偏遠地區教師流動因素與因應政策之探討－以雲林縣國民小學為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學教育學系研究所碩士學位論文. 偏遠地區教師流動因素與因應政策之探討－以雲林縣國民小學為例. 立. 政治大. ‧ 國. 學. A Study on Factors of Teacher Mobilization and its Relevant Policy: Evidence From Elementary Schools in Yunlin County. ‧ er. io. sit. y. Nat. n. 指導教授：詹志禹博士 a v. i l C n U hengchi. 研究生：陳乃愿撰. 中華民國一○九年六月. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(2) 謝. 誌. 終於走到這一步了。感謝詹志禹老師擔任我的指導教授，謝謝詹老師讓我知道改變的契機，在於行動而不在於思考，謝謝詹老師在我猶豫逃避、裹足不前的時候，引領我繼續完成研究，詹老師的嚴謹治學、寬容支持，讓我看見師者的風範。感謝鄭同僚老師擔任我的口試委員，謝謝僚哥在我助理期間開啟了我的視野，我總是看到困難，而老師總是看到希望，僚哥的擇善固執，使我見識先驅者的眼界。感謝丁一顧老師擔任我的口試委員，給予精準的見解，特別是關於研究方法. 政治大. 與論文架構的提醒，讓我獲益良多，幾經波折的口試時程，令我愧疚又感激。. 立. 感謝讓我修課或旁聽的馮朝霖老師、余民寧老師、湯志民老師、胡悅倫老師、. ‧ 國. 學. 吳政達老師、張奕華老師、陳婉真老師、陳榮政老師、嘉義大學王清思老師等，. ‧. 師長們的教學與建議總讓我如沐春風；感謝闕助教行政方面的協助。感謝服務學校三崙國小的兩位校長李盈萩校長、黃明旋校長全力支持我完成. y. Nat. io. sit. 學業，感謝千玲主任、柏元主任、少亭主任、鈴雅以及楊姐陪伴我度過挑戰，特. n. al. er. 別謝謝直屬主管柏元主任給予我工作的支援與論文的建議，使我更有動力前行。. Ch. i Un. v. 感謝好室友景怡、好同學靜華，妳們總是不吝於伸出援手，謝謝妳們的善良. engchi. 體貼，我很懷念一起上課、住宿的日子；謝謝敏儀、攸萍、德發、翊廷、芳伃等同學，讓我的學生生涯添增許多樂趣與歡笑。謝謝婆婆的理解讓我無後顧之憂，謝謝大姐和華特容忍我的叨擾，謝謝二姐和阿佳的默默助陣，謝謝我的先生兼知己、家人孟宗鼓勵我報考研究所，謝謝你一路相伴並給予我隨意揮灑的自由，在我最沒有信心的時候仍然不放棄我。謝謝媽媽無私的付出，謝謝姐妹阿綺、阿菁的溫柔包容，謝謝阿綺總是讓出半張床來，讓我返回臺北的日子有棲身之地。最後謝謝爸爸，可惜你沒能看見我拿到學歷，孩子的這份榮耀獻給你。陳乃愿謹誌于 2020 年 7 月 i. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(3) 偏遠地區教師流動因素與因應政策之探討－以雲林縣國民小學為例摘. 要. 本研究旨在探討偏遠地區教師流動因素與相關因應政策，以教師對調動的期待來反映教師的流動傾向，希望理解教師對偏遠地區教育困境的知覺、對政策效益的知覺以及對未來政策的期待如何影響其流動傾向。本研究採用問卷調查法，研究對象為雲林縣偏遠地區國民小學教師共 395 名，研究工具為自編之「偏遠地區教師生活與工作狀況問卷」與「偏遠地區政策知覺. 政治大. 調查問卷」，共回收 328 份問卷。所得資料以敘述性統計、獨立樣本 t 檢定、單. 立. 因子變異數分析、相關分析、多元迴歸分析進行統計分析。. ‧ 國. 學. 主要研究結果如下：. ‧. 一、背景變項的影響：. （一）未婚、受調動限制、年輕、服務年資短或家庭距離遠的教師調動期待較高。. y. Nat. er. io. sit. （二）未婚、碩士學歷以上、服務於特殊偏遠地區、有受調動限制、擔任級任或家庭距離較遠的教師，較易知覺到偏遠地區的教育困境。. n. al. Ch. 二、困境知覺、政策知覺與政策期待的影響：. engchi. i Un. v. （一）教師越知覺到教育困境，其調動期待越高；但教師越知覺到學生的學習困境，則其調動期待越低。（二）無論教師是否感到受益於現行政策，對調動期待沒有影響。換句話說，教師對政策效益的知覺無法預測其對調動的期待。（三）教師對調動的期待越高，則對未來政策的期待越低。（四）教師越有知覺到當前政策的效益，則對未來政策期待越高。. ii. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(4) 根據上述結果，本研究建議有關降低偏遠地區教師流動的政策制訂，宜考量不同年齡、婚姻、學歷、年資與家庭距離者的不同需求。其次，政策性的調動限制促成教師更知覺到困境、更期待調動，該政策有待檢討。再者，現行的流動誘因政策對於教師的調動期待沒有影響，該政策亦有待檢討。最後，建議政府擬定政策時應以改善教師適應困境與生活條件困境為主，師資培育與甄選教師時應注重應徵者對於學生學習困境的感知能力。. 關鍵字：教師流動、教師調動、偏遠地區、教育困境、教育政策. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iii. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(5) A Study on Factors of Teacher Mobilization and its Relevant Policy: Evidence From Elementary Schools in Yunlin County Abstract High rates of teacher mobility in rural areas of Taiwan have been a problem for a long time. The purpose of this study was to explore related factors of teacher mobility in remote areas of Yunlin Country. It was hypothesized that teacher’s expectation of. 政治大 perception of policy effectiveness and expectation of future policies. 立. mobility would be affected by teachers’ perception of predicament of the rural,. ‧ 國. 學. A valid sample of 328 elementary school teachers in remote areas of Yunlin County were surveyed. After statistical analysis, the following results emerged:. ‧. 1. Effects of background variables:. sit. y. Nat. (1) Teachers who are single, younger, restricted by mobility qualification, having. er. al. n. mobility than others.. io. shorter service years, transporting from longer distances have higher expectation of. (2) Teachers who are single,. Ch served. i Un. i einnspecial g c hremote. v. areas, with master degree,. restricted by mobility qualification, served as homeroom teachers, transporting from longer distances have stronger perception of predicament of the rural area than others. 2. Effects of rural predicament and related policies: (1) Perception of educational predicament in rural areas are positively related with expectation of mobility. However, perception of students’ learning difficulties lowers down the expectation of mobility. (2) Teachers’ perception of the effectiveness of current policies has no effect on their expectation of mobility.. iv. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(6) (3) Teachers’ expectation of mobility is negatively related with their expectation of future policy. (4) Teachers’ perception of the effectiveness of current policies is positively related with their expectation of future policies. Based on the above results, the study suggested that the effectiveness of current policies is very limited and should be reviewed. Factors of teachers’ age, marriage status, educational levels, year of service and transportation distance can be considered in future policy-making processes. Teachers’ awareness of rural students’ learning predicament should be cultivated in teachers’ pre-service training and be. 政治大. considered in teacher-selection process. Finally, the teachers’ living condition in rural. 立. areas should also be improved by government.. ‧ 國. 學 ‧. key words: teacher mobility, predicament of the rural, policies of the rural. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. v. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(7) 目次第一章. 緒論………………………………………………………………………1. 第一節. 研究背景與動機……………………………………………………1. 第二節. 研究目的與待答問題………………………………………………4. 第三節. 名詞釋義……………………………………………………………5. 第二章. 文獻探討…………………………………………………………………6. 第一節. 偏遠地區教育現況…………………………………………………6. 第二節. 教師流動之研究……………………………………………………26. 第三節. 偏遠地區教師流動政策……………………………………………34. 第三章. 政治大. 研究設計與實施…………………………………………………………49. 立. 研究架構與研究假設………………………………………………49. 第二節. 研究方法與步驟……………………………………………………52. 第三節. 研究對象……………………………………………………………53. 第四節. 研究工具……………………………………………………………55. 第五節. 正式問卷實施程序…………………………………………………72. 第六節. 資料處理與分析……………………………………………………73. ‧ 國. ‧. er. io. sit. y. Nat. al. iv n C 研究結果………………………………………………………………..74 hengchi U n. 第四章. 學. 第一節. 第一節. 樣本背景變項描述…………………………………………………74. 第二節. 教師調動期待差異分析研究結果…………………………………76. 第三節. 教育困境知覺差異分析研究結果…………………………………81. 第四節. 政策效益知覺差異分析研究結果…………………………………93. 第五節. 未來政策期待差異分析研究結果…………………………………102. 第六節. 教育困境知覺與教師調動期待之相關分析結果…………………111. 第七節. 政策效益知覺與教師調動期待之相關分析結果…………………112. 第八節. 教師調動期待與未來政策期待之相關分析結果…………………113. vi. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(8) 第九節. 教師困境知覺與政策效益知覺之相關分析結果…………………114. 第十節. 教師困境知覺與未來政策期待與之相關分析結果………………115. 第十一節. 政策效益知覺與未來政策期待之相關分析結果………………115. 第十二節. 教育困境知覺與政策效益知覺對教師調動期待預測分析結果116. 第十三節. 教師調動期待對未來政策期待之預測分析結果………………117. 第五章. 結論、討論與建議………………………………………………………118. 第一節. 結論…………………………………………………………………118. 第二節. 討論…………………………………………………………………126. 第三節. 研究限制……………………………………………………………131. 第四節. 建議…………………………………………………………………132. 立. 政治大. 參考文獻……………………………………………………………………………137. ‧ 國. 學. 附錄一………………………………………………………………………………145. ‧. 附錄二………………………………………………………………………………148. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. vii. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(9) 表次表 2-1-1. 提及偏遠地區之法律…………………………………………………7. 表 2-1-2. 提及偏遠地區之法規…………………………………………………9. 表 2-1-3. 偏遠地區面臨之教育困境……………………………………………23. 表 2-3-1. 公教員工地域加給表…………………………………………………34. 表 2-3-2. 偏遠地區教師流動相關政策…………………………………………47. 表 3-3-1. 106 學年度雲林縣偏遠地區國民中小學名錄……………………….53. 表 3-4-1. 偏遠地區教師生活與工作狀況問卷決斷值摘要表…………………58. 表 3-4-2. 教師調動期待問卷相關係數摘要表…………………………………60. 表 3-4-3. 教育困境知覺問卷共同性與因素負荷量摘要表……………………61. 表 3-4-3. 教師調動期待問卷因素分析摘要表…………………………………63. 表 3-4-4. 教育困境知覺問卷信度係數摘要表…………………………………64. 表 3-4-5. 教師調動期待問卷信度係數摘要表…………………………………65. 表 3-4-6. 偏遠地區政策知覺調查問卷相關係數摘要表………………………67. 表 3-4-7. 偏遠地區政策效益知覺問卷因素分析結果摘要表…………………68. 表 3-4-8. 未來政策期待問卷因素分析結果摘要表……………………………69. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. iv n C 政策效益知覺問卷信度係數摘要表…………………………………70 hengchi U n. 表 3-4-9. 立. 政治大. 表 3-4-10 未來政策期待問卷信度係數摘要表…………………………………70 表 4-1-1. 樣本背景變項描述摘要表……………………………………………74. 表 4-2-1. 教師調動期待問卷之平均數與標準差摘要表………………………76. 表 4-2-2. 不同背景變項教師的調動期待之差異分析表………………………77. 表 4-2-3. 不同背景變項教師的調動期待之差異分析表………………………79. 表 4-2-4. 不同背景變項教師的調動期待之差異分析結果彙整表……………80. 表 4-3-1. 教育困境知覺問卷之平均數與標準差摘要表………………………81. 表 4-3-2. 不同性別教師的教育困境知覺之差異分析表………………………82. viii. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(10) 表 4-3-3. 不同婚姻狀況教師的教育困境知覺之差異分析表…………………83. 表 4-3-4. 不同教育程度教師的教育困境知覺之差異分析表…………………84. 表 4-3-5. 不同服務地區教師的教育困境知覺之差異分析表…………………85. 表 4-3-6. 不同調動限制教師的教育困境知覺之差異分析表…………………86. 表 4-3-7. 不同職務分配教師的教育困境知覺之差異分析表…………………87. 表 4-3-8. 不同年齡教師的教育困境知覺之差異分析表………………………88. 表 4-3-9. 不同在校服務年資教師的教育困境知覺之差異分析表……………89. 表 4-3-10 不同偏遠地區服務年資教師的教育困境知覺之差異分析表………90 表 4-3-11 不同家庭距離教師的教育困境知覺之差異分析表…………………91. 政治大. 表 4-3-12 教育困境知覺差異分析研究結果彙整表……………………………92. 立. 政策效益知覺問卷之平均數與標準差摘要表………………………93. 表 4-4-2. 不同性別教師的政策效益知覺之差異分析表………………………93. 表 4-4-3. 不同婚姻狀況教師的政策效益知覺之差異分析表…………………94. 表 4-4-4. 不同教育程度教師的政策效益知覺之差異分析表…….…………...94. 表 4-4-5. 不同服務地區教師的政策效益知覺之差異分析表…….…………...95. 表 4-4-6. 不同調動限制教師的政策效益知覺之差異分析表…….…………...95. 表 4-4-7. 不同年齡教師的政策效益知覺之差異分析表…….…………...........96. 表 4-4-8. 不同職務分配教師的政策效益知覺之差異分析表.…………...........97. 表 4-4-9. 不同在校服務年資教師的政策效益知覺之差異分析表……............98. ‧. ‧ 國. 學. 表 4-4-1. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 表 4-4-10 不同偏遠服務年資教師的政策效益知覺之差異分析表……............99 表 4-4-11 不同家庭距離教師的政策效益知覺之差異分析表……....................100 表 4-4-12 政策效益知覺差異分析研究結果彙整表……....................................101 表 4-5-1. 未來政策期待問卷之平均數與標準差摘要表....................................102. 表 4-5-2. 不同性別教師的未來政策期待之差異分析表....................................102. 表 4-5-3. 不同婚姻狀況教師的未來政策期待之差異分析表............................103. 表 4-5-4. 不同教育程度教師的未來政策期待之差異分析表............................103 ix. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(11) 表 4-5-5. 不同服務地區教師的未來政策期待之差異分析表............................104. 表 4-5-6. 不同調動限制教師的未來政策期待之差異分析表............................104. 表 4-5-7. 不同職務分配教師的未來政策期待之差異分析表............................105. 表 4-5-8. 不同年齡教師的未來政策期待之差異分析表....................................106. 表 4-5-9. 不同在校服務年資教師的未來政策期待之差異分析表....................107. 表 4-5-10 不同偏遠地區服務年資教師的未來政策期待之差異分析表............108 表 4-4-11 不同家庭距離教師的未來政策期待之差異分析表............................109 表 4-5-12 未來政策期待差異分析研究結果彙整表............................................110 表 4-6-1. 教育困境知覺與教師調動期待之相關係數摘要表............................111. 表 4-7-1. 政策效益知覺與教師調動期待之相關係數摘要表............................112. 表 4-8-1. 未來政策期待與教師調動期待之相關係數摘要表............................113. 表 4-9-1. 教育困境知覺與政策效益知覺之相關係數摘要表............................114. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 表 4-10-1 教育困境知覺與未來政策期待之相關係數摘要表............................115 表 4-11-1 政策效益知覺與未來政策期待之相關係數摘要表............................115. y. Nat. er. io. sit. 表 4-12-1 教育困境知覺與政策效益知覺預測教師調動期待之多元迴歸分析摘要表....................................................................................................116. n. al. Ch. i Un. v. 表 4-13-1 教師調動期待預測未來政策期待之簡單迴歸分析摘要表................117. engchi. 表 5-1-1. 研究變項差異分析之結論彙整表........................................................118. 表 5-1-2. 年齡、在校服務年資與偏遠地區服務年資之相關係數摘要表........122. x. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(12) 圖次圖 2-1-1. 105 學年度國民小學校類型比例……………………………………13. 圖 2-1-2. 105 學年度國民小學生人數比例……………………………………14. 圖 2-1-3. 103 學年度小型學校比例……………………………………………14. 圖 2-1-4. 103 學年度新移民子女學生比例……………………………………15. 圖 2-1-5. 103 學年度原住民學生比例…………………………………………15. 圖 2-1-6. 103 學年度教學年資未滿五年之教師比例…………………………16. 圖 2-1-7. 103 學年度年齡未滿三十歲之教師比例……………………………16. 圖 2-1-8. 103 學年度教師控留比例……………………………………………17. 圖 2-1-9. 政治大 103 至 105 學年度教學年資未滿五年之教師比例趨勢圖…………18 立. ‧ 國. 學. 圖 2-1-10 103 至 105 學年度年齡未滿三十歲教師教師比例趨勢圖…………18 初步研究架構圖...……………………………………………………50. 圖 3-4-1. 預試問卷架構圖...……………………………………………………55. 圖 3-4-2. 正式問卷架構圖...……………………………………………………71. 圖 5-1-1. 教師調動期待平均數折線圖……………………………………...…123. 圖 5-1-2. 教育困境知覺平均數折線圖……………………………………...…123. y. sit. er. io. al. iv n C hengchi U 相關分析結果圖…………………………………………………...…124 n. 圖 5-1-4. Nat. 圖 5-1-3. ‧. 圖 3-1-1. 預測分析結果圖…………………………………………………...…127. xi. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(13) 第一章. 緒論. 本章敘述研究背景與動機，其次提出研究目的與待答問題，最後界定相關名詞。. 第一節研究背景與動機壹、研究背景國內在促進教育普及方面展現不俗的成果，國民教育就學率將近百分之百（97.45％）（教育統計查詢網，2018），提升教育品質、弭平教育發展不均、縮短教育差距是未來教育的重點。教師是教育軟實力（soft power of education）的. 政治大. 重要因子（吳清山、林天佑，2009a），更是教育成效的關鍵（吳清山、林天祐，. 立. 2009b）。. ‧ 國. 學. 關於偏遠地區教育的研究，都會提到由於地理環境的差異以及社會環境的變. ‧. 遷，導致城鄉教育失衡，地處偏遠的學校無法獲得足夠、適當的資源，使偏遠地區的教育水平與一般地區產生差距（秦夢群、高延玉，2008；陳麗珠，2006）。. y. Nat. er. io. sit. 研究顯示當偏遠地區教師流動每減少 1%，學生的數學成績提高 0.15 分；教師的服務年資每滿一年，學生的數學成績提高 0.69 分（Chang & Sheu, 2013），可見. n. al. Ch. i Un. v. 教師流動與學生學習表現有關；張良丞、許添明、吳新傑（2016）進一步指出教. engchi. 師流動率每增加 1%，每位學生的適足經費必須提高 0.55%，若能降低教師流動，經費的挹注更能達到事半功倍之效。不過偏遠不代表弱勢，除了提升學業表現外，教師還應掌握地方人文與地理特色，引領學生認同在地、發揮潛勢，展現有別於主流的特殊價值。可惜偏遠地區教師流動居高不下，不僅難以補足學生基本學力，更對地方認同不足，遑論重視主體價值性。然而偏遠地區教師所面臨的處境不同於其他地區是不爭的事實，林海清（2014）發現偏遠地區教師常須兼任行政工作與負責較多科目的教學，人力不足導致工作壓力較大，使教師流動頻繁行政與教學經驗難以傳承亦無法長期經營穩. 1. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(14) 固的人際網絡；秦夢群、高延玉（2008）與楊智穎（2011）皆提到偏遠地區不少家庭功能不彰，導致教師除了承擔既有的工作之外，必須肩負家庭教育與社區教育的責任；陳聖謨（2012）則指出因為少子化的衝擊，偏遠學校面臨減班裁校的命運，超額影響師資穩定性。由上述研究可知，偏遠地區的不利條件，造成教師流動，更影響教育品質。顯見將優秀教師留任偏遠地區是艱難的卻也是重要的。基於社會公平正義的價值，如何延攬或留任適合於當地任職之教師，以提振偏遠地區教育的品質，應是政府與學校的重點政策。教育公平的落實，不僅提供個人成功的契機，更有助於厚植國家未來的競爭力。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(15) 貳、研究動機研究者自 2009 年起於雲林縣沿海偏遠地區學校服務，故特別關注相關議題。在服務過程中，研究者深切地感受到除了客觀因素的挑戰例如交通不便、生活機能不足以外，偏遠地區的教師組成、學生表現、文化背景、社區產業等似乎呈現與一般地區相去甚遠的面貌，研究者更發現這些學校教師更迭頻繁，不禁好奇哪些因素是影響教師留任意願的關鍵。再者，許添明（遠見．天下文化教育基金會，2013）指出教育部在十幾年來累積投資 200 億元改善偏遠地區學校的教學設備與環境，使得該區的教育設施逐. 政治大研究者推測可能是政策擬定不能符合實際需求，亦可能是政府難以發展有效立. 漸優於一般地區學校，然而師資流動的城鄉差距卻仍顯而易見。. ‧ 國. 學. 且可行之策略，像是教育部於 2014 年擬定了改善偏鄉離島地區人才不足政策，內容雖看似完整，不過直至 2017 年仍未全數實現，且問題無明顯改善。當時通. ‧. 過偏遠地區學校教育發展條例草案（2016）之際，偏遠地區初任教師服務年限延. sit. y. Nat. 長為 6 年在網路引起論戰（張錦弘、洪欣慈、馮靖惠，2016；馮靖惠，2017），. io. er. 各種政策究竟是解藥抑或是毒藥呢？研究者不禁疑惑政府所挹注的投資是否產. al. n. iv n C hengchi U 故本研究以雲林縣偏遠地區國民小學教師為研究對象，探討偏遠地區教師流. 生足夠的效益。. 動因素與因應政策，期待找出偏遠地區教師流動頻繁的解藥，供政府作為修正政策之參考，讓教師因地制宜、適才適所，提升偏遠地區教育品質，期待落實教育機會均等與彰顯教育公平正義。. 3. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(16) 第二節研究目的與待答問題壹、研究目的根據上述研究動機，本研究的目的如下：一、瞭解偏遠地區教師的流動傾向。二、分析偏遠地區教師面臨的困境。三、歸納偏遠地區教師流動相關因應政策的現行效果與未來方向。四、理解偏遠地區教育困境與相關因應政策如何影響教師流動傾向。. 貳、待答問題. 政治大. 一、不同背景變項之教師的流動傾向、對偏遠地區教育困境的知覺與相關政策的. 立. 學. ‧ 國. 看法。. （一）偏遠地區教師的流動傾向為何？. ‧. （二）偏遠地區教師對教育困境的知覺為何？. n. al. Ch. er. io. 二、偏遠地區教育困境與教師流動傾向是否相關？. i Un. 三、偏遠地區現行政策效益與教師流動傾向是否相關？. engchi. sit. Nat. （四）偏遠地區教師對未來政策的期待程度為何？. y. （三）偏遠地區教師對實施政策的受益程度為何？. v. 四、偏遠地區教師流動傾向與未來政策期待是否相關？五、偏遠地區教育困境與現行政策效益是否可以有效預測教師流動傾向？六、偏遠地區教師流動傾向是否可以有效預測未來政策期待？. 4. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(17) 第三節名詞釋義本研究的重要名詞，分別說明如下：. 壹、偏遠地區學校偏遠地區學校是指地處偏遠、交通不便且不利教育推動之學校，其在法規上的定義，是由各地方政府依學校地理環境、交通狀況等條件認定後，再由教育部逐年視實際需要調整核定的學校。本研究所稱之偏遠地區學校，為符合 106（2017 －2018）學年度偏遠地區國民中小學名錄之國民小學，涵蓋各機關學校公教員工地域加給表中所指稱的山僻地區以及離島地區，也包含偏遠地區國中小地理資訊. 政治大. 查詢系統中所指的偏遠地區與特殊偏遠地區。. 立. 貳、教師流動. ‧ 國. 學. 教師流動是指教師從一個組織或機構流動到另一個組織或機構，所謂的組織. ‧. 可以是學校或縣市。本研究定義之教師流動是以學校為單位的教師調動，並以教師調動期待瞭解教師的流動傾向，當教師在教師調動期待問卷的得分越高，代表. y. Nat. er. io. sit. 其越想調動，流動傾向越高。. 參、偏遠地區教育困境a. n. iv l C n hengchi U 偏遠地區教育困境是指學校因地處偏遠所面臨不利教育推動的困難。本研究. 以教育困境知覺分析教師在偏遠地區所面臨的困難，當教師在教育困境知覺問卷的得分越高，代表該困難越明顯。. 肆、因應政策本研究所指稱的因應政策是與降低教師流動傾向有關的學校人力政策，分為現行實施政策與學者專家呼籲實施政策。本研究以政策效益知覺了解現行實施政策的效益，當教師在政策效益知覺問卷的得分越高，代表教師越受益於該政策，該政策對教師的助益越多；以未來政策期待了解政策的吸引力，當教師在未來政策期待問卷的得分越高，代表教師越期待該政策，該政策對教師的吸引力越大。. 5. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(18) 第二章. 文獻探討. 本章旨在探討相關文獻以掌握研究主題之內涵，並增加研究理論之基礎。本章分為三節，分述如下：第一節為偏遠地區之教育現況；第二節為教師流動之相關研究；第三節為偏遠地區教師流動之政策。. 第一節偏遠地區教育現況壹、偏遠地區定義偏遠地區（remote area），概念上指的是偏僻遙遠（教育部，2017a）的地區，偏遠地區一詞多與偏鄉混用，吳清山、林天祐（2009b）定義偏鄉教育（rural. 政治大. education）是指偏遠地區的教育。. 立. 一、法律用詞. ‧ 國. 學. 曾大千、葉靜輝、葉盈君（2015）指出，因居住於偏遠地區而導致的地域弱. ‧. 勢，為中華民國憲法（1947）所標示的弱勢類別之一，學術論述也普遍認同其所造成的教育劣勢。過去因法令用詞籠統導致該區在教育資源分配處於劣勢，而後. y. Nat. er. io. sit. 雖然隨著相關議題漸受關注而有所改進，然而對比於離島建設條例（2000）或花東地區發展條例（2011）對保障地域的明確定義，多數有關偏遠地區的教育法規. n. al. Ch. i Un. v. 仍採相對抽象的語詞，將難以確認標的對象導致無從掌握該區弱勢的成因與需求，不利於偏遠地區教育政策之規劃。. engchi. 研究者綜覽教育部相關法規，亦發現許多法律雖然提及偏遠地區等詞（詳列於表 2-1）並強調其被保障的優先地位，例如教育基本法（1999）強調應優先補助該區教育經費等，不過並未對偏遠地區給予明確的操作型定義。由表 2-1 得知教育相關法規中僅有中華民國憲法（1947）使用「邊遠及貧瘠地區」一詞，若就其他教育法規或草案推論，應可詮釋為師資培育法（1979）、教育人員任用條例（1985）、教育基本法（1999）、教育經費編列與管理法（2000）所提及的「偏遠及特殊地區」和強迫入學條例（1944）、補習及進修教育法（1944）、國民教育法（1979）、學校衛生法（2002）、偏鄉教育法草案（2016）、偏鄉教. 6. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(19) 育條例草案（2016）所指稱的「偏鄉地區」以及偏遠地區學校振興條例草案（2016）、偏遠地區學校教育發展條例（2017）所使用的「偏遠地區」。不過無論是「邊遠及貧瘠地區」、「偏遠及特殊地區」、「偏鄉地區」、「偏遠地區」皆屬於難以界定之模糊概念。表 2-1-1 提及偏遠地區之法律法規名稱. 條文. 中華民國憲法. 第 163 條. （1947）. 國家應注重各地區教育之均衡發展，並推行社會教育，以提高一. 政治大. 般國民之文化水準，邊遠及貧瘠地區之教育文化經費，由國庫補助之。其重要之教育文化事業，得由中央辦理或補助之。. 立. 第 14 條. （1944）. 偏遠地區，因路途遙遠無法當日往返上學之學生，學校應提供膳. ‧ 國. 學. 強迫入學條例. 宿設備。. （1944）. 第5條. ‧. 補習及進修教育法. 偏遠地區應加強進修學校之設立。. Nat. sit. y. 國民教育法（1979）第 9 條. al. n. 縣（市）政府定之。師資培育法（1979）第 14 條. Ch. engchi. er. io. 原住民、山地、偏遠、離島等地區之學校校長任期，由直轄市、. i Un. v. 師資培育以自費為主，兼採公費及助學金方式實施；公費生畢業後，應至偏遠或特殊地區學校服務。教育人員任用條例. 第 20 條. （1985）. 偏遠或特殊地區之學校校長、教師之資格及專業科目、技術科目、特殊科目教師及稀少性科技人員之資格，由教育部定之。. 藝術教育法（1997）第 15-1 條中央主管教育行政機關應協助直轄市、縣（市）政府以共聘、巡迴輔導或其他方式，充實偏遠及小型學校藝術領域專業教師；必要時，得補助經費。（續下頁）. 7. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(20) 法規名稱. 條文. 教育基本法（1999）第 5 條各級政府應寬列教育經費，保障專款專用，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費編列與管理第 5 條法（2000）. 為兼顧各地區教育之均衡發展，各級政府對於偏遠及特殊地區教育經費之補助，應依據教育基本法之規定優先編列。為保障偏遠及特殊地區教育之永續發展，並促進本土語言之保存及延續，地方政府得提出偏遠與特殊地區教育永續發展特色計畫及本土教學特色學校發展計畫，由中央政府專案核定補助之。. 學校衛生法（2002）第 23-2 條. 立. 政治大. 主管機關應補助國民中小學設置廚房，並因應山地、偏遠及離島. ‧ 國. 機關協助在地食材供應事宜。. 展條例（2017）. ‧. 偏遠地區學校教育發第 1 條. 學. 地區之需要，補助高級中等以下學校辦理午餐，並會同農業主管. 為落實憲法第一百五十九條、第一百六十三條及教育基本法第. y. Nat. sit. 五條第一項規定，實踐教育機會平等原則，確保各地區教育之均. er. io. 衡發展，並因應偏遠地區學校教育之特性及需求，特制定本條. al. iv n C 資料來源：整理自教育部（2017b）。主管法規查詢系統（外部版），取自： hengchi U n. 例。. http://edu.law.moe.gov.tw/ 二、細則說明部分法律以行政命令或行政規則補充說明，例如偏遠或特殊地區學校校長暨教師資格標準（1987）、師資培育法施行細則（2011）、一般地區公立高級中等以下學校教師商借至偏遠離島地區學校服務實施要點（2004）等，詳如表 2-2。. 8. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(21) 偏遠地區國中小地理資訊查詢系統（教育部統計處，2017）整理偏遠地區學校的認定方式如下，偏遠地區學校是由各直轄市、縣市政府秉權責認定後，列表層轉教育部核定，並視實際需要調整。常見以每年檢討並調整一次為原則，並附加說明大部分縣市政府會再依學校之交通狀況、地理環境等條件，區分出一般地區、偏遠地區或特殊偏遠地區學校。全國軍公教員工待遇支給要點（1995）的附表七各機關學校公教員工地域加給表，依交通狀況、地理環境訂定了較明確、可測量的準則，目前偏遠地區學校教師加給認定採用此標準。針對偏遠地區研擬的偏遠地區學校教育發展條例（教育部，2017），相較於. 政治大. 前述法律，為偏遠地區提出相對詳細的說明，主要仍是就交通、文化、生活機能、. 立. 數位環境、社會經濟條件或其他因素作為分類標準，亦採用由各級主管機關認定。. ‧ 國. 法規名稱. 條文. y. Nat. 類別. ‧. 提及偏遠地區之法規. 學. 表 2-1-2. sit. 偏遠或特殊地區學校第 2 條. al. n. （1987）. v. 認定後，列表層轉教育部核定或核備。並得視實際需要予以調. 整。命令師資培育法施行細則第 8 條（2011）. er. io. 校長暨教師資格標準本標準所稱偏遠或特殊地區之學校，由各級主管教育行政機關. Ch. engchi. i Un. 本法第十四條第一項所定偏遠或特殊地區學校，由直轄市、縣（市）主管機關按學校位置或不足類科師資需求認定後，報中央主管機關核定。（續下頁）. 9. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(22) 類別. 法規名稱. 條文. 全國軍公教員工待遇一、山僻地區支給要點（1995）. （一）偏遠地區第一級：服務於山地或平地偏遠地區，由服務處所至最近公共汽車招呼站或火車站須步行路程，山地地區未滿 15 公里者或平地偏遠地區在 5 公里以上而未滿 15 公里者。第二級：服務於山地或平地偏遠地區，由服務處所至最近公共汽車招呼站或火車站須步行路程，在 15 公里以上而未滿 35 公里者。第三級：服務於山地或平地偏遠地區，由服務處所至最近公共汽車招呼站或火車站須步行路程，在 35 公里以上者。. 政治大第一級：服務於海拔 1,000 公尺至 2,000 公尺地區之人員。立第二級：服務於海拔 2,001 公尺至 2,500 公尺地區之人員。（二）高山地區. ‧ 國. 學. 第三級：服務於海拔 2,501 公尺至 3,000 公尺地區之人員。第四級：服務於海拔 3,001 公尺以上地區之人員。. ‧. 二、離島地區. y. 山島、琉球鄉等離島地區之人員。. sit. Nat. 第一級：服務於馬公、湖西、白沙、西嶼（漁翁島）、小門、龜. io. 第二級：服務於虎井、桶盤、吉貝、鳥嶼、望安、七美、將軍澳、. al. er. 行政規則. n. iv n C 第三級：服務於東沙、南沙、彭佳嶼、目斗嶼、大小金門、馬祖、 hengchi U 綠島、蘭嶼等離島地區之人員。. 東引島、烏坵嶼、東椗島、北椗島、東莒島、員貝、大倉、東吉、花嶼、東嶼坪、西嶼坪等離島地區之人員。一般地區公立高級中偏遠地區學校，指各級主管教育行政機關依偏遠或特殊地區學等以下學校教師商借校校長暨教師資格標準認定之公立高級中等以下偏遠學校；離至偏遠離島地區學校島地區學校，指與臺灣本島隔離屬我國管轄之島嶼上之公立高服務實施要點（2004）級中等以下學校。（續下頁）. 10. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(23) 類別. 法規名稱. 條文. 偏遠地區學校振興條第 4 條例草案（2016）. 偏遠地區學校：指位於離島地區、山地鄉、直轄市山地原住民區、海拔五百公尺以上之山地地區，或其他有下列情形之一之偏遠地區之公立高級中等以下學校：（一）學校所在鄉（鎮、市、區）無公共交通工具到達。（二）學校距離公共交通工具站牌，達五公里以上。（三）社區或部落距離學校五公里以上，且無公共交通工具可到達學校。（四）公共交通工具到學校所在地每天少於四班次，或每天有八. 法. 治政大（五）其他特殊情形，經地方主管機關報中央主管機關核定者。立前項第一款偏遠地區學校，由地方主管機關評估後，報中央主管. 律. 機關核定；其有變動者，亦同。地方主管機關應每三年重新檢討. 班次以內，仍無法配合上下學者。. ‧ 國. 學. 草. 評估。. （2016）. 第2條. ‧. 案偏鄉教育法草案. 偏鄉地區指交通、經濟、生活機能、學齡人口、族群等各方面條. y. Nat. sit. 件屬於偏遠、弱勢、離島或其他特殊地區。. al. er. io. 偏鄉地區之認定標準，於本法施行細則定之。. v. 第3條. （2016）. 本條例所稱偏鄉地區，指交通、經濟、文化、社會等條件不利的. n. 偏鄉教育條例草案. 地區。. Ch. engchi. i Un. 本條例所稱偏鄉地區學校，指由直轄市、縣（市）主管機關按偏鄉地區學校認定基準認定後，報中央主管機關核定之公立國民小學及國民中學。前項認定基準採分級制，由中央主管機關會同直轄市、縣（市）主管機關與原住民族委員會定之；至少每三年應通盤檢討一次並公告之。偏遠地區學校教育發第 4 條法展條例. 本條例所稱偏遠地區學校，指因交通、文化、生活機能、數位環. 律（2017）. 境、社會經濟條件或其他因素，致有教育資源不足情形之公立高級中等以下學校。（續下頁）. 11. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(24) 類別. 法規名稱. 條文前項偏遠地區學校應予分級；其分級及認定標準，由中央主管機關會商原住民族委員會、地方主管機關訂定，並每三年檢討之。第一項學校由地方主管機關依前項標準認定，並報中央主管機關核定後公告。. 資料來源：整理自教育部（2017b）。主管法規查詢系統（外部版），取自： http://edu.law.moe.gov.tw/ 三、小結吳清山、林天祐（2009b）提出的說法可以為偏遠地區的定義作為補充，偏. 政治大. 遠地區的認定依據除了地理環境、交通狀況外，人口與經濟等條件也被列為劃分. 立. 參考，因為該區不僅地理位置距都會地區遠導致交通不便，亦伴隨人口稀少、經. ‧ 國. 學. 濟條件不良等要項。而針對偏遠地區研擬的草案，如偏鄉教育法草案（林岱樺等， 2016）、偏鄉教育條例草案（黃國書等，2016）也附加說明，偏遠地區是指交通、. ‧. 經濟、文化、社會等條件不利的弱勢地區。. y. Nat. io. sit. 大部分沒有明確規範的法規對於地方政府界定偏遠地區雖有因地制宜之便，. n. al. er. 但就教育政策規劃的觀點不免令人無所適從；然而各機關學校公教員工地域加給. Ch. i Un. v. 表純以地理位置或大眾運輸之站位及班距為據，卻又過於細瑣且與中華民國憲法. engchi. 提及地域弱勢的意旨脫節。曾大千、葉靜輝、葉盈君（2015）認為，除離島地區界定較無疑義之外，不應放任其形成難以確定範圍的模糊概念，至少應以授權立法之方式，讓行政機關透過行政命令或行政規則進一步界定標準。偏遠地區學校教育發展條例於2017年年底制定公布，明確定義偏遠地區學校，「因交通、文化、生活機能、數位環境、社會經濟條件或其他因素，致有教育資源不足情形之公立高級中等以下學校。」又於隔年5月底訂定偏遠地區學校分級及認定標準，訂出9項評估標準，並依偏遠地區學校計量模型，來評定為極度偏遠、特殊偏遠、偏遠（偏遠地區學校教育發展條例施行細則，2018）。. 12. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(25) 雖然有部分聲浪抨擊評估指標不合理，也有部分學校由偏遠地區轉為一般地區（許政榆、曾增勳、陳斯穎、范榮達、馮靖惠，2018），然而以多元方法界定偏遠地區學校，較過往法規更有彈性，不過其成效如何仍有待探討。. 貳、偏遠地區教育現況一、全國與雲林縣之偏遠地區教育現況根據 2017 年教育部的統計資料（教育部統計處，2017c）顯示，105 學年偏遠地區國民小學共計 880 所，占全國比例 33.46%，雲林縣則為 34 所，占全縣比例 21.94%；就讀偏遠類型之國民小學學生總數為 7 萬 8,512 名學生，占全國總數. 政治大可見約有全國三成的學校處位於偏遠或特殊偏遠地區，學生人數占總數低於立. 6.69%，其中雲林縣學生數為 1,862 名，占全縣總數 5.48%（圖 2-1-1、圖 2-1-2）。. 50.00%. 66.54%. 20.00%. y 78.06%. al. n. 30.00%. io. 40.00%. Nat. 60.00%. 28.56%. 10.00% 0.00%. C 4.90% h. engchi. iv n U 19.36%. 全國. 2.58%. 雲林縣. 一般地區. 圖 2-1-1. sit. 70.00%. er. 80.00%. ‧. 90.00%. ‧ 國. 100.00%. 學. 一成，而雲林縣偏遠類型學校與就讀人數比例低於全國。. 偏遠地區. 特殊偏遠地區. 105 學年度國民小學校類型比例. 資料來源：整理自教育部統計處（2017c）。105 學年度偏遠（含特偏）地區國民中小學校概況。. 13. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(26) 100.00% 90.00% 80.00% 70.00%. 60.00% 50.00% 40.00%. 94.52%. 93.31%. 30.00% 20.00% 10.00%. 5.98% 0.71%. 4.91% 0.57%. 全國. 雲林縣. 0.00%. 一般地區. 圖 2-1-2. 偏遠地區. 特殊偏遠地區. 105 學年度國民小學生人數比例. 政治大. 資料來源：整理自教育部統計處（2017c）。. 立. 教育統計簡訊第42號以103學年偏遠地區國民中小學概況為題的報告（教育. ‧ 國. 學. 部統計處，2015）指出103學年偏遠地區國中小學生數不足五十人之小校比例達. ‧. 25.6%，相較一般地區僅2.7%，差距高達22.9%，其中雲林縣偏遠地區學校學生數不足五十人之小校比例為30.4%，相較一般地區僅4.2%，差距達26.2%（圖2-1-3）。. y. Nat. er. io. sit. 顯示偏遠地區的學校規模普遍偏小，另外就雲林縣的情況而言，無論是偏遠或是一般地區小型學校比例都較全國高，而且偏遠與一般地區差異情況更為明顯。. n. al. Ch. 100.0% 90.0%. engchi. i Un. v. 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0%. 30.4%. 25.6%. 20.0% 10.0%. 2.7%. 4.2%. 全國. 雲林縣. 0.0% 偏遠地區. 圖 2-1-3. 一般地區. 103 學年度小型學校比例. 資料來源：整理自教育部統計處（2015）。103 學年偏遠地區國民中小學概況。. 14. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(27) 就學生樣態分析，全國偏遠地區新移民子女學生比例為 17.8%與一般地區之 9.7%相差 8.1%，偏遠地區原住民學生之比例為 16.3%與一般地區之 2.4 %相差 13.9%（如圖 2-1-4、2-1-5），顯見偏遠地區學生之異質性相對較高。接著，雲林縣偏遠地區新移民子女學生與原住民學生之比例分別為 21%、 1.1%，可看出雖然原住民學生比例偏低，然而新住民學生比例較高，顯示全國偏遠地區學生都有異質性高的狀況，但是各地所面臨的困難可能並不一致。 100.0% 90.0%. 80.0% 70.0% 60.0% 50.0%. 立. 40.0%. 10.0% 0.0%. 21.0% 13.7%. 9.7%. 學. 20.0%. 17.8%. 全國. 雲林縣偏遠地區. ‧. ‧ 國. 30.0%. 政治大. Nat. y. 一般地區. 103 學年度新移民子女學生比例. er. io. sit. 圖 2-1-4. 資料來源：整理自教育部統計處（2015）。103學年偏遠地區國民中小學概況。. n. al. Ch. 100.0% 90.0%. engchi. i Un. v. 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0%. 20.0% 10.0%. 16.3% 2.4%. 1.1%. 0.7%. 0.0% 全國. 雲林縣. 偏遠地區. 圖 2-1-5. 一般地區. 103 學年度原住民學生比例. 資料來源：整理自教育部統計處（2015）。103 學年偏遠地區國民中小學概況。. 15. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(28) 以教師的組成來看，103學年18,577名偏遠地區國民中小學教師，教學年資不到五年者近28.4%與一般地區之17.4%相差11%，雲林縣分別為32.1、18.6%，更是相差13.5%；年齡未滿三十歲者有13.5%與一般地區的8.8%相差4.8%，雲林縣分別為16.5，8.5%，更是相差8%（圖2-1-6、圖2-1-7）。 100.0% 90.0% 80.0%. 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0%. 32.1%. 28.4% 17.4%. 20.0% 10.0%. 立. 0.0%. 政治大. 全國. 雲林縣. ‧ 國. 一般地區. 學. 偏遠地區. 圖2-1-6. 18.6%. ‧. 103學年度教學年資未滿五年之教師比例. 資料來源：整理自教育部統計處（2015）。103學年偏遠地區國民中小學概況。. al. n. 80.0%. er. io. 90.0%. sit. y. Nat. 100.0%. 70.0% 60.0% 50.0%. Ch. engchi. i Un. v. 40.0% 30.0% 20.0%. 10.0%. 13.5%. 16.5% 8.8%. 8.5%. 全國. 雲林縣. 0.0%. 偏遠地區. 圖2-1-7. 一般地區. 103學年度年齡未滿三十歲之教師比例. 資料來源：整理自教育部統計處（2015）。103學年偏遠地區國民中小學概況。. 16. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(29) 因應少子化各縣市政府以正式員額控留，改任代理教師解決超額問題，教育部（教育部國民及學前教育署補助國民中小學提高教育人力實施要點，2017）規定國小教師員額控留比率不應超過5%為原則。103學年度全國偏遠地區教師控留比例約為10%，遠較5%為高，雲林縣縣控留比率12%，高於全國平均值（圖2-18）。 100% 90%. 80% 70% 60% 50% 40% 30% 10%. 5%. 立. 12%. 5%. 學. 0%. 10%. 全國. 雲林縣偏遠地區. 圖2-1-8. 控留標準. ‧. ‧ 國. 20%. 政治大. 103學年度教師控留比例. y. Nat. n. al. er. io. 0004】。. sit. 資料來源：整理自監察院（2016）。監察院監察成果調查報告【編號：105教調. Ch. i Un. v. 凸顯偏遠地區學校教師普遍較為資淺、年輕且非正職者多，教學經驗不足的. engchi. 教師較一般地區為眾，流動頻率也較一般地區頻繁，隱含不利校務正常運作的隱憂。雲林縣一般地區的資淺、年輕教師比例與全國相去不遠，而偏遠地區比例明顯高於全國，顯然偏遠地區師資穩定為雲林縣亟待關注與解決的問題。另外，偏遠地區教職員人數雖僅占全國13%，教職員宿舍共計4,529間，占全國66%以上，平均每校4.1間，可見該地住宿需求較高，可能與地處偏遠或年輕、資淺、非正職教師比例（長期代理教師比例為17.1%）偏高之故脫不了關係（教育部統計處，2016）。. 17. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(30) 值得注意的是，比較 103 學年度至 105 學年度統計資料（教育部統計處， 2015；教育部統計處，2016；教育部統計處，2017d），可以發現偏遠地區與一般地區的教師組成雖然仍有差距，但比例逐漸拉近（詳如圖 2-1-9、2-1-10），或許政府的關注與政策奏效，有待之後的章節繼續討論。 30.0%. 28.4%. 28.3%. 27.2%. 17.4%. 17.4%. 16.6%. 25.0%. 20.0% 15.0% 10.0% 5.0%. 0.0%. 103學年度. 立. 政治大 104學年度. 105學年度. 28.3%. 27.2% 16.6%. 一般地區. 17.4%. 17.4%. 雙方差距. 11.0%. 10.9%. 103 至 105 學年度教學年資未滿五年之教師比例趨勢圖. 資料來源：研究者自行整理. 10.0% 8.0%. sit. y 8.8%. Ch. 6.0%. 8.1%. engchi. er. al. 12.8%. n. 12.0%. 13.5%. io. 14.0%. Nat. 16.0%. 10.6%. ‧. 圖 2-1-9. ‧ 國. 28.4%. 學. 偏遠地區. i Un. 12.3%. v. 7.2%. 4.0% 2.0% 0.0%. 103學年度. 104學年度. 105學年度. 偏遠地區. 13.5%. 12.8%. 12.3%. 一般地區. 8.8%. 8.1%. 7.2%. 雙方差距. 4.7%. 4.7%. 4.3%. 圖 2-1-10. 103 至 105 學年度年齡未滿三十歲教師教師比例趨勢圖. 資料來源：研究者自行整理. 18. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(31) 二、小結總而言之，雖然雲林縣相較全國位於偏遠地區的學校數與人數比例較低，但其相關指標例如學生組成的複雜程度、教師組成的不穩定程度皆高於全國，顯見雲林縣確實有地域弱勢的困境。. 參、偏遠地區學校面臨的問題如前述定義所述，偏遠地區學校由各縣市認定，通常具有地遠人稀、生活條件不便等特性，亟需政府及民間挹注教育資源（教育部統計處，2015）。一、偏遠地區教育困境. 政治大教育部於 2001 年教育改革之檢討與改進會議針對偏遠地區教師流動與教學立首先整理概括偏遠地區教育困境文獻如下。. ‧ 國. 學. 環境提出下列觀點（引自李憶旻，2013）：. （一）距離都會地區遠，交通與生活不便，災害頻繁容易發生意外，難以吸引師. ‧. 資投入。. sit. y. Nat. （二）學校規模小，教師人數少，進修機會少，對教師專業成長造成不良影響。. io. er. （三）教師所需教授之科目與兼任之行政工作均較都會區學校為多，對教學品質. al. n. iv n C hengchi U （四）教師服務一定年資累積足夠積分後藉由介聘管道調動，導致教師經常流動，產生不佳影響。. 資歷也較為輕淺。（五）人事更迭不斷使得校內各項職務異動頻繁，對班級經營、教學銜接、行政工作之延續均有不利影響。（六）交通不便、資源有限，設備維修不易不利教學。（七）多數外地教師每逢假日即離開當地，難以融入地方，亦對地方缺乏認同感。（八）少數在地教師未能專注教學，忽略正業，形成改革之阻力。. 19. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(32) 秦夢群、高延玉（2008）整理出偏遠地區學校面臨的多項問題包括：（一）教師編制不足，教師除了負擔較多的教學節數，擔任級任教師與兼任行政工作比例也較一般地區高。（二）教師流動頻繁，影響校務運作與學生發展。（三）教師組織承諾難以建立，影響組織文化、師生關係、親師合作的穩定性。（四）行政與教學資源難以累積，無法建立穩固的學校制度。（五）經濟、文化與社會資本不足，學生成就動機低落。（六）家長社經地位相對弱勢。（七）資優班設立不均衡，資優學生外流或無法得到所需資源。. 政治大. （八）家長行使教育選擇權造成學生流失導致減班、廢校，衍生教師超額問題。. 立. （九）經費短缺，小型學校預算不足，設備難以汰舊換新。. ‧ 國. 學. （十）社區資源不足，家長參與或贊助學校事務意願不高。. ‧. （十一）人力支援缺乏，該地非實習教師首選，兼課、代課及社團教師亦難聘任。（十二）師資不足，編制不足缺乏專長師資，由其他專業教師兼任。. y. Nat. er. io. sit. （十三）教師專業成長同儕互動不足，缺乏專業對話與多元教學模式。（十四）教師進修阻礙多，除了交通不便，編制較低進修人數亦受限制。. n. al. Ch. i Un. v. 吳清山、林天祐（2009b）認為偏遠地區學校主要受到以下兩方面的限制，形成難解的逆境：. engchi. （一）地理因素導致人口結構老化、文化刺激不足、社會風氣封閉、日常生活貧困。（二）自然、文化、經濟條件造成學校規模小、校長經驗不足且異動頻繁缺乏永續的校務規劃與經營、教師流動性高、代課教師比例高、缺乏穩定教學品質、家長忙於生計無暇且無能參與學校教育，也引起學生通勤不便、學習動機弱、基本能力不足、升學意願與機會不佳、未來生涯發展堪慮等現象。. 20. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(33) 賴永和（2009）質性研究分析發現該區獨特的教育難題：（一）單親、隔代教養及新移民子女比率高，家長無暇照顧及指導學生，亦未能提供合適的學習場所。（二）學生學習動機、學習意願及學業成就不足，也未能培養專長或建立對身心有益之休閒活動。（三）家庭、社區的資源不足，家長經濟狀況不穩定，難以提供學生安定的生活。（四）學校整體經費嚴重不足，教育品質受影響。（五）特殊學生逐年增加，特殊教育資源質量不均。（六）欠缺教育經費，難以提升學生的基本能力。. 政治大. （七）學生、班級數的多寡即決定學校人員編制的員額，師資分配嚴重不均，且. 立. 直接反映在教學與行政工作的負擔上，影響學生學習品質. ‧ 國. 學. （八）評鑑對偏遠地區教育成效了解有限，即使教師教學認真，採多元評量學生. ‧. 學習成就，然而無大型常模可供參照，教育的品質與績效不易顯現。陳聖謨（2012）以雲林縣濱海地區為研究範圍，發覺與其他縣市之偏遠地區. er. io. sit. y. Nat. 有著相似的處境：. （一）部分地區的工業發展帶來就業機會，雖有助穩定人口，並帶動經濟發展，. n. al. Ch. i Un. v. 間接維持學校規模，讓學校得以續存，然而高汙染工業是否為偏遠地區的宿命，有待商榷。. engchi. （二）當地人口結構處於出生人口遞減、高齡人口遞增、族群組成多元化等狀態，使經濟發展陷入負向循環，學校裡的弱勢學生比例偏高，隔代教養、單親家庭、家庭經濟困頓等學生人數不斷上升，學校承擔迥異於一般地區學校的教育任務。（三）學校規模持續性衰退，衍生教育問題。教育經費因學校規模縮小而減少，又因都會區磁吸效應明顯，偏遠地區學校更顯得資源貧乏；師資供需失調，教師超額問題亦浮現，影響師資穩定性；學生人數減少，學習表現受社會互動不足影響，且學習態度被動消極，學習成就明顯呈現城鄉落差。. 21. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(34) 許添明、葉珍玲（2014）析論教育城鄉差距的因素如下：（一）教育投資不足且方向錯誤：偏遠地區學校投資策略偏重硬體設備忽略軟體資源；相較一般地區每生需要更多經費才得以達到預期目標，補助仍尚未達到適足經費；雖有薪資加給與年資加成，然而教育人員成員仍未得到適當認可。（二）學校無法獨立解決弱勢者教育窘境：偏遠地區教育政策偏重學校，忽略家庭因素對學生學習成就同樣重要；弱勢者自我應驗預言為教師低估學生能力所致；社福政策支離破碎，造成訊息流通不順暢、服務便利性、可親性不足。. 政治大. 教育部提出的改善偏鄉離島地區師資人才不足政策（2014）指出該區存在教. 立. 師聘任問題，之後相繼發表的偏鄉教育創新發展方案（2015）、偏鄉學校教育安. ‧ 國. 學. 定方案（2015）、偏遠地區學校振興條例草案（2016）更說明偏鄉地區處境艱難. ‧. 之處如下：. （一）學校規模小、班級數少、學生人數少，學生缺少社會互動導致學習動機薄. er. io. sit. y. Nat. 弱。. （二）教師難聘、流動頻繁等，使教學品質低落，城鄉教育落差擴大。. n. al. Ch. i Un. （三）人力不足、人事頻繁更迭，影響校務運作。（四）教師缺乏進修機會。. engchi. v. （五）優秀校長無法長期服務。（六）地方政府教育經費不足。二、小結除了歸納上列文獻，亦綜合其他學者的觀點（王麗雲，2014；吳惠花，2016；林海清，2014；范熾文、張文權，2015；張良丞、許添明、吳新傑，2016；許誌庭，2014；黃宇仲，2014 甄曉蘭，2007；劉述懿、李延昌，2016；蔣東霖，2014；簡良平，2010）加上研究者個人於教育現場的觀察，可以發現無論是學術研究抑. 22. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(35) 或是政府擬訂的各項方案，都在在地指出偏遠地區具有以下生活條件、學生學習、社區文化、教師適應、學校經營等五方面不利教育推動的困境，詳如表 2-1-3。表 2-1-3 偏遠地區面臨之教育困境向度. 困境. （一）生活條件方面. 1.. 位置偏遠. 2.. 交通不便. 3.. 生活機能不足. 4.. 災害頻繁. 5.. 人口結構老化. 6.. 工作機會不足. 政治大經濟條件不良. 立社會風氣封閉. 7.. 互動同儕不足. 3.. 學習動機欠佳. 4.. 學習態度消極. 5.. 學業成就低落基本能力不足. Nat. io. al. 6. 7. 8. 9.. y. 2.. sit. 文化刺激貧乏. er. 1.. （二）學生學習方面. ‧. 各項資源缺乏. 學. 9.. n. ‧ 國. 8.. i n C U 資優學生流失 hengchi. v. 障礙學生增加數位落差大. 10. 輟學機會偏高 11. 升學意願不高 12. 升學機會不佳 13. 未來生涯發展堪慮 14. 未能培養專長 15. 缺乏對身心有益之休閒活動（續下頁）. 23. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(36) 向度. 困境. （三）社區文化方面. 1.. 家庭經濟困頓. 2.. 弱勢家庭（單親、隔代教養及新移民成員）比率高. 3.. 家長教育程度低落. 4.. 家長無暇照顧及指導學生. 5.. 家庭未能提供合適的學習場所. 6.. 家長參與學校事務意願不高. 7.. 社福政策或資源無法有效幫助弱勢家庭. 1.. 擔任級任教師可能高. 2.. 兼任行政教師機會大. 3.. 肩負家庭與社區的教育責任. 4.. 行政任務繁重. （四）教師適應方面. 5.. 治政負擔較多教學節數大. 立教授非專長學科. 7.. 課務編配複雜. 8.. 職務異動頻繁. 9.. 各項工作交接不完整. 學 ‧. ‧ 國. 6.. io. 12. 進修機會不足. al. n. 13. 未得到適當肯定. Ch. sit. 11. 欠缺在地文化認同感. er. Nat. y. 10. 缺乏教師專業對話. i Un. v. 14. 無法經營長期的人際網絡. engchi. 15. 面臨超額危機（五）學校經營方面. 1.. 學校規模小. 2.. 教育成本提高. 3.. 教育經費短缺. 4.. 教學設備不足. 5.. 設備維護不易. 6.. 人力編制不夠. 7.. 正式教師流動高. 8.. 代理代課教師多. 9.. 專長師資稀少. 10. 合格教師難尋（續下頁） 24. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(37) 向度. 困境 11. 兼課、代課及社團教師難聘 12. 正式教師甄選停辦 13. 教學品質難以穩定 14. 多元教學模式不足 15. 教師年齡雙峰發展 16. 初任校長欠缺經驗 17. 校長流動高 18. 缺乏永續的校務規劃與經營 19. 組織承諾難以建立 20. 特殊教育資源不均. 政治大教育政策偏重學校忽略家庭因素對學生的影響. 21. 教育評鑑對教育成效了解有限 22.. 立. 學. ‧ 國. 23. 教育投資策略偏重硬體設備忽略軟體資源 24. 招生困難 25. 減班裁校危機. ‧. 資料來源：研究者自行整理. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 25. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(38) 第二節教師流動之研究無論是新聞媒體報導、學術研究不斷的提及偏遠地區教師流動率高，然而卻這些資料卻鮮少提出數據證明。故本節將先確定教師流動的定義與概念，並了解教師流動的計算方式。. 壹、教師流動的定義 teacher turnover 譯作教師流動，相關概念還有調職、調動、異動、離職等。關於偏遠地區教育的文獻中，教師流動一詞較為常見，故本研究採此用詞，並定義教師流動是指以學校為單位的異動。. 政治大. 國內最早探討此議題的文獻為謝文全（1977）的教師流動論，他將教師流動. 立. 的定義與計算方式做了統整性的梳理。教師流動是指教師從一個組織或機構流動. ‧ 國. 學. 到另一個組織或機構，所謂的組織可以是學校或縣市。一、教師流動的種類. ‧. 依流動方式區分，包括進入學校又稱為到職（accessions），與離開學校又稱. Nat. sit. y. 為離職（separations）。. n. al. er. io. 依流動意願區分，包括自願流動（voluntary turnover）例如辭職或調動等，. i Un. 非自願流動（voluntary turnover）例如解聘或退休等。二、教師流動的計算方式. Ch. engchi. v. 教師流動的計算方式以下列四種最為常見，敘述其概念及其計算方式與優缺點如下：（一）平均服務期（average length of service） 1.定義指教師在某校任教時間的平均數，平均服務期越長表示流動性越小，平均服務期越短表示流動性越大。. 26. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(39) 2.計算公式現有教師任教某校年資總和. (1)現有教師（stayers）的平均服務期：. 現有教師人數. 離職教師任教某校年資總和. (2)離職教師（leavers）的平均服務期：. 離職教師人數. 3.優勢 (1)易於計算。 (2)容易了解。 (3)現有教師的平均服務期可以用來測量次級團體的平均服務期，並加以比較。 (4)離職教師的平均服務期較能顯示年資較短教師的流動性。 4.限制. 立. 政治大. (1)現有教師的平均服務期未能顯示年資較短教師的流動性，若學校中有資深教. ‧ 國. 學. 師，該校的平均服務期會偏高。. (2)離職教師的平均服務期較難顯示年資較長教師的流動性。. ‧. (3)離職教師的平均服務期不利於次級團體平均服務期的計算與比較。. Nat. n. al. sit er. io. 1.定義. y. （二）粗流動率（crude turnover rates）. i Un. v. 某段時間教師到職或離職人數佔全校教師人數的比例，比例越低表示流動性. Ch. engchi. 越小，比例越高表示流動性越大。因學校教師人數編制之故，每有一位教師離職必會有一位教師到職，到職率與離職率的比例會十分相近。 2.計算公式 (1)到職率（accession）：. 到職教師人數全校教師人數. × 100%. 離職教師人數. (2)離職率（separation）：全校教師人數 × 100% 3.優勢 (1)易於計算。 (2)容易了解。. 27. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(40) (3)較能顯示年資較短教師的流動性。 4.限制除非學校教師人數多，否則不利於次級團體平均服務期的計算與比較。（三）穩定率（stability and instability rate） 1.定義某段時間留任教師人數佔起始任職教師人數的比例，比例越高表示流動性越小，比例越低表示流動性越大。 2.計算公式留任教師人數. (1)穩定率：：起始任職教師人數 × 100% (2)不穩定率：. 離職教師人數. 政治大立× 100%. 起始任職教師人數. sit. y. Nat. (3)意義明確。. ‧. (2)容易了解。. ‧ 國. (1)易於計算。. 學. 3.優勢. n. al. er. io. （四）留存率與離失率（survival and wastage rate） 1.定義. Ch. engchi. i Un. v. 留存率與離失率的主要特點是以新進（new-entrant）教師為主，指在某一特定時期內的新進教師而言，這些教師通常被稱為新進團體（cohort of new-entrants)。為達統計學上的意義，新進團體必須達到相當的數目。因此公式中第一時期的長短並不一定，依學校規模的大小及其教師之流動性而定。 2.計算公式第一時期內新到職教師經第二段時期後仍留任之人數. (1)留存率：：. 第一時期內新到職之教師數. 第一時期內新到職教師經第二段時期後離職之人數. (2)離失率：：. 第一時期內新到職之教師數. 28. × 100%. × 100%. DOI:10.6814/NCCU202000870.

(41) 三、小結舉例來說，某校教職員原為 100 人，本學期 4 位教師離職，3 位教師新進，各項數值如下：到職率=3%，離職率=4%，穩定率=99%，穩定率=1%，留存率=100%。可看出替代率關注異動者流動的情形；穩定率關注整體教師流動的情形；留存率關注新進教師流動的情形，四種方法各有所長。然而本研究以抽樣調查而非普查，故以上四種方法皆不適用。. 貳、教師流動的影響雖然任何組織的人員流動過少都可能代表著停滯不前，通常高效能的組織受. 政治大非所有流動都是壞事。然而，頻繁的流動表示組織可能存在潛在問題，也就是說立益於人事異動，因其有助於淘汰低水準的表現者並注入新血以促進創新，所以並. ‧ 國. 學. 高流動率可能會導致組織動盪並使運作出現問題（Ingersoll & Smith，2003）。. 早於 2001 年的研究（Ingersoll）認為，學生學業表現不佳的關鍵原因之一是. ‧. 學校無力聘用合格的教師充分地為學生進行教學。而美國的國家教學與未來發展. sit. y. Nat. 委員會（National Commission on Teaching and America's Future，NCTAF）更指出. io. er. 教師的不足迫使許多學校降低教師品質標準。部分學者進一步提到（Guin，2004），. al. iv n C hengchi U 施連貫的課程，與維繫教師之間的工作關係，使學校長期處於動盪之中。人員流 n. 教師流動率高的學校面臨著重大的挑戰，因為教師流動率高的學校難以規劃和實. 動的負面影響包括有形與無形成本（intangible costs）的增加、組織生產力的下降及服務質量的下降等。首先，關於教師流動成本的研究（Barnes, Crowe & Schaefer，2007）指出，招聘、僱用和培訓教師的成本相當昂貴。高流動率學校的經營成本高居不下，因為不斷招聘和替換教師，消耗大量的人力和財力資本，更遑論創造有助於學生成功學習文化，這些學校陷入了長期的惡性循環，導致耗盡了原本可用於提高教學品質寶貴的資金。. 29. DOI:10.6814/NCCU202000870.

偏遠地區教師流動因素與因應政策之探討－ 以雲林縣國民小學為例 - 政大學術集成

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