場次：1C-2
容積獎勵對都市發展影響之研究
—以台北市為例
* 劉小蘭** 高平洲***摘
要
建築容積管制屬於土地使用分區管制之一環，其主要目的在於控制計畫之 居住密度及人口，以確保良好之生活環境及公共設施服務水準。然而由於都市快 速發展，都市計畫失控及國家之土地、住宅政策等眾多政經因素夾雜在一起，造 成都市中公共設施不足、公共建設推動困難、公共設施品質低落等問題。 為解決公部門對公共服務機能提供之不足，因此以誘導方式提供獎勵之誘 因以鼓勵民間設置必要性之公共設施，對都市發展而言具有正面意義。現行鼓勵 辦法中，以建築容積做為獎勵手段者有綜合設計鼓勵辦法、建築物增設停車空間 鼓勵要點、都市更新鼓勵辦法、聯合開發辦法等。 目前我國在容積獎勵辦法愈來愈多之情況下，實有必要加以檢視其當初之立 法目的及立法成效藉以檢討鼓勵辦法之必要性。此外，各種容積獎勵辦法之間是 否會造成排擠效果？過度之容積獎勵是否會造成容積管制之失控、增加都市計畫 公共設施之額外負擔？此為本文所要探討主題之一。 * 本文接受國科會補助NSC88-2415-H-004-026特此致謝。 * * 政大地政系教授 * ** 政大地政系碩士班學生
壹、前言
建築容積管制屬於土地使用分區管制之一環，其主要目的在於控制計畫之 居住密度及人口，以確保良好之生活環境及公共設施服務水準。然而由於都市快 速發展，都市計畫失控及國家之土地、住宅政策等眾多政經因素夾雜在一起，造 成都市中公共設施不足、公共建設推動困難、公共設施品質低落等問題。 為解決公部門對公共服務機能提供之不足，因此以誘導方式提供獎勵之誘 因以鼓勵民間設置必要性之公共設施，對都市發展而言具有正面意義。現行鼓勵 辦法中，以建築容積做為獎勵手段者有綜合設計鼓勵辦法、建築物增設停車空間 鼓勵要點、都市更新鼓勵辦法、聯合開發辦法等。 都市實施容積管制的意義與目的乃在考量當地區之計畫人口、都市特性、發 展現況及公共設施服務水準等因素而訂定當地最適宜的土地發展強度，有效的 控制都市環境及致力於都市計畫理念的達成。故理論上所訂定之容積率應是在確 保良好的環境品質之下，規範該區最適當之土地使用強度。 容積獎勵美國始於1961年紐約市所實施之獎勵性分區管制（incentive zoning ordinance），即在都市土地使用發展上運用鼓勵方式促使開發商配合 公共政策以提供公共寧適性設施，包括於建築物留設開放空間等。近代都市計畫 發展過程中，提供都市開放空間綜合設計鼓勵的分區獎勵制度之崛起，主要乃 受傳統分區管制過於僵硬，無法適應人們真實生活需要所發展出來的新技術。 日本的「特定街區制度」與「綜合設計制度」，其目的在於藉由增加建築容積之 獎勵，以確保都市的開放空間，進而促進都市機能，規定基地在一定規模以上 且空地率到達一定比例，只要開發者能提供開放空間，則可獲得高度、容積率等 限制之放寬，甚至可獲得融資之推薦。 綜觀美、日兩國各主要城市開放空間獎勵辦法，美國當初立法目的在於促使 高密度使用地區，得以留設開放空間，使民眾有更佳的環境品質，而此辦法之 在日本更引申為強調都市防災功能。此外，在辦法的適用地區上，美國多僅高密 度之商業區、辦公區適用，但在日本則不僅商業區、辦公區適用，甚至某些住宅 區與工業區亦是用開放空間鼓勵辦法。另就獎勵項目而言，除容積獎勵、高度限 制放寬以外，日本政府上提供融資推薦措施，而美國公部門甚至利用財務分析 報表透過開發者本利益與報酬關係分析，評估如何給於合理報酬誘因之容積獎 勵，並結合融資與稅捐減免與緩爭等變通措施，利用合理且具吸引力之高報酬 誘因，提高計畫在財務推動上的可行性。（李淑敏，民86） 目前我國在容積獎勵辦法愈來愈多之情況下，實有必要加以檢視其當初之立 法目的及立法成效藉以檢討鼓勵辦法之必要性。此外，各種容積獎勵辦法之間是否會造成排擠效果？過度之容積獎勵是否會造成容積管制之失控、增加都市計畫 公共設施之額外負擔？此為本文所要探討主題之一。
貳、國內容積獎勵制度之回顧
國內目前實施之開放空間綜合設計容積獎勵制度，係源自於日本的「特定街 區制度」與「綜合設計制度」。民國72年台北市發佈「台北市土地使用分區管制規 則」其第十一章即為綜合設計放寬之規定，民國73年「建築技術規則」規定「未實 施容積管制地區建築基地綜合設計鼓勵辦法」，民國85年廢除「未實施容積管制 地區綜合設計鼓勵辦法」，改由「實施容積管制地區綜合設計鼓勵辦法」承續。綜 合設計鼓勵辦法主要目的在於鼓勵留設公共開放空間而給予容積獎勵，但是容 積獎勵辦法日後更擴大實施至增設室內公用停車空間容積獎勵、都市更新容積獎 勵及聯合開發容積獎勵等辦法。 國內有關容積獎勵之研究大多以開放空間綜合設計容積獎勵為主要探討對象， 因其實施時間較久、申請案例較多、影響範圍亦較廣。研究內容包括開放空間之 設計及設置、開放空間之管理維護及容積獎勵對公共設施服務水準之影響等，亦 有從經濟面及財務面來探討容積獎勵之誘因及其對都市發展之影響。何百倉（民 82年）認為建築商是否願意配合提供公益設施除視獎勵幅度及提供公益設施多 寡外，尚受需求價格彈性大小、負擔之成本及區位售價之影響。李淑敏（民86 年）則以財務模擬方式分析開放空間綜合設計之投資報酬率，發現基地面積及 開放空間面積愈大、地價及樓層效用比愈低則投資報酬率較高，並且認為現行容 積獎勵辦法對都市外圍地區較為有利，此現象將導致提供開放空間之開發往都 市外圍地區擴張、蔓延，與都市實質發展中較需要開放空間之市中心地區不符。 整體而言，在不考慮外部性之情況下，容積獎勵能使社會福利因未到完全 競爭狀況時之損失最少。其經濟效益會較未有容積獎勵時之情況為高，因此，與 未容積獎勵前之法定容積比較，更可趨近經濟效率。參、台北市容積獎勵辦法概要
目前台北市容積獎勵之相關規定包括「台北市土地使用分區管制規則」之綜合 設計放寬規定、「台北市建築物增設室內公用停車空間鼓勵要點」、「都市更新條 例」、「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」等，分別針對提供不同公益性設施、類 型予以獎勵。以下分別對各種獎勵辦法說明其立法目的及制度概要如下：一、綜合設計容積獎勵
所謂的「綜合設計容積獎勵」主要係針對提供開放空間之建築基地所給予之獎 勵，所以又稱為「開放空間綜合設計容積獎勵」，在相關法律用語上，則使用 「綜合設計放寬規定」或「綜合設計鼓勵辦法」。 目前國內實施之綜合設計容積獎勵制度（包括過去「未實施容積率地區綜合 設計鼓勵辦法」與現行之「實施都市計畫地區建築基地綜合設計鼓勵辦法」），係源自日本的「特定街區制度」與「綜合設計制度」，窺其立法目的在於藉由增加 建築容積之獎勵，以確保都市的開放空間，進而促進都市機能1。而國內開放空 間鼓勵辦法之立法目的依相關研究2認為主要目的有三： 1） 鼓勵基地之合併以整體開發。 2） 提供都市公共開放空間。 賦予建築物設計較大之彈性及變化。 3） 除了上述之目的外，亦可說尚有提升都市防災功能、促進鄰里交往 建立共識及促成舊市區更新等目的。
二、建築物增設室內公用停車空間容積獎勵
建築物增設室內公共停車空間鼓勵要點之訂定係依據建築技術規則建築設計 施工編第五十九條之二規定而來。其目的在鼓勵建築物增設室內公共停車空間， 提供公眾之用，以降低停車空間之不足。三、都市更新容積獎勵
台北市都市更新實施辦法為台北市之單行法規，其制訂係依據都市計畫法第 63條規定而來，其立法目的在於辦理都市更新，以促進土地利用，改善生活環 境，更新都市機能及增進公共福利3。然而過去都市更新工作係以「區段徵收」來 推動，但其執行效果不彰，遂加以改良，積極融入「民眾參與」之精神，建立獎 勵制度因此成為推展更新的主要策略。民國八十七年公布之「都市更新條例」將 適用地區闊代為全國性統一之規定，以加速推動都市更新之成效。四、聯合開發容積獎勵
所謂聯合開發，係指地方主管機關依執行機關所訂之計畫，與私人或團體 合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地，以有效利用土地 資源之不動產興闢事業而言4。聯合開發之容積獎勵對象為依法申請投資聯合開 發且無償提供捷運設施所需空間及其應持分土地所有權者。由此觀之，聯合開發 容積獎勵之目的乃在於以獎勵方式促進公、私合作開發大眾捷運系統，有效利用 土地資源，以促進地區發展。 表3-1容積獎勵辦法之比較分析 綜合設計獎勵 停車獎勵 都市更新獎勵 聯合開發獎勵 獎勵 目的 1.獎勵基地合併開發 2.提供都市開放空間 3.建築物設計彈性 提供公共停車空間 獎勵民眾參與都市更 新，促進土地利用 促進公私合作開發大 眾捷運系統場站及毗 鄰土地 1 陳立夫，「日本的特定街區制度與綜合設計制度」，人與地，八十四年十一、十二月 2 參考經建會，79年「現行綜合設計鼓勵辦法之檢討」、盧國寶，78年「從管理維護觀點探討獎 勵制度開放空間之研究」 3 「台北市都市更新實施辦法」第一條 4 「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」第三條獎勵 要件 留設公共開放空間 增設公用停車空間 辦理都市更新 無償提供捷運場站所 需空間 使用 分區 限制 1. 住（2、2-2、3、3-1、3-2、4、4-1） 2. 商（1、2、3、4） 3.市 （住宅區已廢止） 1. 住（3、3-1、3-2 、4、4-1） 2. 商（1、2、3、4） 3. 工三（2、3） 4. 文教區 5.行政區 - -基地 區位 限制 符合使用分區之一般 基地 符合使用分區之一般 基地 計畫指定基地 計畫指定基地 基地 規模 限制 依不同使用分區有不 同基地規模限制 增設停車最小規模限 制 更新基地最小規模限 制 指定聯合開發場站 獎勵 幅度 開放空間有效面積×容 積率×1/3~2/5 每部停車位獎勵15平 方公尺（機械停車位 以0.6部計） 依各評定基準加以增 減，而以「原法定容積 之1.5倍」或「0.3倍法 定容積加原建築容 積」，兩者較低者為上 限。 無償提供捷運場、站及 關設施使用土地面積 所需空間×容積率 ×1/2 資料來源：1.台北市土地使用分區管制規則、台北市建築物增設室內公用停車空 間鼓勵要點、都市更新條例、都市更新建築容積獎勵辦法、大眾捷運系統土地聯 合開發辦法2.本研究整理
肆、容積獎勵辦法實施案例統計與分析
台北市歷年容積獎勵辦法實施情形主要以開放空間綜合設計獎勵及增設停車 空間之獎勵為主，至於都市更新及聯合開發容積獎勵則因適用範圍較為侷限， 且需經計畫程序予以指定，非一般基地可以適用，因此所獎勵之容積有限。以下 僅就容積獎勵案例之實施情形說明如下：一、綜合設計容積獎勵
根據台北市政府建築管理處統計資料，自民國72年至87年底，總計適用開 放空間綜合設計而獲得容積獎勵之案例共392件5，（包括部分適用未實施容積 管制地區綜合設計放寬規定者）。由歷年案件之統計顯示，申請數量於民國72 年至82年間有逐年增長之趨勢，民國82年以後則突然減少甚多。（表 3-2） 申請案例中位於舊市區（萬華、大同、大安、中正、中山、松山、信義）者共 5 根據台北市政府建築管理處之建照存根注意事項欄中有註明適用綜合設計容積獎勵之案例 統計而來。212件，位於新市區（士林、內湖、文山、北投、南港）者共180件。舊市區中以 位於邊緣地區之中山、松山、信義等三區申請案例較多共160件，佔舊市區全部 案例之75.5﹪；新市區中則以內湖、文山等近年發展較迅速地區共112件，佔 新市區案例之62.2﹪。 歷年採綜合設計獎勵之容積共計1,006,711平方公尺，各行政區獎勵容積依 次為內湖、中山、文山、松山、信義等區，與上述申請核准案例較多之行政區相符 惟歷年開放空間留設面積與容積獎勵樓地板面積之比例則有明顯之變化，如民 國72年時，開放空間面積與獎勵樓地板面積之比例約為1：2；民國76年時約 為1：1.5；至民國85年以後比值則約為1：1，可見容積獎勵之幅度有愈來愈 小之趨勢，這與民國72年至80年間，適用未實施容積管制地區綜合設計鼓勵辦 法之申請案例有較高之容積獎勵幅度有關，而容積獎勵辦法之審查規定愈來愈 嚴格亦是不爭之事實。 此外，本研究統計資料中雖然無法看出容積獎勵案例與基地規模之關係，但 是根據曹以強（民83年）之統計6，開放空間容積獎勵案例之基地面積以3000 平方公尺以上最多約佔68.2﹪，其餘2000~3000平方公尺及1000~2000平 方公尺各佔15.96﹪。由此可見綜合設計之獎勵案例大部分為較大規模之基地。
二、建築物增設室內公用停車空間容積獎勵
表3-2容積獎勵案例統計 年度 建照總計 綜合設計獎勵 停車獎勵 都市更新獎勵 聯合開發獎勵 獎勵案例合計 72 1678 2 2 73 1444 3 3 74 1281 9 9 75 1085 13 13 76 1106 12 12 77 972 26 26 78 893 26 26 79 800 33 33 80 667 28 28 81 835 48 48 82 912 67 23 90 83 510 34 4 38 84 459 19 12 31 85 399 20 30 3 53 6 參見曹以強，建築容積推論居住人口之研究—以台北市為例，淡江大學建築研究所碩士論 文，83年P9986 571 22 73 1 96 87 642 30 94 1 125 總計 14254 392 236 5 0 633 比例 61.9% 37.3% 0.8% 0.0% 100.0% 資料來源：台北市政府建築管理處 「台北市建築物增設室內公用停車空間鼓勵要點」雖於民國77年已公布實施， 但受限於資料取得之限制7，從民國82年開始方有統計資料。總計民國82年至 87年間，台北市利用建築物增設室內公共停車空間鼓勵要點申請容積獎勵之案 例共236件，獎勵容積約191,120平方公尺8。由歷年之申請情形來看，近年申 請案件增加速度非常之快，民國八十七年申請之案例約為最近六年總數之四成。 申請案例中，主要位於內湖、中山、文山、松山、大安等區，每區增設之停車位 皆達千輛以上，尤其以內湖區為最，共增設5729個停車位佔全市總數14157 之40.5﹪；申請案例最少之區域依次為萬華、中正、南港、信義、士林、北投及大 同等區，每區不超過600個停車位，共僅佔全市總數16﹪。（表4-8） 以申請案例所在土地使用分區而言，獎勵停車之案例以位於第三種住宅區及 第三種工業區最多，各為5,639及3,773部停車位，分別佔增設停車總數之 40％及27％。若以住、商、工等使用分區劃分，住宅區約佔48.8﹪，商業區佔 19.9﹪，工業區佔27.4﹪。就停車獎勵之目的而言，鼓勵增設公共停車空間係 為提供公眾之用，以降低停車空間之不足。然而目前停車獎勵卻未能鼓勵商業區 或市中心地區增設停車空間，反而成為工業區或都市外圍地區藉以增加建築空 間之手段之一。 由內湖區停車獎勵之案例可以發覺，內湖區之增設停車數佔全市之四成，其 中有超過六成之獎勵停車位是位於工業區內，對廠商而言，在工業區內增設停 車空間不但可符合上班之停車需求又可提高容積率，可謂百例而無一害；但是 對都市整體規劃而言，工業區之停車需求本就應納入工業區規劃一併考慮，而 不應以獎勵辦法來鼓勵增設停車，況且容積獎勵不僅提高開發密度更無助於工 業區之聯外交通，因此現行停車獎勵辦法似乎有再加以改進之必要。
三、都市更新容積獎勵
台北市政府於八十二年修訂「台北市都市更新實施辦法」後，八十三年起依該 規定以分期分區方式研選獎勵更新實施地區，給予放寬建築容積等獎勵項目， 輔導民間自辦更新，並成立台北市都市更新審議委員會，審理民間自辦更新案， 迄八十七年底接受民間企業提出申請之更新案共計24件（87年底止）已核定實 7 建管處之停車獎勵統計資料從民國82年開始。 8 以增設停車位推測之獎勵樓地板面積。施之案例則有五件。雖然核定之案例不多，但是從核定之案例中可發現更新申請 案平均審查時程約需一年左右，而容積獎勵之幅度則高達四至五成。
四、聯合開發容積獎勵
根據民國八十一年底台北市政府捷運局聯合開發基地規劃資料，台北都會區 大眾捷運系統共評選五十一個擬採聯合開發之場站基地9，由於其適用之範圍僅 限於大眾捷運系統場站及其毗鄰土地之開發，一般基地並不適用，因此就容積 獎勵部分而言，其主要目的應在提供商業空間使用機會，對住宅樓地板之影響 應屬有限，對都市總樓地板面積之增加影響亦極微小。目前現有聯合開發之案例 有大安站、南港站、木柵站、新店站等，其因車站設施所得獎勵面積分別為 4908、88046、8550、54748平方公尺10，視車站之規模而有所不同。此外，由 於聯合開發之效益是由地主、投資開發者及捷運局（政府）所合力創造，因此容 積獎勵之利益亦由上述參與者採取協商方式決定分配結果。伍、容積獎勵對都市發展影響之檢討
容積獎勵辦法對都市計畫及都市發展之正面影響包括增加開放空間、停車空 間等公共設施面積、增加可建築樓地板面積、賦予建築物設計彈性、美化都市景 觀等。然而以增加容積率為獎勵手段亦會對都市計畫與都市發展造成負面影響， 如容積率之放寬造成居住密度之提高而引進更多之人口，而更多的人口需要額 外的公共設施服務空間，才能維持原有之公共設施服務水準，因此容積獎勵辦 法造成開放空間、停車空間以外之公共設施服務水準降低，是可以理解的。以下 分別從公共設施面積、人口之關係及第二節容積獎勵案例之統計等，分析容積獎 勵前後對都市計畫及都市發展影響如下：一、正面影響
（一）增加開放空間、停車空間等公共設施面積 對都市整體而言，台北市計畫之公園、綠地、廣場、遊戲場、體育場等開放空 間面積約為1383.97公頃，但截至目前為止已開闢之面積僅約735.98公頃， 尚未開闢面積約為647.99公頃，開闢率僅及53.16﹪（參見表5-1）。而開放空 間綜合設計放寬規定實施後，增設之開放空間面積共89.4公頃，較原計畫面積 增加6.46﹪，較已開闢面積增加12.15﹪。 至於停車空間方面，台北市計畫之停車場面積共17.95公頃，八十七年底台 北市市有停車場總面積已達333,977坪，最大停車容量汽車為59148輛11，民 國82年至87年間依「台北市建築物增設室內公用停車空間鼓勵要點」增設之停 9 參見曹以強，前揭書P101 10 參見「聯合開發權益分配與權利變換」台北市政府捷運局委託，台灣大學建築與城鄉研究所 規畫室規畫，八十一年十月，P161-183 11 參見台北市統計摘要P42，台北市政府主計處編，民國八十八年車空間共14157個停車位，較八十七年底公有停車最大容量59148增加 23.9%。 因此，就高密度發展之都市空間而言，經由獎勵容積而交換出建築基地留設 可供公共使用之開放空間卻有補足都市公共設施之一定程度的效益。 （二）提昇開放空間、停車場等公共設施服務水準 現有台北市計畫之公園、綠地、廣場、兒童遊戲場、體育場等開放空間公共設 施每人所享有之計畫面積為5.33平方公尺，現況實際服務水準為每人2.83平方 公尺（未含綜合設計開放空間面積），計入綜合設計新增開放空間面積89.41 公頃後，則每人所享有之公園、綠地等開放空間面積提高0.34平方公尺達3.18 平方公尺，約提高12%之服務水準。但台北市為快速發展之國際都會區，相較 於其他國際都市，台北市之公園、綠地等休憩活動空間仍顯得偏低，因此為提昇 環境品質，市政府乃積極推行河川地之親水計畫及綠化工作，截至八十七年底 為止，共開闢22座河濱公園面積433.5公頃，使得平均每位市民享有公園、綠 地等開放空間面積面積提昇1.67平方公尺達4.85平方公尺，假設未來人口數仍 維持目前之水準，則計畫面積全部開闢後，每人之服務水準可望再提高2.49平 方公尺達7.34平方公尺/人12之服務水準。至於停車空間之服務水準由表5-1可知 獎勵增設之停車空間增加了市有停車空間之23.9%，大幅改善了停車空間不足 之問題。 （三）增加可建築樓地板面積與居住人口 歷年因留設公共開放空間及增設室內公用停車空間所獎勵之樓地板面積分別 為17.03公頃及7.7公頃。假設此額外增加之樓地板面積有百分之八十作為居住 使用，以每人25平方公尺之居住水準推計，則新增之居住人口為38331人（表 5-2），約為台北市六個里的人口規模13，相當於台北市最大行政區（大安區） 人口的1/8，或台北市最小行政區（南港區）人口的1/3。對都市發展而言，在 不增加用地面積情況下，增加可建築樓地板面積及居住人口具有促進都市土地 有效利用之功能。 （四）增加建築物設計彈性、鼓勵基地合併 由於容積獎勵辦法之基地必須達到一定程度之規模，且基地之規模愈大， 利用容積獎勵之投資報酬率愈高，因此對於大規模基地之開發相對較為有利， 亦因此促進基地之整合，鼓勵基地合併。另外，由於建蔽率之減少及容積率之提 高，建築物必然拉高，造型可多變化，如能善加利用，對都市景觀有實質之助 益。 12 服務水準計算方式中之開放空間面積包括公園、綠地、廣場、兒童遊戲場、體育場、河濱公園 及綜合設計所留設開放空間面積 13 台北市目前共435個里，平均每個里的人口約為6000人。
表5-1容積獎勵辦法鼓勵增設之開放空間及停車空間統計 行政區 人口數 開放空間 停車空間 計畫面積 已開闢面積 增加面積 增加計畫 % 計畫面積 增設車位 萬華 208,464 28.93 28.74 1.57 5.42% 1.62 173 中正 164,955 35.74 33.59 2.10 5.89% 0.72 213 大同 133,661 8.99 8.57 1.58 17.57% 0.72 570 中山 212,238 87.57 81.56 10.62 12.13% 1.16 2278 大安 314,217 38.31 37.27 2.40 6.25% 0.57 1055 信義 239,888 50.40 39.60 10.13 20.09% 0.13 282 松山 205,823 31.07 30.18 12.54 40.37% 0.53 1263 南港 110,982 49.50 38.47 7.22 14.58% 1.10 237 內湖 237,349 320.32 61.95 16.59 5.18% 1.82 5729 士林 293,731 152.14 82.46 5.24 3.44% 3.31 286 北投 241,824 365.11 124.91 4.80 1.31% 4.17 510 文山 235,361 215.89 168.67 14.63 6.78% 2.10 1561 全市 2,598,49 3 1383.79 735.98 89.41 6.46% 17.95 14157 資料來源：1.台北市統計要覽2.台北市政府都市發展局 表5-2台北市歷年容積獎勵面積換算可居住人口之推估 行政區 人口數 開放空間 獎勵容積 增設停車 獎勵容積 增加人口 萬華 208,464 1.95 0.2 699 中正 164,955 3.15 0.3 1100 大同 133,661 2.25 0.8 967 中山 212,238 13.57 3.1 5326 大安 314,217 3.48 1.4 1568 信義 239,888 12.29 0.4 4053 松山 205,823 13.50 1.7 4867 舊市區 1,479,246 50.19 7.9 18580 南港 110,982 7.64 0.3 2546 內湖 237,349 17.03 7.7 7926 士林 293,731 6.31 0.4 2143 北投 241,824 5.99 0.7 2137 文山 235,361 13.51 2.1 4999 新市區 1,119,247 50.49 11.2 19751
全市 2,598,493 100.67 19.11 38331 資料來源：本研究製
二、負面影響包括有
（一）增加地區居住使用密度 對於整個台北市而言，總人口高達260萬人，歷年因容積獎勵而增加之可居 住人口尚不及四萬人，對於整體居住密度之影響而言，可以說微乎其微。但從另 一方面來看，容積獎勵之案例似乎有區域集中之現象，在台北市十二個行政區 中，新市區部份地區及舊市區邊緣之行政區如內湖、文山、中山、松山、信義等五 區及佔了佔台北市歷年容積獎勵案例的七成以上。不管是因土地之取得、開發成 本或基地規模限制等因素所使然，顯然對該地區之居住密度會造成較大之影響。 再就個別住宅社區而言，開放空間容積獎勵最高幅度約為基準容積之20﹪，因 此雖然開放空間面積增加了，但是居住密度相對也提高20﹪，對於當地居住環 境品質而言不見得有多大益處。 （二）降低地區性公共設施服務水準 雖然以容積獎勵做為鼓勵提供公共設施之誘因，可以達到增加開放空間、停 車空間之目的，但是相對的，對其他之公共設施如道路、學校等卻造成額外之負 擔，以歷年容積獎勵之樓地板面積換算可供居住之人口約為3-4萬人，而服務 3-4萬人之公共設施建設成本、財政支出等，不能不加以考慮。根據都市計畫盤 檢討標準，每增加一萬人所需增加之公共設施面積約為14.4公頃14，這還不包 括公共設施建設費用及其他政府之財政支出。 （三）容積獎勵造成都市發展亂象 由於容積獎勵辦法各地區均適用，不管有無都市發展需求，到處都有採用本 辦法之案例，尤有甚者，開放空間需求迫切地區由於大規模基地取得困難，因 此適用案例較少，反而在都市發展強度尚低，因土地取得容易而造成獎勵辦法 過渡濫用之情形，從整個都市發展來看，郊區原本應該是低密度、低層、有較多 空地的地區，突然間到處可以看到容積獎勵所興建的大規模高層住宅，造成都 市發展秩序的亂象。 （四）各土地使用分區之容積獎勵均一體適用，造成住宅私密性之破壞 開放空間及增設停車空間獎勵在商業區等地之成效顯然較住宅區顯著，究其 原因乃在於住宅區私密性與公益性之衝突。獎勵之開放空間及停車空間應提供公 眾使用為獎勵之基本要件，然而由於開放之結果常造成安全性及私密性之威脅， 許多非當地住宅社區之居民可公然出入該社區或經由停車場直達社區內，因此 14 參見表3-8之公共設施檢討標準及道路現況服務水準。公園綠地3.3m/人，兒童遊戲場0.8 m/人，體育場0.7 m/人，國小加國中約3.2 m/人，道路6.44 m/人，共14.4 m/人。通常社區管理委員會基於安全之考量，僅開放住宅社區內部使用，使公益性之 目的無法兼顧。因此住宅區是否適用上述獎勵規定一直引起各界之討論，本次台 北市土地使用分區管制規則修正條文中，取消住宅區綜合設計容積獎勵部分應 即反應此因素之考量。
陸、對現行容積獎勵辦法之檢討及建議
台北市自民國72年至今雖然已有六百多件容積獎勵案例，然而其實施成效 卻頗多爭議，包括獎勵開放空間、公用停車空間之使用管理、立法成效之評估及 容積獎勵對公共設施、居住密度、環境品質之影響等。由於歷年容積獎勵辦法實 施情形主要以開放空間綜合設計獎勵及增設停車空間之獎勵為主，至於都市更 新及聯合開發容積獎勵則因適用範圍較為侷限，因此實施案例不多、影響有限， 本本不加以深入探討。以下僅就開放空間獎勵及停車獎勵辦法成效作一檢討：一、立法政策之檢討
開放空間容積獎勵辦法自民國72年擬定實施以來，申請適用開放空間容積獎 勵之個案有逐年增加之趨勢。然而建商採用容積獎勵之理由不管為了增加可銷售 樓地板面積或增加建築設計彈性、創造景觀變化、提高單位售價等，其最終目的 必須有利可圖，方能達到獎勵之效果。就申請案例而言，容積獎勵確實可達到增 加開放空間及建築設計彈性之效果，停車獎勵之辦法亦同，增設停車獎勵之申 請案例更有超過申請開放空間獎勵之趨勢。究其原因不外乎停車供給不足，增設 停車獎勵之利益較留設開放空間之利益為高。因此，不同容積獎勵辦法間如何加 以配合，似乎為立法當時所忽略。 目前現有之容積獎勵辦法包括綜合設計容積獎勵、增設停車空間容積獎勵、聯 合開發及都市更新容積獎勵等。其中聯合開發及都市更新容積獎勵需經計畫程序 予以評估，因此較能與都市發展相互配合。然而綜合設計及增設停車獎勵對各土 地使用均一體適用，僅需由建築管理單位審查通過即可，難免造成建築管理與 都市發展之衝突。 民國八十七年修正之「台北市土地使用分區管制規則」已取消住宅區綜合設計 容積獎勵之規定，未來對於住宅區開放空間綜合設計所造成之亂象與使用管理 問題可獲得部份之紓解，但是商業區所留設之開放空間若不能確保供公眾使用， 則開放空間之效益將無法彰顯。至於增設停車獎勵方面，由於增設之停車空間以 住宅區及工業區居多，分別佔增設停車總數之48.8%及27.4%，且多位於新市 區或舊市區邊緣地區，就停車獎勵之目的而言，未能鼓勵停車需求殷切之商業 區或市中心地區增設停車空間，反而成為都市外圍地區或工業區藉以增加建築 樓容積之手段。未來在容積獎勵之立法政策上實有再行商榷之餘地。二、容積獎勵造成都市計畫或公共設施額外之負擔
容積獎勵造成都市計畫或公共設施額外之負擔係指容積增加導致人口增加， 引發交通等公共設施額外需求而言。雖然歷年來容積獎勵新增之人口最多約有4 萬人。但若考慮日後可能增加之容積獎勵案例，及實際作住宅使用比例之推計， 據估計開放空間容積獎勵增加之樓地板面積，在不同平均每人樓地板面積設定 下可增加之容納居住人口在13~21萬人間15（不包括增設停車獎勵部份），相 當於增加一個新的行政區之規模，由此可知，容積獎勵案例顯然尚有2~4倍之 潛在供給量存在，其所引發之問題亦會慢慢浮現。雖然目前，台北市在新修正之 土地使用分區管制規則中已取消住宅區容積獎勵之規定，但是近年來台北市大 力鼓吹之都市更新發展政策亦以容積作為獎勵之手段。若都市更新政策能順利推 行，以目前容積獎勵幅度上限「原法定容積之1.5倍」或「0.3倍法定容積加原建 築容積」，則更新後之容積率較更新前將增加三至五成之容積率。
三、容積獎勵案例未能配合都市發展需求
歷年開放空間容積獎勵案例主要分佈在舊市區邊緣之中山、松山、信義區及新 市區之內湖、文山等區，相對於舊市區之大同區、萬華區及新市區之士林、北投、 南港，其分佈並不均衡，尤其以開放空間需求較高之地區而言，開放空間獎勵 辦法並沒有直接之獎勵誘因。另外，對增設停車獎勵而言，核可案例主要分佈於 內湖、中山、松山、大安等區，分佈較少區域為萬華、中正、南港、信義、士林、北 投及大同等區。與現況停車服務水準較低且需求較大之行政區如中正、信義等舊 市區並不符合。因此從計畫面而言，容積獎勵辦法並不能改善公共設施服務需求 較高地區之服務水準。四、開放空間及增設停車位之使用管理問題
開放空間及增設停車空間獎勵之目的旨在提供公眾使用，然而不少研究 16 指出獎勵之開放空間及停車空間常淪為少數人之私用空間，尤其以住宅區所設 置之案例為最，雖然台北市於民國83年12月制訂了「台北市綜合設計公共開放 空間設置及管理維護要點」，規範了公共開放空間之使用管理，但是增設停車空 間之使用仍然缺乏有效之管理，況且執行層面是否能有效加以落實普遍受到懷 疑。因此開放空間如何開放？增設停車空間如何提供公眾使用？是一個影響立法 成效的重要課題，許多案例目前仍然面臨使用管理不彰之問題，使立法美意大 打折扣。五、容積獎勵辦法間之替代與排擠效果
開放空間獎勵會減弱了更需更新的都心地區之開發，同樣的開放空間獎勵 15 參見曹以強，前揭書P153，每人樓地板面積按細部計畫規劃標準（20-40m2/人）時，增加 202,143人；以25m2/人計算時，增加209,428人；以40m2/人計算時，增加130,893人 16 盧國寶，從管理維護觀點探討獎勵制度開放空間之研究—以台北市實例為例，淡江大學建 築研究所碩士論文，78年；蔡仁堅，「都市地區開放空間之設置及相關獎勵措施之檢討」空 間雜誌45期P44以下，1993年4月與增設停車空間獎勵之間也會有排擠效果或替代性之產生，在市中心地區因為 地價昂貴，採用開放空間綜合設計方式會損失許多精華的地面層空間，若採用 增設停車空間方式以獲得容積獎勵，一方面可保留地面層之空間，另一方面更 可藉增加停車位來吸引消費者，此不同獎勵辦法間之替代性完全決定於開發者 成本利益之考量，而非以公共設施之迫切性及公益性為依據，因此有必要對獎 勵效果加以評估。 根據本研究之結果，提出下列之建議 （一）針對地區發展特性擬定獎勵措施 由於開放空間容積獎勵之規定具有齊頭式之平等，因此不管是否真正有都市 發展的需求，到處都有本辦法的開發案例。尤其甚者，需要開放空間的地區由於 大規模基地較難取得，因此適用案例較少，然而在都市發展強度尚低的地區， 反而到處有採用此法的案例（因土地取得容易）。從整個都市發展來看，此辦法 造成都市發展秩序上的混亂，不但蠶食尚不必急於發展的地區，且減弱了更需 更新的都心地區的開發17（陳亮全,1993）。增設公用停車空間容積獎勵之適用 亦有類似齊頭式平等之情況，僅都市更新及聯合開發獎勵辦法會針對需要特別 鼓勵開發之地區進行評選而給予容積獎勵。因此如何在各種獎勵辦法間取得平衡 並兼顧地區之發展需要，唯有針對地區發展特性擬定不同獎勵措施，才能引導 或控制都市之成長，使容積獎勵之目的得以實現。 （二）容積獎勵應與都市計畫及都市發展相結合 雖然容積獎勵辦法具有許多之功能，但是各地都市計畫發展制度中，土地使 用分區並沒有將各種獎勵措施、項目，配合各地之都市發展、都市設計需求予以 整合，形成可誘導私人投資並供都市發展政策運用之成熟機制。因此，未來容積 獎勵之規定應納入都市計畫土地使用管制中，從開發管制之觀點，確實掌握各 地之開發密度及公共設施服務水準之關係，以避免造成都市計畫公共設施之額 外負擔。 （三）其他獎勵措施之替代 容積獎勵制度應有其規模之上限，以避免對環境產生負面效果。目前國內容 積獎勵辦法對都市發展之負面影響已逐漸浮現，各土地使用對於容積獎勵辦法 之一體適用，造成獎勵容積位置之不確定性，更增加都市規劃之困難度。因此對 於開放空間、停車空間等公益設施之獎勵措施，是否仍應侷限於高度使用之放寬 或樓地板面積之增加呢？其實站在開發者之立場，減稅、貸款融通、緩徵付費等 17 陳亮全，「開放空間設計獎勵法規檢討」專業問卷調查，空間雜誌社，第45期P27，1993年4 月
財務獎勵誘因，同樣能達到降低開發成本或提高利潤之效果，因此未來獎勵辦 法應朝多元化設計，才不致造成容積之濫用。
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