訪談主軸。訪談最初，受訪的家防官即表示，適用於一般警察的 KPI 量表，的確難以評估家防官的表現，警察機關也未設計適合家暴防治業務的 KPI 量表，但出乎研究者意料的是，家防官表示受訪單位主管並不在意 KPI 分數，因此，第一線家防官可以有較大的空間發揮。既然 KPI 並非該單位所重視的，故訪談現場即跳脫原先安排的半結構式訪談架構（semi-structured interview），更換成開放式問題（open-ended question），改以 Kvale(1996)所稱「旅行」的比喻，隨著旅人（訪談者）、路人（受訪者）的步伐漫遊，一步一步探索並共同創造對話，這呼應了 Rubin and Rubin（2012）提出訪談者必須保持開放的態度，藉由受訪者回應以回顧並重新聚焦研究問題的觀點。而調整後的訪談「旅程」脈絡著重於家暴案件類型的轉變、家防官與社工的互動，因此啟發作者開啟後續對於親密關係暴力防治領域更深入的研究。作者於該次訪談初步了解家暴防護網的運作流程。對受訪者而言，細膩地處理加害人處遇計畫，遠比關心受害人來得重要，原因有三：第一，政府重視受害人的權益，社會局、教育局均有提供資源協助，反觀傳統思維中視加害人為罪無可赦的壞人，使得加害人應獲得的協助如心理諮商、經濟救助，多被剝奪。第二，部分案例中，報案時自稱被害者的女性，並非被家暴者，反而男性才是真正的被害者。若 2.

(16) 依傳統思維先入為主視報案婦女是受害者，並在結案的壓力下，而無詳細調查雙方的背景，將使得個案處理的公平性嚴重傾斜，無益發現真相。第三，由於區域家庭暴力態樣的不同，因此必須針對當地居民之文化、特性「對症下藥」，而非少數幾套標準作業程序（Standard Operating Procedures，簡稱 SOP）即可處理通案。奠基於對家庭暴力安全防護網的瞭解，本文欲進一步討論公私部門如何協力完成親密關係暴力防治的公共任務。公私協力已廣泛運用於不同的政策領域，當政府引進民間組織的資源和專業能量，或許可以提升服務的效能，但民間組織有其成立的目的與理念，是否能契合政府規劃的政策方案？協力雙方是否能順利合作執行公共任務？皆必須深入探討之，就親密關係暴力防治業務而言，臺北市政府近年來採契約委外的模式由民間組織提供服務，本文希望就此一模式運作的過程與結果進行深入分析。. 3.

(17) 第二節. 研究目的與研究問題. 臺北市政府運用政府以外的非營利組織來推動家庭暴力防護的相關業務，呼應了公共行政學界所謂治理的新趨勢，在「治理」的理念下，原先科層組織的概念轉化成網絡合作、政府的命令與控制手段也轉化為協商與說服機制，不需再劃清公私部門界線，而公私協力日漸成為趨勢（Salamon，2000：1624）。而公私部門建立於互信、共享之基礎，使雙方彼此成為小而美的贏家（small wins），是公私協力下的一大優點（Ansell and Gash，2007：543）。近年政府引進新公共管理、限制員額精簡人力之政策下，委託民間組織營運。當前社福領域受公部門委託之民間機構，多為發達的非營利組織（孫煒，2016：3）。奠基於先前的初步研究，本文想進一步瞭解： 1. 就臺北市政府而言，政府與民間機構為何採用協力模式來推動家庭暴力防治工作，有何參與的動機？ 2. 在協力過程中，政府如何選擇、評估民間組織？採用何種制度設計來監督、管理民間組織？兩者的互動呈現出那些問題或困境？ 3. 協力的結果評估上，當政府將家暴防護網部分工作委外給民間組織時，能否達成效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公平（equity）的目標？是否能提升服務的品質與能量？經由上述問題的提出，本研究將針對親密關係暴力防治各階段的任務進行評估，瞭解委外單位是否能達到「成本與效率」、「效能與品質」以及「公平」等指標。希望透過本研究了解家庭暴力防治領域公私協力模式的實際運作情形，提供政府未來修正協力模式的參考。. 4.

(18) 第二章. 文獻回顧與探討. 文獻回顧與探討共有五節。第一節說明公私協力的起源，第二節鋪敘公私協力的定義與特色，第三節就文獻所提及的公私協力類型進行回顧，第四節則接續介紹過往公私協力運作中面臨的困境，第五節從在地觀點檢視我國社會福利服務的現況，第六節則聚焦介紹本文的核心主題—親密關係暴力防治業務—的現行運作。. 第一節公私協力的起源與定義孫煒（2016：1，9）的研究指出－「新公共管理」盛行於今日的全球政府機關，透過契約委外的市場運作，藉由私部門的市場競爭，使得公共服務經濟化、效率化、高品質、高效能。然而於社會福利領域，我國地方政府採行契約委外的主要理由是為了配合政府再造政策中的精簡人力員額，而非藉由公私協力提升政府競爭力。此外，承接政府契約的地方社福團體，也不願意面臨實質市場競爭，而是希望藉由政府的資源與權威，連結更多的民眾，加深、加廣達成非營利組織的使命與影響力。 Rosenbloom and Hung（2009：331-333、342）總結過往公共行政領域不同典範之間的演進過程，每一次內涵的變化都相當劇烈。面對「治理」（governance）典範的興起，公共行政領域不論法規或是文化的轉變都勢在必行，其中，政府的角色逐漸從「划槳者」轉化為「掌舵者」。文中從美國的政治文化歸納公部門採取協力模式主要的五種動機，分別為成本效益（Cost-effectiveness）、專業化 / 專業性 / 能力（ Specialization, expertise, and capacity ）、補貼（ Subsidies ）、迴避法規（Circumvention of legal requirements）與政治考量（Politics）。. 就公私協力的定義而言，美國的國家公私協力委員會（the National Council for 5.

(19) Public-Private Partnerships，2019）如此定義：「協力模式是一種公部門與私部門之間的協議，藉由協議，雙方共享彼此的技術與資產以提供大眾服務。服務輸送的過程中，透過此資源交流模式，雙方亦能一同分擔風險並共享利益。」並提出引領公私協力模式成功的七大要素，包含公部門的提倡（public sector champion）、完備的法規環境（ statutory environment）、健全的公務體制（ public sector's organized structure）、詳盡的契約 / 計劃書（detailed contract / business plan）、明確的收益途徑（clearly defined revenue stream）、利害關係人的支持（stakeholder support）、謹慎篩選合作對象（pick your partner carefully）（表 1）。. 表 1 公私協力模式成功的七大要素成功要素. 說明. (1)公部門的提倡. 公部門適合由有名望的公眾人物對外提倡公私協力的價值，並保持與大眾溝通，以減少外界的誤解。. (2) 完備的法規完備的法規能保障雙方履行義務，而透明化與具競爭性的篩選機制更環境. 是完備的法規所不可或缺的。不過，法規體制下仍須保有彈性，使私部門有空間得以投入創意、創新的解決方案。. (3)健全的公務. 公部門應設置專門的團隊，規劃、管理、監督協力方案並策劃「方案需. 體制. 求」(request for proposals)，其中，應注重最終的「績效目標」(performance goals)，不應拘泥履行過程的「規格要求」(specifications)。此外，篩選合作對象時，應選擇「最佳價值者」(best value) 而非「最低價者」 (lowest price)。為了評估最佳價值者，公部門應建立強而有力的效益評估工具。. (4)詳盡的契約 / 契約應詳述雙方責任、風險、利益的分配方式，藉由共識能維持雙方良計劃書. 好的關係。由於契約難以萬無一失地預測履行過程中的各種狀況，因此，良好的契約應包含明確的紛爭解決機制。 6.

(20) (5)明確的收益. 由於私部門對於協力方案付出了一定的資本，因此，必須建立合理的收. 途徑. 益途徑（收費、稅收等），使私部門得以回收成本。合理的收益途徑須能確保整段協力期間資金的穩定，才能使合作長久。. (6)利害關係人的相較於公部門的提倡，私部門更容易影響並改變利害關係人的觀點。私支持. 部門與員工、大眾、媒體、工會、利益團體等利害關係人的溝通必須開放且坦率，並且需要澄清協力關係對於公眾的價值所在，如此一來，才能降低誤會所帶來的阻力。. (7)謹慎篩選合作再次重申，公部門應選擇「最佳價值者」而非「最低價者」，以維持長對象. 久的合作關係。此外，私部門過去有無「與方案相關的經驗」以及「財務健全與否」，亦是篩選合作對象的重要指標。資料來源：修改自美國的國家公私協力委員會（2019）. 李宗勳（2004：47-51）的研究指出－健全的委外模式需要建立於共同參與、互惠互信、風險共承的「夥伴文化」，而不僅於「契約文化」。優質的政府委外，不在於減輕負擔，而是引進能量。政府應該以輔導代替領導，促使公共管理社會化，也就是「政府是我們的，我們就是政府」。此外，政府的內部、外部需要探求新的平衡－於治理信度上維護其公共性、效度上提昇效率與效能。因此，在公私協力的架構下，公部門將不再是政策的「主導者」，而是夥伴關係中的「支持者」，進而讓私部門有機會當家作主、主動經營，共享治理場域。王千文、陳敦源（2012：99、103、108）界定狹義的公私協力模式中，委外機構具有高度的自主權，且有意願接受政府部門的監督。此合作（cooperation）、協調（coordination）、協同（collaboration）的核心價值，不僅止於別於傳統上政府部門獨佔服務的形式意義，實質意義中「應以信任而非契約為基礎，並以追求公民附加價值為導向的一種雙向互惠模式」。為了評估我國全民健保總額支付制度下，主管機關與醫事團體協力之成效，兩位學者更進一步從文獻中歸納提出的「組織四構 7.

(21) 型」，以結構性架構、人力資源架構、政治架構、符號架構，驗證公私協力治理成效，呼應了「循證的公共管理」(evidence-based public management)的思維。 Ansell and Gash（2007，543-544、561）界定公私協力的要素包含（1）由公部門籌組（2）營運方包含私部門（3）營運方直接進行決策，而非僅為政府的諮詢者（4）正式、嚴謹的組織架構（5）公私部門彼此對於服務內涵需有共識（6）涉及公共事務或管理。研究也指出，民主政府的權力分立與制衡，使得每項政策都需要付出高額的行政成本。公私協力的協同治理（collaborative governance）模式能改善此困境，並加深、加廣人民參與政府的程度，讓公共服務更加符合民眾的理性需求（rationality）。 Salamon（2000：1624）的研究指出－「治理」概念之下的公共行政，將科層組織的概念轉化成網絡合作、政府的命令與控制手段也轉化為協商與說服機制，不需再劃清公私部門界線，而公私協力日漸成為趨勢。此外，Salamon 亦從強制力（coerciveness）、直接性（directness）、通用性（automaticity）、成效檢視度（visibility）等四個方面，將稅收、委外契約、社會保險、經濟管制等十四種政策工具歸類，統整比較彼此的效能（effectiveness）、效率（efficiency）、（equity）、管理（manageability）及正當性 / 政治支持（legitimacy / political support）。. 8.

(22) 第二節公私協力的類型學界對於公私協力模式的定位有不同的分類方式（圖 1、2、3）。陳敦源、張世杰（2010：23-24）認為，若將公私混合體制繪成一光譜，左端為雙方以共識為行動準則的「水平 / 同儕關係」、右端為其中一方具有優勢地位的「垂直 / 層級關係」，則公私協力（PPPs）應該位於中間偏左的位置。而李宗勳（2004：55-57）將公私協力的委外化，以機關的「內部」、「外部」為橫軸分類，「公權力」、「非公權力」為縱軸分類，判斷該項業務適合採取「機關委外」抑或「業務項目委外」。 Rajabifard et al.（2011）則將所有可能的公私協力模式，以內部控制（internal control）、資金來源（funding）及所有權（ownership）為指標進行更細緻的分類，一共區分為純粹公有（public agency management _non-ppp）、服務契約委外（service contract outsourcing）、管理契約（management contract）、租賃契約（leasing contract）、既有網絡的特許權（concession of existing network）、Build–Operate–Transfer / Operate– Transfer （BOT / OT）及純粹民營（divesture privatization）等七種類型。本文研究的「臺北市政府親密關係暴力防治業務」屬於上述分類中的服務契約委外，由政府投入主要資金、民間組織執行契約，監督機制除民間組織的內部控制外，該項服務亦受到政府的監督，以確保獲益民眾能得到契約水準以上的服務。. 9.

(23) 圖 1 公私協力的分類方式之一. 水平 / 同儕關係. 垂直 / 層級關係. 資料來源：陳敦源、張世杰（2010：23-24）. 圖 2 公私協力的分類方式之二公權力. 機關外部. 機關內部. 非公權力資料來源：李宗勳（2004：55）. 圖 3 公私協力的分類方式之三. 層面類型純粹公有 (非公私協力) 服務委外契約管理契約租賃契約既有網絡的特許權 BOT / OT 純粹民營. 內部控制資金來源所有權經營、維護資本投入資產所有公共. 公共. 公共. 公共 / 私人私人私人私人私人私人. 公共公共公共私人私人私人. 公共公共公共公共公私共有私人. 資料來源：Rajabifard et al.（2011）. 10.

(24) 第三節公私協力的困境陳敦源、張世杰(2010：49-58)認為，公私協力並非解決政策問題的萬靈丹，若一味強求「合作 vs.競爭」、「開放 vs.封閉」、「可治理性 vs.彈性」、「課責 vs.效率」等彼此衝突的價值期待同時進入政策場域，將使得夥伴關係陷入弔詭的兩難局面。此外，當如果公部門、私部門雙方選擇「各取所需」自我利益，且彼此的自我利益與達成共同目標有很大的落差時，平等互惠與利益衝突的衡量亦是一大難題。例如，有時公部門以為公私協力必將帶來創新、提升效率和品質，而一廂情願地寄託希望於民間組織，卻規劃了沒有利潤可圖的委外方案。從另一個角度看，陳敦源等學者以我國全民健保制度中，部分醫療院所拒收重症患者或是隱瞞財務成本為例，進一步指出「私人部門時常挑軟柿子吃」亦是重要的問題。李柏諭（2005：92-95）指出政府與社區大學公私協力的成功條件，包含社區大學必須有充足充足的師資、經費、領導人才等資源，若社區大學對於盈餘考量，過度依賴政府的資源分配，可能導致政府的行政力量干預到組織的自主性與自力更生的能力。此外，社區大學亦須具備自我治理的能力，例如一定的資訊管理和內在協調統籌能力，否則公私治理無法產生預期成效。王千文、陳敦源（2012）探討中央健康保險局與醫事團體的合作過程中，三個主要角色—「健保局」、「總額支付委員會」、「總額執行委員會」—的互動關係。研究發現醫事團體內部於選派代表、監督資源運用以及專業審查公正性等三個面向皆需要提升，而關於健保總額支付委員會的決策機制以及委員的權利義務，亦應該進行清楚的區分，以促成公私協力的成效。陳重安（2011：111-118、130）認為，進行政府委外契約的相關研究時，應平行運用「經濟途徑」與「社會－政治途徑」才不會忽略廉潔程度、課責性與勞動市場問題。他舉例說明，企業面臨的市場競爭遠大於政府，將服務委外以前，必定會全盤地評估、分析。然而，政府不以追求效率的經濟目標為唯一考量，尚須兼顧行 11.

(25) 政上正當性、合理性的目標，例如「契約委外在『政治正確』的意涵遠較效率更為重要」、「很可能是因為民眾的責難而不得不去做」。因此，政府可能不會積極地降低成本與建立防弊措施，廉潔問題也隨之出現。如此一來，運用較大範圍的社會－政治績效指標，會比單純使用經濟指標來得恰當。然而，前者強調長期的外溢效果，不如同後者容易數量化、金錢化，因此，將「隱性且主觀」的社會－政治指標外顯化，更為困難。「合作機制設計的困難」、「民間組織內部的治理能力與自主性有待提升」、「政府與民間組織兩者理念與立場的差異」，為上述的文獻回顧所提及當前公私協力發展面臨的困境。另外，文獻也指出，評估公私協力的成效時應儘可能採取多元的指標。關於「如何突破公私協力面臨的困境」以及「如何設計多元評估指標」，學者論著都可以提供後續的家暴防治業務的公私協力研究參考。. 12.

(26) 第四節家庭暴力防治業務發展與社福領域相關研究家庭暴力防治法自 1998 年實施，並至今已有五次修訂並擴大保護的對象及整合資源運用，顯示政府逐漸正視家庭暴力的議題。行政院衛生署（現改制為衛生福利部）自 2009 年推行家庭暴力防護網計畫，發展案件處理標準流程、風險評估工具，並整合社政、警政、教育、衛生、司法、勞政等跨機關的資源與專業，建立高危機處理平台，以達到迅速回應個案、掌握相對人危險因素、提升被害人及其家人與子女的安全的效果（衛生福利部保護服務司，2018）。臺北市於同年在內湖區、信義區、南港區、文山區、北投區試辦家庭暴力防護網計畫，並自 2011 年正式推行於各行政區。家庭暴力處遇工作階段分為「緊急救援」、「停止傷害」、「復原輔導」。緊急救援階段以警察局、衛生局及家防中心（含委外單位）為主責機關；停止傷害、復原輔導階段以家防中心（含委外單位）為主責機關，負責協調相關單位，如教育局、駐地方法院家暴服務中心（圖 4、5）。. 圖 4 家庭暴力案件處理時效圖. 資料來源：2020 年臺北市家庭暴力安全防護網計畫. 13.

(27) 為強化家庭暴力防護網的案件風險等級分流，自 2020 年起，將原先單純以行政區劃作為家防中心的派案依據，修訂為由家防中心受理通報並完成受案評估與調查，依據「個案風險等級」、「被害人接受服務意願」分類，將高風險案件等需要公權力緊急介入的狀況，改由家防中心自行辦理以爭取保護時效，其餘中、低風險的案件則交由民間單位處理。根據 2020 年臺北市家庭暴力安全防護網計畫，臺北市 2019 年成人保護案件共 8120 案，親密關係暴力 6335 案（占 78.1％）、老人保護 541 案（占 6.6％）、其他類型 1244 案（占 15.3％）。其中，親密關係暴力案件經評估為高危機案件有 505 案，占該部分的 8.0％。. 14.

(28) 圖 5 家庭暴力安全防護網運作流程. 資料來源： 2020 年臺北市家庭暴力安全防護網計畫. 15.

(29) 近年承接臺北市親密關係暴力防治委託方案的民間組織中，於 2018 年至 2020 年有部分變動，有 2 個委託單位退出服務、有 1 個委託單位加入服務，另有 2 個受託單位穩定地提供服務（表 2）。. 表 2. 2018-2020 年臺北市家暴安全防護網計畫委外承辦單位 2018 負責區域. 單位名稱. 臺北基督教女青年會. 中正、萬華、松山. 2020 負責區域1. 2019 負責區域中正、萬華、松山. 中正、萬華、士林、北投. 臺北市婦女救援社會福士林、北投、大同. 士林、北投、大同. —. 大安、文山. 大安、文山、中山、. 利事業基金會臺北市現代婦女基金會. 大安、文山. 大同中華民國新女性聯合會. 中山、內湖、南港. 張老師基金會臺北分事 —. 中山、內湖. —. 信義. 信義、南港、松山、. 務所. 內湖. 臺北市家防中心（自行信義. 南港. 辦理）. 所有行政區高危機案件. 資料來源：臺北市家防中心網站. 游美貴（2014）的研究指出—在法規修訂、網絡合作、服務對象多元化及社會變遷的脈絡下，各縣市政府雖均有辦理法定項目，惟家庭暴力服務方案仍以社政單位為主力，且多聚焦於家庭暴力發生後的三級處遇並主要提供人身安全及法律服務，對於全階段的防治仍有不足，故宜增加性別平等、家庭關係、心裡健康的服務. 1. 2020 年臺北市親密關係暴力防治業務進行業務劃分調整，其所帶來的效益與影響，並未納入本文的研究範圍。 16.

(30) 項目，且如相對人處遇計畫能引進司法單位的能量，將能增加其服務成效。又中央政府規畫服務方案時，不常藉由地方政府的實證資料檢視服務對象的需求，縱使目前已經開展為數不少的服務方案，然而，各方案間彼此的連結性脆弱，使得政府的具體政策方向模糊不清。如地方政府能建立實證資料庫，供中央政府參考，除能輔助中央政府擬定切合受服務者需求的政策方向外，地方政府亦能因應在地需求微調方案內容，以更貼近服務對象。汪淑媛、蘇怡如（2010）發現，社工督導與基層社工的互動關係中，督導被期待具備教育、支持、行政功能，惟我國現況多出現行政工作繁瑣，致督導難以平衡兼顧教育與支持所屬基層社工的現象。此外，督導職位處於所屬單位的中間層級，上有主管機構、下有基層社工，不容易清楚劃分職責界線，導致工作繁雜而成為效能不彰的多頭馬車，並因著不同層級的角色間，彼此對於社工督導職責範圍的期待有所不同，因而產生誤解。家庭暴力安全防護網整合社政、警政、司法、衛生、教育等單位，定期召開高危機案件網絡會議，以強化資源統合運用，達到保護被害人與降低再發生率的功能。實務網絡合作中，司法單位應如何與社政單位互動？宜從什麼樣的角度介入？王珮玲（2010）發現，警政與司法網絡上，負責家暴與性侵害案件業務的不同角色，分別對於社工的專業能力、亦或是網絡夥伴關係有不一樣的看法：警察多認為其與社工是工作夥伴、檢察官普遍肯定社工的專業能力、法官則與社工較為疏遠。除了角色互動關係之外，如何結合社政與司法資源，提升服務效能，於實務運作上亦具重要性，李易蓁、楊巧鈴（2014）的研究指出—將原先運用於加害人、被害人互不認識的「修復式司法」，運用於親密關係的家暴案件兩造，有一定的困難度。例如，相對人的施暴起因可能源於被害人長期言語暴力；又或是雙方同時互為被害人與相對人；更有部分案例是相對人「操弄」司法，先行指控被害人，使被害人成為司法程序上的「被告」，因此可能被先入為主地貼上負面標籤。於上述情形，社工容易受限於單方說詞，忽略事件全貌，而難以達到修復式司法的預期成效。 17.

(31) 當今政府大量推展社福業務，並透過公私協力引入民間資源，社會服務契約管理的重要性日益提升，黃源協、蕭文高（2006）研究發現，當中央政府有就特定委外服務建立契約範本時，能減少地方政府與投標者的歧見，促使契約關係順暢；研究並建議政府應搜集實務運作中曾面臨的採購爭議、擬定明確的解決方案，以避免科層制度下的各單位為風險分配而相互牽制，造成行政效率不彰的窘境。就新古典經濟理論的觀點，契約委外的形成應能使市場成為有效率分配資源且能自我校正的系統，然而，張瓊玲、張力亞（2005）發現受託單位的經費或許不穩定、人力的流動率亦較高，故政府業務委外可能出現服務品質降低的疑慮，且能量充沛的民間受託單位常承接多個政府委託案，而能量不足的機構則很快地就被評選機制淘汰，實務運作上，擁有足夠能量承接政府委外服務的單位為數不多，因而出現「市場壟斷」的現象。有學者就社福業務委外缺乏實質競爭，提出相似的觀點，劉淑瓊（2008）以「投標家數」與「是否換手經營」為競爭指標，發現身障業務及婦女業務，縱出現少數換手經營，也多是受託單位衡量委託條件不理想、自身財務狀況無法負荷而退出服務，故並非出現實質競爭。也因著社福圈的生態與氛圍，如特定方案過往已固定由某一受託組織承接，不常出現其他非營利組織「搶別人的方案」，這也是造成「一旦委託，終身委託」的主要原因。從而，政府應改善委託條件、消除不必要的競爭門檻、減少無謂的行政干預、培育潛在的民間受託者，以提升場域內受託者的質與量。充足的經費是非營利組織能穩定運作的關鍵因素之一，其經費來源多仰賴私人的捐款，因此，對於經費貢獻越多的私人，常有能力影響組織目標、運作方式以及服務對象，此現象稱為慈善的父權主義（philanthropic paternalism）。相似的情形，亦有如非營利組織期待透過政府的力量，將更多的資源與需要被服務的對象相互連結之時，也勢必會受到行政力量的干預，影響其服務目標、運作方式與服務對象。然而，每一個組織的宗旨皆有其慈善的特殊性（philanthropic particularism），難以期待其關懷各類型的議題和群眾（Salamon，1987；劉淑瓊，2000）。因此，當政府 18.

(32) 委託方案的具體項目衝擊民間組織的理念時，承接單位勢必得在「順從」、「協商」、「退出」中作出抉擇。 Panet and Trebilcock（1998）指出社會服務的需求者通常無力支付費用，因此私人營利組織較無動機進入市場提供服務，即使委外，也經常面臨市場競爭不足的情形，無法如預期的產生降低成本，提高生產力的效應。非營利組織基於服務的理念進入市場，也往往需要仰賴政府補助來支付服務的成本，但是仰賴政府的財源資助，對於非營利組織運作上的獨立性和彈性可能產生負面的影響，為了達成政府契約的要求，非營利組織被迫要遵守許多相關的規範程序，無法完全依照自己的判斷與經驗來彈性的回應民眾的需求。另外，在社會服務的績效本就難以用短期具體的指標評估之下，非營利組織可能為了達成契約的要求，無法完全實現自己的服務理念。（Schmid，2003）。類似的案例出現於國內庇護工場的發展。庇護工廠作為培育身心障礙者進入或再進入（re-entry）競爭職場的過渡機構，將身心障礙者永久留在庇護工場內並非其目標，周怡君（2012：110-112）指出—在新自由主義（neo-liberalism）去管制化、市場自由競爭的氛圍下，基於成本因素，庇護工場傾向不願意雇用身心障礙者中產能較低者，此現象剝奪中、重度身心障礙者的就業及自我實現可能，從而，應該透過政府的評鑑與補助，協助庇護工場的設立與營運，以形成「政府—非營利組織— 身心障礙者」的三贏局面。蔡依倫（2016：155-201）將我國身心障礙福利政策區分為兩個時程階段，「第一階段：就養照顧權益（1990~1990 年代末）」對於補助社福機構推動身障者就業、照顧，尚缺乏明確的政策，此時，非營利組織對於服務的提供內容與方式有較高的自主性；「第二階段：就業權益（1998~2010）」開始由勞政主管機關主導庇護就業政策，藉由契約與補助，將政府對於庇護工場的想像，透過公私協力而實現，然而，此時非營利組織不但受到市場挑戰，亦受到政府基於的監督，使得其自主性受到限制。而就社會服務難以有明確指標監督所產生的困境，Schmid（2003）指出—如果 19.

(33) 政府沒有發展出足夠的制度技術來監督委外，則非營利組織可能藉由掌握服務對象的資訊，以及與其他類似組織連結建立網絡來建立優勢，讓政府因著資訊不對稱而變得被動和弱勢。Panet and Trebilcock（1998）再指出一般契約委外所產生的資訊不對稱和投機行為等的問題，就社會服務契約的委外而言，可能更為嚴重，因為相較於技術服務的委外，易於發展客觀的評估指標來測量受託機構的績效，社會服務的契約委外較難進行績效測量（Peterson et al., 2015），受託機構實際上提供的服務品質可能只有受託機構最了解，政府不易掌握或防止投機行為的產生，在這樣的情形下，非營利組織較營利組織更適合承接社會服務契約，因為非營利組織基於服務的理念承接政府業務，較不容易產生投機行為。學者先前研究主題，涵蓋了家暴防治業務政策方向、社會服務的網絡合作建置、服務網絡上不同工作職位的視角、社會服務契約研究架構建立、公私協力帶來的效益、政府委外契約預防爭議的方式、政府行政力量對於非營利組織的影響、監督社會服務契約的困境等面向，並提供實務為數不少的政策建議。惟就家庭暴力保護網實務運作下，地方政府與民間協力成效與困境仍需更多的實證研究來補充，從而，本文欲奠基於前述的參考文獻，進一步探討親密關係暴力防治業務委外於臺北市的成效與困境。. 20.

(34) 第三章. 研究架構與方法. 本研究於前章節回顧並分析文獻後，整理出當代公私協力的類型、特色、運作困境及我國社福領域運用公私協力的現況。由於研究問題欲分析真實世界中，親密關係暴力防治領域中，影響公共管理方與民間簽約方協力流暢度的因素，這需要借助政府與民間組織業務窗口承辦人的實務經驗，才能有更深入的分析，相關的一手資料不常出現於政府或民間單位所公開的書面資料，從而，本文採取質性研究中的深度訪談法（in-depth interview）作為主要研究方式。於進行資料的蒐集與分析之前，本章先就研究的架構與方法進行說明。第一節縱覽整體研究架構，第二節說明本研究所運用的研究方法，第三節則說明本文受訪對象的基本資料。. 第一節研究架構本文以孫煒（2016：9）提出之社會服務契約委外研究架構為研究主軸，繪製委外契約的循環圖（圖 6）。其中協力模式的運作，始於選擇合作對象的簽約篩選階段，而協力的過程包含履約裁量及履約監督，前者涉及資源與資訊能否流通順暢，後者則著重於公私協力成效的評估。如果此項委外服務有持續提供的必要，則當契約即將期滿、漸入尾聲時，雙方會進入續約決定的階段，考慮是否進行下一個委外契約循環。由於公私協力強調雙方的互動關係，因此，雙方在每一個階段的角色都同等重要。本文進一步的分析契約委外的成果，Reinke（1994）的研究指出政策評估的面向可以分為效率（efficiency）、效能（effectiveness）以及公平（equity），具體而言，效率指的是產出特定單位的服務與所需投入資源（成本）的比例，效能指的是政策必須有助於達成設定的效益；公平（equity）檢視的是投入的資源是否能有效分配 21.

(35) 予最需要資源的目標族群（target population）。本文根據上述的原則，依照家庭暴力防治業務的實際情形設定評估的指標，首先，在「成本及效率」的面向上，本研究試圖分析委外後每一單位服務的成本是否有所增加或減少，或者是說，對政府而言，委外是否可以節省成本？委外提供的經費是否足夠讓民間團體維持相同水準的服務？其次，在「效能與品質」的面向上，本研究試圖分析家暴防治業務委外以後，接受服務對象的數量是否有所改變？是否可以回應不同需求的服務對象？服務的品質是否有所提升？最後，在「公平」的面向上，本研究試圖觀察處境複雜或弱勢的服務對象是否可以獲得品質良好的服務？藉此驗證委外對於公平性可能造成的影響。. 表 3 政策評估的考量標準標準. 定義. 評估家暴防治業務委外的具體指標. Efficiency 效率. 產生特定政策效益所需投入委外後政府增加或減少的成本的資源多寡. 委外後承接的民間團體的成本. Effectiveness 效能所達成的政策效益的程度. 服務對象的數量服務的品質不同服務對象的回應性. Equity 公平. 特定目標族群所分配到的委外後特定性別或特定處境（被害人、相政策效益. 對人）的族群接受到的服務的品質. 資料來源：Reinke（1994），本文另加入「評估家暴防治業務委外的具體指標」欄位，作為本研究的評估指標. 22.

(36) 圖 6 研究架構. 23.

(37) 第二節研究方法深度訪談於質性研究中對於蒐集資料具有重要性（林淑馨，2010：220），作者採用深度訪談法，並依照 Rubin and Rubin（2012：10、37、60-70）的指引，試圖從受訪者的視角認識世界，以開放的心情，期待發現超越預期想像的觀點，使本文的訪談內容能夠鮮明與真實、平衡與完整、精確與可信、豐富與詳細。此外，為更加聚焦研究主題，研究者須對問題設計保持開放與彈性，於研究問題與訪談者的回應來回穿梭觀察，並在適當的時機追問，以探尋更深入的啟發。吳嘉苓（2017：36-41）指出，深度訪談法的特點在於描繪事件中細微的發展，且利於整合多重觀點並瞭解事件的整體脈絡，亦能作為量化研究變項的先期研究。須特別留意，如何尋得主題相關的代表人物進行訪談，取得最貼近事件的一手資料，攸關研究品質的良莠。若研究的母群體不大，尋找受訪對象時，或許可考慮凡符合受訪條件者皆納入，以減少系統性的誤差。而立意抽樣較隨機抽樣常運用於訪談中，研究者亦可依據選定研究問題，考量以「典型案例」、「極端案例」或「關鍵案例」作為訪談主軸。另於研究者不知母群體存在何處時—如參與過轟趴的男同志、跳過八家將的青少年、無證移民、性工作者—則必須由初期的受訪者引介其他受訪者，此即滾雪球抽樣(snowball sampling)。此外，由於臺北市各行政區的人口組成特性不同，其親密暴力形成原因及態樣也有所不同，本文作者先前於 2016 年與家防官進行的訪談及鄭麗珍（2013：172173）先前的研究已初步將臺北市家庭暴力態樣歸類，若其他縣市人口組成模式（教育、經濟、社會地位）與本文研究區域相似，則應該可以類推其委外服務會面臨的困境（表 3）。. 24.

(38) 表 4 臺北市家庭暴力態樣歸類行政區域. 人口組成. 暴力議題. 大安. 教育程度、社經地位高. 財產分配、精神暴力為主. 萬華、大同. 勞動階層多、社經地位低酒後暴力較多，傳統觀念之下對於老公打老婆習以為常. 中正二2. 文教區. 教養兒女問題為主，案件較單純. 士林. 社經地位差異大. 財產問題，兇殘程度高，案件較複雜. 信義、文山、松山*. 社經地位差異大. 財產相關法律問題多於暴力議題. 北投*. 社經地位中偏高. 較少暴力議題. 內湖、南港*3. 勞動階層多、社經地位中較少暴力議題偏低. 資料來源：行政區域加註*為鄭麗珍（2013：172-173）之研究，其餘為本文作者於 2016 年所進行的訪談。. 本研究採用社會契約委外研究架構，將公私協力契約區分為「簽約篩選」、「履約裁量」、「履約監督」、「續約決定」四個發展階段，並將合作模式下的績效評估分為「成本與效率」、「效能與品質」以及「公平」三項指標。作者預期將於深度訪談過程，綜合契約雙方對於上述各項階段及指標的觀感，發現此運作模式的特點及需 2. 因中正第一警察分局之轄區內，多為中央政府機關（博愛特區），故本文僅討論中正第二警察分局所管轄之區域。 3 鄭麗珍完成研究之後，許多科技人才進駐內湖及南港高科技園區，故區域內人口組成及家暴議題應有所改變。不過，家庭暴力議題的轉變不僅只出現於內湖、南港，關於承接單位如何因應各行政區案件態樣的轉變，詳見第四章第五節「研究發現：契約委外的成果」。 25.

(39) 改進的問題。本文作者先前的初步研究，發現部分個案中，報案時自稱被害者的女性，並非被家暴者，反而男性才是真正的受害者。若在結案壓力下，而未詳查雙方背景，將使得個案處理公平性嚴重傾斜。本研究於前述四項指標外，另加上「公平」，以探求民間團體的協力能否增進處理個案的公平性。由於受訪者多非來自公共行政領域，為了使受訪者能清楚瞭解訪談題意，本文將社會契約委外研究架構調整得較為口語。其中，第一部分的訪談以「參與者的動機與特性」、「履約制度的設計」、「履約過程的合作與衝突」、「互動關係的總覽」，分別代表「簽約篩選」、「履約裁量」、「履約監督」、「續約決定」等協力模式發展階段。而在第二部分的訪談，本文將經濟、效率歸納為「花費」指標的子項目，品質、效能及公平合併為「專業」指標的子項目，一併探求各項指標的整體關聯。此外，由於臺北市各行政區家暴態樣的不同，本文亦想透過上述指標，釐清各區不同的委外單位專精於特定家暴議題，能否因此比家防中心－單一政府單位－更彈性、有效地回應服務需求。. 26.

(40) 研究訪談大綱第一部分：合作過程層面階段. 訪談問題. 參與者的. 家防 1. 為何需要委外此部分業務，如何評估預期成效？. 動機與特性. 中心 2. 如何篩選簽約的民間團體？民間 1. 一開始為何想要爭取、承接此部分業務？組織 2. 在簽訂本計畫前，是否有其他與公部門合作的經驗？. 履約制度的家防 1. 民間團體與家防中心採取何種正式或非正式的溝通機設計. 中心. 制？溝通上，是否對等和流暢？ 2. 家防中心與民間團體認知的政策目標是否相同？若未完全一致，請問是否會發生衝突？. 民間 1. 協力過程中，就資源上，希望家防中心可以提供的部分組織. 有哪些？ 2. 協力過程中，就資訊的分享上，希望家防中心可以提供的部分包含哪些？ 3. 民間團體與家防中心採取何種正式或非正式的溝通機制？溝通上，是否對等和流暢？. 履約過程的家防 1. 如何賦予民間團體自由選擇提供服務方式的空間？哪合作與衝突. 中心. 些是您的考量點？每個民間團體的自由空間是否相同？ 2. 家防中心與民間團體的合作上，有無遇到問題？ 3. 如何評估民間團體是否達到委外契約要求？ 4. 評估上有無遇到問題？. 27.

(41) 民間 1. 您如何看待家防中心的要求？是否與團體內部要求相組織同？ 2. 政府將親密關係暴力防治業務委外，您認為是利大於弊，或是弊大於利？哪些是您的考量點呢？互動關係的家防 1. 如何考量與民間團體續約或終止契約？總覽. 中心 2. 您認為有何關鍵因素，能使得家防中心與民間團體能穩定地合作？民間 1. 是否會思考再與政府機關簽訂委外合作計畫？組織 2. 與家防中心的合作過程中有產生什麼問題或衝突？您認為有何關鍵因素，能使得家防中心與民間團體穩定地合作？. 第二部分：合作結果層面指標. 訪談問題. 成本與效率. 政府的成本是否下降？政府提供的委外經費是否可以涵蓋民間團體所需負擔的成本？民間組織的協力是否能以較低的人力、財務、設施提供服務？. 效能與品質. 民間組織的協力是否能提高社福政策的達成率？民間組織的協力是否能增加受益民眾的滿意程度？民間組織的協力能否回應各行政區不同家暴態樣的服務需求？. 公平. 民間組織的協力能否增進處理個案的公平性？對於弱勢的族群或處境複雜的被害者是否可以提供品質良好的服務？. 資料來源：社會服務契約委外研究架構（孫煒，2016：9）。為符合本次研究需求，本文增修訪談問題，於合作過程層面增加的問題包括「資訊溝通」、「理念認知」、「合作衝突」及「穩定合作因素」，合作結果層面增加的問題為專業面向的「公平性」。 28.

(42) 本研究參考社會服務契約委外契約研究架構，將受訪對象分為公共管理方及民間簽約方（孫煒，2010：10），並將前者又可分為社政及警政，後者則是網絡合作的委外承辦單位。為了深入瞭解家暴安全防護網計畫之下，公私協力的實際運作的情形，以及此合作模式有無困境或缺點，社政部分訪談臺北市家防中心成人保護組負責委外業務管理的單位主管；警政部分訪談分局的家庭暴力防治官；民間簽約方則訪談臺北市各行政區的委外承辦單位。從法規的角度來看，我國的公私協力多立基於政府採購法監督下的協力契約。而本文所聚焦之臺北市政府親密關係暴力防治業務，其契約之雙方分別為家防中心及民間組織。雖然協力過程的主要行為者係家防中心與民間組織，然而，研究者希望藉由與警察局家防官的訪談，使本文的觀點能夠更加全面。關於上述受訪者的互動關係，家防中心與民間組織彼此是契約雙方，警察局家防官則是家庭暴力安全防護網的一環，基於協力關係中第三者的角度，可以觀察家防中心與民間組織的互動，對於整個網絡的合作模式可以提供較為全面的瞭解。研究中，家防官的訪談所採用的訪談題綱與其他訪談不同，主要是針對家庭暴力防治網絡的整體運作與績效評估的指標設計為主軸，本文僅保留與研究主旨有關的部分。. 圖 7. 訪談對象關係圖. 資料來源：本文自行繪製. 29.

(43) 關於受訪者的抽樣，首先說明承接委外契約的民間簽約方。於母群體不大的情形，儘可能納入所有符合條件的受訪對象，能減少系統性的誤差（吳嘉苓，2011： 39）。2019 年一共有五個民間組織承接臺北市的親密關係暴力防治委外業務，作者逐一致電詢問各個組織，一共有四個組織願意受訪，另一個組織婉拒訪談。至於適合訪談民間組織內部的哪個職位呢？為了發現第一線實務工作的經驗以及民間組織如何與公部門互動，本文以社工督導或是中階主管為訪談對象，因為他們的角色定位，不但相當瞭解一線社工的服務情形，又須時常與私部門組織內部的上層主管溝通，同時也是民間組織聯絡家防中心的窗口，因此可以說是私部門的中樞（王淑媛、蘇怡如，2010：74）。其次，是政府端的公共管理方。基於相同的原因，作者原先希望能與臺北市家防中心內，執掌規劃及運行委外方案的第一線主管進行訪談。不過由於家防中心希望由較為高階的主管統一對外發言，因此本研究最後訪談的對象是中心主管。. 30.

(44) 表 5 本研究訪談名單. 代碼. 職稱. 單位. A. 社工督導. 民間組織 a. 日期. 地點. 2018 年辦公室 10 月 2018 年 B. 社工督導. C. 主管. 民間組織 b. 辦公室 12 月 2019 年. 民間組織 c. 電話訪談 1月 2019 年. D. 社工督導. G1. 主管. G2. 家庭暴力防治官. 民間組織 d. 辦公室 1月 2019 年. 臺北市家庭暴力暨性侵害防治中心. 辦公室 1月 2016 年. 臺北市政府警察局某分局防治組. 辦公室 12 月. 資料來源：本文自行繪製. 31.

(45) 32.

(46) 第四章. 研究發現. 本章將深度訪談的發現，以五個分節說明之。第一節從協力契機與誘因介紹參與者的動機、特性與競爭力；第二節就履約制度的設計，分析社福業務整體的各參與者間彼此互動關係；第三節則觀察公共管理方與民間簽約方的合作與衝突；第四節縱覽公共管理方與民間簽約方的互動關係，進一步尋找公私協力能穩定合作的關鍵；第五節則以成本效益、服務品質、服務公平性等指標，評估委外契約的成果，並平行呈現民間簽約方的自我評估結果。. 第一節參與者的動機與特性壹、. 協力契機與誘因. 公部門為因應逐年膨脹的人事配置，因此，各機關皆設定嚴格的員額管控，在員額管控之下，人力配置以及其他資源的不足，是政府將親密關係暴力業務委外主要原因。. 所以，我們就去評估家防中心的能量夠不夠，比如說，社工夠不夠？當然，很重要的，親密關係暴力防治業務中，在民間，有一些婦女保護團體，對這樣的議題是有興趣的，所以，我們就想說，是不是要透過公私協力的方式，一方面補足公部門的不足，另一方面也把一些私部門資源引進，以服務我們的對象。 (受訪者 G1). 對於民間組織而言，除了必須具備使命感，參與機構理念所認同的委外方案之外，受訪的民間組織亦分別提出各自積極爭取服務的原因，其中包含機構在市場的競爭下面臨轉型、機構是家庭暴力防治法制定的倡議團體、機構欲擴展原先已承接 33.

(47) 委外服務。. 基金會的宗旨一直在保護婦幼安全這塊努力，包含性侵害、性騷擾和家暴，這個服務符合我們的使命感，也是我們重視的議題。(受訪者 D). 我們單位早期提供了一些社會的服務，比如說提供外地的婦女一個宿舍，或是提供在地的孩子物資……還有一些營隊服務。但是，這十幾二十年來，在社會上有很多這類型的服務……所以，在面臨沒有辦法佔據整個市場的時候…… 我們主管認為，如果再這樣子下去，路會越走越窄。……因此，我們決定先跟政府合作，而不是用自辦服務的方式。一來先透過政府資源去了解社會服務運作的模式，二來也藉此培育我們機構內可以用的專業人才。(受訪者 A). 家暴防治法剛通過時的時代背景，因為政府部門的專業人力不足，可是婦女團體在婦女議題、保護議題都有比較長期的發展，像是我們剛出來的時候，社會在講男女平權，但現在講的是性別平權。 (受訪者 B). 我們本身也有接……家暴委外的初級預防和宣導。我們想說，如果要擴展我們對家暴領域的服務，也是關心家暴這個議題，家庭的部分也很重要呀，我們在做兒少保護的時候也有發現家庭是很重要的。所以才會加入親密關係暴力的服務，算是整合家暴的服務。(受訪者 C). 貳、. 委外契約的競爭力. 根據政府採購網的招標公告，親密關係暴力保護方案採政府採購法第二十二條第一項第九款「委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。」之限制性招標，縱使透過招標前的公開評選，以確保參與投標的機構皆有專 34.

(48) 業能力承接方案，其招標的本質仍不失契約之競爭精神。有民間單位認為，契約的競爭性能促使服務品質的提升。. 契約最大的目的是甚麼？如果沒有競爭力，找不到一個好的單位，契約再好有用嗎？所以，如果回到契約，一個就是多而且有競爭力，你才有辦法挑選出好的，另外[預算]財務的合理化，也是民間部門喜歡的，我們大家才會都來搶啊。我覺得如果兩邊都是好的循環，會有越來越多人想要做這個業務，然後政府部門的資源放得多，很多民間單位搶著做，有競爭性、服務品質就會提高，政府部門就會願意提供的資源、經費給社工，就會有更多的單位來搶這個標案，讓這個標案能提供更好的服務。(受訪者 B). 另外，觀察其他私部門規劃的方案內容，並思考如何調整服務方式，也是提升競爭力的方法之一，進而使得受益民眾更加滿意。. 有一次有一個婦女跑來和我們說，她聽她的朋友講說，他們年終會有聖誕晚會，她也是受暴婦女，為什麼我來你們這邊都沒有？(受訪者 B). 民間組織認為，如果能有多家非營利機構（Non-Governmental Organization，簡稱 NGO）競爭競標，可以促使服務品質提升。目前臺北市家防中心以調整員額、預算金額及公告招標資訊等方式，吸引有服務家庭暴力熱忱的機構競標。. 我們會舉辦公開說明會，例如 108 年開始，區域的劃分多了一區，我們就去公開這個招標資訊，我們也會與目前承接家防中心其他合作方案的 NGO 分享，看看他們有沒有興趣。(受訪者 G1). 35.

(49) 除了預算能成為吸引點外，方案、政策與機構的理念、宗旨切合，也是一個吸引點，也有可能說，NGO 過去與家防中心合作有正向的經驗，關係是良好的，也會促使他們投標。所以，不管是經營、管理上，或是目標設定，當 NGO 和家防中心的理念是一致的，會提高 NGO 的意願。如果 NGO 說員額不夠，家防中心會評估考量是否各區案件量的確增加，整體評估後，才會將契約的預算和員額進行調整，如果 NGO 覺得他們的機構狀況能夠承接這個服務，才會投標。(受訪者 G1). 廣義的家庭暴力保護服務，包含兒少保護、親密關係暴力保護、老人保護以及其他家庭成員保護（四等親以內之家庭成員等），現況下，臺北市家防中心將上述對象，分別開設不同的服務方案，由家防中心自行服務或委外給不同的機構承接。. 需特別注意到政府設定的委外方案服務範圍，會影響民間組織投標的意願；服務範圍若包含多種不同類型的家庭暴力樣態，會使得民間組織認為難以聚焦機構的服務宗旨，使機構重新考慮是否要與政府續約，若是願意投標的機構數量減少，將會影響到服務的競爭力。. 臺北市家防中心正在規劃從 2020 年開始，將所有的成人保護業務合併成單一方案，有機構認為，這將會妨礙到民間組織發展原先設定的宗旨，例如，提倡婚姻平權的機構，不一定對於老人保護有興趣。由於不同類型家庭暴力案件背後的成因及輔導方式不盡相同，若是要求一個機構能同時服務多種對象，從機構理念或是能力上來看，都可能是困難的。. 就像說，我們的服務範圍，被迫長出其他家虐[對象]，我們就和家防中心說，可不可以親密關係設計一個方案，其他家虐設計一個方案，找一個想做其他家 36.

(50) 虐的單位來接嘛。你為什麼要我們又是親密關係，又是其他家虐呢？其實在合作的過程，我們慢慢地發現不能做自己，所以很多民間單位會慢慢地退出去，以後這樣子的服務就沒有競爭力，比如說，政府需要五個單位，結果只來了四個，你能挑嘛？(受訪者 B). 然而，「投標的機構數量」似乎不是家防中心設計委外方案的首要考量，家防中心認為，不論投標機構數多少，都仍能以服務評鑑的方式進行品質管控。. 其實我們很開放，如果招標，有越多單位來投標也很好，但是如果只有維持這一家，也有可能。但是，我覺得很重要是說，要在品質上面做管制，如果這個 NGO 想要繼續做這個工作的深耕，它就會去維持它的品質，然後讓它的服務評鑑通過。當然，如果有別的單位來競爭，我們也覺得很好，一個區域如果有兩個單位來投標，家防中心就有機會可以選擇，當然，原本的單位一定有優勢，因為它服務很久了，但是另外一個單位也可能提出不錯的 project，來爭取承接服務。(受訪者 G1). 縱使如此，政府並不希望將方案規劃得沒有機構願意投標。. 還是要有一些吸引 NGO 來投標的條件，我們也擔心沒有人來投標，這會是很大的事情，我們希望設計符合現況而且是合理的條件。政府單位會做一些分析，包含案量和 output，錢是不是花在刀口上。(受訪者 G1). 37.

(51) 第二節履約制度的設計壹、. 民間組織與家防中心. 民間組織與家防中心的溝通方式，主要有電話聯繫、會議討論。通常較細瑣的問題會以電話連繫解決，如果是較為重大或是政策性的議題，則會依議題的困難度、層級，提案到例會或是更正式的會議。有民間組織認為，目前與家防中心的溝通是流暢的，尤其，當政策規劃有較大的轉變時，家防中心也會事先召集各民間組織開會討論，使民間組織有時間可以因應。. 電話上也可以反映，不過我們比較多的情形是，當政策有重大變革時，如之後 109 年契約的轉變，他們會召開會議，請我們去表達意見。這是一直在溝通的，他們有變革，也會先告知我們，他不會直接就下來。(受訪者 B). 比如說常常發生，已經[不是個案而是]變成一個議題了，就需要在整體議題上做一個完整的討論。如果只是處理平常細瑣的小問題，打電話就能解決了…… 因為我們和成人保護組的溝通很順暢，他們也滿願意幫忙的，有一些困難的案件，成人保護組滿願意協助的，基本上反映不會沒有回應，我覺得這是好的合作關係滿重要的。(受訪者 D). 對於較為細瑣、常見的行政問題，市政府在網站上設置問答專區，讓機構和家防中心承辦人能夠自行排除問題。然而，若是政策上的問題，家防中心認為應在正式會議討論，而不適合用電話連繫的方式處理。. 預算核銷的問題，機構可能就是問承辦人……後來在市政府的網站，有設置一 38.

(52) 個專區，裡面有會計核銷手冊，讓我們民間單位能有依循……。可是，如果說是政策上的問題，或是這個議題不適合透過電話這樣的方式處理，家防中心會希望能先形成一個議題後，提到正式的會議討論。(受訪者 G1). 雖然派案是較為細瑣的問題，但也有民間組織認為，對於管轄區域有疑義的特殊個案，家防中心應於派案前，先以電話與民間組織溝通。. ……那我就覺得奇怪啦，以前派案的時候，都沒有這個規則，今天卻多冒出這個規則，因為我們社工已經開始聯絡個案了，所以也不能再[把案件]丟回去。……我和公部門合作這麼久，據我所知，都沒有聽過這個規則，那這個規則以後都會執行，是這樣嗎？……所以我們會希望家防中心如果有這樣的考量，先打來和我督導說。不是[派案]直接過來，然後我事後再打電話和家防中心討論。(受訪者 A). 此外，家防中心會定期訪視機構，並與第一線的社工進行交流並收集實務運作會可能面臨的困難。. 我們也會親自到機構訪察，包括去查機構的服務狀況和預算的執行，也有機會看到第一線的執行狀況，和機構做一些現場的溝通交流，把一些問題收集，那如果能現場解決就現場處理，如果涉及政策或是需要後續規劃、了解的部分，就會帶回來處理。(受訪者 G1). 由於家防中心內部有相當多的科層，有民間組織認為，與家防中心的互動中，應儘可能以適當的層級解決問題，能使得解決問題的速度較快，並贏得對方的尊重。. 39.