修法前之決策模式分析

本節主要內容為分析行政機關於土地取得之過程中，其採取的策略主要呈現 方向為何，依據前述第四章的歷程脈絡、困境、具體綜合回應以及相關訪談內容 與陳情後分析之，可推論出在修法前的用地取得模式可分類成為以下：

壹、 100 年之前（B1-B3）之漸進的決策模式

我國土地徵收條例在 89 年 2 月 2 日公佈施行後直至 101 年間，僅於 91 年間 修訂 36 條之 1，亦即在 101 年修訂以前，我國的政機關取得私人土地的方式，

歷經了將近 13 年，其方式與手段幾近相似；於第二章內容中，吾人可以得知事 實上在我國的土地取得手段，幾乎都是以「徵收」的方式以取得土地所有權人之 財產，雖然於舊法中的第 11 條有明文規定，在徵收人民土地以前，必須先行採 取「協議等手段」為之，但是事實上探訪過去十幾年的經驗，該法條之前半段乃 形同具文，大多數的政府機關，還是會依照法條的後半段，如果與民眾協議不成，

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便強行進入徵收，而強制的過程中，也難免發生了許多民怨，甚至出動警消單位 必須配合之情事，而事實上這也是 99 年間發生大埔事件的影響因素之一。

也因此，當蘇改處初到宜蘭辦理用地取得時，亦面臨了相同的問題，在用地 取得的方式上，是否會用與過去十幾年的經驗為之，抑或是能有與過去經驗不同 的創舉，是蘇改處當初的重要功課。當然，吾人如就結果觀之，在 100 年雖然已 經碰到大埔事件的發生，但仍尚未邁入修法完成階段，因此，比起法規已經上路 執行之後的幾年，此時民眾的問題，似乎都比較和平，民眾的情緒起伏反應也比 較沒有大，諸如當地民眾訴求的「期望機關重視原住民權益」與「期望活絡地方 經濟與增加就業機會」等，皆有提出相對具體的概念，以供行政機關參考，不管 是土地公廟的蓋回、興建空中纜車、建造自行車觀光廊道，抑或是希望當地的民 眾希望當地駐場的承包商、工程及公務人員在駐進工區時，可以購買當地居民的 食材、配料等，例如香菇、便當、或飲料等，這些要求事實上或多或少都可以做 的到，且可以給民眾一個相對合理的答案。

另外又諸如「期望畸零地得以一併徵收」與「期望簡化相關行政程序」的部 份，亦有類似的情形發生，機關對於當地原住民的照顧，事實上並無過於誇大或 是刻意減少，一切基本上皆是依據相關的法規條文而有所對應，在一併徵收用地 方面的需求，也是在民眾提出需求後，在引據相關的法規協請地方機關協助會勘 與處理，而在民眾要求希望能夠簡化相關行政程序方面，在評估整體情勢後，機 關發現如果能夠有專一的窗口，可以加快處理當地居民普遍教育程度不高的困 境，然而卻也堅持在相關的基本證件或憑證上，仍然要遵從行政規則的規定，亦 即前述四種狀況的困難或挑戰，機關皆能亦步亦趨的面對並妥善處理，盡量滿足 土地所有權人與地方民眾的期待，卻也不會隨口答應做不到的情事。

而此間過程中，一個相對重要的關鍵，在於補償金額的加發，也是民眾最後 得以接受的原因：當地民眾有「期望每平方公尺加發補償金額」的期待在於本身

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即是原住民保留地，而且提出過去有發生相同的情事可以比擬，再加上機關首長 得以有肩膀與魄力，能夠在此種艱困的氣候中，給予當地原住民該種實質的幫 助，也是機關得以順利取得土地的原因。

事實上，也是因為前述項目機關首長關鍵的助攻，在機關面對「徵收價格無 法盡如人意」的挑戰時，得以進行修剪式的政策補償；亦即政策或是決策的表現，

並無法一次完整或是完美的呈現給民眾，但是當民眾有其相對性的具體要求時，

機關的態度保持中性與堅持不妥協某些事情得情況下，便成為另一種關鍵的影響 因素；另外，就本項工程用地取得而言，機關尚採取了一個關鍵的行為，亦即提 早進入工區，與地方意見領袖先行溝通，至少對於當地居民觀感而言，是一種尊 重且希望得以得到包容的作法，是一種機關對於「潛在地方規則的配合」的困境 發生時，所採取積極主動的具體作法，而事實上該種作法對於機關而言雖然顯得 疲累與困頓，然而對於整體決策施行而言，卻也產生了極大的正面效果。

基於此，吾人再試圖回顧第二章節有關「漸進的決策模式」的決策模式定義，

該種情境決策模式的管理者，因為認知到各方利害關係人的目標偏好或問題的認 知程度趨近相同，但是相反的在達成目標的「手段-目標」間的因果關係並不明 確，所以在決策行為的拿捏上，便有著「嘗試錯誤」的方法出現，可能依循著過 往辦事的直覺、抑或是直觀的價值，來與民眾做協調溝通；亦即，在組織與政策 利害關係人的目標或問題認定的結果趨於一致的情況下，決策的行為在過程中會 導向容忍新問題或障礙的產生，但是卻不會影響各方往相同的目標邁進，而最後 藉由小幅度的行為修正，達成彼此的最後目標。

吾人再試圖利用 Mintzberg 所提出著名的「漸進決策型模」三階段，來檢視 前述本路段工程的用地決策模式概念：第一，在「問題認定階段」時，組織會針 嘗試對問題知覺並診斷問題性質，該工程路段的用地取得問題，諸如原住民權益 重視、與當地經濟發展、程序簡化以及畸零地的徵收、與期望能多加發補助金等，

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這些問題事實上直指著與組織具有相同目標，亦即雙方都期望土地得以被國家利 用，但是機關與民眾可以運用的手段卻不盡相同；第二，在「發展階段」時，機 關決策者試圖察尋解決的方案，有些的問題乃並非法規允許而可以答應民眾獲得 解決，但是有些具體可理解的問題機關可以伸出援手協助，並經由與民眾來往嘗 試錯誤的過程中，得知民眾願意接受的手段為何，亦即雙方因果關係的信念雖然 不同，但是在目標相同的情況下，機關試圖提出解決方案，並透過政治影響力的 幫忙，先行與當地意見領袖溝通，提出各種解套的方式；並在最後的「選擇階段」， 機關試圖提出方案的抉擇，亦即針對亦即勇於承擔責任加發補償金，以順利解決 該路段工程用地所面臨的問題，過程不強調政治和社會因素，而是強調是強調問 題從發現到解決整個活動的結構因素，可用來詮釋本路段工程用地的決策，是一 種「模糊前進」(muddling through)的漸進決策模式。

貳、 101 年至 102 年（A3、A1-A2）漸進並帶有卡內基決策模式

時序進入 101 年修法初期，於本段時期，蘇花改工程如火如荼的進行 A3 及 A1-A2 工程的用地取得，如本研究第四章所闡述之歷程、困境及解決方式，就最 後結論而言，吾人可得知在此時遇到的法規困境，已經慢慢的浮現出來，但對於 民眾而言，還未能稱之有一個完整的法規概念，以至於在剛修法完成的 101 年之 初、甚至到本階段的 102 年，在機關與民眾進行用地取得的程序時，可以嗅出民 眾對於機關還是保持一定程度可敬的態度，但也漸漸的出現了少部份人群的帶頭 觀望。

對於機關來說，在一定的期程之內，完成機關的任務乃是首要，但是一方面 卻也要遵守法規的規定，因此，在遇到「配合新法規初步上路需重開公聽會」的 情形時，卻也要保持最完善的流程與程序，方能符合法規規定，另外又如在面對

「新法規上路初期市價偏低致協議不成進入徵收」的困境，機關卻也能保有一定 的流程水準，將協議不成後續的行政程序，依照過往 100 年以前的經驗，用徵收

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的方式取得最後的土地，在面對這兩種困境時，事實上機關相對的都能保有冷靜 的態度處理「危機」，也無發生民眾的情緒起伏太大的疑慮；甚至，在此一階段 本工程路段在進行時，也遇到了蘇花改工程中「弱勢民眾的房屋拆遷問題」的困 境，該種困境必須以最審慎的態度與方式面對之，如同前章所述，機關在面對經 濟弱勢的民眾時，如何在土地財產權的取得過程中，協助民眾脫離困難，是比協 議價格金額多寡更重要的事，而機關也遵從相關法規的規定，配合地方政府的法 規規定辦理，逐步前進的達成目標。

從前述三種狀況的整理，尚可繼續發現機關尚有 100 年以前與土地所有權人 談判程序的影子存在，亦即在協議不成隨即進入徵收的概念，還存在於機關與人 民的默契之間，這種默契在蘇花改用地取得的過程中，扮演著相對重要的角色，

亦即既定的法規流程對於機關與民眾而言，是一種堅持與態度，但是對於民眾來 說，確有可能成為相對的負擔。而續前 B 段脈絡，吾人可知，漸進主義的邏輯，

乃在於實驗者會不斷的嘗試挑戰，並在細微的幅度上做修改而已，基本上整體的 目標與策略並不會因為外部整體環境的影響而做改變；基此，如果套用此一模 式，吾人可以發現，在機關的考量上，不管是在面對新法規的修訂之初，或是在 面對協議不成之後的情事，都是程序上與民眾做小幅度的變化溝通而已，並無涉 及到整體的政策作戰方針或策略，也就是被動性的配合法規的修訂重開公聽會，

卻也主動的將人民的聲音帶進去最後的徵收；又在面對弱勢民眾的需求時，也僅

卻也主動的將人民的聲音帶進去最後的徵收；又在面對弱勢民眾的需求時，也僅