機關決策模式之綜整及影響形成之因素

第三節 機關決策模式之綜整及影響形成之因素

本節主要內容為分析行政機關於土地取得的過程中，機關在土地徵收條例修 法前、初步上路及修法成熟後所採取的各類型的決策模式，在此一段落中先行試 圖整理之，並初步探究其背後可能影響各種決策情境發生的因素為何，將延續第 四章節訪談內容以及第五章之的決策模式分析之。

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壹、 機關各策情境模式之綜整

於本研究案例中，需地機關蘇改處在修法前與修法後的策略模式不盡相同，

已可從前述章節描述得知，然而就機關的用地取得而言，不管是用何種方法或手 段，其目標可以約化成一個，便是於期限內取得工程用地，並交給工程單位接手 進行工程，但相對的，其他的利害關係人諸如土地所有權人、地方民意代表、地 方縣市政府等，卻有各自多元的盤算，與機關所重視的概念不全然相近，但卻是 機關卻必須加以審思判斷的地方，以求早日達成工程建設的目的。

就機關的決策本質來說，可參酌本研究表十二所示，關於決策權變情境的架 構，在問題認知的程度也就是所謂的目標的偏好，具有一致與不一致的現象；而 在解決問題的知識上，亦即因果關係的信念上，也有一致與不一致的現象發生。

在組織的決策行為中，具有多重的變化與現象，以本研究蘇花改私人用地取得的 決策行為觀之，也似乎有多重的行為決策產生：如果在目標與手段都一致的情形 下，自然可以掌握偏向管理科學模式，是一種偏向理性的計算方法；而如果在目 標一致但彼此採取的手段卻不一樣的情形下，便可能是一種彼此嘗試錯誤的漸進 決策方式；相對的如果是彼此的目標不一致，但解決的方式確有相同的手段的 話，便有可能發生交易、形成聯盟的卡內基模式發生；最後如果是在目標的偏好 與解決問題的手段方式彼此都不一樣的情況下，便有可能會是一種具靈感取向的 垃圾筒決策模式的概念。

亦即綜合前述所謂的用地取得四個時期的內容後，吾人可得知，從一開始第 一階段 100 年前的漸進主義模式，便是各個利害關係人彼此具有相對相同的問題 認知程度，但在解決問題的知識與手段上，確有比較不一樣的情形發生；而在第 二階段 101 年到 102 年的漸進主義但帶有卡內基決策模式，便是從彼此相似的目 標與不一樣的手段，逐漸的改變成為比較不一致的問題認知的程度，但卻具有逐 漸類似的解決問題的知識與手段，亦即是一種漸進主義逐漸變成卡內基模式的過

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程；而就第三階段 103 年到 104 年的卡內基並偏向垃圾桶模式來說，就是原本不 同的問題認知程度與不一致的解決問題的知識手段，逐漸便成為不管是在手段與 目標認同上，都偏向不一樣的結果，進而從卡內基的方式，轉變成為垃圾桶狀況；

一直到最後第四階段 103 年到 106 年的垃圾桶偏回漸進主義模式、並期望邁向科 學管理的決策模式，這個階段更是原本在不一樣的手段及問題認定上，逐漸轉變 成為第一階段的問題認知程度一致，但相對的手段卻不一樣的漸進主義模式，進 而又慢慢期待可能成為最理想狀態的管理科學模式。

基此，對於機關各種決策的概念，吾人除嘗試分析並架構其理論外，概念與 理論的結合如前兩節所述，每個時期的蘇改處組織用地決策都有一定的模式與類 型存在；簡單而論，在 100 年修法前與剛修法之初的 101 年至 102 年之間，存在 著漸進主義以及些許的卡內基決策模式，另外在修法之後的 103 年至 104 年與 103 年至 106 年修法較為成熟的中、後期，可推論出比較偏向卡內基、垃圾桶、

並轉而向一開始的漸進主義前進，甚至有朝向管理科學主義的決策模式的潛態，

是為整體機關私人用地取的情境模式綜合探討與整理，以下，就其四大階段，續 探其背後可能影響的原因為何。

貳、 影響決策情境形成之因素

進一步討論之，吾人可發現，在修法前的概念中，漸進主義的概念較能解釋 組織的決策模式，卡內基模式的比重並不高，亦即在漸進主義的觀念上，機關與 各利害關係人的目標是朝向同一個方向前進，但是在因果關係信念，亦即手段方 法的不一致，可能原因乃是行政機關在整體工程用地取得初期，初來乍到當地，

民眾對於機關的態度，亦是亦步亦趨的反應，對於機關的要求並無太多的心裡假 設；但是隨著修法初期的上路後，民眾受到大埔事件傳媒的影響、或是在大眾的 渲染下，對於機關的要求，已經開始了初步的獨立思考，並非完全受到行政機關 的控制，也因此，在此觀點上民眾對於自己的目標也逐漸顯得與機關不一致，甚

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至在手段的採取上，也持有一定的自我意識，乃是修法前與初期可能影響決策的 因素。

而就後續修法後的組織決策，逐漸以卡內基模式為開頭，漸漸的又參雜了垃 圾桶決策模式，並在最後的階段，轉化為原本的漸進主義模式，甚至邁向科學管 理樣態。這樣的轉變，就卡內基模式而言，事實上所發生的原因，亦與前述大同 小異，在機關與民眾因為新法規「市價」修正上，有了極大變化的衝突產生，在 各方的手段一致，但目標卻不一致的情況下，產生了卡內基決策的模式；另外在 修法後期的用地取得上，亦有著垃圾桶模式，亦即這時期的組織決策，面臨著大 量的資訊不明確，且手段與目的皆無法進行分析的狀態，造成決策的垃圾桶狀 態；而最後機關在經歷了一連串混沌不明的的狀態後，反而因為有了不少的決策 經驗，而進一步的演化到了原始未修法前的漸進主義狀態，甚至有心可以進一步 朝向管理科學模式前進，在各方的手段、目的上都能夠精準分析，乃是蘇改處整 體用地取得各種決策分析背後所影響之因素。

綜合前述，事實上第一階段時，是在法規未修訂前的時段，不管是在機關組 織的決策者、地主或是地方政治領袖等人員，各自面臨著不同的挑戰，儘管這各 自採取的手段不一，但是卻能保持著邁向相同的目標前進，代表著各方的意圖都 偏向能夠將工程的用地提供給國家建設，但仍然必須穩健的談妥各自需求與細 節，經過些微修改後，達成目標共識；而第二階段一開始的情況，亦有類似情形，

必須透過各方的意見協調，再朝著彼此相同的目標前進，但是卻也因為法規的初 步上路，使這階段也連帶著有卡內基的精神，亦即在目標不一致，但手段確有類 似情形的狀況下，機關為照顧到各利害關係人必須重新審思其決策立場，亦即此 時的各方利害關係人，或許已經察覺，透過新法規的支持，可以向機關提出更多 符合當代現實的考量，而機關也必須有所因應，方能有完善決策。

而在第三階段，各方利害關係人所提出的情況與要求，已經愈來愈多元，使

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得機關一開始亦必須採取與前述相同的卡內基模式，嘗試透過結盟的方式，將各 方利害關係人的不同目標的狀況，透過手段的因果關係信念的相近，拉近彼此的 距離，但同時，機關必須承認面對的多樣性，此階段土地所有權人面對新法規的 上路，已經有自己的組織與意識，迫使機關不得不分享其權力，來緩和民眾或地 方的氣氛；最後，到了第四階段，所有的決策氣氛，已經來到垃圾桶樣態，透過 組織的無秩序與各方利害關係人的互動中，可以了解組織嘗試在混亂的氛圍中，

有意無意的找到一個各方平衡的利基點，並促使組織做成決策，並逐漸回到原本 的漸進主義狀態，也透露出事實上機關面對的環境已經漸漸可以再次的掌握與控 制，並期望未來漸漸能邁向從未有過的管理科學決策模式。

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