蘇花改路段私有土地取得決策過程分析─權變的觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 蘇花改路段私有土地取得決策過程分析. 治政 ─權變的觀點大立. ‧ 國. 學. Analysis of the Decision-Making Process for the Acquisition of Private Land in the Suhua Improvement Section. ‧. --Contingency Perspective. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：黃東益博士研究生：詹翔佑撰. 中華民國 107 年 12 月 DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Thesis. 政治大 Analysis of the Decision-Making Process for the 立 --Contingency Perspective. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Acquisition of Private Land in the Suhua Improvement Section. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Tong-yi Huang, Ph. D. Graduate Student: Hsiang-yu Chan. December 2018 DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.


(5) 謝誌謝謝東益老師，您是我在政大第一個修課的老師，也是我後來決定追隨的教授，不僅因為您學識精彩豐富，也著迷於您的人文社會涵養與風采，不管是課業、論文、或是生活上，都謝謝您的細心引導。謝謝郭老師，從 107 一年來的通信中，可以看得出來您的熱心外，也藉由口試與您的互動中，確認您是我論文得以精進提昇的不二人選；也謝謝傅老師，在組織管理的課堂上，因為您貼心的指導一句，讓我撰寫速度得以飛快，能同時邀您為口委，實為學生榮幸。謝謝蘇花改工程處，邵處長、洪科長、陳大哥以及其他長官同仁，在政大學習的日子裡，多虧有您們的支持與鼓勵，讓我能夠無後顧之憂的徜徉在學術的生活. 治政大裡，也藉由此機會謝謝蘇花改，我們遠在蘇澳、花蓮工作，為了臺灣，我們自己立打造自己的驕傲！ ‧ 國. 學. ‧. 謝謝 105 級的學弟妹們，尤其是濬誠、子正、亦韜等，多虧有你們，讓我再次的學生生涯不怎麼孤單，重新走在校園裡的日子，也歡笑了不少；也謝謝偉哥，我們在淡江熟識了五年，十年後又來到木柵重新續攤，千杯敬我們友誼長存。. y. Nat. sit. 謝謝政大之傳說中的 IP119，也謝謝政大公行，我大公行真的名不虛傳，我大公. io. n. al. er. 行遙遙領先、我大公行 11 樓電梯其實很快，真的敬我熱愛的每位師生。. i n U. v. 謝謝我親愛的家人，爸媽、老姐、老哥、岳父、岳母，以及我最親愛的老婆及女兒，政大兩年多的日子裡，短的一眨眼就過，卻也長的讓我結了婚、多了一個寶貝女兒，謝謝你們的體諒與幫忙，未來我會繼續加油，好好守護你們。. Ch. engchi. 最後，我要謝謝我自己，謝謝勇敢再次踏進校門的我自己、謝謝不屈不饒的我自己、謝謝與無數報告奮鬥的我自己、也謝謝當時 18 歲錯失貓空的我自己，謝謝你。. 謝謝你們，讓我有機會在十年後的 2018 年，取得人生中第二個碩士學位，謝謝你們大家，謝謝。翔佑 2019 年 01 月 09 日. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.


(7) 摘要自 99 年 6 月苗栗大埔事件發生以來，政府機關私地徵收作業乃遇到了重大挑戰與變革，需地機關在用地取得行政過程中，必須審慎回應人民需求，以達土地正義與機關的最大共識。惟回顧過去文獻，多數內容僅探討以民眾角度觀之的土地正義或環境保護文獻，以政府機關立場討論私地取得的行政決策過程文獻卻是少數，為補足此不足，本文以「台 9 線蘇花公路山區路段改善計畫」七批私有土地取得過程的行政決策作為具體個案，並以 101 年土地徵收條例修法作為用地取得方式的分區時點，試圖釐清下述問題：蘇改處於土地徵收條例 101 年修訂前. 政治大. 後私有土地取得有何困境或影響？面對其困境或影響機關有何因應方式或具體. 立. 作為？另機關於土徵條例修訂前後所採取的行政決策模式為何？又其決策模式. ‧ 國. 學. 類型產生何種變化？. ‧. 經本研究訪談以「半結構式」的深度訪談方式訪問蘇花改工程處人員：本個. sit. y. Nat. 案的決策模式於修法前後的狀況不盡相同，以問題認知的程度（目標的偏好）以. io. er. 及解決問題的知識（因果關係的信念）作為分析架構，連結至 Daft (2005)所提供. al. 的決策模型後，發現於修法前的 100 年在 B 段的工程，較偏向各利害關係人的. n. v i n Ch 目標較為一致，但解決問題的知識亦即手段上較為不一致的漸進決策模式，而在 engchi U. 101 年至 102 年的 A 段工程中，雖然有部份漸進主義，但也逐漸具有目標一致，而手段卻不一致的卡內基決策模式發生；另在修法後的 103 年至 104 年的 C 段工程中，除了卡內基模式外，更具有目標及手段都不一致的垃圾桶決策情形發生，在最後的 103 年到 106 年的南澳交控中心工程中，卻又從垃圾桶模式，逐漸轉回一開始漸進主義，並有期待邁向管理科學行政決策模式的可能，過程可謂權變多元。關鍵字：蘇花改、私有土地、協議價購、徵收、行政決策. i. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ii. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(9) Abstract Reviewing the literatures from 2010 Miaoli Dapu event, there are more discussions about the land justice from the point view of people, but less focusing on the point of view of government. Therefore, to make up this gap, this article uses “Suhua Improvement Project” to be the specific example, and based on the year of 2012 of The Land Expropriation Act amending to be the separated time, this article tries to clarify below questions: what the difficulties does Suhua Improvement Engineering meet before and after 2012? And how does it feedback? What kinds of the decision models are before and after 2012? And what do the models change? The author interviews the Suhua Improvement Engineering Office staff in a "semi-structural" way. In fact, the decision models are changing before and after 2012. If one connects to Daft’s theory, one can construct the problem consensus. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. (preferences about goals) and the solution Knowledge (belief about cause - effect relationship) for the case. Accordingly, in the Suhua Secton B, one can find it goes to the Progressive Decision Mode due to the goal is similar but the way how to get the goal is different. And in the Section A, it comes to the Carnegie Model but even it also includes somehow Progressive Decision Mode. While in the Section C, it becomes to the Garbage Can model and a little Carnegie Model because one cannot control the situation. And finally at the Traffic Control Center stage, it mixes the Garbage Can. sit. y. Nat. n. al. er. io. Model up, but comes back to the Progressive Decision Mode again, and even looks forward to become the Management Science Decision Model. The process is multiplicity and to be a contingency.. Ch. engchi. i n U. v. Key words：The Suhua Improvement Project, Private Lands, the price of Acquisition for an Agreement, Land Expropriation, and the Administration Decision-Making. iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(11) 目次第一章. 緒論 ........................................................................................ 1. 第一節. 研究背景與研究動機 ........................................................................... 1. 第二節. 研究問題與研究目的 ........................................................................... 5. 第三節. 研究個案 ............................................................................................... 8. 第二章. 文獻回顧與理論基礎 ..........................................................26. 第一節. 私地取得文獻與法規探究 ................................................................. 26. 第二節. 行政決策理論與相關研究 ................................................................. 31. 第三節. 行政決策路徑分析與權變模型 ......................................................... 36. 第四節. 小結 ..................................................................................................... 45. ‧ 國. 學. 研究架構與研究設計 ..........................................................50. ‧. 第三章. 立. 政治大. 研究架構 ............................................................................................. 50. 第二節. 研究方法 ............................................................................................. 52. y. sit. er. 私地取得之成效與困境 ...................................................... 60 a v. n. 第一節. io. 第四章. Nat. 第一節. i l C n h e n..................................................................... 修法之前的成效及挑戰 60 gchi U. 第二節. 修法之後的成效及挑戰 ..................................................................... 76. 第三節. 蘇改處對挑戰的綜合回應 ................................................................. 92. 第五章. 私地取得決策模式分析與因素探究................................105. 第一節. 修法前之決策模式分析 ................................................................... 105. 第二節. 修法後之決策模式分析 ................................................................... 112. 第三節. 機關決策模式之綜整及影響形成之因素 ....................................... 118. 第六章. 結論 ....................................................................................123 v. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(12) 第一節. 研究發現與理論對話 ....................................................................... 123. 第二節. 實務對話與政策建議 ....................................................................... 130. 第三節. 研究限制及研究建議 ....................................................................... 134. 參考文獻. ……………………………………………………………137. 附錄：重要事件時間表 ........................................................................143. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vi. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(13) 圖目次圖一「臺 9 線蘇花公路山區路段改善計畫（蘇花改）」工程路線圖.................... 3 圖二蘇花改蘇澳東澳段(A 段)與剖面圖 ................................................................. 10 圖三蘇花改南澳和平段(B 段)與剖面圖 ................................................................. 13 圖四蘇花改和中大清水段(C 段)與剖面圖 ............................................................. 15 圖五蘇花改南澳交控中心計畫基地位置圖............................................................ 16 圖六本研究個案行政決策情境過程與路徑............................................................ 37 圖七本研究架構圖.................................................................................................... 51. 政治大. 圖八本研究各階段決策模式演變圖...................................................................... 129. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vii. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(14) 表目次表一蘇花改蘇澳東澳段(A 段)小型土建工程 ......................................................... 11 表二蘇花改蘇澳東澳段(A 段)公私有土地筆數及比例 ......................................... 11 表三蘇花改南澳和平段(B 段)小型土建工程 ......................................................... 13 表四蘇花改南澳和平段(B 段)公私有土地筆數及比例 ......................................... 14 表五蘇花改和中大清水段(C 段)小型土建工程 ..................................................... 15 表六蘇花改和中大清水段(C 段)公私有土地筆數及比例 ..................................... 16 表七蘇花改南澳交控中心公私有土地筆數及比例................................................ 17. 政治大. 表八蘇花改整體公私有土地筆數及比例................................................................ 18. 立. 表九蘇花改用地預算與成立時間............................................................................ 21. ‧ 國. 學. 表十蘇花改私人用地協議、徵收取得歷程............................................................ 24. ‧. 表十一理性抉擇程度的比較光譜表........................................................................ 39 表十二決策模型權變架構(Contingency Framework) ............................................. 42. y. Nat. io. sit. 表十三蘇花改各用地取得標別受訪者一覽表........................................................ 55. n. al. er. 表十四蘇花改各用地取得訪談問題大綱................................................................ 56. Ch. engchi. i n U. v. viii. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(15) 第一章. 緒論. 「一條安全回家的路，一直是東部民眾最殷切的盼望。」前交通部長毛治國（101）「臺 9 線蘇花公路山區路段改善計畫（前傳）」本研究主題為「蘇花改路段私有土地取得決策過程分析─權變的觀點」，文中試圖討論公共行政部門在進行公共工程建設中的用地取得時，機關的態度、所採取的策略等是否為重要影響工程的進度與施行的因素，並如何直接或間接的影. 政治大. 響土地的再利用，又私有土地取得的過程發生何種現象等，皆為本研究接續要討. 立. 論議題。本研究案的研究個案選擇為「蘇花公路山區路段改善計畫」（下稱「蘇. ‧ 國. 學. 花改」），該計畫目前正邁向土地全部取得階段，其不管私有或公有地目前已如規劃設計原則進場施工，並邁向分段竣工或通車階1段。本研究將聚焦於該計畫於. ‧. 私有土地取得處理過程中，機關因應策略及其他有關議題。. 研究背景與研究動機. er. io. al. sit. y. Nat. 第一節. n. v i n 臺灣東部蘇澳到花蓮的道路，乃是臺灣本島內最險峻、最難行駛的重要道路 Ch engchi U 之一，俗稱「臺 9 線蘇花公路」。東部民眾如果要至臺北，除藉由鐵路、航空等運輸外，臺 9 線乃是唯一的選擇，惟該條道路因臺灣東海岸盛產各種礦產，路上常見砂石車等大型貨車通行，且沿路處於歐亞版塊與菲律賓版塊交界地帶，常有各大小不斷的地震發生，不管是在天晴或是雨後，常有土石鬆動現象，尤其是在夏季颱風過後，整條道路常有封閉情況發生，造成東部民眾的交通不變。然而不管是為了交通的便利，或是促進觀光產業發展等原因，一條連結北部. 1 「蘇花公路山區路段改善計畫」第一階段（A 段）蘇澳至東澳段，已於 107 年 2 月 5 日正式開放通車。 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(16) 與東部的重要道路補救措施從原本的蘇花高速公路、蘇花替代 2 道路等政策方案，皆因環境影響議題遭環保團體提出相當程度之質疑而停擺，但為因應花東地區民眾應有一條「安全回家之路」之訴求，民國 99 年交通部責成公路總局召開數次環境影響評估委員會後，決議有條件通過環境影響評估審查，並於 99 年 12 月 16 日由行政院核定「臺 9 線蘇花公路山區路段改善計畫」（交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網 a，檢索日期：105/10/15）。. 壹、蘇花公路山區路段改善計畫（蘇花改）簡介. 政治大. 為因應宜蘭至花東地區之地質易碎及區域敏感問題，在進行公共道路建設. 立. 時，必須審慎考慮相關地質及環境因素，方能進行道路計畫施行。蘇花改善計畫. ‧ 國. 學. 案，乃是在多重評估及考量下，工程主要訴求為「安全」及「可靠」的改善道路，並不強求「快速」，但極力以「抗災性」為主要目標。建設過程中的環境因素，. ‧. 亦一併納入計畫及施工考量，並細部探討宜蘭至花蓮各區域路段的地質環境，再. Nat. sit. y. 作出各區域路段的改善決定，期許能阻斷此間路段的災害損失；並針對交通肇事. n. al. er. io. 頻率高路段，希望能把傷害可能因素降到最低；除了順應民意，以「經濟發展」. i n U. v. 的角度切入此一計畫外，也同時訴求兼顧「環境保護」的理念，該改善工程道路. Ch. engchi. 乃採雙向雙車道規劃為原則，期待能對環境造成最小的破壞。整體而言，蘇花改路段共分三段，分別為蘇澳到東澳（A 段）、南澳到和平（B 段）、及和中到大清水（C 段），改善長度共計 38.8 公里，計 8 座隧道 24.5 公里、橋梁 8.5 公里、平面道路 5.8 公里，主要改善工程原因乃蘇澳到東澳段「道路線形不佳為易肇事路段」、南澳到和平段「落石坍方阻斷頻繁」、和中到大清水段「路基狹窄且常落石坍方」等原因，故選擇以這三段為目前工程的選擇範圍，如圖一所示。（交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網 b，檢索日期： 2 「蘇花高速公路」（「蘇花高」）計畫，是臺灣東部的高速公路建設計畫，因諸多爭議 2008 年變更為「蘇花公路替代道路」（「蘇花替」），因環境影響評估拍板而遭擱置，與後來 2011 年動工的臺 9 線蘇花改為不同路線。 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(17) 105/10/15）。. 圖一「臺 9 線蘇花公路山區路段改善計畫（蘇花改）」工程路線圖（資料來源：交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，2018）. 政治大. 蘇花公路改善工程全部路段目前正依前述三路段進行工程施工改善，此三路. 立. 段之設計計畫原則，乃是交通部責成公路總局相關人員，負責與準備各項環境影. ‧ 國. 學. 響評估及工程會議，最後才由行政院通過整體施工計畫。事實上，執行此項施工計畫不可或缺之先期作業元素之一為除了環境保育外，還有土地之規劃利用等因. ‧. 素，土地地址的選定連帶著影響工程施工的範圍、環境保育的工作、及工程技術. y. Nat. sit. 的開發許可與否，因此在工程設計時之土地劃定與土地未來是否能取得，將直接. n. al. er. io. 影響本項計畫的工程進行。吾人皆知，「土地」代表著乃是「家園」、或是「居住」. i n U. v. 的地方，又「有土斯有財」為國人的普遍觀念，在先行規劃原則作業時，與土地. Ch. engchi. 所有權人協商的過程中，如何在環境保護框架下，取得「土地正義」與「開發建設」之間的平衡，又能兼顧原本「設計規劃」（交通部公路總局蘇花公路改善工程處，2012：24），在多重活動諸如政治、利害關係人影響下，政策執行時機關的因應對策考量，乃是本研究所探討的重點之一。. 貳、蘇花改對臺灣公共道路建設之意義不可諱言，蘇花公路乃是連接大臺北與花東地區的一段重要的道路拼圖，無論是透過何種形式通車，都將為臺灣工程建設歷史上寫下嶄新的一頁與不可抹滅的一段記憶；不管是從經濟、觀光、環境保護或是交通運輸等方面來探究這段道 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(18) 路建設，都有豐富的題材與資料可供參考並供後人留存參考。蘇花高速公路建設，其實在我國亦已討論多年，惟在多重政治角力下，多半無疾而終。於學術研究上，更有學者曾就 90 年臺灣各縣市區域投入產出表為基本資料，推論出興建蘇花國道對於區域發展的影響等評估，指出交通的便利帶來乃為相對於環境上的破壞，其成本效益上的評估不可不慎（林幸君、高慈敏，2008）；另也有學者研究指出，就觀光面向而言，雖然蘇花國道的開通，交通的便利將對區域的發展有顯著影響，惟因為大者恆大的磁鐵效應，對於花蓮地區的觀光效益其實並不顯著，且花蓮地區的人口將會有外溢現象產生，對於因為蘇花國道的便利性連帶影. 政治大端、林志誠，2009）。因此，雖然蘇花公路扮演的大臺北地區及花東地區咽喉角立. 響花蓮地區的觀光及產業經濟，抱持著極具悲觀的想法（林幸君、高慈敏、賴金. 色地位，卻一直無法獲得相對的改善，花東地區的民眾權益，卻也日漸被各種因. ‧ 國. 學. 素給逐日消磨。. ‧. 蘇花國道雖然於臺灣的公共工程中消逝，然這條道路的重要性仍然在台灣的. Nat. sit. y. 道路中有著舉足輕重的地位。98 年，時任交通部部長的毛治國先生，提出了「歸. n. al. er. io. 零思考」的重要想法，亦即要部屬同仁在「經濟發展」與「環境保育」間做出平. i n U. v. 衡，提醒大家應該重新審視這條道路給臺灣民眾的意義，亦即大家應該回歸「安. Ch. engchi. 全回家的路」作為原點重新思考，進而再做出相對應的道路建設計畫、並且施工。在確保「安全」的前提下，做出對於舊「臺 9 線蘇花公路」的改善工程，針對容易坍方、或是較有落石發生、或是車禍頻繁的路段，進行路段改道或是以長短隧道的方是進行局部改善，而現況較好、較平緩的路段，則繼續研究原來的臺 9 線（交通部公路總局蘇花公路改善工程處，2012：2）。至此，臺 9 線的蘇花公路改善工程計畫，方遂始進行，期間經過各大大小小的環境保護評估、與土地所有權人溝通協調的前置作業、或是道路計畫用路的設計原則等，其過程都為台灣的公共工程建設，寫下了嶄新的一頁；因此，本研究特此命名為「蘇花改路段私有土地取得決策過程分析─權變的觀點」，期許能在 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(19) 我國的重大工程計畫裡，探究出政策執行下的各種活動考量下，機關的評估後因應策略，以利資源的有效利用並使工程與環境間取得最大效益的平衡。. 第二節. 研究問題與研究目的. 國家重大工程建設，與政治經濟發展有密切相關，然而政府機關所推行的公共工程政策，必須與各利害關係人相互配合，方能達成政策目的。一般而言，於政府治理過程中，需由政府、市場或網絡相互搭配主導施政，相對而言，政府亦運用治權，來管理國家、人民與領土，來完成施政目的(Peters, 2001)，再經由行. 政治大. 政機關最終的決策，促成最終高品質的決策結果。. 立. 然而事實上，私有土地的取得並非如此容易，自從 99 年 6 月苗栗大埔事件3. ‧ 國. 學. 發生以來，我國各地區的土地徵收作業似乎遇到了前所未有的挑戰，該事件被視. ‧. 為一個關鍵的轉折點，間接的影響了 101 年土地徵收條例第 11 條與第 30 條的修訂，也發生了巨大的示範效果；土地所有權人夾帶的民意，使公共建設機關不得. y. Nat. io. sit. 不正視，其中較為顯著的影響之一乃是協議或徵收的價格變化，對開發單位極具. n. al. er. 衝擊（黃俊豪、何明修，2015：192）。然而蘇花改三個路段的私人土地取得，不. Ch. i n U. v. 管是透過「協議價購」或「徵收」方式4，皆發生相當程度的波折與困難，事實. engchi. 上也與 101 年該條例修訂有關，各利害關係人如土地所有權人、立法委員、民意代表、或是行政機關之間的往來糾葛，使土地取得的過程不再單純，而是夾雜了各種不同多元的聲音，甚至影響到道路計畫的改變。為因應此，機關所採取的應對與行政決策過程便顯得格外重要，關係是否能夠順利取得用地的關鍵因素。 3 大埔事件，是 99 年一起發生在苗栗縣竹南鎮大埔里居民反對政府區段徵收與強制拆遷房屋的抗爭事件。事情發生在徵收區內，但尚未獲農戶同意徵收而已被強制徵收的農地上，且在即將收成的稻田中直接執行整地施作公共設施工程，其破壞性的畫面經媒體強力報導，引發後續一連串的抗爭事件，並引發後續一連串公民團體的抗爭與全國性的聲援，要求修改法令。 4 依據我國土地徵收條例第 11 條：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前…，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得」。「協議價購」乃指需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，需先行與土地所有權人就未來徵收標的以協議方式購買之法定行為，亦即需用土地機關必須先以「協議價購」與土地所有權人買賣方式為之，如果以協議價購方式取得不成，再以公權力「徵收」之手段為之，為我國政府機關目前需地業務上面臨之處境。 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(20) 連結本研究上述研究背景與動機後，吾人試圖釐清相關爭點，並試圖將研究問題形塑為以下兩點： 1. 蘇改處於土地徵收條例 101 年修訂前後私有土地取得有何困境或影響？面對其困境或影響機關有何因應方式或具體作為？ 2. 另機關於土徵條例修訂前後所採取的行政決策模式為何？又其決策模式類型產生何種變化？整體而言，比起西部我國東部交通道路並不方便，不管是以空運、陸運甚至海運皆然。而「蘇花改」建設過程中，除了必須考量生態環境、交通安全及政策. 政治大. 法規的規定外，尚須顧慮到整體的施工時程的工期考量，其除了關係著東部民眾. 立. 往來出入的便利外，更關係著納稅義務人的權益；且因應工程進度的需要，在執. ‧ 國. 學. 行施工計畫的過程中，必須常與各利害關係人、機關團體或是土地所有權人等，進行不斷的溝通及協調，機關才能擬定相關策略方法，克服外在的各種環境因. ‧. 素，為這條改善道路工程，達到期許的目標。基此，透過前述兩大研究問題，本. Nat. sit. n. al. er. io. 錄分析之。. y. 研究將試圖探討蘇花改工程於私人用地取得過程中所發生的情事，並逐一詳實紀. Ch. i n U. v. 另有關研究目部份，本研究將透過前述問題探究，察尋可能的問題解答。除. engchi. 試圖為當前政府取得私人土地時所遭遇的情境，嘗試以先前其他學者不同觀點切入檢討外，也期許能為當前學術領域之公共工程用地取得時之研究，做出有利之貢獻，俾使未來相關議題發生時，能更有依據。以下就學術及實務方面之目的簡略介紹：就學術目的上而言，著名公共行政學者 B. Guy Peters (2001)曾指出，政府行政和政府治理是兩個截然不同的概念，一般而言，前者的概念偏向於傳統的行政機關的行政導向，涉及一群人的利害關係之下，依循政府的施政脈絡，達成某些行政目標，並期待著效率的行政過程稱之；惟後者概念為，政府治理乃是注重管 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(21) 理的行政過程中，必須由政府、市場或網絡等各角色來主導政府施政，每一個角色所引導的過程不同，在家庭、部落、正式或非正式組織裡等不同的場域，都能有所發揮，而事實上，在政治領域中，政府治理即指政府如何運用治權，來管理國家、人民與領土，來完成施政目的，甚至能與本研究續行的行政決策的權變過程分析與理論架構做連結，因為政府的行政決策過程，乃與民主制度概念下的以民為本有高度相關，好的決策事實上便是對人民需求有所回應。本研究的個案「蘇花公路山區路段改善計畫」，乃是依據行政機關、環境保護團體及花東地區的人民等，所共同協商治理的公共政策，在 99 年 11 月 9 日，交通部經環保暑專案小. 政治大路總局蘇花公路改善工程處，2012：15-21）。學術上的研究，多半是教科書上的立組召開會議，有條件的通過環評5，以高效率的方式達成政策合法化（交通部公. 邏輯探討與傳統紙上談兵思維，本案的研究標的「蘇花改」工程建設，在歷經. ‧ 國. 學. 200 多次（交通部公路總局蘇花公路改善工程處，2012：7）的會議後，終於以. ‧. 高效率的方式通過環評，包含現實中後續的用地取得、決策過程等行政行為，即. y. Nat. 是一種實際政府治理的展現，也因此，本研究期許能填補該教科書上政府土地治. er. io. sit. 理觀念的不足，透過實務上土地協議價購、徵收的行政過程，期待能與理論相互對話，也能透過決策過程的分析，實踐民主制度下的政府治理模式。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 另就實務上目的而論，雖然工程用地乃為公共利益所必須，惟過程中公共工程費用是否合理並合情使用，乃是吾人所必須探究的地方。國家所有的公共工程建設，乃涉指公共財的分配與納稅義務人的負擔，舉例而言，在與土地所有權人開會討論的過程中，土地價格之還價，乃屬會議中常見情事，實務上常見，土地所有權人仗恃民意代表的撐腰，提出相對高價的補償金額，使補償金額通常會高. 5 為回應環保署所要求的環評承諾，交通部公路總局於 2010 年 6 月 25 日於花蓮縣和平村、2010 年 6 月 26 日於宜蘭縣南澳鄉、2010 年 08 月 30 日於宜蘭縣蘇澳鎮召開「台 9 線蘇花公路山區路段改善計畫（蘇澳到東澳、南澳到和平、和中到大清水）環境影響評估計畫說明會」，並將補充之資料再提報行政院環保署審查；次於 2010 年 11 月 12 日假花蓮縣秀林鄉和中活動中心召開「臺 9 線蘇花公路山區路段改善計畫對和中社區環境影響及因應對策說明會」，會中與鄉親徹底的溝通及了解此計畫的進行，後續終於於 2011 年 1 月 28 日經環保署核定最終版的環說書，「臺 9 線蘇花公路山區路段改善計畫」自此嫣然始動。 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(22) 出原先預算、或是人民會要求機關於會議中答應某些相對不友善的要求、又或是土地所有權人於用地取得的過程中，因為感情移轉、不認同政策、不期望被打擾等多種因素，造成無法順利的取得用地，在本研究蘇花改用地取得過程中亦有類似情形發生，如過程中的政治因素、利害關係人的角力、或是情感上的轉向改變等，都將於本研究中所詳實紀錄下來。這些行政過程，考驗著公僕的決策邏輯與行政經驗，所因應的對策或策略，事實上都可為我國行政機關類似的案件上提供相當的觀點與處事對策，尤其「蘇花公路山區路段改善計畫」乃是我國近幾十年來難得一見的國家重大工程建設，如能於本研究中藉由個案分析，論述出更適合. 政治大. 我國工程建設中必要的私有土地取得決策模型與或權變決策過程，將獨具特別意義。. 學. ‧ 國. 立. 第三節. 研究個案. ‧. 本節分為兩大部份，一為闡述本研究選擇蘇花改工程處各工程的私人用地取. y. Nat. io. sit. 得概況與緣由，並輔以當地民眾的抗爭報導與土地所有權人不服公聽會的新聞強. n. al. er. 化私地取得的重要性；二為簡述蘇花改工程各工程的私人用地取得的預算分類以. Ch. i n U. v. 及歷程，可略分為四時期；三則為簡述前述用地取得過程中，以「協議價購」或. engchi. 「徵收」方式發生了何種實際上的比例及時程變化。. 壹、研究個案當前概況與選擇緣由本段落首將論述「蘇花改公路山區路段改善計畫」工程用地之各「土建工程」及「交控工程」的概況與分類，探討何以選擇裡面各細部工程別的原因，並在各段工程介紹中，詳述其路段與路權範圍經過或建築物坐落的地方，先行勾勒出整體蘇花改路段私有土地的大略分佈情況，其目的乃為與本研究主旨相互呼應，藉由陳述與點綴路段的私地分佈狀況，來說明私地陳列並非棋盤狀整齊，與並初步整理各工程段公有土地與私有土地的佔有比例，以私有土地筆數的呈現狀況來探 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(23) 究其私地取得的價值所在。一、蘇花改工程路段上私有土地筆數眾多蘇花改工程計畫，事實上乃是配合政府政策，在擴大道路整體研究後，採行全光譜改善思維的模式推動，對於宜蘭及花連地區的交通狀況，做整體的計畫與設計規劃。在可行性研究報告奉行政院核定後，交通部公路總局隨即辦理後續相關的環境影響評估作業，並在有條件通過環評之後，進行相關建設的設計規劃原則。雖然蘇花改計畫路線範圍研擬乃以隧道為主、優先考量公有土地、避開對環境生態的影響，並在環境影響評估作業下整合地方道路需求，盡可能降低私有土. 政治大. 地的面積與筆數，但囿於地形環境及山高谷狹，路廊空間有限，計畫路線不得不經過相當的私有土地。. 立. ‧ 國. 學. 回顧前圖一所載明，吾人可以得知蘇花改工程共分 A、B、C 三大段，分別. ‧. 為 A 段的蘇澳東澳段、B 段的南澳和平段、以及 C 段的和中大清水段，然事實. sit. y. Nat. 上這三大段並不相連，原因除於本研究一開始的說明緣由外，在現實層面的考量. io. al. er. 必須端看全線的服務標準是否有顯著提昇、配合整體花東地區的區域發展、以及. n. 進行環境保護的二元辯論後，再檢討整體運輸系統與決定是否新增工程。 6. Ch. engchi. i n U. v. 而為因應 B 段長隧道工程建設，蘇花改必須有「行車交控中心」的設置，方能即時且有效的阻擋車禍事件發生或是在車禍發生之前，有效的監控及防範。因此在 B 段路段起始處，規劃設計了「南澳交控中心新建工程」。以下則詳細介紹三段土建工程、以及南澳交控中心建案內容，並初步介紹各段別經過的相關私人土地及筆數整理： (一) A 段：蘇澳東澳段. 6 蘇花改 B 段工程，計有三個隧道，包含兩個長隧道，分別為觀音隧道及谷風隧道，兩者以 60 公尺長的「鼓音橋」銜接，讓兩座隧道串連在一起，成為總長 12.6 公里，僅次於我國雪山隧道的全國第二長公路隧道，也是國內第一座有長隧道群之省道公路。 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(24) 本路段路線因為既有臺 9 線路線線型彎繞，而且縱面多長陡坡，乃是全線行車肇事率最高的路段，道路服務水準欠佳，有迫切改善的需求。而該路段又分為三小段與私有土地取得相關的小型土建工程，分別為 A1 標蘇澳永樂段新建工程、A2 標東澳隧道新建工程、以及 A3 標東澳東岳段新建工程。 A 段整體路線長約 9.7 公里，最北端為蘇澳鎮靠近蘇澳海事學校的蘇港路附近開始，向南接續第一個短隧道蘇澳隧道並貫穿蘇澳海事學校附近的小山丘，出隧道後通過蘇澳鎮永春路後，續以白米高架橋並沿著蘇澳溪前行，再以永樂高架橋沿圳頭溪河階地逐漸爬升，之後，在永樂火車站東南方銜接第二個隧道東澳隧. 政治大. 道，至此為 A1 標土建工程路權範圍；而 A2 標土建工程則開始於東澳隧道，續. 立. 向南方進行貫穿整個東澳嶺後，南端在東澳北溪支流的左岸（北側邊）露出，並. ‧ 國. 學. 銜接東澳北溪河川橋；最後的 A3 標土建工程則在橋樑跨越東澳北溪河川橋後，接以東岳隧道穿越蛇山，隧道的南向出口則與跨越水泥場道的幸福高架橋連接，. ‧. 沿廠區東側綠地延伸銜接東澳既有臺 9 線7，相關路段平面暨剖面圖及細部小型. Nat. n. al. er. io. sit. y. 土建工程整理表格如下所示：. Ch. engchi. i n U. v. 圖二蘇花改蘇澳東澳段(A 段)與剖面圖（資料來源：交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，2018）. 7 內容摘錄並改寫自交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，施工資訊平台，檢索日期： 2018/01/12，網址：https://ppt.cc/fJDg0x。 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(25) 表一蘇花改蘇澳東澳段(A 段)小型土建工程. 主要路段. 小型土建工程 A1 標蘇澳永樂段新建工程. A 段：蘇澳東澳段 A2 標東澳隧道新建工程 A3 標東澳東岳段新建工程（資料來源：交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，2018）. 如同前段所言，蘇花改工程在既有環評承諾下，必須與環境作出妥協，雖然經過大量丘陵地並以隧道工程為之，然而卻也因為考量要在環境影響最小的情況. 政治大事實上可以得知在整體路線規劃上有為數不少的私有土地，最明顯可以分辨的即立下，修正其路線，因此勢必經過相當的私有土地。經由前述工程路段介紹，吾人. ‧ 國. 學. 有一開始蘇澳鎮蘇港路、與蘇澳海事學校附近的私有土地；再經過蘇澳隧道後的永春路段，也有相當的私人工廠土地，隨後在永樂車站附近也叢聚了些許的私有. ‧. 土地；最後，在接下來的路權範圍內，雖然經過的東岳隧道較短，但是在南方出. sit. y. Nat. 洞口後接續著私人水泥廠的附近施工，也必須利用相當的私人用地。基此，整體. al. er. io. A 段的私人土地，已經將近 40%，故過程中也遭遇了相當的波折，也是本研究後. v. n. 續將聚焦的部份。本路段的公、私有土地筆數初步整理如下8：. Ch. engchi. i n U. 表二蘇花改蘇澳東澳段(A 段)公私有土地筆數及比例. A 段土地類別. 筆數. 比例. 公有土地. 234. 61.42%. 私有土地. 147. 38.58%. 全部. 381. 100.00%. （資料來源：作者自行整理）. (二) B 段：南澳和平段 8 本路段公、私有土地整理及彙整資料，為作者自行的業務資料整理，惟資料乃必須依據機關最後決算後筆數為準，後面篇幅相關公、私土地筆數整理資料亦同。 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(26) 本路段因為落石坍方頻繁，常阻斷用路人去路，且常有危險情事發生，為提供區域路廊穩定運輸之維生需求，亦列為優先改善路段，且因為坍方災害損區域常散布，局部短隧道恐無法有效提供安全穩定的用路服務，因此配合大量山區路線規劃，本路段乃設計為兩個長隧道合併，成為一新闢山線路廊長隧道，確保用路人真正的運輸安全。而該路段又分為三段與私有土地取得相關的小型土建工程 9. ，分別為 B1 標南澳武塔段新建工程、B2 標觀音隧道新建工程、以及 B3 標谷風. 隧道新建工程。 B 段整體工程路線約為 20 公里，起始為臺 9 線里程 132K 附件的南澳端點. 政治大. 路堤，接續以南澳北溪景觀橋跨越南澳北溪，再以南澳南西路堤沿著河川西側進. 立. 入武塔社區，再與武塔高架橋連接跨過武塔車站後，進入武塔隧道，南向出隧道. ‧ 國. 學. 口後，再與南澳南溪橋連接，跨過南澳南溪，至此為 B1 標土建工程路權範圍； B2 標土建工程則開始於觀音隧道北洞口，向南穿越中央山脈至鼓音溪谷北側；. ‧. 最後的 B3 標土建工程則接續以鼓音橋跨過鼓音溪谷，向南以谷風隧道穿越山. sit. y. Nat. 地，隧道南端於漢本新生地出洞口，連接漢本高架橋10，相關路段平面暨剖面圖. n. al. er. io. 及細部小型土建工程整理表格如下所示：. Ch. engchi. i n U. v. 9 事實上南澳和平段（B 段），全部可細分為四段小型土建工程，除了文中所敘明的 B1 標南澳武塔段新建工程、B2 標觀音隧道新建工程、以及 B3 標谷風隧道新建工程外，尚有 B4 標和平路橋段新建工程，然該標別工程裡，並無牽涉任何一筆私有土地，與本研究主旨私有土地取得過程分析內容不符，故排除本研究個案外。 10 內容摘錄並改寫自交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，施工資訊平台，檢索日期： 2018/01/12，網址：https://ppt.cc/fJDg0x。 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(27) 圖三蘇花改南澳和平段(B 段)與剖面圖（資料來源：交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，2018）. 表三蘇花改南澳和平段(B 段)小型土建工程. 主要路段. 立. 政治小型土建工程大 B1 標南澳武塔段新建工程. B 段：南澳和平段 B2 標觀音隧道新建工程. ‧ 國. 學. B3 標谷風隧道新建工程. （資料來源：交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，2018）. ‧. sit. y. Nat. 整體而言，B 段工程與用地需求比起 A 段來說，更為複雜，除了距離比 A. io. er. 段多出將近兩倍距離外，也跨越更多河川與穿越更多隧道，因此，為了符合環評承諾，所作的路線規劃也將經過不少的私人用地，諸如一開始端點路提部份，雖. al. n. v i n Ch 然與暨有臺 9 線銜接，但是卻免不了用到附近相連的私人土地，又經過河川後進 engchi U. 入規劃路線範圍內的武塔社區路段，必須有更多私人用地的取得，隨後在武塔車站附近的用地亦同，而河川區內的用地也有不少的私人產權；雖然在隧道內無須考量用地需求，但在隧道口的南北兩端，也必須將私人用地一併納入考量，方能配合隧道整體規劃，因此在兩個長隧道的出口，也將數筆私人用地通盤規劃進入路權範圍內。基此，整體 B 段的私人土地，已經將近 30%，本路段的公、私有土地筆數初步整理如下：. 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(28) 表四蘇花改南澳和平段(B 段)公私有土地筆數及比例. B 段土地類別. 筆數. 比例. 公有土地. 311. 71.66%. 私有土地. 123. 28.34%. 全部. 434. 100.00%. （資料來源：作者自行整理）. (三) C 段：和中大清水段本路段原始設計部份路基狹窄，時有落石坍方的風險，局部路段常因頻繁的. 政治大. 中斷而阻礙交通來往，亦列為優先改善的路段；與 B 段情形類似的是，考量施. 立. 工期間將對原本臺 9 線造成交通衝擊，配合該路段山區眾多，為能長期配合花東. ‧ 國. 學. 區域發展，乃新闢兩長隧道提供山線路廊通行，改善未來交通運輸。而該路段又分為兩小段與私有土地取得相關的土建標，分別為 C1A 標中仁隧道接續工程11、. Nat. sit. y. ‧. 與 C2 標仁水隧道新建工程。. io. er. C 段整體工程路線約為 9.1 公里，起始點約為花蓮縣秀林鄉和中社區北側，向南方續以長約 4.8 公里的中仁隧道穿越山區，並同時避開和中自來水水質水量. al. n. v i n Ch 保護區，至和仁派出所北邊山坡出洞後，接回臺 9 線跨越大清水溪的卡南橋北 engchi U. 側，至此為 C1A 標土建工程路權範圍；而 C2 標土建工程，同時也是蘇花改路線的最後一段，則開始於和仁火車站南側，續以仁水隧道向南穿越山脈至清水溪，再銜接既有臺 9 線的太魯閣國家公園大清水服務站，此段路線也是因應環評需求. 11 和中大清水段路線，乃是蘇花公路改善工程的 C 段標，此標工程開始進入花蓮縣秀林鄉和中社區北側，沿台 9 線往南方向以長約 4.8 公里的中仁隧道工程。原本規劃的建設道路範圍工程標案為 C1 標「和中大清水段（中仁隧道）新建工程」，配合 C2 標的「和中大清水段（仁水隧道）新建工程」，兩標案整合為一 C 大標。惟 101 年 8 月，C1 標工程範圍適逢蘇拉颱風於花蓮縣秀林鄉登陸肆虐，造成工程環境大受影響，工程相關人員經過評估，與一連串的環境差異分析後，決定重新規劃路線，然新的路線將經過太魯閣國家公園境內，造成整體施工的繁雜與困難，又 104 年施工期間面臨承包商因財務因素終止契約，遂於該年辦理重新招標，原訂於 105 年 12 月完工受到影響，並正式對外公佈延後通車。重新招標的工程名稱，同時改名為「和中大清水段（中仁隧道）接續工程」C1A 標，自此與舊工程分開，但設計規劃仍延續風災過後的設計規劃路線。 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(29) 路段皆為雙向隧道，也位於太魯閣國家公園內之一般管制區及特別景觀區內12，相關路段平面暨剖面圖及細部小型土建工程整理表格如下所示：. 圖四蘇花改和中大清水段(C 段)與剖面圖（資料來源：交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，2018）. 立. 政治大. 表五蘇花改和中大清水段(C 段)小型土建工程. ‧ 國. 學. 主要路段. 小型土建工程. C 段：和中大清水段. C1A 標中仁隧道接續工程. ‧. C2 標仁水隧道新建工程. （資料來源：交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，2018）. sit. y. Nat. n. al. er. io. 相較於 A、B 兩段路線規劃，本路段的路線較為短少，其中兩個長隧道便佔. v. 據絕大部分的路權範圍，然而卻不因為路權多半是隧道，而將兩側洞口的私人用. Ch. engchi. i n U. 地忽略，事實上，C 段的私人用地的確集中在南北隧道口兩端，且因為環境因素的影響，因此涉及到路權的變更過程，必須對路權的重新規劃，在規劃的過程中又必須符合當初的環境影響評估承諾，故在私人用地的考量上，也必須在重新規劃的過程中納入，故本路段的私人用地亦不在少數，雖然整體比起 A、B 兩段較為少數，但並不能斷論其私人用地取得過程將較為容易。整體 C 段的私人土地，雖然少數，但也有 20%左右，本路段的公、私有土地筆數初步整理如下：. 12 內容摘錄並改寫自交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，施工資訊平台，檢索日期： 2018/01/12，網址：https://ppt.cc/fJDg0x。 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(30) 表六蘇花改和中大清水段(C 段)公私有土地筆數及比例. C 段土地類別. 筆數. 比例. 公有土地. 111. 79.86%. 私有土地. 28. 20.14%. 全部. 139. 100.00%. （資料來源：作者自行整理）. (四) 南澳交控中心本建設計畫基地位於南澳鄉蘇花路平坦農地，靠近 B 段工程起始端，整體. 政治大. 工程包含南澳警察廳舍、南澳消防廳舍、以及南澳交控中心，統稱「南澳交控中. 立. 心新建工程」。事實上光是 B 段的隧道長度已佔了該段整體工程長度的 65.5%，. ‧ 國. 學. 因此，行車交控中心的建設，更顯的格外重要。因此 B 段的開頭在工程道路設計時，即設計了一個「南澳交控中心」作為此段道路工程建設的咽喉，主要設建. ‧. 及設計功能乃是控制未來車輛進入 B 段隧道時，可以監測隧道裡的狀況，並即. Nat. sit. y. 時有效的阻止該路段的行車安全，此交控中心的建設亦與私人用地需求有關，因. n. al. er. io. 此亦列為本研究研究標的之一13。. Ch. engchi. i n U. v. 圖五蘇花改南澳交控中心計畫基地位置圖（資料來源：交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，2018）. 13 作者任職於交通部公路總局蘇花公路改善工程處，本段資料為作者業務自行整理，資料期間乃設定為 2014 至 2018 年間「南澳交控中心新建工程」用地相關資料擷取。 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(31) 而「南澳交控中心」計畫，並非如前述蘇花改道路路線為一長條狀的道路設施，而是一個建築物，所需的用地，乃非如前述所言必須考量用路人的行車狀態，但是卻必須考量建築物興建的用地需求，因此所設計的規劃原則，除了必須考量當初的環評承諾外，也必須考量用地範圍內的建築物，是否能夠提供未來在裡面辦公的行政作業人員的生活型態與方式、或是最重要的救災業務行車路線能否配合 B 段的長隧道；基此，如此的建設基地用地需求，必須對於納入範圍內的土地更有具體的規劃與考量，配合建設的需求，也勢必會在私人用地上加以規劃並要求取得，所以本建設事實規劃上私人土地的筆數乃占多數，初步整理如下：. 政治大. 表七蘇花改南澳交控中心公私有土地筆數及比例. 立. 比例. 公有土地. 2. 4.35%. 私有土地. 44. 95.65%. 全部. 46. 100.00%. y. sit. Nat. （資料來源：作者自行整理）. ‧. ‧ 國. 筆數. 學. 南澳交控中心土地類別. er. io. 二、聚焦土建工程與交控工程：私有土地取得的作業與理念. al. n. v i n 整體而言，蘇花改整體施工的工程可略分為「土建工程」、「交控工程」與「機 Ch engchi U. 電工程」，而本研究續前述蘇花公路改善工程的各個土建及交控工程作為研究標. 的，並進以作為個案分析，原因有二，第一，臺 9 線「蘇花公路山區路段改善計畫」主要是以改善目前既有臺 9 線蘇花公路的交通安全狀況，自然與道路、交通、電力建設、建築建案、和用地需求有關，然其中與土地取得業務較為相關僅有土建工程及交控工程。雖然蘇花改整體工程並非以提昇道路使用容量，然卻因為工程的進行無非必須透過土地的取得，方能始有工進，因此，與原土地所有權人財產權息息相關的「土建工程」與「交控工程」業務在本工程裡即顯的十分重要，亦即在土建和交控工程裡探究土地意識，乃與本研究研究問題意識邏輯一脈相. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(32) 承。而且綜合前段 A、B、C 以南澳交控中心的用地整理後如下表，可以得知每段工程或建築基地，都牽涉到不少的私有土地，全部綜整後共計有 34.2%的私有土地必須處理，占了全部工程的三分之一強，這些私有產權與政府機關間的互動過程將決定本工程是否能夠順利進行的重要關鍵，也與本研究行政決策分析有相互關聯。基此，本研究必須先探究在土建與交控工程中私有土地取得後，再進行後續的分析，並透過本研究接續的研究設計與方法，研擬出相關的問題解答。. 表八蘇花改整體公私有土地筆數及比例. 治政筆數大比例整體用地類別立公有土地 658 65.80% 私有土地. 342. 34.20%. 全部. 1,000. 100.00%. 學. ‧ 國. 蘇花改. ‧. （資料來源：作者自行整理）. sit. y. Nat. 第二，根據目前的蘇花改善工程計畫內容，路線範圍乃橫跨宜蘭縣與花蓮縣. n. al. er. io. 兩地，其中更有納入宜蘭縣蘇澳鎮都市計畫區，因此，所影響的土地所有權人權. v. 益關係甚大，當中所有的土建與交控工程用地範圍，皆必須經過合法的行政程. Ch. engchi. i n U. 序，包含土地取得的前置公聽會、協議價購會、或是其他相關與人民權益相關的零星會議，都必須給予人民充分展現意見的空間，亦即如能在私有土地的取得上與民眾做好溝通協調，重視民意的概念與民主的過程，整體的用地取得將更有效率，而且也能確實的完成對於東部民眾「安全回家的路」的承諾；然而，事實上私有土地取得，並非如外人所見，僅需完成的將公文書作業流程辦理完竣即可取得私有土地如此簡單，過程中必須面對的外界與土地所有權人的外部壓力，乃是需用土地機關必須嚴肅面對的事情，例如於 101 年 5 月時，即有位於 B 段武塔部落的民眾或土地所有權人，針對工程用地範圍作出質疑陳情，甚至有已領補償. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(33) 費的民眾推託對於工程用地範圍不知情的情形14，這無疑是對第一線的行政人員情緒上的打擊，信任民眾的結果，卻換來無情的對待；又有如 103 年期間，南澳交控中心的私有土地取得過程中，經新聞報導也發生了民眾對於土地工程範圍的不服與價金的抗議，認為原住民保留地的取得必須有更多的法規依據，而且價錢必須有所增加，甚至有土地所有權人在媒體上抨擊為何不改徵收附近其他國有地，因為他們的土地都是祖先留下來的財產，若非必要真的不想釋出土地，顯示出其對於土地的眷戀與情感15，但如能對於民眾的意見作出反應與回饋，並給予合理的補償，這些過程都將化為甜美的果實，也考驗著需用土地機關的決策智慧。. 政治大. 面對前述所言，不管是從私有土地比例考量，或是確實尊重民意的私有土地. 立. 取得過程，這些，都與本研究一開始所提及的概念，逐步踏實並實踐對於東部民. ‧ 國. 學. 眾的承諾密切相關。在行政的過程中，民主制度的依歸與民意價值的展現，都將成為蘇花改工程在私有土地取得過程中不可抹滅的一頁，也間接的突顯私有土地. ‧. 取得過程中的難度，然這不僅是服務東部民眾，提供人民一條安全回家的路外，. Nat. sit. y. 更是在尊重多元意見的當今民主社會中，期待能寫下不朽的一段我國重大工程建. n. al. er. io. 設下「尊重土地所所有權人」的歷史扉頁，達成「經濟發展」、「環境保護」以及. i n U. v. 「土地正義」的互利共生，也是本研究各土建或交控工程的私有土地能否順利取. Ch. engchi. 得，並在後續得否進場施工的重要關鍵。. 貳、蘇花改各工程私地取得預算分類及歷程本段落主要陳述「蘇花公路山區路段改善工程」裡各土建工程及交控工程的私有土地取得歷程，共分為兩部份。第一部份說明目前蘇花改工程處（蘇改處）中，配合各土建或交控工程，做出的用地預算分類；第二部份則延續前述預算分. 14 新聞來源為交通部公路總局蘇花公路改善工程處官網，新聞中心，「蘇花改尊重不同的聲音」， 101 年 5 月 21 日，檢索日期：2018/07/03，網址：https://goo.gl/dGwyo4。 15 新聞來源為財團法人原住民文化事業基金會原住民族電視台官網，「蘇花改南澳徵收地與民爭地民不服」，103 年 9 月 29 日，檢索日期：2018/07/03，網址：http://titv.ipcf.org.tw/news-8968 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(34) 類，佐以本研究問題意識裡關鍵的土地徵收條例 101 年修訂施行為時間分界，略分為四個私有土地取得時期，分別為 100 年的階段一、101 年至 102 年的階段二、 103 年至 104 年的階段三、以及 103 年至 106 年的階段四。一、以用地預算做分類的各工程案介紹蘇花改工程處的各工程段裡的細部工程及交控工程細部內容，已經詳如本研究前面所述，可分為 A 段蘇澳東澳段裡的「A1 標蘇澳永樂段新建工程」、「A2 標東澳隧道新建工程」、與「A3 標東澳東岳段新建工程」；B 段南澳和平段裡的「B1 標南澳武塔段新建工程」、「B2 標觀音隧道新建工程」、與「B3 標谷風隧道. 政治大. 新建工程」；以及 C 段和中大清水段裡的「C1A 標中仁隧道接續工程」、與「C2 標仁水隧道新建工程」。. 立. ‧ 國. 學. 在實際作業上，工程進行雖然可以依前述工程別依序進場施工作業，然卻因. ‧. 各個工程別可進場或工程場域狀況不一：可細分為橋樑、路提、或山洞等施工場. sit. y. Nat. 所，又因這些工程施工場域中，私有土地的狀況因為財產權土地所有權人狀況不. io. er. 一、人員不完全一致、施工難度的長短造成土地取得時間無法完整一致、或是土. al. 地所有權人能否能配合施工、或有抗爭之虞的情況下，用地預算必須考量前述的. n. v i n Ch 實際情形以作為實際行政預算的撥冗及分類。因此，蘇花改用地乃配合各土建工 engchi U. 程或交控工程，做出以下私有土地用地預算分類，分別為「A1-A2 蘇澳永樂段與東澳隧道段用地預算」、「A3 東澳東岳段用地預算」、「B1-B3 南澳武塔段、觀音隧道段與谷風隧道段用地預算」以及「C1A-C2 中仁隧道段與仁水隧道段用地預算」，在本研究裡將簡稱為「A1-A2 用地預算」、「A3 用地預算」、「B1-B3 用地預算」以及「C1A-C2 用地預算」。並因各個用地預算配合工程施工進度進行，成立時間有所不同的區別，並因應各個標別對應的土地取得模式，而有不同的預算金額，其預算成立時間等資料整理如下：. 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(35) 表九蘇花改用地預算與成立時間. 預算類別. 用地預算名稱. 成立時間. A1-A2 蘇澳永樂段、東澳隧道段東澳東岳段 A3. 101 年 8 月 101 年 2 月. B1-B3 南澳武塔段、觀音隧道段、谷風隧道段 C1A-C2 中仁隧道段、仁水隧道段. 100 年 3 月 101 年 7 月. （資料來源：作者自行整理）. 二、私地取得案件歷程16. 政治大程的各個細部工程，需要取得私人土地的預算為何，以及詳細的分類情形，並再立. 經由前述以預算做為分類的各工程案件介紹後，吾人可得知蘇花公路改善工. ‧ 國. 學. 經探究資料；且事實上蘇花改整體計畫 A、B、C 三大段工程，除預算成立時間不一外，各自開始進場施工日期亦不一，最早計畫施工的工程段別，實際乃是 B. ‧. 段南澳和平段，其土建工程乃是配合預算成立後緊接著於 100 年 3 月開始動工，. sit. y. Nat. 接下來才是 A 段的蘇澳東澳段，最後才是 C 段的和中大清水段，其接續 A 段後. n. al. er. io. 於同年同月起開始動工。. Ch. i n U. v. 因此，配合各段不同起始點的施工時程，在私有土地的用地取得上，必須配. engchi. 合整體施工時程，進行前置相關土地取得作業。這些相關作業，事實上乃於 99 年 12 月經由行政院核定整體計畫前，便開始進行：交通部公路總局在 99 年 12 月初，即於宜蘭縣蘇澳鎮、南澳鄉以及花蓮縣秀林鄉和中社區，依據土地徵收條例，辦理 3 場工程規劃公聽會，主要為聽取土地所有權人、利害關係人以及相關單位與地方政府的意見；又在計畫確定核定後，100 年 2 月由公路總局在宜蘭縣蘇澳鎮與花蓮縣秀林鄉和中社區，辦理的兩場環說書定稿後的公開說明會，除了為了能夠確保私有土地相關人等能徹底了解工程進行及後續政府的行政作業. 16 作者任職於交通部公路總局蘇花公路改善工程處，本段資料為作者業務自行整理，資料期間乃設定為 99 至 107 年間用地相關資料擷取。 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(36) 外，也是為了能夠提早確認土地所有權人的權益義務，確保工程得以順利依據計畫設計時程，順利開工以俾利工進。而蘇改處用地科17亦配合相關時程，進行私有土地的用地取得，如以土地徵收條例 101 年修訂施行為分界點，可略分為以下四時期： (一) 階段一：B1-B3 段私有土地取得（100 年）此階段乃是在「蘇花公路山區路段改善計畫」確定經由行政院核定後，隨即由相關承辦人員開始辦理私有土地取得事宜。我國的政府機關取得私有土地的法規依據，乃是依據「土地徵收條例」相關規定辦理，「B1-B3 南澳武塔段、觀音. 政治大. 隧道段與谷風隧道段」於本階段的用地取得時間點，前後剛好落在 100 年之間，. 立. 因此並無受到 101 年新的土地徵收條例修訂後的影響，主要的案件乃為宜蘭縣南. ‧ 國. 學. 澳鄉「B1-B3：南澳二段 1002 地號18等 120(122)19筆」土地，約於 100 年 5 月開始進行土地取得作業，並於同年 8 月以徵收方式正式取得全部私有土地並已完成. ‧. 所有權登記移轉，合計面積 89,548.85 平方公尺。. sit. y. Nat. io. n. al. er. (二) 階段二：A3 段、A1-A2 段私有土地取得（101 年 - 102 年）. i n U. v. 此階段的蘇花改用地取得，已經有前期 B1-B3 的用地徵收取得經驗，然此. Ch. engchi. 時卻遭逢 101 年土地徵收條例的修法，取得過程並不完全相似於前述內容。本階段的用地取得進入工程如火如荼的需地階段，共有四批案件，依時間順序分別為「A3 東澳東岳段」中的宜蘭縣南澳鄉「A3：東岳段 38 地號等 32(35)筆」土地、「A1-A2：蘇澳永樂段、東澳隧道段」中的宜蘭縣南澳鄉及蘇澳鎮的「A1-A2：白米甕段 616 地號等 4 筆」土地、「A1-A2：白米甕段 352 地號等 97(98)筆」土地、以及「A1-A2：中央段 125-1 地號等 10 筆」土地。各約於 101 年 4 月、101. 17 因蘇花改工程處乃為一臨時派出機關，此時該處用地科甚至蘇花改工程處相關作業，事實上幾乎全由同樣隸屬交通部公路總局的西濱北工程處相關人員協助處理，並遲至 100 年 3 月 4 日，「交通部公路總局蘇花公路改善工程處」才正式於蘇澳鎮掛牌成立。 18 本研究中所陳述之地號，皆為該案件中之代表地號。 19 本研究括弧內土地筆數，乃為最後正式分割後的筆數。 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(37) 年 7 月、101 年 9 月以及 102 年 6 月開始進行用地取得，並分別於 101 年 8 月、 101 年 11 月（白米甕兩案）以及 102 年 9 月各以徵收方式正式取得全部私有土地並已完成所有權登記移轉，各計分別為 32,266.00、4,041.84、83,067.35、以及 440.92 平方公尺。 (三) 階段三：C1A-C2 私有土地取得（103 年 – 104 年）本階段乃正式進入土地徵收條例修法後的戰國時代，蘇花公路改善工程，依前述私有土地取得的歷程，事實上吾人可嗅出私有土地取得的需求，已經進入白熱化階段，以便能夠應付接下來工程必須的用地需求，並至此，已經完成 A、B. 政治大. 兩大段私有土地的取得，剩餘工程末端 C 段私人用地取得，然該段所進行時程，. 立. 新的土地徵收條例修法通過後各行政機關間操作已趨於成熟，因此本段. ‧ 國. 學. 「C1A-C2：中仁隧道段、仁水隧道段」中的花蓮縣秀林鄉「C1A-C2：愚堀段 8 地號等 28 筆」土地，約於 103 年 5 月開始進行，然卻遲至隔年 11 月才各以「協. ‧. 議價購」方式取得其中 13 筆，剩餘 15 筆方以徵收方式取得全部私有土地並已完. y. Nat. er. io. sit. 成所有權登記移轉，各計分別為 3,169.00 與 1,7932.00 平方公尺。 (四) 階段四：南澳交控中心私有土地取得（103 年 – 106 年）. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 本階段乃是蘇花改工程裡，除了 A、B、C 三段道路工程外，另外有私人用地必須取得的交控標，簡稱為「南澳交控中心新建工程」裡宜蘭縣南澳鄉「南澳二段 958 地號等 44 筆」土地。本案件原本設計範圍乃為 44 筆私有土地及 3 筆公有土地，依據土地相關法規，先行與各私有土地土地所有權人協議價購，惟其中 19 筆私有土地因協議價購不成，工程用地也因其他原因變更，改建設用地取得 25 筆私人土地及 3 筆公有土地作為新興規劃；本案件約於 103 年 7 月開始進行，然卻遲至 106 年 1 月才各以「協議價購」方式 25 筆土地已成功以協議價購方式進行土地買賣及所有權登記移轉，共計 1,1300.23 平方公尺。. 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(38) 表十蘇花改私人用地協議、徵收取得歷程. 各預算類別. 協議價購成功時間. 內政部核准徵收時間. 南澳二段 1002 地號等 120(122)筆 100 年 5 月. -. 100 年 8 月. A3. 東岳段 38 地號等 32(35)筆. 101 年 4 月. -. 101 年 8 月. A1-A2. 白米甕段 616 地號等 4 筆. 101 年 7 月. -. 101 年 11 月. A1-A2. 白米甕段 352 地號等 97(98)筆. 101 年 9 月. -. 101 年 11 月. A1-A2. 中央段 125-1 地號等 10 筆. 102 年 6 月. -. 102 年 9 月. B1-B3. 起始作業時間. 案件名稱. C1A-C2 愚堀段 8 地號等 28 筆. 103 年 5 月 104 年 11 月政治大. 南澳交控南澳二段 958 地號等 44 筆中心. 立. 103 年 7 月 106 年 1 月. 104 年 11 月 -. ‧ 國. 學. （資料來源：作者自行整理，依時間順序排列）. Nat. y. ‧. 參、蘇花改工程私地取得方式比例及時程變化. sit. 本段落主要針對前述蘇花改善工程道路取得用地上方式與時間上的差距做. al. n. 時間上的差距變化。. er. io. 簡單的介紹與探討，分為第一部份用地取得方式上的比例變化，以及第二部份的. Ch. engchi. i n U. v. 一、蘇花改工程用地取得方式上之比重變化. 經由本研究前所整理的蘇花改私人土地取得歷程，吾人可以簡略發現，原本一開始的用地取得方式，在 101 年之前，乃是以徵收土地取得為主；101 年土地徵收條例通過以後，在兩年之間的作業方式，仍是以徵收方式為主，惟過程中作業是否有遭遇何種困難與阻礙，本研究將以後續研究方法探究相關內容，尋找問題意識解答；隨後在 103 年的作業中，明顯遇到作業方式的改變，依據土地徵收條例機關取得私人土地，必須先行與土地所有權人協議價購，協議不成再進行徵收，顯然在 103 年間的 C 段取得土地作業，有明顯依附著新法規進行取得行為， 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(39) 協議與徵收比例的土地，約各為一半(13 筆與 15 筆)；最後在 103 年的南澳交控中心新建工程用地取得，前述情形更為明顯，撇除原先規劃設計原則的變更，使建設用地縮小，私人用地取得筆數較少情形外，吾人可觀察出，最後依「協議價購」取得土地的比例，至此乃提昇至百分之百（25 筆私地全已協議方式取得）。二、蘇花改工程用地取得歷程中時間之變化在建立土地取得的方式比例的變化觀念後，吾人可以得知在蘇花改工程中，事實上必須面對法規的修訂過程中所遭遇的難題，過程中甚至可能遭遇有關的行政機關、地方政府、或是民意代表等民意機構的關切，或許亦可用來解釋比例的. 政治大. 變化結果。然如吾人再探前述各個用地標別的案件，可以發現更有趣的現象，亦. 立. 即私人用地取得的方式雖然有了變化，在各案件中時間的進程更是必須探討的地. ‧ 國. 學. 方。一開始 100 年間「B1-B3：南澳二段 1002 地號等 120(122)筆」的用地取得時間，從協議一直到最後的徵收完成，僅花了四個月的時間，便完成所有行政作業；. ‧. 再探後續 101 年到 102 年間的四件案件，「A3：東岳段 38 地號等 32(35)筆」、. y. Nat. sit. 「A1-A2：白米甕段 616 地號等 4 筆」、「A1-A2：白米甕段 352 地號等 97(98). n. al. er. io. 筆」、以及「A1-A2：中央段 125-1 地號等 10 筆」，過程所花的時間亦為三到. i n U. v. 五個月的時間，與 B 段時間差距不遠；然接下來的「C1A-C2：愚堀段 8 地號等. Ch. engchi. 28 筆」，過程卻大幅度的增加到一年七個月的時間，然卻僅達成約各一半的協議與徵收；甚至到最後的「南澳交控中心新建工程」，雖然達到百分之百的協議取得土地，然時間卻也是花了將近兩年多的時間，此間所發生的情事，將透過接下來的文獻檢閱、理論探究及研究方法，試圖架構出本研究的整體架構後，在後續的篇幅，繼續闡述與解釋。. 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(40) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 本章共分為四節，主要為相關文獻的回顧與理論基礎的扎根，為本研究提供穩固的文獻支持與理論打底。第一節為「私地取得文獻與法規探究」，試圖檢閱與回顧與土地正義、環境保護以及私有土地取得的相關法規探究；第二節為「行政決策理論與相關研究」，續行前述文獻與法規的脈絡，主要目的為耙梳相關的行政理論的意涵與重要的理論分析，並進行適當的邏輯整理；第三節為「行政決策路徑分析與權變模型」，除了將前節整理內容重新簡述，更進一步為該梳理後. 政治大. 的理論做出行政決策路徑分析，再利用 Daft 的行政決策權變理論模型(2005)作為. 立. 分析架構，並連結於本研究個案上；最後一節則為本章小結，試圖為本章的篇幅. ‧ 國. 學. 做出簡單的結論，並懸掛模型理論至後續研究架構與方法篇幅中繼續探討。. 私地取得文獻與法規探究. ‧. 第一節. y. Nat. sit. 本研究主要目的為探討公家機關為重大工程建設，取得私有土地時行政決策. n. al. er. io. 過程的相關研究，而其背景必須具有嚴謹的私有土地取得之文獻基礎作為邏輯脈. i n U. v. 絡的整理，並有相關的法規知識與沿革作為依據，方能提供周全的論證內容。因. Ch. engchi. 此，於本節中，主要分為兩個部份，首先試圖整理近十年來私有土地取得之相關研究內容，包含土地正義、環境保護等文獻；另一部份則為近年來土地取得相關法規的演進，對於行政機關的私有土地取得，將造成何種影響的文獻檢閱，試圖與本研究的研究個案進行初步的對話。. 壹、土地正義與環境保護文獻回顧本研究的個案，乃依據目前正實際進行中的「蘇花公路山區路段改善計畫」公共工程為主體，並參酌學界相關期刊、論文作為佐證資料，輔以工程用地取得相關計畫及施工時程，作為文獻來源。 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.

(41) 公部門執行公共政策，具有多元的面向可供吾人思考，但最重要的是能否符合公共利益，乃是優先條件。如同公家機關在私有土地的取得，向來便是一個多具爭議的公共政策。事實上私有土地取得的過程即是行政一連貫的脈絡行為與決策過程，又公部門執行公共政策，最重要的是能否符合公共利益，因此，如何在行政程序上達成「土地正義」及「私有財產」上取得一定的平衡，是一件複雜的行政工程。整體論之，在私地取得議題上面，目前可供吾人參考文獻多半聚焦在土地正義相關議題。實際而言，99 年大埔事件的發生，乃是我國「土地正義」思維發酵產生變化的一個重要轉折點（王本利，2013；王美書，2013；李福隆，. 政治大. 2012；吳宜勳，2016；廖英傑，2015；蔡培慧，2011；鄧淑慧，2010；鍾麗娜、徐世榮，2011、2013）。. 立. ‧ 國. 學. 自從苗栗大埔事件發生至今，公民的「土地正義」概念茅塞頓開，愈來愈多人關心著自己本身的天賦利益，相對的，政府機關在執行公共建設計畫時，所遭. ‧. 遇的阻礙也愈來愈多，相關的研究文獻也如雨後春筍般的冒了出來。以大埔事件. sit. y. Nat. 農地被怪手強行挖掘為例，群創公司20所持有的陳情書，縣府即配合變更計畫，. n. al. er. io. 裡面所牽涉到的產、官利害關係，乃是小老百姓無法承擔的原罪，因為本身即無. i n U. v. 法有力量對抗這些利益糾葛的強制力（鍾麗娜、徐世榮，2013：3-4），這些行政. Ch. engchi. 行為過程事實上牽涉著行政機關的具體決策考量。. 另公共工程建設必須根基於土地上，故公共工程建設相關的文獻常與土地開發建設或環境保護議題息息相關。如宜花東地區的開發建設文獻，多半與宜花東地區的工程或環境保護議題相連，惟整體上乃對工程建設抱持負面的評價（林幸. 20 「…群創公司向竹科管理局遞交投資意向書，當時群創於竹南基地的六代線產能甫動土不久，生產基地已經全滿，有擴充生產基地的需求，…，預計投資總金額達 5,000 億元以上，可提供 8,000 多個就業機會」；「…奇美電（群創）發言人陳彥松說，大埔事件重點應該在於『公權力正當行使』，…奇美電投資的前提是有合理徵收的土地」；「…竹南大埔自救會表示，既然郭台銘沒有意思要這塊土地，縣府已喪失徵地必要性，堅決反對擴大徵收，請縣府懸崖勒馬，不要一意孤行」。群創公司與苗栗縣府的互動，可謂為苗栗大埔事件的觸發起始關鍵，連帶後續的土地徵收經過、徵收條件、陳情情況以、抗議經過以及最後的大埔朱阿嬤的死亡，都與政府公權力行使不當有關。資料來源：2010 年 7 月 13 日，自由時報。 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2019.F09.