從John Rawls正義論觀點探討我國各機關工程獎金之給與 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十二屆碩士論文. 指導教授. 蕭武桐博士. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 從 John Rawls 正義論觀點探討我國各機關工程獎金之給與 A Study on Taiwan Government Engineering Bonus System from. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. Perspectives of John Rawls' Theory of Justice. Ch. 研究生. engchi. i n U. 林志育撰. 中華民國 104 年 6 月. v.

(2) 摘要我國行政機關工程獎金制度肇始於民國 60 年間，時值政府積極推動經濟計畫，籌建各項重要基礎工程建設，為鼓勵各機關辦理各項建設工程，提高工作效能，發展工程技術，行政院爰函頒相關工程獎金支給規定據以實施。嗣因時空環境變遷及政府待遇政策轉型，時至今日，現存的工程獎金支給規定，包括「中央政府各工程機關員工工程獎金發給要點」、「中央各級行政機關工程獎金支給原則」及「地方各級行政機關工程獎金支給原則」等 3 項規定，此外，配合機關組織調整實際需要，另發展出「經濟部水利署及內政部營建署城鄉發展分署之工程獎金支給模式」，共計 4 套支給規定。. 政治大要價值，因此，公部門待遇之規劃與給與自應符合是項原則與價值體系，惟現行工程獎金立. 、「正義」為世人論事用法之基本原則，亦係檢驗社會制度良善與否之首鑒於「平等」. ‧ 國. 學. 制度存有 4 套支給規定，於適用對象、獎金發給種類、經費提撥方式等相關規定均有所差異，造成相同層級並從事相同工程業務者，卻支領不同額度之工程獎金，不僅引發各機關. ‧. 之質疑與批評，亦有違公平正義原則。. y. Nat. 本研究採用文獻分析法及深度訪談法，以羅爾斯的正義論為立基及思考角度，檢視現. er. io. sit. 行工程獎金制度之規劃與給與是否符合正義原則，並輔以嫻熟工程獎金制度實務運作之中央及地方機關之政策利害關係人，以及法制主管機關行政院人事行政總處之業管科長，進. n. al. Ch. i n U. v. 行深度訪談及綜合分析，進而分別從法制面及實務面提出研究發現與建議，以期提供政府. engchi. 檢討、評估與修正工程獎金制度缺失及規劃其他各項獎金制度之參考。關鍵詞:羅爾斯、正義論、工程獎金、行政機關. I.

(3) Abstract The engineering bonus system for the administrative agencies in Taiwan started from 1970s, when the government was actively involved in the promotion of economic plans and the construction of major infrastructures. In order to encourage the government agencies to undertake various engineering projects, increasing efficiency at work and developing engineering techniques, the Executive Yuan issued relevant engineering bonus systems so that each government agency has a practical stipulation to abide by. Due to the temporal and spatial vicissitudes and the transformation of policies on government compensation, we have currently enforced three engineering bonus systems, including “Directions Governing the Engineering Bonus in each. 政治大. Construction Agency of Central Government”, “Directions Governing the Engineering Bonus in. 立. Central Government Agencies” and “Directions Governing the Engineering Bonus in local. ‧ 國. 學. Government Agencies”. Moreover, in compatibility with the demand for the actual adjustment of government agencies, we also contrived the fourth engineering bonus system, “Modes of. ‧. Engineering Bonus System for Water Resource Agency, Ministry of Economic Affairs, and Urban. sit. y. Nat. and Rural Development Branch, Construction and Planning Agency, Ministry of the Interior.”. er. io. In light of equality and justice, considered not only the basic standards the public rely on. al. v i n Cthus, social systems are conducive or not, planning of the government compensation should h ethe ngchi U n. while negotiating and dealing with matters but also the primary values to examine whether the. correspond to these standards and value systems. However, the current four engineering bonus systems vary in their targets, bonus types, and allotments, leading to a plight where there emerges to be a disparity of bonus pay among dealers at the same level engaging in the same engineering projects, which causes doubts and criticisms among government agencies, and violates the principles of equality and justice as well. Adopting citation analysis and depth interview and basing itself on John Rawls’ Theory of Justice, this research inspects whether the planning and implementation of the current engineering bonus system corresponds to justice principle. Moreover, it is also coupled with meta-analysis and II.

(4) in-depth interviews with policy stakeholders in local and central organizations who are familiar with the functioning of the engineering bonus system and the section chief of the Directorate-General of Personnel Administration. Then, research findings and suggestions will be proposed from a legal and practical perspectives in the hope of providing our government with the review, assessment and correction of drawbacks of the current engineering bonus systems and planning other bonus systems for reference. Keywords：John Rawls; Theory of Justice; Engineering Bonus System; Administrative Agencies. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(5) 目次第一章緒論............................................................................................................................1 第一節研究背景與動機..............................................................................................1 第二節研究目的與問題..............................................................................................5 第三節研究方法、範圍與限制.................................................................................6 第二章文獻分析 .................................................................................................................10 第一節公部門獎金相關論述及工程獎金制度分析.............................................10. 政治大. 第二節 Rawls 正義論的核心概念與相關挑戰及修正..........................................28. 立. 第三節以 Rawls 正義論析論工程獎金支給之合理性及侷限性........................44. ‧ 國. 學. 第四節公部門獎金制度與 Rawls 正義論相關研究整理與分析........................48. ‧. 第三章研究設計與實施.....................................................................................................57. sit. y. Nat. 第一節研究架構與對象............................................................................................57. n. al. er. io. 第二節研究工具與倫理............................................................................................61. i n U. v. 第三節研究信度與效度............................................................................................65. Ch. engchi. 第四節實施程序與資料處理 ...................................................................................68 第四章實證訪談結果分析 ................................................................................................71 第一節獎金規劃模型面向 .......................................................................................71 第二節獎金操作正義面向 .......................................................................................79 第三節獎金其他面向................................................................................................88 第四節理論與實務之整合分析...............................................................................93. IV.

(6) 第五章結論....................................................................................................................... 100 第一節研究發現 ..................................................................................................... 100 第二節實務建議 ..................................................................................................... 105 參考書目 ..............................................................................................................................114 附錄 1 訪談大綱 ............................................................................................................... 123 附錄 2 各項工程獎金支給規定...................................................................................... 129. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(7) 表次表 2-1 目前各工程獎金規定主要差異一覽表 ............................................................27 表 2-2 Rawls 損益得失表 ...............................................................................................36 表 2-3 修正 Rawls 損益得失表......................................................................................37 表 2-4 公部門獎金制度相關研究論文一覽表 ............................................................49 表 2-5 Rawls 正義論相關研究論文一覽表..................................................................52 表 3-1 訪談對象資料一覽表 ..........................................................................................60. 政治大. 表 3-2 訪談大綱一覽表...................................................................................................62. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(8) 圖次圖 3-1 研究架構 ...............................................................................................................58. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 第一章緒論第一節研究背景與動機壹、研究背景「正義」（Justice）一詞之使用由來已久，關於「正義為何」這個議題，古今中外已有許多哲學家用不同的角度來切入探討。在古希臘亞理斯多德（Aristotle）時期1，正義的概念主要是用在人的行為評鑑上。而在中國古代的哲學思想中亦有平等、正義之觀念，如荀子認為公平是社會公道中相當重要的核心概念（蔣年豐，1991：73）；儒家認為庶人之中，賢良者可以選任. 治政大為大夫，而大夫之中，不賢者亦可貶為庶人，亦即孔子所稱：「有德者居之」，立對於上下階層間流動已有機會上平等之認知，在經濟上亦主張：「不患寡而 ‧ 國. 學. 患不均」，可見平等、正義之觀念在中外皆由來已久。時至今日，「正義」. ‧. 之概念逐漸地不僅是適用於人的行為評鑑、階層間流動、經濟分配等方面，. y. Nat. 更是被當作專門用來評價社會制度的一種道德標準，被看作一個社會制度完. er. io. sit. 善與否的重要價值。「正義」既為人類社會制度設計的重要考量要素之一，政府各項政策與制度之規劃設計，自應符合正義原則。. al. n. v i n Ch 然而當代以「公平正義」為題論述之學者及學說甚繁，詮釋「正義」之 engchi U. 概念，多係以「平等」在物質面和精神面之分配為重點（鄔昆如，1991：27），重視整體效益最大化，追求大多數人的最大利益，而忽視身處最不利地位者之利益，以及「正義」的對象應著眼於社會的基本結構─即用來分配公民的基本權利和義務、劃分由社會合作產出之利益和負擔的主要制度（蕭武桐， 2009：63）。而美國政治哲學家 John Rawls（以下簡稱 Rawls）即是以此為. 1. 亞理斯多德時期強調人類是社會性動物，並將社會視為人類互助的結合，沒有互助的基礎即不構成社會；所有個體也都受到社會的構成。所謂正義則是一種在評鑑個人與社會間各種關係的基礎。 1.

(10) 著眼點，希冀透過其所著《正義論》（A Theory of Justice，1971）闡述的相關概念，找出一個具有合理、適當的分配制度（按：即不能以多數人的利益為藉口而傷害了少數人的利益），俾使社會組織及社會利益的分配更臻合理，進而建構起一個「良序的社會」（well ordered society）2（趙敦華，1989：35）， 3. 而其理論所揭櫫的「正義兩原則」，更是普遍地用於評判相關制度是否合乎「平等」及「正義」的基本原則。公務人員各項待遇之支給，係來自於人民之賦稅、政府預算之編列，其待遇除基本俸給之外，尚有各項獎金、費用、津貼等給與項目，而獎金係為. 政治大行政管理手段之一環，故其適用對象、數額等相關規定之適當性及合理性，立鼓勵公務人員積極服務、提高工作效能，為基本生活所需以外之給與，屬於. ‧ 國. 學. 厥為一般民眾所關注。茲以公務人員獎金制度係政府重要人事制度之一，且. 涉及重要權利事項，屬於社會基本結構，爰其相關規範自有符合正義原則之. ‧. 必要，復以獎金支給之合理性迭遭質疑，以及法制規範密度要求日益升高之. sit. y. Nat. 今日，我國各項獎金制度之規劃與設計，是否符合外界對於「平等」及「正. io. n. al. er. 義」之要求，亦不無疑問？在當今世界先進國家之政府機關亟力追求「績效. 2. Ch. engchi. i n U. v. Rawls 所謂良序的社會，係指一個社會不僅著重於增進其成員之利益，並且能本於正義原則來運行，以至於所有社會成員皆能接受同樣的正義原則，而且其基本的社會組織或制度，也普遍地接受並實現該項原則的時候，這個社會就稱為「良序的社會」。簡言之，一個良序社會是必須具有以下二個要件(Rawls，1999：4-5)： 1.社會成員均能意識到其他成員也都能接受同樣的正義原則。 2.基本的社會制度必須能普遍滿足正義原則。. 3. Rawls 所謂的正義兩原則分述如下(蕭武桐，2009：65)： 1.第一原則：係指每個人對於所有人都應該擁有相同且不可剝奪的基本自由平等權利，且在與其他人同樣的自由平等權利體系相容之情況下，擁有最廣泛的平等的基本自由(平等自由權利原則)。 2.第二原則：係指社會和經濟上不平等的制度設計，應該符合下列 2 種情境才能夠被容許：（1）對於最小受惠者應提供最大期望之利益，亦即應符合地位最不利者（或最弱勢者）的最大好處（差別原則）。這也是弱勢優先（affirmative action）的立法依據。（2）在公正及公平的機會條件下，所有的職務及地位應向所有人開放（公平機會原則）。 2.

(11) 待遇」（pay for performance）4之浪潮下，如何建立一個能肆應我國國情需要，具提高公部門工作效能及服務品質，並符合平等及正義之獎金制度，實有研究之必要。. 貳、研究動機就公部門待遇制度規劃而言，待遇組合是由固定薪（fixed pay）和變動薪（variable pay）組成，固定薪是維持公務人員基本生活所寄，變動薪則為引導員工產生組織行為，激勵員工提昇工作績效及個人附加價值的誘因措施。就我國現行俸給制度而言，法定俸給項目（按：即本俸及加給）性質屬. 政治大. 於固定性給與（林文燦，2009：10-11），而所謂變動薪部分，依「全國軍公. 立. 教員工待遇支給要點」第 7 點規定：「各機關學校有關員工待遇、福利、獎. ‧ 國. 學. 金或其他給與事項，應由行政院配合年度預算通案核定實施，非經專案報院核准，絕對不得於年度進行中自訂規定先行支給。」主要係由行政院以行政. ‧. 規則方式核定之各項獎金等給與項目。換言之，變動薪係指員工之待遇項目. sit. y. Nat. 內，有一部分是依績效差異性而支領的各種形式現金給付（direct pay），包. er. io. 含團體可變薪、一次給付的獎金及個人可變薪等。然而由於獎金具有較大的. n. al 彈性，而且可不計入固定的人事成本支出，故近年來政府部門對於變動薪部 iv. n U engchi 分，多是採用發給獎金的方式處理，而變動薪的概念，提供了組織多樣性的. Ch. 選擇，並對其待遇制度作更多元權變的規劃設計，使其能更彈性適應競爭及變遷的外在環境（Schuster, J. R.& Zingheim, P. K. 1992；林文燦，2009：44）。而如何針對變動薪做制度化的設計，並符合所謂公平正義原則，誠為目前公部門落實績效待遇的關鍵課題。. 4. 所謂績效待遇，係指員工在基本報酬（base pay）之外（按件計酬者除外），依工作績效程度高低所得之變動性報酬（趙其文，1995：32-41），而績效待遇制度的精義則在求得待遇制度與績效管理制度的緊密結合，形成員工與機關雙贏的局面，員工關心績效獎金的發放，機關則在意施政績效的提升（林文燦，2003：15）。 3.

(12) 作者自民國 96 年任公職以來，曾長時間於人事政策主管機關擔任公部門待遇業務承辦工作，對於公部門各項獎金規定多所接觸，其中政府為了鼓勵各級行政機關辦理各項建設工程，發展工程技術，提高工作效能，並慰勞機關員工之工作辛勞，向自工程管理費5中提撥一定比例之金額作為「工程獎金」之經費來源，惟因該獎金制度之歷史背景，導致目前我國各機關適用之工程獎金規定存有 4 套不同支給規定，造成相同層級並從事相同工程業務人員，卻支領不同額度之工程獎金，其制度設計是否符合「平等」及「正義」，實值探討。復以目前國內相關論文、期刊等著作，對於行政機關獎金制度之探討及論述，多係著重於「績效管理」、「激勵理論」等面向，甚少論及獎金. 治政大 Rawls 探討之正義兩原制度之「平等」及「正義」議題。基上，本研究將從立則出發，檢視現行工程獎金制度是否符合平等及正義之意涵，此為本論文研 ‧ 國. 學. 究動機之一。. ‧. 次按「平等」、「正義」為一般世人論事用法及處理任何公眾事物之基. sit. y. Nat. 本原則，亦係檢驗社會制度良善與否之首要價值，準此，社會相關制度或規定之設計，自應符合是項原則與價值體系，公部門尤應如此。惟目前我國各. er. io. 機關適用之工程獎金規定存有 4 套不同支給規定，且各規定之合理性迭遭各 a. n. iv l C n 適用機關員工之質疑，並建議就現況提出改善或修正方案。是以，如何在兼 hengchi U. 顧實務運作及符合「平等」、「正義」之原則下，就現行各項工程獎金支給規定，研擬改善或修正作法，進而作為公部門其他各項獎金規劃之參考，實為當前我國公部門待遇政策刻不容緩之課題，且深具研究價值，此為本論文. 5. 依行政院訂頒之「中央政府各機關工程管理費支用要點」規定，工程管理費係指主辦機關辦理工程所需之各項管理費用，其支用範圍包括工程獎金支出等相關工程管理所必需之費用，又直轄市政府、縣 (市) 政府及鄉 (鎮、市) 公所未自訂工程管理費支用要點者，得準用本要點之規定。是故，目前各機關之工程管理費支用並無統整性規定，係由中央及地方政府分別訂之，其經費來源則從工程預算項下依規定比例提列，並用於各項工程管理所必需之支出。 4.

(13) 研究動機之二。. 第二節研究目的與問題壹、研究目的在現今的公部門人力資源管理中，「績效待遇」已日益受到重視，並儼然成為形塑績效導向之組織文化、活化待遇管理機制與延攬及留任優秀人才之重要管理工具，然而在組織中一項制度或政策能否成功推行之關鍵因素，仍在於其實質上是否公平合理，此亦係各國政府部門在推行績效待遇時，尤須正視之重要課題。準此，公部門的獎金制度規劃除應落實績效待遇精神外，. 政治大. 更須重視其是否符合平等、正義之原則。基於前述研究動機，本研究將從. 立. Rawls 的正義論觀點，探討我國各機關工程獎金給與之現況，並就制度缺失. ‧ 國. 學. 部分，試擬相關改善或修正作法，以期作為公部門各項獎金制度規劃之參考，其具體之研究目的主要有 2 項，分述如下：. ‧. 一、探討現行工程獎金制度之規劃及給與，是否符合 Rawls 正義論揭櫫之原. y. Nat. er. io. 則等相關概念。. sit. 初立場（Original Position）6、無知之幕（Veil of Ignorance）7及正義兩原. al. n. v i n Ch 二、透過文獻分析及實證訪談所得之建議，歸納符合正義原則之工程獎金支 engchi U. 給原理原則，作為工程獎金制度研修及其他各項獎金制度規劃之參考，. 俾期公部門獎金制度之規劃與給與更能實踐並落實平等及正義之意涵。. 貳、研究問題根據前述之研究目的，本研究之研究問題為：. 6. 請參閱本研究第二章第二節關於原初立場之介紹，頁 30。. 7. 請參閱本研究第二章第二節關於無知之幕之介紹，頁 31。 5.

(14) 一、工程獎金制度之規劃背景，與 Rawls 正義論旨涉之原初立場與無知之幕等設計精神之契合度為何？二、工程獎金之支給規定（含固定性及績效性給與比例），與 Rawls 正義論旨涉之正義兩原則概念意涵之嵌合度為何？三、研修符合正義原則之工程獎金制度及其他各項獎金制度規劃參考原則之可能性為何？. 第三節研究方法、範圍與限制壹、研究方法一、文獻分析法. 立. 政治大. ‧ 國. 學. Dane（1990：132）認為文獻分析法，係指對於任何相關的現有文獻（existing documents）與資料之觀察，並透過蒐整、分析、解釋與研究議題. ‧. 相關之資料，建立起理論與研究議題關聯性的過程。本研究相關文獻資料之. sit. y. Nat. 蒐集，主要係透過國立政治大學圖書館、國家圖書館全球資訊網之「臺灣期刊論文索引系統」與「臺灣博碩士論文知識加值系統」，以及「Yahoo」、. er. io. 「Google」等搜尋網站，蒐整論述 Rawls《正義論》及公部門獎金制度相關 a. n. iv l C n 之專書、學位論文、政府出版品、期刊論文及研討會論文等資料。經由相關 hengchi U 文獻之蒐集、閱覽、統整及歸納分析，以進行理論與實務間之分析與探討，俾作為建立本研究理論與架構之基礎依據。二、深度訪談法質性研究是一種以研究者本身作為研究工具，在一般自然情境下，運用多種資料蒐集方法對社會現象進行整體性深入探究，使用歸納法分析資料及形成理論，透過與研究對象互動，對其言詞及行為意向等建構而獲得解釋性. 理解的一種活動（陳向明，2002：15）。Earl Babbie 認為質性訪談，是一種 6.

(15) 在訪談者和受訪者之間，針對研究主題所採取的概略性互動計畫；其本質上係由訪談者建立起對話方向，再請受訪者針對所提出的若干特殊題項予以論述，期間訪談者可針對受訪者答題情形進行追問，以探知受訪者回答之真意，而在此過程中，理想的情況是由受訪者負責大部分的談話（李美華等譯， 1998：455）。而 Chava Frankfort–Nachmias and David Nachmias 認為面訪是一種面對面、人際溝通的互動情境，在此情境下，訪談者根據研究主題並經由精心設計之問題來詢問受訪者，以期得到符合研究假設的答案（潘明宏、陳志偉譯，2003：284）。. 政治大結構式訪談」及「半結構式訪談」等 3 類，茲分述如下（胡幼慧編，2008：立. 在訪談的執行上，質性訪談的訪談形式一般可分為「結構式訪談」、「非. ‧ 國. 學. 125）：. （一）結構式訪談（structured interview）. ‧. 這是一種對於訪談過程高度控制的訪談方式，其目的在於確保對. sit. y. Nat. 於所有受訪者皆能精確地呈現出相同次序的相同問題，以確保答案總. n. a. i n U. （二）非結構式訪談（unstructured interview） l. Ch. hi. en. er. io. 體上的可靠性。. v. gc 不同於結構式訪談強調問題之設計及先後順序，該訪談法主要著重於訪談者與受訪者彼此間的互動情形以蒐集資料，如同日常的對話形式一樣，訪談過程的控制度較小，但仍須掌握受訪者的反應，以瞭解其對於研究問題的經驗及態度等，執行上通常以日常生活閒聊方式或向知情人士/專家訪談取得。（三）半結構式訪談（semi- structured interview）這是一種透過「訪談大綱」來進行訪談的模式，而「個人」或「團 7.

(16) 體」皆可為訪談對象，訪談「個人」即所謂的深度訪談法（depth interview），訪談「團體」即為焦點團體法（focus group）。而訪談法的優點主要在於能深入瞭解受訪者對於研究問題的價值判斷及情感意向，並充分表達對訪談問題的認知及看法；其限制則可能在於訪談情境掌控及訪談過程的應變技巧與能力；此外，也因受訪人數較少，無法大量蒐集意見，有可能造成以偏概全的疑慮。本研究將根據文獻分析所得之相關理論基礎，以半結構式之深度訪談法針對部分中央及地方工程機關之工程人員、人事人員，以及工程獎金法制主. 政治大討現行各項工程獎金規定之規劃及支給方式是否符合 Rawls 正義論所揭櫫之立管機關行政院人事行政總處（以下簡稱人事總處）之業管科長進行訪談，探. ‧ 國. 學. 原初立場、無知之幕及正義兩原則等概念；另針對實務面探討如何研修符合正義原則之工程獎金制度，進而作為公部門其他各項獎金制度規劃之參考。. ‧. 貳、研究範圍. y. Nat. sit. 一、我國公部門現有之工程獎金規定，包括「中央政府各工程機關員工工程. er. io. 獎金發給要點」、「中央各級行政機關工程獎金支給原則」及「地方各. n. a. v. l C 級行政機關工程獎金支給原則」等 3 項規定，此外，配合機關組織調整 ni. hengchi U. 實際需要，另發展出「經濟部水利署及內政部營建署城鄉發展分署之工程獎金支給模式」，共計 4 套支給規定，爰本研究所稱工程獎金，係以上述 4 套支給規定為研究範圍，其獎金類型並依各該規定區分為固定性獎金（按個人職等職務級點高低發給）及績效性獎金（按個人及單位之績效評核結果高低發給）2 類。二、目前適用工程獎金規定之機關，包含中央及地方各級行政機關（不含公營事業機構），為數眾多，本研究限於人力、物力，爰僅從中央及地方. 8.

(17) 機關中，各挑選 2 個機關作為研究範圍。三、目前工程獎金規定之適用對象，包含公務人員、約聘僱人員、技工工友及其他授權由機關自行衡酌納入者，本研究限於訪談規模，並考量公務人員乃工程獎金之主要適用對象，較具代表性，爰本研究之對象，係指工程機關編制內之公務人員，包含工程人員及人事人員等 2 類；另為瞭解工程獎金法制主管機關人事總處之政策規劃思維，以應本研究實際需要，故併納入上述主管機關職司獎金事項之業管科長 1 人為研究對象。. 叁、研究限制. 政治大. 一、本研究因僅能訪談部分中央及地方工程機關之工程人員及人事人員，故. 立. 研究結論恐難推論至所有適用工程獎金規定之機關。. ‧ 國. 學. 二、工程獎金經費來自於公務預算編列，並非營利所得，故本研究歸納所得之獎金規劃原理原則，恐無法推論至營利績效獎金。. ‧. 三、目前以公部門獎金制度為題研究者眾多，但多著重於績效管理、激勵理. y. Nat. io. sit. 論等面向研究，甚少以「平等」或「正義」面向論著，在可參考文獻及. er. 資料不足之情況下，僅能蒐集與公部門獎金制度及與 Rawls《正義論》. n. a. iv. l C 較相關之文獻作為研究基礎，於蒐集文獻上受到較大之限制。 n. hengchi U. 9.

(18) 第二章文獻分析第一節公部門獎金相關論述及工程獎金制度分析壹、公部門獎金相關論述一、獎金意涵所謂獎金（bonus）係指當員工的表現超過正常努力時所給的獎勵，或是激勵員工戮力從公、安慰其工作辛勞所給予之金錢或物質獎酬（蕭文裕， 2004：11）。學者余致力（2003：42）認為獎金屬於績效待遇的一部分，在. 政治大獎金（individual spot bonus）等。學者林文燦（2009：28）則認為獎金係指具立薪資結構上特別是指變動薪，例如一次性獎金（lump sum bonus）、個人即時. ‧. ‧ 國. 項。. 學. 變動、非固定性質，而根據員工貢獻或績效高低程度所發給之非經常給與事. 綜合來說，從學理上來看，獎金屬於一種變動薪，應依員工之工作績效. sit. y. Nat. 或貢獻程度發給，具浮動性質。而從實務規定來看，就我國公部門而言，前. er. io. 述變動薪主要係由各機關學校依「全國軍公教員工待遇支給要點」第 7 點規. n. 定專案報經行政院核准，並以「獎金」之型態出現，依適用對象可區分為普 a v. i l C n hengchi U 遍性獎金及個別性獎金，前者包含年終工作獎金及考績獎金等 2 項，後者依發給目的可再區分為激勵性及績效性82 類獎金，其中激勵性獎金有衛生醫療機關醫師不開業獎金及清潔人員清潔獎金等項，績效性獎金則有工程獎金、警消人員工作獎勵金、關稅務人員獎勵金及行政執行署執行績效獎金等項；. 8. 依據人事總處研擬之「公務人員獎金支給辦法」(草案)就激勵性獎金與績效性獎金分別定義如下： 1.激勵性獎金：獎金支給目的側重慰勉性質，並為應其職務或工作環境具高度專業性或特殊困難，而用以激勵人員士氣、勉勵其工作辛勞，或藉以穩定特殊專業人才繼續留任公部門服務之意願者屬之。 2.績效性獎金：獎金之性質如具有鼓勵人員創造收益、提高執行績效，或為爭取高度專業性人才專職之給付，且支給內涵中著重達成績效程度分配數額者屬之。 10.

(19) 另就私部門而言，依據「勞動基準法施行細則」第 10 條規定，獎金係指年終獎金、競賽獎金、研究發明獎金、特殊功績獎金、久任獎金、節約燃料物料獎金及其他非經常性獎金。二、績效獎金制度背景─「新公共管理典範」興起學者史美強（1997：9）指出，在後現代化社會或資訊社會來臨之際，傳統的、僵化的組織結構及非彈性的管理模式，不僅會造成組織效能低落及浪費之情形，更會造成去人性化、貶抑人性等嚴重的不良後果。近年來，政府再造運動已形成風行全球之浪潮，不論是開發中國家或已開發國家、資本主. 政治大效獎金制度為組織落實績效管理制度之一環，故自然成為政府再造運動中對立. 義或社會主義國家，皆致力於推動政府再造工程（丘昌泰，1998：106）。績. ‧ 國. 理」（New Public Management）典範的興起。. 學. 文官制度革新的重要工具；而支撐此波政府再造運動的基礎則是「新公共管. ‧. 新公共管理典範的形成可追溯自 1970 年代末期，並且在 1980 年代盛行. sit. y. Nat. 全球，形成一種新公共管理浪潮，而該典範的理論層面，是一種跟隨對公共. er. io. 行政舊典範挑戰的「後官僚典範」而來，企圖跳脫以往傳統官僚典範陷入於. n. al 層級節制的嚴格控制、空泛的行政程序（以法辦事）、偏狹的效率觀和抽象 iv. n U engchi 的公共利益等問題，而依循後官僚典範強調策略性、結果導向、主管領導、. Ch. 消費者趨向、市場取向及企業性等方向發展；而在實務層面，自 1980 年以來，新公共管理即被冠上不同的稱號，如企業型政府、新右派、新治理、管理主義、以市場為基礎的公共行政等（孫本初，2010：30-31）。綜上所述，政府再造運動的發展，不論從傳統的「官僚典範」到現代的「後官僚典範」或是從早期的「公共行政」到後來的「新公共管理」，其主軸均是圍繞在「政府角色」與「市場機制」的轉變與調整。新公共管理係標榜「以少做多」為口號，引進市場機制及民間力量，企圖透過績效管理、責 11.

(20) 任管理、參與管理來解決傳統官僚體制的僵化與無能，追求一個「成本最少、效率最高、回應最好、品質最好」的企業型政府（丘昌泰，2000：3）。早先我國公部門績效獎金制度9即是在此一新公共管理浪潮下之產物，而工程獎金制度能從起初的百分之百固定性給與（按個人之職等職務級點發給）到今日注入績效化精神，部分獎金額度得按個人或單位之貢獻或績效高低程度發給，亦係受該浪潮所影響，然揆諸其實施目的主要在於改造僵化、缺乏彈性的公務人員待遇，期望藉由建立以績效為導向的獎金制度，全面提升昇政府施政效能及為民服務品質。. 政治大一般而言，績效待遇（含績效獎金）具有下列 3 項重要功能（Murphy and 立. 三、獎金的功能. ‧ 國. 學. Cleveland，1995：340-347；江岷欽等，2001：20-21）：（一）激勵員工追求績效. ‧. 績效獎金制度著重將員工的工作績效與績效報酬相結合，並按照. Nat. sit. y. 員工的績效程度來作為獎金發給之基礎，這種獎金制度容易產生誘因. a. er. io. 效果，可激勵員工持續提高工作績效及發揮潛能。另外，實施按件計. n. 酬制的組織，不僅對於一般員工來說是一項具有極大吸引力的誘因， iv l. n U engchi 對於具高生產力的員工來說更是如此。又如利潤共享制的實施，容易. Ch. 使組織成員發展出休戚與共的革命情感，並加強員工彼此間的信任感. 9. 行政院為強化績效管理制度，提高為民服務及施政品質，前於民國 91 年間試辦行政機關績效獎金及績效管理制度，並自民國 92 年起全面實施至民國 95 年。惟因立法院於審查民國 94 年度中央政府總預算案時決議以，因各機關均已編列年終獎金、考績獎金、不休假獎金（按：現稱未休假加班費）等相關預算，實不宜再發給績效獎金；另該院審議民國 96 年度中央政府總預算之結果，刪減人事費預算之幅度，並非全然一致，致各機關經費可調度之情形有別，造成中央各機關績效獎金發給額度不一致，地方政府亦有同一情形。基上，行政院爰於民國 95 年 12 月 29 日以院授人給字第 0950065182 號函核定自民國 96 年起，不再賡續實施行政機關績效獎金及績效管理制度，並將該制度中之績效管理制度納入行政院研究發展考核委員會（按：配合行政院組織改造，業與原行政院經濟建設委員整併改制為國家發展委員會）之施政績效管理制度辦理。 12.

(21) 及互賴感。如果績效獎金制度與員工的工作績效連結關係薄弱時，則無法有效激勵員工發揮潛能、提高效能，進而失去原有意義。（二）增進管理者與部屬間之績效溝通對於公部門的管理者而言，與部屬溝通績效標準及期望達到的績效水準，是其基本任務之一，績效待遇的實施強化了管理者與部屬溝通績效的動力，並成為一項具實質效用的管理工具。管理者將績效資訊完順地傳達給部屬的成功要件有二，其一是組織必須在政策上明確表明願意將待遇作為激勵員工的管理工具；其二為績效評核者能明顯. 政治大. 地區隔出績效優良者與績效不佳者的差異。. 立. 此外，組織績效目標之訂定必須經由全體成員的參與，以強化員. ‧ 國. 學. 工對於績效管理之認知及組織之向心力，畢竟組織的績效目標必須透過個人及單位的工作目標來有效達成，並且三者間之關係必須緊密的. ‧. 予以連結，故在實施績效待遇（含績效獎金）的過程中，組織與員工. sit. n. a. er. io. 十分重要。. y. Nat. 彼此間相互積極地討論、參與，並落實績效面談及反饋機制，則顯得. （三）能夠反映「作正確的事」的精神 l. Ch. en. hi. i n U. v. g c2 種處理模式，一為「作正確的事」在行政事務處理上，常聽聞（doing the right thing），二是「把事情作好」（doing the thing right）。前者關係到員工個人的整體價值問題，如其將事情做錯，則其對於組織便無價值可言；而後者則僅牽涉個人作業過程的瑕疵問題，僅需稍加修正調整即可，尚不至影響個人的去留，故從行政學的原理來看，「作正確的事」當然要比「把事情作好」更為重要。另外，從文化價值觀來看，一個人在組織中的整體價值高低為何？須視其在組織中的貢獻程度而定，個人付出多少辛勞，就應該獲得多少報酬。是故，藉 13.

(22) 由務實的績效目標與評核標準之擬定，並透過客觀公正的績效評核程序，據以發給績效待遇，這是「作正確的事」的具體呈現。然而要在公部門建立一套公平客觀的績效待遇制度並非易事，其主要原因可歸納為以下 3 點（曾國鐘，2004：30）： 1.實施績效待遇制度，必須較一般情況花費更多的人事成本，如果組織沒有穩定且充裕的經費來源，要實施成功的可能性將相對偏低。 2.績效待遇所要獎勵的對象為組織內少數表現傑出的績優員工，對於平日裡工作表現不突出的員工而言，可能會產生酸葡萄心理，甚或遭致反彈或抗議。. 立. 政治大. 3.公部門係以公共服務為目的，其業務普遍不易具體量化，故實施績效. ‧ 國. 學. 評核之結果，恐欠缺信度、效度、公平性、客觀性，這也是世界各國所面臨的共同難題，因而公部門之績效評核結果不易獲得所有員工的. ‧. 認同。. io. sit. y. Nat. 四、獎金的類型. er. 在組織與環境間之變革，以及內外在誘因的交互影響下，因而發展出眾. al. n. v i n 多不同的績效獎金類型，而在實務上較多採行的績效獎金發給模式，大致上 Ch engchi U. 可區分為個人績效獎金及團體績效獎金 2 大類，茲說明如下（顧東炎，2005： 9-11）：（一）個人績效獎金個人績效獎金顧名思義是按個人的工作績效或貢獻程度作為給獎標準，其設計概念，係認為員工可以憑藉自身的能力與努力來達成組織所託付的工作目標。因此，學者 Lawler （1990）及 Milkovich and Wigdor（1991）認為，個人績效獎金較適合在以下 2 種組織環境中使 14.

(23) 用，其一是組織環境穩定，且作業內容單純、產能容易測量的工作，例如：產品銷售、裝卸工作等；其次是組織內無須強調或藉由員工彼此團隊合作的工作，故當工作內容單純、變動較少時，個人績效獎金較容易獲得成功。由於工作明確容易測量，個人績效獎金也確實符合期望理論與目標設定理論之精神，也容易達到激勵的效果。（二）團體績效獎金團體績效獎金的發放對象為「團體」或「單位」，並非個人，故其考核標準也以「團體」或「單位」為出發，在組織強調團體績效，. 政治大制。正如同權變理論所強調的，員工的績效獎金制度應該要配合組織立. 又希望能保有個人績效獎金的獎勵作用時，一般會採行團體績效獎金. ‧ 國. 學. 的策略目標及願景，注重員工彼此間的合作，才能增加產能，同時也提升員工的工作滿意度，一般而言，較常運用的團體績效獎金有以下. sit. y. Nat. 1.利潤分享模式(分紅)（profit sharing）. ‧. 2 種模式，分述如下(顧東炎，2005：10)：. a. er. io. 組織在每一週期均設定一個總體利潤目標，並於期末檢討其獲. n. 利成果，如果獲利超過設定之目標值，則提列部分比率的超額盈餘 iv l. n U engchi 作為員工的績效獎金，與員工共享利潤成果，而所謂的利潤則包含. Ch. 公司的業內及業外盈餘在內。知名的國際企業如 Disney 的高階主管，都享有此類的績效獎金。 2.成果分享模式（gain sharing╱productivity plans）這是由組織於每一期提撥部分的「業內」營收作為績效獎金經費，與員工分享營運成果，其與利潤分享模式相異之處為，成果分享模式主要將焦點放在「營運持續向上進步」，也就是預期中的營. 15.

(24) 運目標能夠達成，員工就可以得到績效獎金，而不受到與營運無關的外在因素影響，畢竟目標以外的營運所造成的虧損並非員工的責任，例如，若預期的「業內」營收正常，但因營運目標以外的事業產生虧損，造成組織整體利潤不佳時，員工還是能夠得到績效獎金。如此一來，員工將會全心投入在組織預期的營運目標上，組織也因而比較容易保持利基，並確保市場競爭力。成果分享模式通常會鼓勵員工參與組織的決策，因此，參與管理理論及工作參與的精神均能增進激勵員工之效果。由於本模式強調事先已經訂定的營運目標，故也蘊藏目標設定理論與期望理論之概念在其中。. 政治大此外，績效獎金的核發方式可以略分為以下 2 種，其一為固定性報酬，立. ‧ 國. 學. 與績效結果無關；其二係依據績效評核結果而發給的變動性報酬。但無論是那一種核發方式，其目的均在於設法激勵員工為組織付出更大心力、提高產. ‧. 能及滿足員工的更多需求（林舜秋，1994）。從我國公部門組織管理實務來. sit. y. Nat. 看，雖然促進員工提升工作績效的方法眾多，但普遍而言，貨幣性獎酬仍是最具顯著效果的激勵工具，其成效遠高於工作豐富化與擴大化、行政獎勵、. er. io. 員工參與等其他激勵措施。 a. n. iv l C n hengchi U 另就我國公部門工程獎金制度而言，其雖不同於企業係以營收目標或超. 額盈餘成果作為獎金發放之準據，但相同的是，公私部門均係以達到一定的組織目標始予發給績效獎金，並以個人或團體之貢獻程度高低作為獎金發給多寡之準據，兩者對於績效獎金發給之精神並無二異。另從外在制度面來看，目前工程獎金規定中，同時包括個人獎金及團體獎金 2 類型，相關配套措施亦實施已久，對於激勵員工工作士氣、提升工作效率具有相當成效，但其內在實然面是否亦符合平等、正義之要求，仍有待進一步探討。. 16.

(25) 五、獎金分配方式獎金分配攸關員工自身重大權益事項，要如何合理地發放給符合資格者，須視組織的薪酬結構與政策而定，根據學者劉維琪及張玉山（1991：82-86）的研究發現，獎金的分配方式，可略分為以下 4 種：（一）按薪資比例分配獎金員工不分單位、職務（等），均可領到其基本薪額一定比例之獎金。該制度的優點為簡單明確、易執行、也為員工所接受，而其缺點則在於無法考量不同單位間之表現與工作特性，因此，其績效效果十分有限。. 立. （二）按照人數平均分配. 政治大. ‧ 國. 學. 此係按照人數比例進行獎金分配，而不考慮個別員工的薪資、職. ‧. 務（等）及貢獻程度等差異，亦不考慮各單位間績效表現之差異性；此分配方式將會形成齊頭式平等，造成員工吃大鍋飯的心態，進而失. y. Nat. io. sit. 去獎金制度原有的激勵作用。. er. （三）按個人績效程度分配. al. n. v i n Ch 部分組織的主要業務，是靠員工各自努力而不太需要團隊合作， engchi U. 故本分配方式著重個人績效的獎勵，例如：產品銷售、裝卸工作等。（四）按部門及個人績效分配. 此係依據部門及個人績效 2 項指標來決定組織成員的綜合績效制度，換言之，組織可依據各部門的業務特性來研訂其績效衡量指標，並依據績效衡量指標及評核結果優劣來決定員工的獎金分配。由上觀之，（一）、（二）可以視作固定性獎金的分配方式，至於（三）、（四）則可視為績效性獎金的分配方式。就我國公部門工程獎金制度來看， 17.

(26) 其獎金分配方式，包括個人固定性獎金（按個人職等職務級點高低發給）、個人及單位績效性獎金（依個人及單位之績效評核結果高低發給）2 種，其中績效性獎金部分，符合上述（三）、（四）之獎金分配方式，至於固定性獎金部分，則係在上述（一）、（二）外，衍生另一種發給方式。六、獎金相關理論古云：「重賞之下，必有勇夫」，公部門各項獎金制度之推動，主要係透過在員工基本薪俸以外，額外增給其貨幣性報酬之設計，用以激勵員工工作士氣，提昇政府施政效能及為民服務品質。然而獎金制度之設計係建立在. 政治大關理論，略分為以下 3 大類立（余致力、黃東益，1999：32-40；陳嘉祥，2005：許多理論之基礎上，本研究依據國內學者余致力等人的分類，就現行獎金相. ‧ 國. 學. 27-28），茲分述如下：. （一）第一類理論：探討人類需求內涵，包括需求層次理論、激勵保健理論. ‧. 等. Nat. sit. y. 需求層次理論（Need-Hierarchy Theory）係由 Maslow 所提出，其. a. er. io. 將人類需求分為 5 個層次，依序為生理的需求（Physiological Needs）、. n. 安全的需求（Safety and Belonging iv l Needs）、愛與隸屬的需求（Love. n U nEsteem g c h i Needs ）及自我實現的需求 Needs ）、尊重的需求e（. Ch. （Self-Actualization），其主張個人必須滿足基本需求後，才能進一步追求更高層次之滿足。激勵保健理論（Motivator-Hygiene Theory）係由 Herzberg 所提出，其簡化個人需求的內容，提出激勵因素（Motivators）與保健因素（Hygiene Factors），主張欠缺保健因素將無法使組織成員產生行動作為，但保健因素也只能維持員工的基本工作水準，如欲使其明顯提升產能或績效，則須配合額外的激勵措施，始竟其功。此理論揭示，雇 18.

(27) 主必須在滿足員工基本需求之一般薪資外，提供更多的激勵因素，以促使員工追求更高層次之滿足，進而達到組織效（產）能的提升。（二）第二類理論：強調個人行動與結果間之關係，包括增強理論、目標設定理論、期望理論、公平理論等 1.增強理論（Reinforcement Theory）：增強理論係由 Skinner 所提出，並由 Luthaus 及 Kreitner 等學者，進一步將其應用到職場上。此理論認為員工的任何行為將由其結果所決定，當員工獲取報酬的多寡係取決於工作績效時，適當地增加. 政治大. 報酬將有助於提升員工的工作績效，因此明確地定義員工行為，縮. 立. 短報酬與行為間之時間落差（快賞快罰），都將強化行為與報酬間. ‧ 國. 學. 之關係。. 2.目標設定理論（Goal-Setting Theory）：. ‧. 目標設定理論係由 Locke 所提出，此理論認為當組織的目標明. y. Nat. sit. 確、富挑戰性且能為員工所認同時，員工的績效表現最容易被激發。. n. a. l C 之設定，以及多元目標之追求。. hengchi. er. io. 據此，績效待遇得以形塑員工對組織目標之認同，促進更遠大目標. i n U. v. 3.期望理論（Expectancy Theory）：. 期望理論係由 Vroom 所提出，其主張員工對於是否採取某種行為，主要是由 3 項期望因素所決定。第一是員工對實現某一工作目標而須付出努力的認知與判斷；第二是員工所得到的報酬與其績效表現是否緊密聯繫在一起；第三是員工努力工作所得之報酬能否滿足其本身價值需求。如果員工對上述三者之中任何一項因素有所質疑，將會失去達成團體任務的動機。而員工的績效表現也將視其是 19.

(28) 否會得到獎酬及獎酬對他的吸引力而定，換言之，若員工預期將得到獎勵且重視該獎勵對其之吸引力，他們就會致力提升機關績效。 4.公平理論（Equity Theory）：公平理論係由 Adams 提出，此理論認為雇主和員工之間是一種交換關係，雇主提供各種形式之報酬，員工則提供相對之工作績效，當員工認為其工作績效與所獲報酬間大致成比例時，員工將對此交換關係感到滿足，進而認真工作予以回報；此外，員工也會和組織內的其他成員或不同組織的成員做比較，並依據其個人所認知的公. 政治大於工作報酬是否感到公平滿意，主要仍係在某一水準下與他人相互立. 平情況調整其績效投入，以達到個人認知上的平衡。據上，員工對. ‧ 國. 學. 比較後所得之平衡結果，並非完全取決於薪酬之多寡。（三）第三類理論：著重與經濟方面理論相關，焦點集中在成本分析. ‧. 首先是邊際效益生產力理論，此理論主張雇主為利市場競爭，必. Nat. sit. y. 須依照員工的邊際生產力分配報酬，以降低生產成本支出，因此，員. a. er. io. 工必須選擇一個適當的組織，在此組織中，才能發揮才能，並達到比. n. 在其他組織更大的邊際生產力，故此理論假定員工的邊際生產力是可 iv l. n U engchi 以經過仔細計算的；另一重視成本分析的理論係由 Gordon 所提出的隱. Ch. 藏式契約理論（Implicit Contract Theory），此一理論反對邊際效益生產力理論所主張績效及成本都能夠精確計算的說法，主張雇主不應一體支付員工相同之薪水，因為支付生產力較差員工相同之薪水，將增加組織成本支出。另外，該理論亦主張尚有一些外在性、非員工能掌控之因素，也會影響員工的生產力，雇主必須針對這些相關因素，與員工共同訂定契約，且契約中對員工績效與報酬間之關係，應有明確規定，以降低成本。 20.

(29) 上述相關理論提供了績效待遇（獎金）重要的理論基礎，第一類理論強調待遇組合中變動薪設計的重要性，雖然固定薪可維持員工基本生活所需，但透過變動薪等其它多元激勵措施，將可使員工達到更高層次之滿足，進而提升工作士氣及增進組織績效。第二類理論主張設定明確的工作目標及公平合理的獎酬制度，可增進員工對組織的認同及達到個人內外在認知平衡，且強調員工績效表現與獎酬獲取間之時間落差必須盡量縮短，這樣激勵效果才會較為顯著。第三類理論提供員工投入與產出間之成本計算關係，強調員工的生產力必須與實質報酬成比例。上述理論對於績效待遇（獎金）制度的規劃與發展具有著舉足輕重之影響，且主張之原理原則更被實際運用於公私部. 治政大門的待遇管理中。而就我國公務門工程獎金制度而言，其設計之旨係為鼓勵立員工提高工作效能，儘早完成工程項目，進而透過固定性及績效性 2 種不同 ‧ 國. 學. 獎金給與的相互搭配及獎額之差異化設計方式，欲達到激勵及增加員工完成. ‧. 既定目標之誘因，其立論依據與上述三大類理論皆息息相關。. sit. y. Nat. 貳、工程獎金制度分析. er. io. 我國行政機關工程獎金制度肇始於民國 60 年間，時值臺灣經濟起飛，政. n. al 府積極擘劃國家經濟發展藍圖，全力推動各項重要基礎建設工程，故為鼓勵 iv n U engchi 各級政府工程機關員工辦理各項建設工程，提高工作效能，發展工程技術，. Ch. 自辦工程規劃、設計或監造工程業務，行政院爰函頒相關工程獎金發給規定，由各工程機關在其工程管理費之一定比例內提撥經費作為工程獎金的經費來源，使得工程機關員工除法定基本俸給以外，得按其職務職級高低，按月固定支領一定額度之金錢報酬，以鼓勵各工程機關員工發展工程技術，提高工作效率。時至民國 90 年間，政府鑒於績效管理及績效待遇係當前世界各國政府組織管理上之重要趨勢，且對於各機關施政效能之提升甚具助益，爰參考「行政院暨所屬各級行政機關績效獎金實施計畫」(按：該計劃經行政院於民 21.

(30) 國 90 年核定自民國 91 年 1 月 1 日試辦，並自民國 92 年 1 月 1 日起全面實施) 之構想及做法，修正相關工程獎金發給規定，使其注入績效化精神，並規定一定比例之獎金額度必須按績效評核結果發給，期使工程獎金不再僅是一種按月支給之固定性給與，而企圖轉型為一種績效待遇。以下茲就我國公部門工程獎金制度分析如下：一、獎金發給未注入績效化階段（一）地方機關部分臺北市政府於民國 60 年間報奉行政院核定「臺北市政府所屬工程. 政治大. 機關員工工程效率獎金發給辦法」，行政院並於民國 89 年 9 月 5 日以. 立. 台 89 人政給字第 020365 號函將上開辦法修正為「臺北市政府所屬工. ‧ 國. 學. 程機關員工工程效率獎金發給要點」。其次，原臺灣省政府於民國 64 年間報奉行政院核定「臺灣省政府所屬工程機關員工工程獎金發給辦. ‧. 法」，行政院並於民國 78 年 1 月 4 日以台 78 人政肆字第 00277 號函. sit. y. Nat. 將上開辦法修正為「臺灣省政府所屬工程機關員工工程獎金發給要. er. io. 點」，另高雄市政府亦於民國 69 年間報奉行政院核定「高雄市政府所. n. al 屬工程機關員工工程效率獎金發給辦法」，行政院並於民國 90 年 7 iv. n U e01839 月 3 日以台 90 人政給字第「高雄市政府 hi n g c號函將上開辦法修正為. Ch. 所屬工程機關員工工程效率獎金發給要點」。上述 3 項工程獎金規定為當時地方政府發給員工工程獎金之規範。探究其訂定意旨，均係為鼓勵各該工程機關員工發展工程技術，提高工作效能，而發給方式之共通點，則均係採按月，並依照職等職務級點發給，成為一種固定性給與，而未將員工之績效表現納入獎金發給之考量因素。另非屬工程機關人員如欲支領工程獎金，依原行政院人事行政局（按：業於民國 101 年 2 月 6 日已改制為行政院人事行政總處，以下簡稱原人事局） 22.

(31) 民國 70 年 6 月 3 日 70 局肆字第 14228 號函規定，係以直接辦理工程技術之設計施工（監工）技術審核、測量規劃等實際工程技術人員為限。（二）中央機關部分至民國 80 年代末期，因政府進行組織再造，辦理精省作業，導致原省屬工程機關改隸中央機關（按：為內政部營建署、內政部土地重劃工程處、交通部公路總局及行政院農業委員會水土保持局）後，無法再依「臺灣省政府所屬工程機關員工工程獎金發給要點」支給工程. 政治大員工作士氣，行政院於民國 89 年 3 月 15 日以台 89 人政給字第 210282 立. 獎金，為使該等工程機關支領工程獎金有所依據，並激勵所屬工程人. ‧ 國. 學. 號函核定「中央政府各工程機關員工工程獎金發給要點」，以資遵循。惟上開發給要點規定之工程獎金發給方式，仍係採按月，並依照職等. ‧. 職務級點發給，未將員工之績效表現納入獎金發給之考量因素。. sit. y. Nat. 二、獎金發給注入績效化階段. a. er. io. 有鑒以上各工程獎金規定均係依職務等級按月固定支領，缺乏績效待遇. n. 精神，且各機關迭就何謂工程機關、工程人員之認定等問題函請解釋，形成 iv l. n U engchi 困擾，為使工程獎金轉型為按員工績效或按貢獻程度發給之績效獎金，原人. Ch. 事局爰參考「行政院暨所屬各級行政機關績效獎金實施計畫」，擬具處理構想及原則，數度邀集相關機關開會研商，期能使工程獎金轉型為按員工績效或按貢獻程度發給，以下依各工程獎金規定注入績效化之時序分述如下：（一）「中央及地方各級行政機關工程獎金支給原則」（100％績效化）為使工程獎金轉型為按員工績效或按貢獻程度發給之績效獎金，行政院於民國 91 年 9 月 9 日以院授人給字第 0910043515 號號函核定. 23.

(32) 「中央及地方各級行政機關工程獎金支給原則」，將工程獎金提撥之額度全部改按績效發給。又為免工程獎金由百分之百按月固定發給驟然修正為百分之百按績效發給，造成現行適用前開各工程獎金規定之機關員工之嚴重反彈，釀成紛擾，爰於上開行政院民國 91 年 9 月 9 日函明確規定，原經行政院核定適用「中央政府各工程機關員工工程獎金發給要點」、「臺灣省政府所屬工程機關員工工程獎金發給要點」、「臺北市政府所屬工程機關員工工程效率獎金發給要點」、「高雄市政府所屬工程機關員工工程效率獎金發給要點」之工程機關或非工程機關工程人員，仍得依原規定辦理，但亦得由機關一體選擇改依本支. 治政大給原則辦理，惟一經選擇改依本支給原則辦理，即不得再行變更。正立因如此，除臺中市政府選擇改用上開支給原則外，其餘工程機關皆按 ‧ 國. 學. 原適用之工程獎金規定發給工程獎金，不免使推動工程獎金轉型之美. ‧. 意產生折扣。. sit. y. Nat. 嗣因行政院要求地方機關自民國 94 年 1 月 1 日起改適用「地方各級行政機關工程獎金支給原則」，且目前適用上開支給原則之機關僅. er. io. 為中央工程機關以外之其他各級行政機關（按：中央工程機關如未改 a. n. iv l C n 制，員工工程獎金係依「中央政府各工程機關員工工程獎金發給要點」 hengchi U 辦理），為免造成混淆，行政院爰於民國 101 年 3 月 2 日以院授人給字第 10100269272 號函將是項支給原則名稱修正為「中央各級行政機關工程獎金支給原則」。（二）「地方各級行政機關工程獎金支給原則」（20%績效化）誠如前述，地方政府適用的工程獎金規定分別為「臺灣省政府所屬工程機關員工工程獎金發給要點」、「臺北市政府所屬工程機關員工工程效率獎金發給要點」及「高雄市政府所屬工程機關員工工程效 24.

(33) 率獎金發給要點」等 3 項，均係採按月，並依照職等職務級點發給，屬於一種固定性給與，並無按績效或貢獻程度發給。嗣為落實獎金確依工作績效發給，以符績效待遇精神，案經原人事局邀會研商獲致共識並簽奉行政院核定後，於民國 92 年 11 月 6 日以院授人給字第 0920055930 號函頒「地方各級行政機關工程獎金支給原則」，自民國 94 年 1 月 1 日起實施。其中明訂工程獎金 20％以上之額度，應以績效評核結果發給，其餘 80％部分得維持依職務等級按月發給。. 政治大. （三）經濟部水利署及內政部營建署城鄉發展分署之工程獎金支給模式（30%. 立. 績效化）. ‧ 國. 學. 嗣經濟部水利署及內政部營建署城鄉發展分署於整併成立後，考量該等機關業務性質並未改變，如工程獎金驟然改依「中央及地方各. ‧. 級行政機關工程獎金支給原則」（100％績效化）辦理，恐影響同仁工. sit. y. Nat. 作士氣，行政院爰在兼顧同仁權益及工程獎金應注入績效化精神之考. er. io. 量下，分別於民國 91 年 9 月 30 日以院授人給字第 0910043515 號函及. n. 民國 98 年 7 月 20a日以院授人給字第 0980063391 i v 號函核定該等機關於 l. n U engchi 整併成立後，其工程獎金應依下列規定辦理：. Ch. 1.二機關原依「中央政府各工程機關員工工程獎金發給要點」支給工程獎金有案者，其工程獎金仍可依原規定提撥（即在當年度實提工程管理費 40％上限範圍內，依職務等級按月提撥）；新進人員之工程獎金則按「中央及地方各級行政機關工程獎金支給原則」規定提撥（即就符合土木工程等特定職系者，視各項工程計畫之達成度及預算執行率以每人每年最高新臺幣 45,000 元提撥）。 2.前開提撥金額併由二機關統合運用，其中 30%以上之額度，以績效 25.

(34) 評核結果發給，其餘額度維持按月依職務等級發給。又為妥善處理行政院組織改造後，原適用「中央政府各工程機關員工工程獎金發給要點」機關之工程獎金支給事宜，原人事局於民國 100 年 8 月 17 日邀會研商，考量工程獎金應注入績效化精神之意旨，爰簽奉行政院於同年 11 月 23 日以院授人給字第 100059323 號函，同意依多數機關意見，自新機關組織業務調整生效日次年 1 月 1 日起，循前開經濟部水利署及內政部營建署城鄉發展分署之工程獎金支給模式辦理。. 政治大. 三、現行各機關工程獎金支給規定. 立. 目前適用之中央及地方機關工程獎金規定計有「中央政府各工程機關員. ‧ 國. 學. 工工程獎金發給要點」（按：100％依職務等級按月發給，績效化比例 0％）、「中央各級行政機關工程獎金支給原則」（按：100％以績效評核結果發給）. ‧. 及「地方各級行政機關工程獎金支給原則」（按：20％以上之額度，按績效. sit. y. Nat. 評核結果發給，其餘部分得依職務等級按月發給）等 3 項，而實務執行上除. er. io. 依上述各該單行規定辦理外，尚有「經濟部水利署及內政部營建署城鄉發展. n. al 分署之工程獎金支給模式」（按：依中央各級行政機關工程獎金支給原則辦 iv. n U e n100％修正為理，惟按績效評核結果發給部分由 g c h i 30％，適用機關除上開二機. Ch. 關外，尚包含行政院組織調整後，原適用「中央政府各工程機關員工工程獎金發給要點」之機關）。茲就上述各項工程獎金規定之主要差異彙整如下表：. 26.

(35) 表 2-1 目前各工程獎金規定主要差異一覽表規定名稱. 目前適用機關. 獎金提撥方式（含預算執行率）. 獎金種類. 依績效評核結果發給比例. 中央政府各工程機關員工工程獎金發給要點. 原省屬工程機關於提撥總額不得超過當年度實提工程管理費 40 精省後改隸中央之％。機關（按：精省後為內政部營建署、內政部土地重劃工程處、交通部公路總局、行政院農委會水土保持局）. 100％依職務等級按月發給。. 0％. 中央各級行政機關工程獎金支給原則. 前開中央工程機關 1.就實際從事工程業務，且其職務歸列為土木以外之其他各級行工程等特定職系之工程技術預算員額，以每政機關人每年度最高新臺幣 45,000 元，依預算執行率及自辦與否於工程管理費中提撥。 2.預算執行率需達 70％以上，始得於其實際執行之工程費實提工程管理費內提列。. 1.單位績效獎金（80％）。 2.個人績效獎金（20％）。. 100％. 經濟部水利署及內政部營建署城鄉發展分署之工程獎金支給模式. 經濟部水利署、內 1.原依「中央政府各工程機關員工工程獎金發 1.按績效評核政部營建署城鄉發給要點」支給工程獎金有案者，仍依原規定結果發給，並展分署及原適用提撥。區分為單位「中央政府各工程 2.新進人員則依「中央各級行政機關工程獎金績效獎金及機關員工工程獎金支給原則」規定提撥。就實際從事工程業務，個人績效獎發給要點」機關於且其職務歸列為土木工程等特定職系之工程金。新機關組織業務調技術預算員額，以每人每年度最高新臺幣 2.依職務等級整生效日次年 1 月 45,000 元，依預算執行率及自辦與否於工程按月發給。 1 日起管理費中提撥。 3.預算執行率需達 70％以上，始得於其實際執行之工程費實提工程管理費內提列。. 30％以上. 地方各級行政機關. 20％以上. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 地方各級行政機關工程獎金支給原則. Ch. engchi. i n U. v. 1.原依「臺灣省政府所屬工程機關員工工程獎 1.按績效評核金發給要點」等舊制規定支給工程獎金有案結果發給，並者，仍依舊制規定提撥。區分為單位 2.新進人員則就實際從事工程業務，且其職務績效獎金及歸列為土木工程等特定職系之工程技術預算個人績效獎員額，以每人每年度最高新臺幣 45,000 元，金。依預算執行率及自辦與否於工程管理費中提 2.其餘部分得撥。依職務等級 3.預算執行率達前三年各項工程計畫之預算執按月發給。行率平均數以上者，即得於其實際執行之工程費實提工程管理費內提列。. 資料來源：本研究自行整理。. 27.

(36) 第二節 Rawls 正義論的核心概念與相關挑戰及修正「正義」是人類社會的普世價值，故早在古希臘時代，正義就是眾多哲學家們競相討論的議題，例如：柏拉圖（Plato），將正義視為所有美德的總和，而亞里斯多德（Aristotle）則將正義區分為 2 類，一是規範人和法律之間的關係，即法律正義（Legal Justice）及自然正義（Natural Justice）。另一種是討論人與人之間的互動關係，亦即分配正義（Distributive Justice）和糾正正義（Rectificatory Justice）。上述二位哲人所建立的哲學基礎，可以說是任何時代研究正義論的起點。然而，在近代的西方思想家中，正義的概念越來. 政治大及，在他的正義論中，正義的對象是社會的基本結構─即用來分配合公民的立越多地被用來專門作為評價社會制度的一種道德標準。Rawls 則更明確地論. ‧ 國. 學. 基本權利與義務、劃分由社會中合作產生之利益和負擔的主要制度（蕭武桐， 2009：63），並強調，其正義原則的內容是透過一個公平的程序所決定，而. ‧. 所謂公平程序，係指這個程序並沒有對任何一個人特別有利或不利，由此可. sit. y. Nat. 見 Rawls《正義論》所欲闡述的核心理念就在於「建立一個決定正義原則的. er. io. 公平程序」（林火旺，1998：36）。我國公部門工程獎金之經費係由公務預. n. al 算編列支應，涉及公共事項，屬社會基本結構之一，自有依 Rawls 的正義論 iv. n U engchi 檢視該獎金制度之公平性及合理性之必要，爰本節將採用 Rawls 正義論之觀. Ch. 點論述我國工程獎金制度之公平性，茲就相關理論概念簡述如下：. 壹、Rawls 正義論之內涵 Rawls（1921-2002）是當代著名的哲學家，1921 年出生於美國馬里蘭州的巴爾的摩市，1943 年畢業於普林斯頓大學，並於 1950 年獲得博士學位，其後於普林斯頓大學等校任教。1958 年 Rawls 發表了〈作為公平的正義〉（Justice as Fairness），將正義論視為公平的正義論，貫穿了 Rawls 的思想體. 28.

(37) 系，至終未變。其後相繼發表的〈憲政自由和正義的觀念〉（Constitutional Liberty and the Concept of Justice，1963）、〈正義感〉（The Sense of Justice， 1963）、〈分配正義〉（Distributive Justice，1963）、〈分配正義：一些補充〉（Distributive Justice：Some Addenda，1968）、〈公民不服從之證成〉（The Justification of Civil Disobedience，1969）等論著，這些都累積成為 Rawls 的第一部專著《正義論》（A Theory of Justice，1971）的基本架構及內容。除此以外，Rawls 的著作還包括《政治自由主義》（Political Liberalism，1993）、《萬民法》（The Law of Peoples，1999）、《道德哲學史講演錄》（Lectures on the History of Moral Philosophy，2000）、《作為公平的正義-正義新論》（Justice. 治政大 as Fairness：A Restarement，2001）等（李少軍等譯，2003：原序 9-15）。立 ‧ 國. 學. 然對於何謂「正義」？Rawls 在《正義論》一書起初便說：「正義是社. 會制度的首要德性，正如真理為思想體系的首要德行。一種理論，無論如何. ‧. 優雅與簡鍊，如果不正確，就必須予以拒絶或修正；同樣地，法律和制度無. sit. y. Nat. 論如何有效和有條理，如果他們不正義，也必須予以改革或廢除。」（李少軍等譯，2003：3）。因此，Rawls 在一開始便開宗明義的說明「正義」對人. er. io. 類社會的重要性與必然性，任何社會制度、法律規範只要不符合正義便會失 a. n. iv l C n 去正當性，無法令人信服。而 h Rawls 正義論之提出，主要係源自西元 18 世紀 engchi U. 以來，功利主義（Utilitarianism）已全面籠罩了整個倫理、政治及思想領域，一直影響到 20 世紀，如今的福利經濟學亦可被視為是功利主義的繼承人（石. 元康，1995：107），功利主義其強調整體利益最大化而忽視個人的基本利益，雖然飽受批評，但卻沒有人能夠提出整全性及系統性的理論來與之分庭抗禮，而 Rawls 就是對此提出了他的正義論來挑戰功利主義，其目標是為了提出一個正義觀，企圖將洛克 Locke、Rousseau 與 Kant 以來的傳統社會契約論加以一般化，使之提升到更高的抽象水準（李少軍等譯，2003：10）。在此， 29.

(38) 契約所欲達成的目標並非僅是選擇建立某一個特殊的制度，或進入某一個特定的社會中，而是選擇確立一種指導社會基本結構和制度設計的根本道德原則（正義原則）（蕭武桐，2009：63）。另一方面，Rawls 的正義論之所以提出，亦係植基於自由主義為其立論基點，希望能夠在開放而擁有多元價值的民主社會中，提供一個能夠用來建構良序社會並可以用來實際解決問題的方法，因此他所提出之「正義原則」係建構在「正義即公平」（Justice as Fairness）的前提下，利用「原初立場」及「無知之幕」之假定，並透過開放的「反思均衡」（reflective equilibrium）思維來證立其所謂的「正義兩原則」，進而為其論述之「社會的基本結構」找出可以確立的正當性。是以，嚴格來看 Rawls. 治政大的正義論應可稱為「社會正義論」，而其所提倡之正義原則也應該稱之為「社立會正義原則」（呂明泰，2007：43-44）。茲為進一步瞭解 Rawls 正義論之內 ‧ 國. 學. 涵，謹就該理論重要概念分述如下：. ‧. 一、原初立場（Original Position）. sit. y. Nat. 原初立場是 Rawls 修改自 Locke、Rousseau 與 Kant 等人的契約論而提出. er. io. 的一個虛構立約情境，在契約論的初始都是一種自然的狀態，而每位契約論. n. 者對此自然狀態皆有不同的定義和闡述，所謂的自然狀態並非是一片空白， a v. i l C n U h e nofgaffairs）它還包含了各種不同之情狀（states 。Rawls c h i （石元康，1995：115）. 將這種自然狀態稱之為原初立場，這種狀態是一種適當的初始狀態，能夠確保在其中達成的各項基本協定是公平、正當的，其主要目的是要找尋一個建立社會正義基本原則的理想情境（李少軍等譯，2003：16）。因為理性的個人，必須在去除自身種種的偏見之後，經由全體一致同意的社會契約，才具有達成公平的基礎，而在這種人人都無偏見的狀態之下，由全體一致同意的基本原則，才可作為社會的基本原則；另外，Rawls 認為在原初立場中，對於相關資訊的限制顯得格外重要，如果沒有這些限制，我們將無法建構任何 30.

(39) 明確的正義論（梁崇偉，2005：63）。二、無知之幕（Veil of Ignorance）至於所謂原初立場究應透過何種方法來達成？原初立場的目的是為了要建立一個公平的程序，使得在此之中所得到的任何同意的原則都會是正義的，而目的是為了運用純粹的程序正義原則作為其理論之基礎（李少軍等譯， 2003：124）。故而 Rawls 提出「無知之幕」此一理論上的假定，其假定立約的各方都處於此無知之幕的背後，他們不清楚自己在社會中的地位、階級與身分；也不清楚自己的資質秉賦與能力分配的運氣為何；也不知道自己的智. 政治大然性的影響而使自己處於特別有利或不利的選擇情境；立約者雖然不知道特立力和力量，甚至包含自己的價值觀、信仰與心理狀態，以避免受某些特殊偶. ‧ 國. 學. 殊事實，但他們仍知道社會的一般事實，如政治事務、經濟理論原則、社會組織基礎等（李少軍等譯，2003：125）。無知之幕的目的就是讓所有立約者. ‧. 都處在相同的處境，沒有任何人可以針對自己特殊的條件，來選擇對自己最. sit. y. Nat. 有利的正義原則，如此一來正義原則就可以在公平的原初立場中產生，因此. er. io. 正義即是公平的（林火旺，1998：59）。總而言之，個人在無知之幕後，將. n. 可摒除所有的成見及既存立場，而 Rawls 假定訂立約者都是相互冷淡的道德 a v. i l C n hengchi U 人（moral person），完全沒有利他的動機，並回歸到最初始的理性決定，這也是他正義論一開始，就將理性人的所有資訊淨空，使其不受外界眾多因素的干擾而影響後續的行動決定。簡言之，不管所有人擁有的資格條件為何，均加以摒除而回歸到一個單純初始的狀態之中，在此狀態下所做的理性選擇才能稱得上是符合正義原則（梁崇偉，2005：64）。三、基本利益（Primary Goods）接著，由於原初立場中的立約各方已處在 Rawls 所假定的「無知之幕」之後，所以他們將毫無資訊，且對於自己與周邊的情狀無所知悉，如此一來， 31.