小結

本節分為兩段落，欲將第二章中對於行政機關於私有土地取得的決策過程與 本研究所立論的組織行政決策相關的路徑與權變理論模式理論基礎做適當的連 結與進一步的闡釋，並同時提出本研究將如何將此兩種概念與理論進行對話，在 第一段中，將以宏觀的視野探究私有土地取得與行政決策做垂直性的整體系統性 導論；隨後在第二段中，將利用本研究藉由 Daft 所提出的四種行政決策權變型 模探討行政機關於私有土地取得的過程中，可能面對的情境決策模式與模式連結 的水平互動式探討。

壹、 私有土地取得與行政決策

公共政策的本質，其實便是一連串決策的過程（蘇偉業譯，2016：39-44）。

行政決策事實上說明著政策或決策乃是經由人們的理性分析後所作出的決定，然 而其中的關鍵在於理性的程度或多或少，包含 Simon 的有限理性主義、或是 Lindblom 的漸進主義等，都強調人們決策時的有限理性，僅能作出相對「令人 滿意」的決策，或是在既有的決策上，再往前一小步作出決定。

而決策的本質關乎著現實生活中理性的程度，也關乎著公共政策的發展與執 行，而該種決策面上的行政拉力，將直接牽動著現實層面裡行政人員所作的抉 擇。基此，若吾人再次回顧本章第一節所探討的相關私有土地取得與相關法規文 獻檢閱後，可得知過去的行政機關於私有土地取得的過程中，隱含著國家政策優 先與建設考量為主的立場，過去以「經濟發展」的學術研究論文各方多有著墨，

但也因為苗栗大埔事件，土地意識的抬頭，讓近年不管在「土地正義」或是「環

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境保護」等文獻比例節節升高。

這些文獻整理的背後，卻也蘊藏著另一個重要道理，亦即機關行政決策的過 程，或許將因此而受影響甚至牽連，但這些牽動的過程，會將機關帶往何種方向 乃是本研究續行探究之處。事實上，目前關於直接探究機關因應國家政策開發與 行政決策過程演變的關係研究事實上不多，或許有些文獻乃是關於土地徵收條例 中協議價購或是徵收的土地取得案件探討，但探究的主題多半仍偏向法規相關議 題的研究，諸如政府機關與人民簽訂的協議價購合約為「行政契約」或「私法契 約」的探究（王珍玲、顧明河，2012）、法規與公益的必要性的探究（許佩芸，

2013；許家豪，2014）或是僅在取得土地過程中探究手段的改進方式的探究而已

（鍾玉美，2006），其實更消言本研究直接採取的「蘇花公路山區路段改善計畫」

作為研究標的的特殊性。故本研究提供的案件性質，相信在連結行政決策模式分 析後，可提供予讀者對於國內行政在決策分析理論更多實務上的考量與日後實踐 的參考。

另外，也因為決策的模式事實上乃具有多重性(multiplicity)特徵，吾人不可 針對某種決策模式因而一概而論所有的行政決策過程，因為過程乃是因人、因 事、因地、因時間而有差異，該種邏輯概念也是本研究一以貫之所秉持的概念。

延續本章第二節所整理與闡述，眾多的決策理論與分析與行政組織決策意涵及概 念乃可趨近歸納成為各種不同的態樣，諸如行政決策與外部組織發展計畫的關 聯、內部組織結構體系關聯、對外部結果之可接受性與對內部品質之可挑戰性等 等，皆是在前述眾多文獻回顧中，吾人可以嘗試追蹤與理解的理論意含，而且這 種自成概念的結構發展，也使本研究在本節第三章試圖創建新的決策理論路徑，

而該種自成一格的決策理論，乃是對於決策多重性的一種反思與考量，亦即該種 全新的決策路徑作為描述決策過程的發展與延續，是可以被歸納與預測的方向。

基此，於如此多重變化但又能整合的眾多決策理論當中，不管是公部門或私

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部門對於該種決策路徑可能適用的地方，可能自然而然的消弭於現實生活中的理 性決策行為上。事實上，在決策過程中，所面臨的時空與背景一定有其差距，因 此如何透過一個整合過的決策路徑，套用到後續的 Daft 權變決策理論模型中並 非僅是簡單描述而已，而是必須透過經驗主義的承攬，在眾多的事實行為裡，進 行逐一的解釋與分析。因此，若吾人如能針對決策的態樣作出適當性的安排與展 示，再逐一的檢核與消化，將有機會對於主觀的決策理論適用態樣有更完善的解 釋，故下一段落將逐一分析私有土地取得的決策行為 Daft 的四種權變決策態樣 理論的連結。

貳、 私有土地取得與行政權變決策模型

公務機關在進行政策發展與實踐的過程，私有土地能否順利取得乃是得否進 場進行施工的重要關鍵。而私有土地取得事實上牽涉的層面相當多元，人員方面 諸如各利害關係人、相關的行動者如民意代表、施工廠商與土地法規適用者等相 關人員，時間地點方面又牽涉到工期的進展與地方的利害關係，而本研究在本段 將連結至前述所引 Daft 之行政權變決策四種態樣「管理科學模式」、「卡內基模 式」、「漸進的決策模式」與「垃圾桶模式」，進行實務與理論間的初步對話。

一、 私有土地取得與「管理科學模式」決策

管理科學的意含，如前述定義所提及與闡述，此種模式必須借由嚴謹的理性 邏輯思考與數學推導、利用計量或是統計學的方式解決問題之，也因為因應決策 的立場必須在「問題的清晰度」與「問題的解決」都非常明確的情況下，方能藉 由此種模式進行分析與決定，而且本身可能牽涉到眾多的決策因果與變數，無法 單純以人工加以計算，更多的情況乃是透過電腦軟體輔助分析後，進行模擬推 測。而本研究所探究的主題為公部門的在私有土地取得的過程中，可能採取得決 策模式或方式為何，與此模式的對應概念必須以完全科學化的數據作為基礎，再

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進行分析；基此，吾人可得知，如果公務機關在取得土地的過程中，能夠收集到 完整的驅動數據，諸如土地的相關資料、利害關係人的相關互動模式、土地所有 權人與民意代表間的互動連結、甚至是相關行政部門過去協助的土地取得數據，

或許便有機會達成此種「管理科學模式」決策。

二、 私有土地取得與「卡內基模式」決策

一個組織在做任何決策前，若是能夠收集到足以分析的數據，以驅動後續的 電腦輔助作業軟體，便有機會以管理科學方式處理決策過程。然而該種決策模式 行為，事實上在現實生活中乃有一定的難度，因為要能夠完全理性、並收集到全 部有關的數據資料，並非容易簡單的事，而且在現實生活中，組織所面對的決策 情境，甚至會遇到決策或管理者面臨的決策情境目標不一致，但是對於達成目標 的手段確有相近的地方，便有可能適用此種「卡內基模式」決策；基此，連結至 本研究的公部門取得私有土地的決策過程，如果各利害關係人等間，能夠以結盟 的方式進行利益的優先交換，透過先行協商來減少各方目標的模糊性，便以產生 相對較佳與更理性的決策結果，此時行政機關所適用的決策模型，將可能趨近於 該種模式，因為這樣的模式探求的乃是能否快速產生各方都較能接受的「滿意」

答案，而非問題的最佳解。

三、 私有土地取得與「漸進的決策模式」決策

「漸進的決策模式」乃是相反於前段的「卡內基模式」的決策管理，在此情 境之下的決策管理或決策者，因為認知到各方利害關係人的目標偏好或問題的認 知程度趨同，但是相反的在達成目標的「手段-目標」間的因果關係並不明確，

所以在試驗錯誤與以經驗或直覺判斷決策的方式乃是該種行政決定者會採行的 方式，但事實上這樣的方式常會遭遇到阻礙，因為全部的決策系統或價值乃無法 受到決策者的全盤考量，一方面也是因為在現實生活中確實無法得知全部的驅動 數據，因而造成如 Lindblom(1959)所提及之某種程度上的「修剪」決策或是「模

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糊前進」(muddling through)，亦即政策或決策的制定乃是對於現存的決定作出小 幅度的變動而已，與前段卡內基模式找出「相對滿意」的決策決定，有異曲同工 之處；基此，吾人若連結此模式的基本概念於本研究的釋例上，或許在公家機關 取得私人用地的過程中，察尋相關的決策決定，是否依此模式樣態，僅在各種小 幅度的決定上作出反應，而針對整體系統或是架構的著墨上卻付之闕如，乃是本 研究後續的分析與結論上要探究的重點之一。

四、 私有土地取得與「垃圾桶模式」決策

在一般現實生活層面的決策過程中，「垃圾桶模式」決策事實上乃是常見的 一種決策方式，學者 Kingdon 甚至立基於該種觀念上，再延伸「政策窗」(policy window of opportunity)的概念(Kingdon, 1984)，亦即以垃圾桶模式為基礎，而發 展其決策模式，包含三種與垃圾桶模式相似的特質：問題(problems)、政策 (policies)、與政治(politics)三種元素聚集在某一個時間點聚集在一起的時候，便 可能打開機會之窗，進而作出相對應的決策或決定，亦即所有的決策或決定，乃 是在高度不確定的情形之下，眾多的元素隨意排列組合或是相互碰撞而產生的結 果；基此，在這種組織無秩序的概念下，行政機關在私有土地取得的決策行為上，

在一般現實生活層面的決策過程中，「垃圾桶模式」決策事實上乃是常見的 一種決策方式，學者 Kingdon 甚至立基於該種觀念上，再延伸「政策窗」(policy window of opportunity)的概念(Kingdon, 1984)，亦即以垃圾桶模式為基礎，而發 展其決策模式，包含三種與垃圾桶模式相似的特質：問題(problems)、政策 (policies)、與政治(politics)三種元素聚集在某一個時間點聚集在一起的時候，便 可能打開機會之窗，進而作出相對應的決策或決定，亦即所有的決策或決定，乃 是在高度不確定的情形之下，眾多的元素隨意排列組合或是相互碰撞而產生的結 果；基此，在這種組織無秩序的概念下，行政機關在私有土地取得的決策行為上，