修法後之決策模式分析

有了前述修法前的決策模式分析概念後，本節主要續行分析機關於土徵條例 修定後較為成熟的後期，在 103 年到 104 年的 C1A-C2 以及 103 年到 106 年南澳 交控中心土地取得之過程中，其採取的策略主要呈現方向及用地取得模式為何：

壹、 103 年至 104 年（C1A-C2）卡內基並偏向垃圾桶決策模式

在歷經了前述 102 年之前法規的侷促上路，蘇改處所面對民眾的要求逐漸變 得五花八門，但整體而言，在 102 年之前，都還可以應付民眾與地方政治影響力 的群體圍之，並在最後達成各方的共識，全部以協議不成便進入徵收的手段取得 私人土地後，進行工程的期程。然而在進入 103 年後，法規的修正規定已經逐漸 成熟，此時蘇花改的 C 段工程亦開始進行，可謂進入蘇花改用地時期的戰國時 代。

103 年修法後的關鍵，在於土徵條例第 11 條及第 30 條的修正，適用「市價」

的標準已經逐漸深植民眾心理，亦即民眾可以利用該種觀念來與政府機關做更進 一步的溝通，行政官僚在技術性的拿捏與行政流程的移轉上，便無法如過去一般 行雲流水。舉例而言，與過去 A 段發生的情形類似，在工程進行時，遇上了新 法規的修正，故必須「新法規上路及路線變更被迫重開公聽會」，但是此一路段 工程重開公聽會的原因，並不似 A 段這麼單純，該路段重開公聽會不僅是因應 法規的變更，更是因為配合風災過後全新路線的選定，而必須有新的公聽會流 程；而在辦理完兩場新的公聽會過後，蘇改處隨即辦理用地取得的協議價購會，

在此會議上面臨卻發生「新法規上路協議不成卻無法以徵收方式取得土地」的窘 境，此種困境是在過去修法上路之初與之前，從未發生的情事，雖然在新法規並

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無明確規定機關取得民眾土地，必須有多少比例的協議成功，才能進入徵收，但 是卻在新法規的「市價」修正規定上路後，發生了此種狀況，使得機關必須重新 思考協議與收的意義，以迎合民眾，而「新法規上路後配合機關的流程及態度影 響作業」亦是一個關鍵因素，使得行政機關必須以全新的態度來面對合作機關的 需求，並嘗試進行與之充分合作，此類種種原因都迫使行政機關不得以的加強力 道重新檢視兩者的比重；而又如機關在面對「新法規上路後地方政治力的影響」， 卻也是一個值得關注的重點，亦即如果沒有當地地方政治影響力居中斡旋，此一 工程用地進行，或許就無法如期完成。

而參考前段 A 段工程後半部的卡內基決策模式內容，其要旨主要為各方利 害關係人，得以具有相類似的手法，但相反的卻在組織的目標上保有著不同的意 見，亦即各方朝著不同的方向前進，但卻保有著類似的手法，要達成組織的相對 目的。如此一來，各方可能便會透過結盟協議的方式，希望能先與對方進行利益 的優先交換，透過先行協商來減少各方目標的模糊性，便以產生相對較佳與更理 性的決策結果。基此，吾人若以此概念套用於前述修法過後的 C 段工程用地取 得作業過程，可以發現可以有連結至此一邏輯概念的可行性。首先就機關與民眾 所陳述意見與內容，可以發現機關不管是在重開公聽會、協議具體內容、與各機 關合作及最後受到地方政治勢力影響上，其最終的目的都是要取得私人的土地，

以利工程得以進行；但相對的，就民眾而言，會出面與行政機關協商的關鍵，卻 並非用地可以提供機關利用並同意徵收，就其目標而言，參雜著有背後隱藏的目 的在裡面，諸如 C1 工程用地的重新規劃，新的 C1A 範圍影響乃與之前完全不一 樣，雖然公聽會重開一部份是因為法規的修訂，但是新的用地範圍的民眾，卻極 度不滿機關的決策，其目標最後也轉嫁至與機關談判的金額上，又諸如民眾的態 度愈來愈堅持、與合作機關在新法規上路的狀態下，民眾的目的愈來愈趨向機關 得以釋出更多利多，期望在協議上面取得相對的優勢，也間接的透過地方的政治 影響力與之結盟，使機關不得不重視此一問題；然而就手段而言，機關、民眾或

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是合作機關的態度，卻是有類似相同的狀態，透過地方政治勢力的穿針引線，各 方乃逐漸的結盟，最後促成此區工程用地部份協議、部份徵收結束案件。

唯值得注意的是，除前述卡內基模式的決策理論連結外，此一路段工程範圍 內的機關所遭遇的困境尚有其他，也反映了此一用地取得，事實上來的比前述 B 或 A 段工程來的不易。於此階段中，用地取得的概念，因為配合法規的逐漸成 熟上路，愈來愈多的民意發生管道與多元的需求，漸漸的受到普世的認識，以「市 價」觀念來講，過去在 100 年之前，對於民眾而言，是無法據以參考的項目，而 機關利用此一概念，或多或少對於民眾形成「上對下」的階級意識感，民眾也僅 能屈服於此，因此法規修正之後「民眾對新法規與預期市價落差的不當連結」，

也是因為民眾對於預期市價的心理落差，造成更大的誤會產生，而事實上，在此 一觀念邏輯下，連結至前述民眾不想只接受接收手段為之的目的，也突顯出民眾 想在「新法規上路後對於地上物的評估造成連帶影響」，這很明顯是在過去法規 尚未修訂之前或剛上路之初，機關不會遇到的問題，甚至在此一階段過程中，民 眾的態度也與過去明顯不同，在協議價購會場上突然的暴衝的「新法規上路後協 議會地主搶奪會議簽到表」，使機關僅能透過第三公正警政單位的協助，亦是在 100 年到 102 年間不曾發生的情事。

吾人可以回顧，在本研究第二章所提及的垃圾桶決策模式定義，係指決策乃 是因許多解決方案、問題、參與者與機會在一個垃圾桶環境中，隨機碰撞產生的 結果，因為許多外在及內在的因素，均會影響決策的過程，在高度不確定的狀態 下，面臨了許多影響的因素，而這些因素也因為解決問題的因果關係模糊不清，

以至於該種模型的決策管理者，可能依據靈光乍現的一個想法，而非有邏輯秩序 的方式來面對並解決問題。而事實上，機關在面臨的用地取得脈絡與環境中，與 前述垃圾桶決策過程理論有著類似的情形，不管是在民眾的市價預期心態、或是 希望能用地上物的價值補足土地損失的價值、或是在新法規上路前都不會碰到的 搶奪會議簽到表的行為，都使機關陷入高度不確定下的抉擇處境。這種問題發生

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在新法規修訂後的環境系絡下，機關的解決方案採用了委請估價師估價之與以往 不同的實務經驗，並委請警察單位協助幫忙找回會議簽到表，以不親自與人民接 觸等方式為之；多元的問題乍然間發生，也促使機關採取了多元且特別的處理方 式，以隨機碰撞的結果滿足各利害關係人的想法。事實上機關並不知道如果委請 民間估價師、或是協請警察機關來幫助，會產生何種後果，乃是處於一個高度不 確定的狀態的處境，在各利害關係人、機關、問題意識、解決方案連結關係都不 甚清楚的情況下，目標與手段都無法安排與解釋，最後就會掉落入此種行政決策 模式中。

基此，吾人可以綜合本段所述，了解到機關於此段工程用地時面臨的處境，

從一開始新法規上路成後重新召開公聽會、與後續無法完整將全部用地帶進徵收 等都是比較傾向與 A 段後半部類似的卡內基模式；而在本工程的另一部份，有 關民眾對於市價的心態不滿足、甚至搶奪會議簽到表等機關無法預期的狀況，可 推論出較傾向垃圾桶決策模式。

貳、 103 年至106 年（南澳交控中心）垃圾桶偏向漸進、並期望邁向管理科學模式

在最後的一哩路的工程用地取得，南澳交控中心，乃是與前述 B、A 與 C 段 工程不一樣，交控中心的設置，屬於一個建築基地中心，而 B、A 與 C 段工程均 屬於道路設計使用，因此取得的範圍與需求自然不同，但兩種工程對於用地取得 的核心理念卻不外忽期望能以合情、合法與合理的角度來與民眾達成協議，並能 進行後續工進。基此，在新法規上路並已經漸漸成熟的後期階段，本工程路段所 面臨的困境，機關必須持有更多的耐心與毅力，來走完最後一哩路。

與前述 C 段內容後半部類似，在 103 年開始進行南澳交控中心的用地取得 作業後，機關面臨的問題與挑戰，事實上遠比前幾段工程用地取得來的不易，如 前所述，因為此一工程用地屬於建築物標的，因此在土地設計的範圍上，便存有 民意可操作的空間。諸如前述所整理的兩個狀況「新法規上路後土地所有權人卻

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要求建物東移」及「東移後的建設計畫又遭民眾要求再次遷回」等挑戰，皆是蘇 改處在整體用地取得的過程中，從沒遭遇到的狀況，而歷經東移要求、再次遷回，

「地方意見領袖主導本建設案件的東移西遷」乃是一個重要的關鍵因素，亦即在 東移西遷的作業中，用地機關並無法主導案件的進行，必須依歸於民意，且並需 注重當地地方意見領袖的意見，取得作業方能順利進行。

這種作業不易的挑戰，事實上造成機關不小的困擾，並已於第四章內容中有 所分類與陳述，然而對於此段工程用地的決策模式，或許亦可用與 C 段半部的

這種作業不易的挑戰，事實上造成機關不小的困擾，並已於第四章內容中有 所分類與陳述，然而對於此段工程用地的決策模式，或許亦可用與 C 段半部的