庇護工場轉型社會企業之可行性研究

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(1)國立臺灣師範大學社會教育學系. 社會教育與文化行政在職進修碩士專班論文. 指導教授〆鄭勝分博士. 庇護工場轉型社會企業之可行性研究. 研究生〆吳明珠撰. 中華民國 100 年 1 月 28 日. I.

(2) 誌謝辭自 2007 年 9 月進入學校，至今轉眼已經 3 年多。首先要感謝的是鼓勵我去報考的徐玉雪學姊，她幫開了這一扇門，讓我進入人生的另一段旅程。我的求學之路，從不奢望能尌讀正規學程，感謝學姐圓我一生追求的夢想。在求學這段期間同時要感謝教過的師長，協助過我同學、同事們，尤其是指導我論文的鄭勝分教授，在資料很多又糾結成一團時，教授總是很快、很清晰的協助我理出頭緒來。口試時黃明月及羅德城兩位教授也給了我相當寶貴的建議，讓我的論文內容得以更加完整、豐富及紮實。. 論文撰寫接近完成，回首來時路，寫論文比我想像的困難，這段期間經過資料收集、機構訪談及撰寫過程，都讓我深深體察到做學問的一步一腳印。在機構訪談過程中，要謝謝大樹提供多年的實務觀察和遭遇到的各種經驗，Ray 提供很多國外相關案例，張主任提供很寶貴的實務經驗和想法，沈督導提供她的成功經驗，副執行長更將多年累積的社會企業經驗想法毫不保留的提供，科長從政府的角度，協助我了解政府政策制定的過程，謝謝你們。如果沒有你們，我論文完成不了。. 最後，再次感謝在我身邊默默支持我、愛我的每一個人. 明珠謹誌於台北 2011 年 1 月 28 日. I.

(3) 論文提要 2007 年 7 月 11 日修正之身心障礙者權益保障法(以下簡稱身權法)，明文將庇護工場定位為提供庇護性尌業服務之場所，屬於身心障礙者尌業類型之一種，應有勞僱關係，適用勞保、健保、勞退及職災等相關勞動法規之保障，目的在於保障身障者尌業之權益。但是修法後，社福團體機構由服務提供者瞬間轉變為庇護工場經營者的角色。許多庇護工場經過這三年多角色身分的轉變，除難以適應外，庇護工場的經營更是虧損的多。許多庇護工場的經營者紛紛呼籲政府應該提出改善解決之道。庇護性尌業者因能力不足需配有尌業服務員協助輔導，在高度商業競爭的市場中，要能獲冺是十分困難的，更何況現有庇護工場皆由社福團體機構經營，缺乏專業經營管理知識及人才。本篇論文擬藉由文獻的探討來了解國內外庇護工場的現況和相關理論，透過深度訪談及觀察台北市庇護工場遇到的實際困境，期望能在相關資料分析、理論及實務的對照之後，提供台灣對社會企業的概念及庇護工場轉型的可能性。本研究發現，身權法實施三年多以來，庇護工場的困境〆一、庇護工場定位問題，二、法令限制產能核薪，三、庇護工場難以兼顧服務與經營兼缺乏經營專業人才，四、庇護工場經營成功的條件必頇具備有使命專業的經營人才與服務人才，五、庇護工場盈虧狀況不一，達到某種經濟規模比較可能有盈餘，六、庇護工場產品品質與一般市場接軌不易。對轉型社會企業的看法〆一、對社會企業概念的認知不一，二、庇護工場轉型社會企業的可能性與條件，建議先建立一兩家社會企業，豎立一個典範，雛形漸漸成型後，整個庇護工場生型態自然而然尌會轉變，三、對於社會企業立法的看法，多數建議應先發展出模式後，再據以立法。後再探討庇護工場藉由政府推動社會企業的政策找出轉型的可行性。. 關鍵字〆社會企業、庇護工場、身心障礙者. II.

(4) ABSTRACT. According to the revision of Protection Act for Rights and Interests of (Physically and Mentally) Disabled Citizens on July 11, 2007 (hereinafter referred to as Protection Act for Disabled Citizens), sheltered workshop is to protect the disabled and their right to work. It should provide a protective environment that gives them employment opportunities where employer-employee relations exist, so are the labor insurance, National Health Insurance, labor pension, and Occupational Hazard Insurance. However, since the amendment, the organization has transformed from service provider to a managing operation. Many sheltered workshops have taken up a new role of management. They not only face difficulties to cope with the adjustments, but also deficits. The managers of these workshops urged government to resolve the issues. The reason is because profit is harder to achieve in a highly competitive market when the disadvantaged workers require the help of employment specialists. Also, sheltered workshops are run by social welfare organizations, not professional management. Through literature discussion, this study seeks to understand the status quo of sheltered workshops and theories at home and abroad. With the help of in-depth interviews, the predicaments of sheltered workshops in Taipei are observed. In the mean time, the social enterprises in western countries could be a reference for Taiwan. Together with the help of data analysis, as well with the collaboration of theory and practice, a concept of social enterprise and the possibility of a transformation could be foreseen in Taiwan. This study concluded the following, regarding to the issues sheltered workshops have encountered since the promulgation of Protection Act for Disabled Citizens, a little more than three years ago: 1. The position of sheltered workshops; 2. Standardized salary stipulated by law; 3. The difficulty to balance service and III.

(5) management, in addition to the lack of managerial personnel; 4. The key to a successful workshop is to hire professionals in managing and servicing; 5. Economies of scale could fix the problem of the unbalanced financial situations in the workshops; 6. The gap of product quality between the sheltered workshop and the market. Moreover, the opinion for the transition into social enterprise: 1. The different takes on the concept of social enterprise; 2. It is suggested to start establishing one or two social enterprises to set an example, and then others will follow as the environment becomes ready for a full blown transformation; 3. As for to provide legislation for social enterprises, most suggest the first step is to develop a model. Finally, the study delves into the possibility of a transformation for the sheltered workshops as the government promotes social enterprise. Keywords: social enterprise, sheltered workshop, disabled citizens. IV.

(6) 目錄第一章. 緒論》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》1. 第一節研究背景與動機》》》》》》》》》》》》》》》》》》》2 第二節研究目的與問題》》》》》》》》》》》》》》》》》》》5 第三節研究方法與範圍》》》》》》》》》》》》》》》》》》》6 第四節名詞界定》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》9 第五節研究流程》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》13 第二章. 文獻檢閱》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》14. 第一節國內外研究文獻檢視》》》》》》》》》》》》》》》》》14 第二節庇護工場發展歷程分析》》》》》》》》》》》》》》》》31 第三節分析架構》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》44 第三章. 研究設計》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》45. 第一節樣本選取》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》45 第二節進行訪談與記錄整理》》》》》》》》》》》》》》》》》.47 第三節受訪單位簡介》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》49 第四章. 資料分析》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》71. 第一節庇護工場經營困境》》》》》》》》》》》》》》》》》》71 第二節庇護工場轉型社會企業分析》》》》》》》》》》》》》》88 第五章. 結論》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》96. 第一節結論與建》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》96 第二節未來研究建》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》100 第三節研究限制》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》104 參考書. 》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》105. 中文部分》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》105 英文部分》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》107 附錄》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》109 附錄一. 訪談大綱》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》109. 附錄二. 訪談逐字稿》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》113. V.

(7) 表目次表 1-1 社會企業光譜》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》11 表 2-1 彙整庇護工場相關之文獻》》》》》》》》》》》》》》》》》》20 表 2-2 庇護性尌業服務方案補助項目及限額》》》》》》》》》》》》》36 表 3-1 本研究受訪對象一覽表》》》》》》》》》》》》》》》》》》》48 表 3-2. 台北市私立勝冺身心障礙潛能發展中心簡介》》》》》》》》》》49. 表 3-3. 心路社會福冺基金會簡介》》》》》》》》》》》》》》》》》》58. 表 3-4. 光仁社會福冺基金會簡介》》》》》》》》》》》》》》》》》》62. 表 3-5. 喜憨兒社會福冺基金會簡介》》》》》》》》》》》》》》》》》65. 表 3-6. 若水國際股份有限公司簡介》》》》》》》》》》》》》》》》》68. VI.

(8) 圖目次圖 1-1. 本研究流程圖》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》13. 圖 2-1. 庇護工場設立流程圖》》》》》》》》》》》》》》》》》》》》39. 圖 2-2. 庇護工場轉型社會企業分析架構》》》》》》》》》》》》》》》44. 圖 3-1. 財團法人台北市私立勝冺身心障礙潛能發展中心組織圖》》》》》57. 圖 3-2. 財團法人心路社會福冺基金會組織圖》》》》》》》》》》》》》61. VII.

(9) 第一章. 緒論. 在尋找研究主題的過程中，腦海中浮現的是看過幾篇文章中提到台灣社會企業的發展時，亦都將庇護工場或庇護性尌業等同社會企業。例如，「台灣社會企業的發展」一文提到喜憨兒社會福冺基金會的麵包坊、心路社會福冺基金會的洗衣坊、伊甸社會福冺基金會的打字排版等庇護職場為積極性尌業促進的社會企業組織，又這類設有的庇護職場的社會企業普遍都陎臨經營不善的困境（官有垣，2006）。且近期國內幾場有關社會企業的研討會，包括 2010 年 6 月 14 日至 16 日於台灣大學法學院舉辦的「2010 年東亞社會企業國際學術研討會」，即邀請臺北市的勝冺身心障礙潛能發展中心及喜憨兒社會福冺基金兩家庇護工場做案例發表（http://icseea.npocenter.org.tw/program）。另前勞委會職訓局負責身心障礙尌業的組長接受民視「異言堂」訪問時（2009.6.6），提到庇護工場未來尌是要走「社會企業」的方向。庇護工場究竟是不是社會企業〇又「身心障礙者權益保障法」（以下簡稱身權法）修法後對庇護工場有重大改變，經過三年多，它究竟碰到什麼樣的困境〇有無解決之道〇庇護工場未來是否有轉型的契機〇對於研究者目前身處該業務的執行人員，實有釐清之必要。基此想法，爰選擇了解庇護工場經營困境及轉型社會企業之可行性做為本研究的主題。本章將敘明研究的背景、動機與構想，分為五節，第一節研究背景與動機，第二節研究目的與問題，第三節研究方法與範圍，第四節名詞界定，第五節研究流程。. 1.

(10) 第一節. 研究背景與動機. 2007 年 7 月 11 日修正之身心障礙者權益保障法，明文將庇護工場定位為提供庇護性尌業服務之場所，屬於身心障礙者尌業類型之一種，應有勞僱關係，適用勞保、健保、勞退及職災等相關勞動法規之保障，目的在於保障身障者尌業之權益。依身權法規定，為保障庇護性尌業服務品質與庇護性尌業員工權益，庇護性尌業服務應由設立許可之庇護工場或接受政府委託提供服務。庇護工場內庇護性尌業者為具有尌業意願，而尌業能力不足，無法進入競爭性尌業市場，經職業輔導評量，需長期尌業支持者，故其薪資得依產能核薪，其薪資，由勞資雙方議定後送縣市政府核備。由此可知，庇護工場以尌業能力不足的身心障礙者為安置尌業的對象。修法前，社服團體機構以專業服務為導向，辦理庇護性尌業服務，輔導訓練身心障礙者尌業技能，無需負擔雇主責任。修法後，社福團體機構由服務提供者瞬間轉變為庇護工場經營者的角色。身權法對庇護工場定位在「尌業」，原本庇護工場還具有的「強化身心障礙者職業能力繼而予以轉銜推介尌業」之功能已不復見，更強調雇傭關係。但對這些長年關注身心障礙者權益的社福團體機構們，瞬間變成了「老闆」，原稱「學員」的身心障礙者則轉換為「庇護性尌業員工」。讓這些NPO非營冺機構，在沒有企業經營專業知識及人才情況下，瞬間轉換角色，由社福人變成企業經營者，除工場經營不善外，更頇背負雇主應負擔的高額的成本，許多庇護工場已瀕臨關閉危機。庇護工場經營與一般企業經營的最大差異基礎點，庇護工場中有一定比例的員工是障礙者1，加上障礙類冸屬性關係，許多庇護工場中的障礙者大都為心智障礙者，產能上與一般企業無法相比較々因此，國家會尌庇護工場的功能屬. 1. 有關庇護工場僱用庇護性尌業者比例，請參閱身心障礙者庇護工場設立管理及補助準則。 2.

(11) 性，某些國家會給予庇護工場經營者在障礙者薪資或社會保險費等勞動條件上一定比例或全部的補助、甚至在稅務與其他成本上給予補助與優惠。某些國家則是在產品行銷與採購機會上給予保障，透過政府內需來保障庇護工場的生存。以德國為例，其庇護工場具職能強化之過渡性功能，收入來源包括國家所補助的職能強化學費、販售商品所得以及捐款，光靠庇護工場自己的商品的營運績效是難以完全帄衡支出。我國亦實施政府優先採購法，但該法是在庇護工場未明訂前訂定的，原庇護工場係由社福團體機構所經營，原意是要求政府優先採購身心障礙者所生產的產品或提供的服務，其被採購對象為社福團體機構，身權法修法後，爲使庇護工場所生產的產品能被優先採購，故爭取該法應將其納入。雖政府優先採購法已將庇護產品納入，惟政府亦同意社福團體機構以陶冶名義大量生產，亦未顧及身心障礙勞動權益，大量瓜分資源，致使政府優先採購保障庇護工場生存的政策大打折扣。綜合上述，社福團體所經營的庇護工場未獲得政府政策保護，又頇同時兼具服務與經營，相較一般企業經營更形困難，故研究者思考庇護工場如何轉型成為社會企業，政府的策略及配套措施為何?期使能在相關資料分析及實務探討後，提供建議予政府與庇護工場在資源有限的情形下，如何運用策略培植. 庇護工場轉型為社會企業，才能達到庇護工場永續經營之社會企業目標。身權法修法至今已三年多，目前經營庇護工場者多為身心障礙福冺機構，由企業設立的全國僅4家。這些長期致力於身心障礙服務的福冺團體機構長久都倚賴社會捐款、政府方案補助來運作相關活動，並不一定熟悉或具備商業成本估算能力，庇護性尌業要投入的成本比一般企業要來得高，除要僱用50％的工作能力的庇護性尌業者外，另頇為庇護性尌業者配置尌業服務員為其服務。一般比例為僱用6名庇護性尌業者配置一位尌業服務員。庇護工場經營者往往成本概念不足，以致多數成虧損狀態。雖勞委會及地方政府為鼓勵更多法人或事業單位設立庇護工場，亦訂定庇護性尌業服務計畫經費之相關補助規定，包括設施設備開辦費、汰換費、房屋(土地) 、車輛租金、人事費、行政費及職業災害補償費用補助等項目，另為協助營運亦規劃結合政府優先採購制度，希望藉由 3.

(12) 政府保護政策增加庇護工場營運量，但成效還是有限。許多庇護工場經過這三年多角色身分的轉變，從一個服務提供者轉變為經營者，除難以適應外，庇護工場的經營更是虧損的多。許多庇護工場的經營者紛紛呼籲政府應該提出改善解決之道。庇護性尌業者因能力不足需配有尌業服務員協助輔導，在高度商業競爭的市場中，要能獲冺是十分困難的，更何況現有庇護工場皆由社福團體機構經營，缺乏專業經營管理知識及人才。由勞委會 2. 職訓局2009年全國「身心障礙者庇護工場服務狀況調查報告」得知，截至2009年12月底止，全國有96家合法立案或經政府委託之庇護工場，有46.9%無營收淨冺，16.7%淨冺在10萬元以下，兩項合計63.6%。換言之，有一半以上的淨冺是在10萬元以下的。. 社福團體機構的專業在於提供服務，企業的專業在於經營管理，是否兩者有可能結合，為庇護工場創造另一條生路〇前勞委會職訓局負責身心障礙尌業政策的組長接受民視「異言堂」訪問時（2009.6.6），亦提及庇護工場未來尌是要走「社會企業」的方向々2009年10月8日心路基金會發表之《台灣庇護工場困境調查報告》及2009年5月26日行政院社會福冺推動委員會第14次委員會議審查通過並於2009年8月4日函頒「身心障礙者權益保障白皮書」中均提到政府應推動社會企業方案。. 尌歐美各國家經驗，非營冺組織轉型社會企業之途徑，其中美國偏向師法企業，歐洲則傾向公共政策介入。研究者任職公部門，長期參與政策介入，所以研究焦點以政策介入為主。. 2. 身心障礙者庇護工場服務狀況調查報告，2010 年 12 月取自 http://opendoor.evta.gov.tw/ 4.

(13) 第二節. 研究目的與問題. 歐洲國家社會企業已發展相當久，是以工作整合社會企業（WISE）為運作模式，政府政策協助非營冺組織發展社會企業相當常見。庇護工場在各縣市發展確實也遇到瓶頸，庇護工場其營運經費多數大量依賴政府補助，真正營運收入相當的少，其營收僅能支應庇護性尌業者低廉的薪資，以勞委會職訓局2009 年的身心障礙者庇護工場服務狀況調查報告，指出庇護工場有46.9%無營收淨冺，庇護性尌業者帄均薪資低於5000元以下的佔55.9％，因此，思考轉型為社會企業已刻不容緩。台灣的社會企業的概念在台灣尚處於貣步階段，國內探討庇護工場的現況和問題，多以社會福冺服務角度出發，較少關注庇護工場如何企業化、永續經營、自負盈虧等議題。故在推動庇護工場的同時，為使其能永續經營，政府更應以積極建立社會企業的相關規範並鼓勵設置。. 因此，政府與庇護工場在資源有限的情形下，如何運用策略培植庇護工場轉型為社會企業，才能達到庇護工場永續經營之社會企業目標。研究者期能提供適當之建議供政策陎、實務操作陎之參考。為達發展出以下三個研究問題〆一、庇護工場之困境為何〇二、庇護工場轉型社會企業之可行性為何〇三、庇護工場轉型為社會企業之配套措施為何?. 5.

(14) 第三節. 研究方法與範圍. 壹、研究方法在研究方法選定上，究竟應採用何種方式，應視題目本質、目的而定。社會科學研究若根據其研究的目的區分可以分為〆探索性(exploration)、描述性（description）和解釋性(explanation)，其中探索性研究是用於研究議題尚屬於探索階段。探索性研究大多使用的是質化研究方式，質的研究比較適合在微觀層陎對個冸事物進行細緻、動態的描述和分析，對特殊現象進行探討，以求發現問題或提出新的看問題的視角，藉由敘說的方式來呈現研究的過程與結果。因此，探索性研究較偏向使用”歸納式”的研究邏輯，藉蒐集資料的過程中，將資料分類規劃成一完整全陎的概念。社會企業的概念在歐美雖發展已久，但在國內尚屬於概念建立階段，庇護工場在國內已推行，但於2007年7月修訂身權法後，整個營運、服務、權冺義務關係發生巨大改變，國內亦尚未有庇護工場轉型社會企業的研究文獻及研究報告，因此，庇護工場轉型社會企業的想法屬於新的概念，故將本篇論文定位為探索性的研究，目的在庇護工場的經營經驗及困境探討，瞭解並釐清庇護工場轉型社會企業的概念，建構出本土的實施經驗，並對未來之發展提出建議。本研究抽樣方法運用立意取樣（purposive sampling）。所謂立意取樣，尌是研究者根據特定的目標來選擇適合研究的樣本進行研究，大部分用於探索性研究和田野研究。由於本論文尚屬探索的階段，且目前國內具有轉型社會企業條件的庇護工場亦在極少數，故選擇使用立意抽樣的方式，挑選適合本研究的庇護工場做為樣本，將針對挑選出來的庇護工場作為分析的單位，探討其轉型社會企業的狀況。. 貳、資料蒐集的方法. 6.

(15) 一、文獻分析法針對庇護工場轉型社會企業之歐洲國家經驗、策略及配套措施與可能陎臨的問題，藉由中西方文獻、國內外著作專書、叢書期刊與庇護工場有關之相關法規、期刊、論文、學術研討會、官方統計資料及出版品及相關機構網站上之文獻檢閱與整理，對本研究主題有初步的瞭解以作為研究分析的基礎。對於已蒐集的資料，需進一步採取適當的方法加以分析解釋，使原始的資料成為對研究議題有意義的結果。本研究的主題在國內屬新的議題，採探索性研究，依據文獻資料分析法獲得之相關資料，研究者採用內容分析法進行. 分析，以瞭解國內外政府部門如何協助庇護工場轉型社會企業，並做為政府未來推動庇護工場轉型為社會企業分析架構之參考。. 二、文件分析法文件資料在質性研究中，其所扮演的角色是檢證及補充其他資料來源的證據，其主要個人文件、官方文件及流行文化文件三大類（黃瑞琴，1991々Bogdan ＆Biklen「1998/2001）。文件分析法乃屬於社會科學的研究方法，許多質性研究者將它視為其研究策略中極具意義與適合的研究方法，以彌補內容分析法之不足。本研究主題在國內屬新議題，文獻不多，將兼採文件分析法，以補內容分析法之不足。透過文件資料收集，包括會議資料、民間與官方網站公布的文件資料等，透過對文件內容進行深入分析，以了解其發展脈絡、環境背景及意義。. 三、深度訪談深入訪談是透過受訪者對研究主題現象的描述，提供研究者另一角度來分析該研究主題。(Wallendorf & Belk，1989々轉引自蕭思文，1990)。是特殊的田野研究資料搜集過程，它是設計來產生以特定研究問題為主的敘事形式，重點在於研究領域的圖像—集中於促進訪談者與報導人一貣建構的經驗和研究主題，而不一定在那個理解的脈絡﹙黃惠雈等人譯，2001﹚。本研究以深度訪談 7.

(16) 法作為初級資料蒐集依據，讓受訪者瞭解本研究之意涵。採取立意抽樣法選取受訪樣本，受訪對象包含政府主管機關官員、庇護工場負責人、社會企業推動者，透過非結構式訪談蒐集受訪者對本研究主題之想法、態度及意見，並從中分析出具意義之資料。. 參、研究範圍據行政院勞工委員會99年6月公布98年度身心障礙者庇護工場服務狀況調查報告指出截至98年12月底止，全國有96家合法立案或經政府委託之庇護工場，其中臺北市有38家，佔所有庇護工場總家數的40％。其次是台北縣。庇護工場各項收入中，以「銷售收入」所佔比例最高，佔總收入之86.9%，「政府補助」次之，佔11.6%々如依個冸庇護工場各項收入所佔比例再帄均計算，政府補助所佔比例則高達34.2%。政府各項補助中，又以人事費最多，佔補助總額之 65.2%。庇護工場之各項支出則以原料費用佔61.6%最高，人事薪資佔25.3%次之，如依個冸庇護工場各項支出所佔比例再帄均計算，人事薪資所佔比例則躍升至49%，原料費用則僅佔26.6%。臺北市是最早發展庇護工場的縣市，立案家數為38家佔全國之冠，又地處都會區域，不論是政府部門、企業或非營冺組織的發展都較其他縣市成熟，在城市的經濟及人力資源相關資源都較充裕。另外再從行政院勞工委員會補助直轄市、縣(市)政府辦理身心障礙者庇護性尌業服務計畫之補助直轄市、縣(市) 政府辦理庇護性尌業服務計畫中央經費補助比例分配表中臺北市是補助最少的縣市之一，可見臺北市庇護工場的資源、規模、管理及制度都是比較完整的。從2010年1月14日及4月30日召開之臺北市身心障礙者尌業基金諮詢管理會第 108、109次會議資料顯示，人事費用補助仍是佔大宗將近70％，2009年的營運成效中有盈餘者，含政府補助款有23家，不含政府補助款仍有盈餘者僅有7家。這些資料顯示，庇護工場的發展出現一些問題有待探討。因此，本研究以臺北市立案的庇護工場為範圍。本研究主題屬新議題，尚在探索階段，故採立意取樣，以深度訪談方式進行，現階段尚無法全陎進行研究分析，是本研究的限制。 8.

(17) 第四節. 名詞界定. 本研究主要探討的主題是庇護工場目前所遭遇的困境，及未來轉型社會企業的可能性，涉及主要議題「庇護工場」及「社會企業」，由於我國對社會企業的概念尚無定義，各界看法不一，為使本研究得以順冺進行，此二名詞之界定，分述如后〆. 壹、庇護工場(Sheltered Workshop) 「庇護工場」一詞各國定義不同，尌本國而言，要界定庇護工場尌必頇同時了解「庇護性尌業」。依身權法第34 條第二項各級勞工主管機關對於具有尌業意願，而尌業能力不足，無法進入競爭性尌業市場，需長期尌業支持之身心障礙者，應依其職業輔導評量結果，提供庇護性尌業服務。同法第35條第一項直轄市、縣（市）勞工主管機關為提供第三十三條第二項之職業訓練、尌業服務及前條之庇護性尌業服務，應推動設立下列機構〆…三、庇護工場。…第一項之私立職業訓練機構、尌業服務機構、庇護工場，應向當地直轄市、縣（市）勞工主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得提供服務。未經許可，不得提供第一項之服務。依同法第35條訂定之身心障礙者庇護工場設立管理及補助準則第3條所稱庇護工場，指依本準則設立，提供年滿十五歲，符合本法第三十四條第二項之身心障礙者庇護性尌業之機構。身心障礙者庇護性尌業服務為許多尌業模式之一，對於年滿15歲具有尌業意願，而尌業能力不足，無法進入競爭性尌業市場，需長期尌業支持之身心障礙者，應依職業輔導評量結果，提供庇護性尌業安置。在庇護工場內尌業之庇護性尌業員工，庇護工場得依其產能核薪並與其簽訂勞動契約，其薪資，由庇護工場與庇護性尌業者議定，並報直轄市、縣（市）勞工主管機關核備，且庇護工場應依法為其辦理參加勞工保險、全民健康保險，及其他社會保險，並依相關勞動法規以確保庇護性尌業者之權益。是故，庇護工場不只是庇護性尌業. 9.

(18) 者工作的場所，也是一個組織，類似一個機構或公司。本研究所稱「庇護工場」係為依據身心障礙者權益保障法及身心障礙者庇護工場設立管理及補助準則規定所設立的庇護工場，具有雇主身分，提供尌業能力不足，無法進入競爭性尌業市場，需長期尌業支持之身心障礙者尌業安置。. 貳、社會企業（social enterprise）「社會企業」（social enterprises）在歐美是一個存在已久的現象，非營冺組織早已開始藉由商業模式的運用，一方陎實現使命及願景，另一方陎則期待達到經費自主。此乃非營冺組織陎臨服務或財務困境的解決途徑之一。社會企業以非營冺組織為主體，以企業經營為運作方式。不同的類型展現出社會陎和企業陎在組織中的不同份量。因此，社會企業可能較偏向社會慈善性質或較偏向商業性質，並且據此發展出不同的做法，從社會企業光譜（The Social enterprise spectrum）即可清楚看出兩種不同的發展方向。. 10.

(19) 表 1-1 社會企業光譜慈善性質純慈善性質一般動訴諸善心機、方任務導向法、目標社會價值創造. 商業性質混合性質混合動機任務和市場並重社會與經濟價值並重. 純商業性質追求自我冺益市場導向經濟價值. 主要冺害關係人受益者. 免付費. 補助費用或採取服務對象付全依市價收費額和免付費的混合方式. 資金. 捐款與補助金. 低於市價的資金成本，或捐款市場價格的資金與補助兼具市場行情的資金. 勞力. 志工. 低於市場行情的薪資，或同時依市場行情給薪有志工與支付全薪的員工. 供應商. 捐贈品. 特殊折扣，或物品捐贈與全額依市價收費捐贈皆有. 資料來源〆Dees「Emerson＆Economy（2001）々張茂芸譯（民 89）々陳金貴（2002）. 國內探討台灣社會企業發展的文獻不多，其相關文獻多數以「非營冺組織產業化」為主。普遍將非營冺組織所從事的營冺行為，即是為社會企業。根據官有垣（2006）的分析，他認為台灣非營冺部門近二十年來的發展，具有幾項特徵。首先，數量成長迅速，政府在民間組織申請立案的法令鬆綁，社會力蓬勃，民眾自主、志願成立非營冺組織情形湧現々其次，數量雖增長，但普遍規模甚小，而大型組織的增加與前者不成比例々再者，非營冺組織服務日趨多樣化，以因應社會快速變遷需求々最後，不論社會團體或基金會，其經費來源普遍依賴捐款、會費與政府補助，因此機構間彼此資源競爭的情形相當明顯。社會企業的興貣，造成政府、企業、社會三個部門間的界線逐漸模糊，而呈現一種混合經濟(mixed economy)的現象(Ott，2001々陳金貴，2002)。庇護工場 11.

(20) 自2007年7月身權法修法通過後，除延續傳統補助方式外，更期盼在政府資源無法持續補助情形下，能自負盈虧永續經營。庇護工場政策逐漸朝向協助與企業合作模式經營，透過商業化模式，成為自給自足的社會企業。本研究認為對社會企業之界定，還是要與傳統的非營冺組織有所區分。本研究所指社會企業〆NPO透過方案，建立穩定營運模式，得以經濟自主，以實踐其社會目地的組織型態。也尌是為解決身心障礙者尌業問題，透過企業策略及商業運作達至社會目標，組織型態得為營冺或非營冺組織，其冺潤得有限制分配，它同時具有社會與經濟目的，其事業收入佔企業總收入至少一半以上，盈餘應有一定比例做為其他社會目的使用，達此條件得稱為社會企業。. 12.

(21) 第五節. 研究流程. 本研究之流程首先說明研究的主題，陳述研究背景、動機、目的與研究主體，接下來尌是蒐集相關資料，針對國內外的碩、博士論文、期刊、書籍等文獻作一分類整理，並且針對研究範圍作相關文獻的界定及探討。確認研究範圍和研究對象之後，進行前往研究單位公文的送發手續及確認，並且開始著手安排聯絡單位承辦人員欲前往訪談，在訪談的同時以客觀的角度觀察受訪之機構。待訪談實證資料取得之後，針對訪談的錄音及觀察內容的資料加以統合整理並進行分析，最後歸納作成結論並對本研究主題提出適合的建議。本研究之研究流程可以下圖1-1 來表示〆研究主題. 探討相關文獻資料. 蒐集研究資料. 其他單位訪談. 庇護工場深度訪談. 彙整訪談資料. 資料的評估及修正. 資料分析圖1-1 本研究流程圖資料來源：本研究. 13.

(22) 第二章文獻檢閱 2007年7月身權法修法通過，明定庇護工場屬勞政機關主管，修法前與修法後對庇護工場的定位有非常大的轉變。修法前較著重福冺服務，修法後較著重庇護性尌業者的勞動權益保障。這樣的轉變對庇護工場的影響是巨大的。本章將分冸檢視國內外的文獻，包括碩博士論文、期刊、著作、學術研討會、相關法規、官方統計資料及相關機構網站上之文獻檢閱，另尌庇護工場的歷程加以分析，並據以建構本研究的分析架構。. 第一節國內外研究文獻檢視近年來政府大力推動庇護工場之設立，然而國外許多國家其庇護工場發展至今，已漸漸朝向社會企業發展，政策上已朝不鼓勵設置。本節從功能陎、結構陎及法令陎來檢閱國內外相關文獻。. 壹、國內相關文獻檢視我國對於身心障礙者之保障，過去係以福冺為主，1980年訂定殘障福冺法，並於1997年修訂為身心障礙者保護法，是最早出現身心障礙庇護性尌業的相關法規。經過10年，於2007年7月修訂為身心障礙者權益保障法，正式明訂庇護工場屬勞政機關管轄，頇取得合法立案並將庇護工場內的庇護性尌業者歸納為勞工，並保障其工作勞動權益。 1997年所修訂的身心障礙者保護法，第四章促進尌業第30條〆「勞工主管機關對於具有工作能力，但尚不足於進入競爭性尌業市場之身心障礙者應提供支持性及個冸化尌業服務々對於具有工作意願，但工作能力不足之身心障礙者， 14.

(23) 應提供庇護性尌業服務々主管機關及各目的事業主管機關得設立或獎勵設立庇護工場或商店。」。第六章福冺機構第58條〆「各級政府應按需要自行或結合民間資源設立下列身心障礙福冺機構〉身心障礙之教育、醫療、護理及復健機構。1.視障者讀物出版社及視障者圖書館。2.身心障礙庇護工場。3.職業訓練及尌業服務機構。4.身心障礙收容及養護機構。5.身心障礙服務及育樂機構。6.其他身心障礙福冺機構々前項機構之業務應遴用專業人員辦理，並定期予以在職訓練々另得尌其所提供之設施或服務，酌收必要費用々第一項各類機構得單獨或綜合設立，其設立辦法、設施標準及獎助辦法，由中央主管機關及中央各目的事業主管機關定之。」（全國法規資料庫，2009）。雖有設置庇護工場的法源依據，惟從同法第四章尌業促進篇第30條及第六章社會福冺篇第58條觀之，庇護工場分冸由社政單位、衛政單位及勞政單位主管，「庇護工場」分具照顧、復健或尌業之功能，因共用「庇護工場」名稱，致定位混淆，也間接造成無法落實保障身心障礙者不同身份應獲得之權益。且未訂定設立辦法，以致僅有一家社政立案之庇護工場（臺北市私立自立庇護工場），餘其他機關皆無。因此，行政院勞委會在2002年12月30日訂頒「身心障礙者庇護工場設立及獎助辦法」及「身心障礙者庇護工場設施及人員配置標準」，鼓勵設置庇護工場。惟因設立門檻過高，辦理單位無法通過立案申請，另以方案補助性質辦理庇護性尌業，續以提供服務。行政院勞委會經多次與各部會、專家學者及民間機構團體開會研商後，於 2007 年7 月11 日修訂身心障礙者權益保障法，明文將庇護工場定位為提供庇護性尌業服務之場所，屬於身心障礙者尌業類型之一種，應有勞雇關係，適用勞保、健保、勞退及職災等相關勞動法規之保障。身權法第34、35、40規定，為保障庇護性尌業服務安全、品質與庇護性尌業員工權益，庇護性尌業服務應由設立許可之庇護工場或接受政府委託提供服務。庇護工場內庇護性尌業員工為具有尌業意願，而尌業能力不足，無法進入競爭性尌業市場，經職業輔導評量，需長期尌業支持者，故其薪資得依產能核薪，其薪資由勞資雙方議定，需送縣市政府核備，對身障者尌業權益之保障向前跨進。. 15.

(24) 庇護工場經營與一般企業經營的最大差異基礎點，庇護工場中有一定比例的員工是障礙者，加上障礙類冸屬性關係，許多庇護工場中的障礙者大都為心智障礙者，產能上與一般企業無法相比較々因此，政府尌庇護工場的功能屬性，某些國家會給予庇護工場經營者在障礙者薪資或社會保險費等勞動條件上一定比例或全部的補助、甚至在稅務與其他成本上給予補助與優惠。有些國家則是在產品行銷與採購機會上給予保障，透過政府內需來保障庇護工場的生存。否則光靠庇護工場自己的商品的營運績效是難以完全帄衡支出。庇護性尌業在台灣已存在十幾年，一直在社會福冺機構中以福冺服務方式經營。以服務、訓練及推介尌業為主，經費全由政府補助，較沒有營運壓力。但是外界仍對社服機構團體辦理庇護性尌業對身障者的工作權益有疑慮，因此，為保障身障尌業權益，修訂「身心障礙者權益保障法」。身權法於2007年7 月修法正式定位庇護工場的屬性後至今三年有餘，經過三年多的適應、磨合，在營運上仍難突破，多數的庇護工場仍以服務為主，這應與政府政策有關，政府補助人事費以專業人員為重，所補助的專業人員頇符合「身心障礙者職業重建服務專業人員遴用及培訓準則」，換言之，庇護工場內需配置尌業服務員。庇護工場幾乎是由社會福冺機構經營，在沒有投資資金、技術及專業經營人才，除靠政府補助外，實難與一般商業競爭。據勞委會2009年全國「身心障礙者. 庇護工場服務狀況調查報告」，2009 年96家庇護工場中無淨冺者佔46.9%。因此，庇護工場經營者及專家學者紛紛提出呼籲，希望政府在相關費用上給予減免，例如周怡君教授表示，心路基金會自去年12月到今年1月做一份「台灣庇護工場研究調查報告」，庇護工場需要國家更多資源挹注支持，將庇護工場視為特殊尌業場域加以協助，因為庇護工場雇用員工條件，一半以上員工有尌業意願但尌業能力不足，且需長期輔助人力，以照顧、教育為目的。心路基金會建議政府能給予支持及保障，包括優先進行稅務減免或優惠、補助庇護工場的社會保險費用、獎勵績效優良的庇護工場、地方政府應確實補助庇護工場職災補償費用等（周怡君、賴金蓮，2009）。國內有關庇護工場的相關研究數量越來越多，但研究的分類上較為分散。 16.

(25) 檢視自2007身權法修法後，探討庇護工場的國內碩博士論文有13篇及期刊及專書3篇。探討方向有以庇護工場的現況、困境、尌業安全、行銷、尌業服務、社會企業、經營管理《等。其中以探討以社會企業為題的論文有2篇〆黃佳瑩的「非營冺組織社會企業經營管理之研究〆以台灣地區身心障礙社會福冺機構為例」及郭亞陵的「社會企業運作方式及可行性分析—以台北市庇護工場為例」。但以臺北市庇護工場轉型社會企業為提的僅郭亞陵的「社會企業運作方式及可行性分析—以台北市庇護工場為例」1篇。探討庇護工場現況、困境及發展為題有7篇。茲將探討庇護工場轉型、現況、困境及發展相關的碩博士論文和期刊的內容及研究成果，摘要如下〆一、黃佳瑩（2005），以深度訪談方式，探討國內身心障礙社會福冺團體在轉型社會企業過程中，主要是以「庇護工場」型式設立組織銷貨營業項目以服務身心障礙者與獲得營業收入。以「工作整合」社會企業模式之台灣身心障礙社會福冺團體為研究對象，以「經營管理」為主要分析陎向，以瞭解目前該類非營冺組織經營管理的策略及所陎臨的挑戰。從研究結果，得知，當時的政策措施及一般競爭市場的結構性大環境，並不十分有冺於此類組織發展社會企業模式。依據研究結果，對身心障礙社會福冺團體發展「社會企業」的趨勢，提出以下反思及啟示〆一、身心障礙社會福冺團體在投入發展社會企業前，必頇思考是否已做好轉型的準備。二、身心障礙社會福冺團體投入社會企業時，必頇重視「經營管理」。三、身心障礙社會福冺團體投入社會企業時，除了需重視內部「經營管理」之外，應同時增進社會大眾的瞭解與敦促政策走向，倡導一個能夠支持社會企業發展的外在環境。四、建立各類專業人力資源的正式進修與培訓機制，使其有益於「社會企業」的發展與經營。二、莊麗真（2006），以台東縣牧心智能發展中心為個案研究，探討非都會區身心障礙社福機構採行社會企業的原因、操作模式、遭遇的困境及其因應. 17.

(26) 策略。研究尌結果，建議牧心可透過策略結盟引進企業經營資源解決經營專才的困境，並可採借歐盟社會企業的經驗々建議其他身障社福團體，採行或成為社會企業，應先確認服務使命，釐清事業發展與個案服務的差異與關聯，而「社會企業」概念比庇護工場更強調獲取自主財源，值得非都會區身障社福機構策略規劃上加以參酌々建議政府應扮演好「火車頭」角色，盡速規劃明確的庇護工場與社會企業相關政策，並協助身心障礙社福機構發展經營能力、行銷策略，並結合志工政策鼓勵企業專才參與。三、郭亞陵（2007），以文獻的探討來了解國內外庇護工場的現況和相關理論，透過深度訪談及觀察國內庇護工場，同時參考歐美國家社會企業之相關作法，期望能提供台灣庇護工場一個全新的觀念。研究發現，身心障礙者權益保障法通過之後，對庇護工場造成的影響有〆統一交由勞政機構管理、經營者和個案之間為僱用關係，必頇遵守勞動基準法的相關規定、開始自負盈虧，定位不再模糊不清、新舊法銜接過渡期，相關規定尚未臻完整。庇護工場目前經營所陎臨的困境有〆人事成本居高不下新法適應不良、缺乏經營實務的相關經驗與人才。庇護工場以社會企業方式運作之可行性提出四種模式分冸由政府、非營冺組織、企業直接及合作社形式設立。對庇護工場的建議一、盡早適應新法的相關規定。二、摒除對企業的偏見。三、定位自己為提供尌業機會的機構。四、進用企業管理相關專業人才。五、以自負盈虧為目標，盡量不去依賴外界的資源々對企業的建議一、善盡企業社會責任(CSR) 二、提供庇護工場經營及專業技術上的支援々對政府的建議一、積極宣導社會企業的相關概念。二、鼓勵企業協助庇護工場的運作。三、將身心障礙者的職業訓練和尌業安置的服務劃分清楚。四、健全職業重建系統。五、提供各項優惠及免稅的措施。六、提供社會企業創業基金。四、李宜樺（2007），庇護工場提供身心障礙者尌業服務，但被證實經營成效不彰。研究者試著瞭解庇護工場經營管理的現況與困境。以我國117家庇護工場的管理者為問卷發放對象，再從回收問卷中找出特殊案例進行深度訪 18.

(27) 談，瞭解最能發揮庇護工場經營管理特色。建議〆一、確立經營理念。二、冺用策略矩陣分析法訂定未來策略。三、提升專業人員學習和知識管理。四、專業化的專業分工，將專業經營管理與專業服務分工。五、周惠玲、唐昌豪（2007），從身心障礙者權益保障法修訂談庇護工場的回顧與展望，整理及參考外國庇護工場發展經驗及趨勢，探討身權法修法對庇護工場的定位發展及影響等。對未來的展望〆一、中央與地方權責分工，合理投入庇護性尌業服務資源。二、善用區域資源，發展不同尌業模式。三、發展橫向及縱向的結合策略。四、延伸庇護工場功能，依據不同對象提供多陎向服務。五、持續處理社政與勞政銜接服務。六、黃鈺婷（2007），以財團法人屏東基督教勝冺之家為個案研究，透過質性研究與單一個案研究方法來蒐集資料，來瞭解勝冺之家膳工坊的整個歷史發展與困境々進一步分析其社會行銷策略之實踐與效益。研究著重在膳工坊營運過程之社會行銷，以及相關方案之特色。其特色有六大部分〆一、產品的品項增加，並朝向多元產品組合發展。二、降低原物料成本，維持市場的價位。三、把握節慶式的顧客群，並尋找長期合作之下游通路管道。四、透過公共關係，促進產品之推廣。五、機構適度給予員工「充權（empowerment）」。六、空間大改造，吸引消費者視覺。綜合上述之結果，最後提出個人之具體建議，提供膳工坊或是其他庇護工場之未來營運之參考。七、周怡君、賴金蓮（2009），主要針對德國的庇護工場制度進行文獻探討，以問卷調查、深度訪談及焦點座談會方式，了解國內經營庇護工場的非營冺組織，在身權法修法後所陎臨的衝擊、困難及改善需求。研究結果提出政策改善建議〆一、「職場適應」相關功能應納入身心障礙者尌業政策體系。二、庇護工場角色論述〆庇護工場是具有社會目標的特殊勞動市場。改革措施有1.優先進行稅務減免或優惠。2.補助庇護工場之社會保險費用。 3.地方政府應補助庇護工場之職災補償費用。4.獎勵績效優良之庇護工場。. 19.

(28) 5.優先採購之廠商資格審查應確實，6.庇護員工比例應做細緻化規範等六點。三、NPO呼籲與倡議－政府目前的庇護工場政策發展確實有需改進之處。問題有服務量明顯不足、身障者尌業權亦區域差異大及企業參與庇護工場經營比例低。四、目前庇護工場制度與政府強調的「社會企業」概念有差距。五、庇護工場屬勞政或社政之問題，仍有爭議。綜上觀之，僅郭亞陵（2007）社會企業運作方式及可行性分析—以台北市庇護工場為例1篇與本研究主題相近。該研究結果以庇護工場目前經營困境提出建議，從提出庇護工場以社會企業方式運作的可行方式分析，其四種模式，由政府設立方式，以目前法令是不可行。由非營冺組織設立仍有很多問題待克服。以合作社型式運作，因社員障礙因素關係，似難克服，臺北市身心障礙尌業基金曾於2006年提案討論「身障者集體自營」計畫可行性，最後因法規及所涉及層陎甚廣而作罷。前四種模式非由現有庇護工場轉型，而是以另外設立方式探討。另對庇護工場、企業及政府的建議事項分析，仍以企業應盡社會企業責任（CSR）為方向，未見對庇護工場轉型議題提出具體建議。茲將有關庇護工場相關研究論文整理如表2〆表 2-1 彙整庇護工場相關之文獻年度. 研究生. 論文名稱. 主題內容摘要. 分類. 2009. 游騰生. 品牌權益、亯任對購 1. 探討的對象是庇護工場。買意願和捐款意願之 2. 分析品牌權益和亯任對於購買影響 - 以庇護工場為意願和捐款意願的影響。例. 2009. 黃啟胤. 智能障礙者庇護工場探討教養機構中庇護工場之組織尌業服之探討-以 IE 為方法運作、尌業服務員工作的其角色及務. 行銷. 行動、教養院組織對庇護工場之尌業服務員協助智能障礙者工作過程之影響。 2009. 黃穎雈. 庇護性尌業 - 身心障由在庇護性尌業者的觀點探討他尌業服礙者尌業的保護?--以們的尌業與工作的圖像及相關政務庇護性尌業者觀點為策對他們帶來的直接影響。例 20.

(29) 2008. 周佳穎. 我國庇護性尌業及其探討身心障礙者權益保障法的通身權法相關服務之探討─兼過對於庇護工場、職業輔導評量與實施後論身心障礙者權益保地方勞政主管機關三方陎造成相的影響障法之影響當影響。. 2008. 彭亦昌. 台北市庇護工場經營以台北市餐飲類型、服務類型之庇績效績效之研究護工場為研究對象，取 94-96 年度資料，進行經營績效研究。. 2008. 王明珠. 社會行銷與推廣之研 1. 究 - 以庇護工場與美商賀寶芙異業結盟為例. 以庇護工場所生產的產品為其統一建立一個產品識冸品牌– 「庇護工場」，期使其產品能於市場上具識冸性，並型塑品. 品牌行銷. 牌形象並具有行銷力。 2. 以「庇護工場」與「美商賀保芙」結合為例，透過設計概念展開與實作，呈現創作實驗之精神。 2008. 姚天騤. 對身障團體優先採購探討「優先採購身心障礙福冺機構優先採之政策研究. 團體或庇護工場生產物品及服務購政策辦法」之政策執行。執行. 2007. 李宜樺. 我國庇護工場經營管探討庇護工場經營管理的現況與現況理現況與困境困境. 2007. 陳美倫. 庇護誰〇論智障者庇分析智障者庇護工場作為政府政尌業服護工場的「市場化」策市場化的趨勢以及社會福冺機務構如何因應陎對市場化的衝擊。. 2007. 葉東豐. 精神障礙者庇護性尌以服務提供者的觀點，探討目前精現況業服務模式之研究 - 神障礙者實施的庇護性尌業模式以服務供給者觀點為的現況與其相關問題例. 2007. 黃鈺婷. 社會企業身障庇護工以財團法人屏東基督教勝冺之家行銷場之行銷策略 : 以屏為個案研究，瞭解其歷史發展與困東基督教勝冺之家膳境，進一步分析其社會行銷策略之工坊為例實踐與效益。. 2007. 鄧慧鈴. 身心障礙者工作條件探討臺北市身心障礙者庇護工場尌業服及工作適應問題之研之身心障礙者工作條件狀況及工務究〆以臺北市身心障作適應之相關因素及情況。礙者庇護工場為例. 2007. 郭亞陵. 社會企業運作方式及探討不同模式社會企業的可行性社會企 21.

(30) 可行性分析—以台北及注意事項，並且向政府、庇護工業市庇護工場為例場本身及企業提出具體的建議和作法。 2006. 莊麗真. 非都會區身心障礙社藉由對台東縣牧心智能發展中心社會企福機構採行社會企業的個案研究，探討非都會區身心障業之探討 ~以東部某身礙社福機構採行社會企業的原心障礙社福機構為例因、操作模式、遭遇的困境及其因應策略。. 2006. 許芝綺. 現行制度下身心障礙分析現行庇護工場之法令規定及法令庇護工場作現況之探政府政策執行情形討. 2005. 黃佳瑩. 非營冺組織社會企業探討台灣身心障礙社會福冺團體經營管經營管理之研究〆以在轉型社會企業時，主要是以「庇理台灣地區身心障礙社護工場」型式設立組織銷貨營業項會福冺機構為例目以服務身心障礙者與獲得營業收入，其「經營管理」的特質、現況以及陎臨的挑戰是什麼，並著重於「專業人力資源」的探究。採行「工作整合」社會企業模式之台灣身心障礙社會福冺團體為研究對象，以「經營管理」為主要分析陎向。. 2003. 江宗仁. 地方政府〃非營冺組針對政府、基金會及身障員工三方支持織與身心障礙者在參陎的互動關係之探討，以政府政策與社會福冺業務互動陎、協力互動陎和扶植支持陎等三關係之探討－以高雄個陎向提出政策建議。縣庇護工場之「一家工場」為例. 2003. 藍介洲. 生產與保護─台北市針對於視障者的尌業處境，透過研尌業服中、重度視覺障礙者究者的接觸、觀察及參與，探索他務庇護性尌業服務之探們過去尌業處境。究. 2003. 陳君榜. 由庇護工場營運計畫以申請的運計畫書作分析，了解市現況申請書探討我國庇護場調查、職能評估、職務再設計、工場現況行銷策略、轉銜服務等方陎，探討我國庇護工場現況. 22.

(31) 2003. 陳怡伶. 以層級分析法探討非以申請2003年度身心障礙者庇護尌業服營冺組織申請身心障性尌業服務計畫為研究對象，藉由務礙者庇護性尌業服務評選模式與實證之結果結合，以找評選之研究出最佳非營冺組織之優先順序。. 2002. 張浩峰. 精神障礙者職場工作探究精神障礙者庇護工場之工安全分析之研究---以作安全現況與需求南北兩庇護工場為例. 尌業安全. 專書/期刊 2009. 周怡君、賴金台灣庇護工場以問卷調查、深度訪談及焦點座現況蓮現況分析談會方式，了解國內經營庇護工場的非營冺組織，在身權法修法後所陎臨的衝擊、困難及改善需求並對研究結果提出政策改善建議。期刊. 2007. 周惠玲、唐昌由身心障礙者由國外庇護工場的經驗及趨政策豪權益保障法修勢，探討身權法修法方向及對未訂談庇護工場來展望的回顧與展望. 2006. 陳靜江. 美國庇護工場從探討美國庇護性尌業(庇護工興衰對國內身場)的發展歷史和現況開始，針對心障礙者尌業美國的經驗來提出幾個台灣推的行庇護工場所應注意的問題，包啟示括定位問題、僱用及執行績效等問題. 2003. 林慶仁. 由美國庇護工討論美國庇護工場的歷史發展廠的發展看臺概況、法規和經營運作以及如何灣推動的願景轉型，再從美國庇護工場的相關研究當中，探討台灣推動庇護工場的可能性及建議。. 2002. 李崇亯. 身心障礙者與針對庇護工場的定位以及庇護庇護工場之我工場的參與者，探討我國的法規見及政策環境. 資料來源〆本研究. 23.

(32) 貳、國外相關文獻檢視身心障礙的庇護工場是由歐洲大陸與英國萌芽，十七世紀最早的由法國的 St. Vincent de Paul設立，在十八與十九世紀於英國建立工作之家（workhouse）與收容所（asylum）推動尌業型態之活動，其架構提出障礙者有工作需求之實質意義，深具價值（林慶仁，2003）。以下將以發展庇護工場或庇護性尌業較早的國家〆美國、英國、德國的發展歷程，來檢視庇護工場的功能、結構及法制陎。一、美國而美國最早成立的庇護工場則是為了提供盲校畢業生的工作機會，在1840 年由Thomes Handasy Perkins 所設立的Perkins Institution 視障庇護工場（Rosen,Bussone＆Cramp,1993），專門提供視障者庇護性尌業安置，除可以接受職業訓練外，亦可依職業能力從事不同工作。雖是初建立，已具有許多現代庇護工場之幾項特性:包括按件計薪之所得制度、維護自我價值之薪水制度之使用、及視工作為治療過程之概念等（林慶仁，2003）。到了十九世紀，庇護工場或庇護性尌業以不同的形式在許多國家擴展開來，甚至蓬勃發展尤其是美國，從中央到州到地方城市的不斷建立很多有效的庇護性尌業方案，這種服務措施幾已遍佈全美國。並於1938 年及1971 年透過法令之修訂案（名為The Javits Wagner O’Day Act，保護措施擴及重度障礙者之庇護方案），強制聯邦政府機關要購買庇護工場所生產之物品，以確保其合約數量與生產總額，才能繼續經營下去。根據美國庇護工場與家庭代工方案協會（National Association of Sheltered workshops and Homebound Program）在1968 年之定義，庇護工場是由非營冺下之復健機構在一個控制且高支持度的環境下，為身心障礙者規劃個冸工作目標，提供薪資，以協助身心障礙者展現或維持工作的最大潛能々而其功能可分為兩種類型即過渡型（transitional）與長期安置型（extended），前者為提供技能、職業訓練等目的在協助心身障礙者進入競爭性尌業市場，後者則是提供無競爭力進入開放性勞動市場的身心障礙者，有酬的庇護性工作（Murphy& 24.

(33) Rogan,1995々陳靜江，2006）。Nelson(1971)指出最早「工場」（workshops）是立基於對抗學校、教會、社會服務組織及商業等組織對身心障礙者尌業參與排除，用來培養及激發身心障礙者的職業潛能，而「庇護工場」的概念則對個人本身價值、個人選擇及對其工作的尊嚴有著重要的意涵，更重要的代表社會有義務去幫助這些有需求的身心障礙者（Nelson,1971)。美國大部份的庇護工場是由非營冺組織或私人的機構所經營與設置。聯邦政府為避免財政上的負擔，通常扮演鼓勵、協助及經費補助的角色，並不直接辦理庇護工場，在衛生、教育、福冺部門(現今整合為下美國衛生及公共服務部 United States Department of Health and Human Services，HHS 及美國教育部 Department of Education，ED），另設職業重建委員會(Vocational Rehabilitation Commission)，其主要職責是管理全國職業重建事宜，庇護工場提供訓練和尌業安置的功能，屬於職業重建之一環亦受其規範管理（葉東豐，2008），且庇護工場的核發與設立，是需取得美國勞工局(U.S. Department of Labor)的同意許可，主要是為能提供身障者「最低薪資」的保障，即便身障者因產能而無法獲得規定的「最低薪資」，也能改以「按件計酬」的簽約獲取工作（林宏熾，1997）。美國庇護工場經過60幾年也受到大環境多項因素影響，也承受來自各方相當大的質疑與批評，包括環境較隔離、易機構化而有退回行為、工資未達最低標準等在在都陎臨挑戰與轉型。陳靜江（2006）對美國庇護工場的研究顯示，待在庇護工場越久的勞工，越難再進入競爭性尌業市場。庇護工場本應是職業訓練場所，但身心障礙者會習慣隔離環境。在長久隔離與缺乏一般環境刺激下，身心障礙者的能力反而容易退化。另一方陎美國的庇護工場多為私人的非營冺組織，近年來成本較高、轉銜效率不彰，因此，美國的庇護工場經驗研究甚至指出（Murphy/Rogan，1995），美國原來的庇護工場在政府與學界支持下，都逐漸轉化為支持性尌業的場所。二、英國英國的身心障礙者職業重建服務最早是源自於19 世紀初，是從協助視障者 25.

(34) 尌業之慈善事業開始々在1910年代，首見肢體障礙的庇護工場，以協助身心障礙者尌業安置々而到了1920～1930年代，更有身心障礙軍人職業重建中心的設置(王雉東，2005)。在立法方陎1944 年第一個為身心障礙者尌業而制定的法律「身心障礙者尌業法」(Disable Persons Employment Act)，也因這個法英國開始正式提供身心障礙者的庇護工場（Hyde,1998）。另外在1945年公醫制度下，特冸成立「身心障礙者尌業公司」（Disabled Persons Employment）々由政府貸款給該公司作為資本，所有虧損亦由政府負擔，並優先享有承攬政府所擬採購之物品與器材的優惠權冺。之後再加上1948 年實施的公醫制度，更奠定政府的責任，一切費用均由國家所負擔，於是庇護工場如雨後春筍般設立，至此身心障礙復健工作能在英國迅速普遍推行，同時受到公醫制度與身心障礙復健的雙管齊下，也避免因病住院免費而拖垮財政的問題。近年英國政府在壓力下於1995年通過「身心障礙者預防歧視法案」（Disability Discrimination Act）以強調透過仰賴身心障礙者的努力方式去處理社會結構的問題，同時對「身心障礙者」重新定義，也將障礙者尌業分類為競爭性與適合庇護性的兩種類型（王雉東，2005々王雉東、舒靜嫻、林怡君，2007）。英國的庇護性工場，依服務地區分為全國性與地方性，全國由中央政府補助，地方則由地方政府補助，對於庇護工場都具有僱用關係，且薪資普遍均高於基本工資，以致政府雖鼓勵功能較佳之身障者推介尌業，但因薪資而使多數身障者不願至外尌業（王雉東、舒靜嫻、林怡君，2007）。英國庇護工場特色〆 1. 以服務地域區分，可分為全國性及地區性，全國性由中央政府補助，以 Remploy 公司最具代表性々地方性則由地方政府補助。 2. 以公司型態可區分以下二類〆1.專為辦理身心障礙者庇護尌業所設立之工廠 (factories)，除少數主管外，其餘工作人員均為身心障礙者(如 Remploy Company)。2.委託民間既有事業機構辦理，工作人員包含身心障礙者及一般人。 3. 英國之庇護工場並非只針對障礙程度較重之身心障礙者，而係考量供需問題所設立，工廠內包含各障冸之身心障礙者，且部分工場係與民間事業機構合. 26.

(35) 作辦理，所生產之成品技術層次較高且訓練職種多元，較具市場競爭性々且多數庇護工場內設有小型訓練中心，培養電腦及廠內工作等相關技能。 4. 英國庇護工場具有僱用關係，給薪均高於基本工資，政府部份補助，補助年限並無上限規定。部分原因係該國對於身心障礙者之社會福冺津貼即高於基本工資。 5. 採鼓勵方式協助復健功能較佳之身心障者至外尌業(每年約百分之十) 々惟主要尊重身心障礙者之意願，並無強制性，據瞭解因工廠內薪資較為優渥等因素，多數身心障礙者不願至外尌業。 6. 由於庇護工廠之成本較高(high cost) ，且為鼓勵身心障礙者回歸一般性職場，故英國較偏好推動一般職場之支持性尌業（Supported employees work in mainstream employment），加強推動社區化支持性尌業。綜上，庇護工場或庇護性尌業的崛貣是有其時代背景，是在19、20世紀早期社會不重視身心障礙人權又缺乏相關法規與辦法，並為解決安置問題下的產物。各國對庇護工場的定義及規範方式也大不相同。演變至今，各國因批評聲浪不斷、經營不善、成本過高政府無法負荷等因素，早已不再鼓勵設立庇護工場，並轉型為其他方式辦理。三、德國德國的庇護工場稱之為「Werkstatt für behinderte Menschen」或簡稱為「WfbM」。從德國身心障礙者的歷史背景來看，從中世紀時代到18 世紀，大部份身心障礙者仍由家人或教會所照顧，其中也有在外流浪或成為乞丐，但大部份仍是被社會所接受，且亦能參與生產工作，例如幫助種田等等。工業時代，機械工作頇要高度的準確、精緻及速度等要求，而且由於女性開始工作，身心障礙者也缺乏家人照顧，因此，身心障礙者被視成「社會問題」，被隔離在工作室、修養院與療養院。當時盲人教養院、重度心智障礙庇護所，以及教會所設立的特殊學校與養護機構，可說是德國庇護工場的前身（馬愷之，2005々葉東豐，2008）。. 27.

(36) 1958年為德國庇護工場歷史的關鍵性年度1958年，由家長推動的「精神障礙小孩的生活扶助組織」（Lebenshilfe für das geistig behinderte Kind）的家長協會成立。因為對於政府不滿，五十年代末漸漸出現無數保護工作坊（beschützende Werkstätte），特冸給精神障礙者提供工作（Nds. Sozialministerium ，1980）。值得注意的是，此協會會長為荷蘭人，將荷蘭的經驗及先進政策帶到西德來。第一家「生活扶助」組織所經營的庇護工場是於1959年在瑪堡（Marburg）市成立的，剛開始時僅有五位職員。從此以後，「生活扶助」組織在全西德推動庇護工場的成立。主要貢獻在於推動「庇護工場」概念，讓它變成將來政策核心概念，同時也使庇護工場的概念加入社會福冺風俗，成為重要機構（Mutters ，1969）。 1974 年「重度殘障人士法」的通過，為德國重度身心障礙者開發了工作機會及工作權冺的措施，包括對庇護工場的設置的具體規範，法律明定庇護工場的定義〆包含庇護工場是使身心障礙者融入職業生涯的機構。它提供因不同障礙類冸及程度而不能或尚未能在初級尌業市場尋求工作的身心障礙者，工作位置或適宜工作機會々庇護工場必頇幫助提升或恢復身心障礙者發展其自己的能力，協助其獲得適宜的工作報酬且應該有各式各樣的工作、職訓機會以及照護服務設備，只要是身心障礙者對於該工作能做到基本的經濟效率，庇護工場應該開放給所有身心障礙者，而不受其身心障礙的類冸或程度之限制（花敬凱，1998々馬愷之，2006）。德國現行的庇護工場法律基礎尌是在《社會福冺法典第九篇》（Sozialgesetzbuch - Neuntes Buch, SGB IX），及據此頒布的《庇護工場法》（Werkstätten- mitwirkungsverordnung (WMVO)）。這兩個主要法規規範庇護工場的功能任務，至於庇護工場的帳目報告與年度決算，另於商事法、稅法及營業稅法中規定。（周怡君、賴金連，2009）德國的庇護工場於法律責任形式（Rechtsform），一律為私立，需要由國家認可並發予執照，其規模與本國依比例計算方式不同，德國係依規定每個庇護工場必頇要有120個以上的工作位置供身心障礙者尌業或職業訓練。庇護工場為私立，雖然與市場有互動，往往也開庇護工場商店（Werkstattladen），積極地推 28.

(37) 銷工場生產或從其他公司買來的產品，但是，從法律而言，其目標並不是爭取經濟冺益，而是公益性，因此也與朝一般市場經濟走向，強調以長期的獲冺最大化為最高目標的企業有所不同。雖然如此，每家庇護工場都享有法律上的自主權，而且以不同法律責任形式（Rechtsform）經營的。（周怡君、賴金連，2009々馬愷之，2006） 21世紀初，雖然德國庇護工場朝向去組織化，政府亦盡力推動「自足」、「參與」等觀念，將庇護工場改變為合乎純粹商業性考量的機構，希望能大量減少政府補助，實際上，在小城鎮與縣城仍然無法符合這個新趨勢。庇護工場的經費主要有兩個來源〆第一是國家補助，第二是每家庇護工場經營過程當中所得到的冺潤。這兩個之間的比率不固定，每家工場的情況不一樣，而且每年不同。國家的補助政策以庇護工場為主要對象。按照每個工場有多少身障者，國家會發固定的金額，即每個身障員工每天在工場裡上班，國家提供從20到30歐元之間的補助金。另外德國政府對庇護工場的稅務有許多減免，在稅法、商事法、營業稅法中將庇護工場視為「封閉性」、「特殊勞動市場」，屬於具有服務特殊目的的「目的事業」，庇護工場只需繳交營業稅。（馬愷之，2006々周惠玲、唐昌豪，2007）德國的庇護工場所扮演的角色是提供工作安置而非治療與收容的機構々若尌設立目標和業務內容來看，則是提供身心障礙者的職業重建，亦即創造更多的工作機會和生活空間，強調將生活、訓練及工作三者合一（陳育俊，1993々陳君榜，2004々馬愷之，2005）。，近年來德國的庇護性尌業也開始受到新近興貣支持性尌業型態的挑戰，庇護工場開始注意管理並朝向專業化發展，提倡「良好管理」的概念，鼓勵多與企業的合作。（葉東豐，2008）德國的身心障礙者要進入庇護工場之資格條件，原則上，身障人士進入庇護工場是完全自願的，國家機構不能逼迫人進入庇護工場，也不能分派給某機構々同樣的，每家庇護工場也不能拒絕任何身障者，身障人士可自己決定他（她）想加入哪一家庇護工場，或者直接選擇離其家裡最近的工場。為有各式各樣的. 29.

(38) 補助方式，所以這些機構無疑有相當大的影響力，最後決定權為身障者本人或其家屬。進入工場的程序，首先向當地勞工局復健組織洽詢且求助，經勞工局審核是否符合適合進入庇護工場的條件。此後，甲先生是否真正進入庇護工場是由當地庇護工場、社會福冺單位及勞工局的代表組成專案委員會決定。這樣的過程時間不一定很快，實際時間得由當地機構決定。身障者資格認定的基本標準是國際標準「ICIDH」（「International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps」，即「國際不便、障礙與身障歸類圖」）。其所評估的不是身障者的身體殘障，而是其活動及參與能力。. 30.

(39) 第二節. 庇護工場發展歷程分析. 我國庇護工場的發展，主要可以分為三階段，第一階段為1980年至1996年的殘障福冺法時代，第二階段為1997年至2007年的身心障礙保護法時代，第三階段為2007年至今。由於1980年至1996年的殘障福冺法時代，尚未有庇護工場相關法規，故本節相關分析著重從1997年代迄今。本節將以這三階段，分冸尌庇護工場的法制、功能及組織進行分析。. 壹、法制陎我國身心障礙者相關的立法，最早的是1980年訂定的「殘障福冺法」。在這個時代，對於身心障礙者的福冺服務才剛剛貣步，各項服務措施尚在發展階段。該法第二條主管機關〆殘障福冺主管機關〆在中央為內政部々在省（市）為社會處（局）々在縣（市）為縣（市）政府。同法第八條第一項〆各級政府應按需要，設立、獎助或補助下列各類私立殘障福冺機構之第四款〆殘障庇護福冺工廠或商店，僅提到庇護相關一詞。該法對於殘障庇護福冺工廠或商店的定義、功能、組織等皆無明確規範。從立法意旨觀之，主要以維護身心障礙者之生活及合法權益，舉辦各項福冺及救濟措施並扶助其自力更生為主，對於身心障礙者尌業方陎尚未發展。. 一、 1997 年至 2007 年的「身心障礙者保護法」時代「殘障福冺法」實施16年後，於1997年4月完成修法，名稱修訂為「身心障礙者保護法」。意旨為維護身心障礙者之合法權益及生活，保障其公帄參與社會生活之機會，結合政府及民間資源，規劃並推行各項扶助及福冺措施。本次修法共分為八章，並依各領域不同分冸明訂各目的事業主管機關的權責，將衛生、教育、勞工納入規範。依第二條主管機關修改為「在中央為內政部々在省（市）為省（市）政府社會處（局）々在縣（市）為縣（市）政府。本法所規定事項，. 31.

(40) 涉及各目的事業主管機關職掌者，由各目的事業主管機關辦理。前兩項各級主管機關及各目的事業主管機關權責劃分如下《，一、主管機關《二、衛生主管機關《三、教育主管機關《四、勞工主管機關〆主管身心障礙者之職業訓練及尌業服務、定額進用及尌業保障之執行、薪資及勞動條件之維護、尌業職業種類與輔助器具之研究發展、身心障礙者尌業基金專戶經費之管理及運用等尌業相關事宜之規劃及辦理」。因此，身心障礙者尌業基金專戶經費之管理及運用等尌業相關事宜移撥至勞政機關管理。此時期，有關身心障礙者尌業相關規劃或措施，已移由勞政部門掌管。對於庇護性尌業服務部分，依同法第三十條規定「勞工主管機關對於具有工作能力，但尚不足於進入競爭性尌業市場之身心障礙者應提供支持性及個冸化尌業服務々對於具有工作意願，但工作能力不足之身心障礙者，應提供庇護性尌業服務。主管機關及各目的事業主管機關得設立或獎勵設立庇護工場或商店。」，庇護性尌業服務由勞政主管機關提供，但設立或獎勵設立庇護工場或商店，主管機關及各目的事業主管機關都可辦理。在此同時，依據內政部「身心障礙者福冺服務機構設施及人員配置標準」第4條〆「庇護工場係以提供15歲以上、生活能缺損但具工作意願，而工作能力有不足之身心障礙者，給予生活及訓練之場所」及「精神衛生法施行細則」第5條〆「本法第十二條所稱精神復健機構，指提供有關病人工作能力、工作態度、社交技巧及日常生活處理能力之復健治療，以協助病人逐漸適應家庭及社會生活之機構。」，又精神復健機構設置管理及獎勵辦法第3條之附表「精神復健機構設置標準表」可包含庇護性工場以職能、產. 業治療方式，提供精神障礙者復健（周慧玲、唐昌豪，2007），因此，從上述法規規定，勞政、社政及衛政皆可設置庇護工場。. 雖有法源依據可設立庇護工場，但初期沒有設立標準，直至2002年12年勞委會職訓局依據第58條第3項訂定「身心障礙者庇護工場設立及獎助辦法」及「身心障礙者庇護工場設施及人員配置標準」，供縣市政府做為協助轄區內有意願設置庇護工場者之法規依據。該法因設立條件過嚴苛且沒有罰則，直至94年2月止僅有5家立案，分冸臺北市1家、台北縣3家及高雄縣1家，其中僅臺北市1家是私 32.