臺
- M 型
地
展
灣
理
治
方
發
的
併
合
市
轄
直
後
的
治
方
地
貧
差
落
富
化
理
發
2014 年
表
於
福
建
師
範
大
學
謝
俊
義
臺
共
教
副
系
學
務
事
公
北
暨
會
社
學
大
立
市
授
兼
研
究
發
展
處
兩
岸
暨
國
際
事
務
組
組
長
Email: strategic60@yahoo.com.tw
摘
要
自 從 臺 灣 五 都 縣 市 合 併 後 至 今 已 經 快 三 年 ， 產 官 學 界以 及 與 論 亦 提 出 不 少 問 題 與 建 言 。 但 當 初 的 專 業 性 政 策 考
量 已 經 為 政 治 力 的 妥 協 偏 離 原 有 的 制 度 設 計 理 想 。 而 下 層
治 理 結 構 的 設 計 ， 也 不 斷 在 各 個 利 益 相 關 人 的 角 力 拉 扯 中
， 形 成 殘 補 式 的 改 革 模 式 。 但 這 樣 的 設 計 到 底 帶 給 地 方 政
府 和 民 眾 多 少 的 效 益 ， 雖 有 部 分 片 段 的 新 聞 報 導 指 出 相 關
需 要 改 進 之 處 ， 但 仍 缺 乏 積 極 有 系 統 的 證 據 來 瞭 解 縣 市 合
併 的 績 效 與 問 題 ， 以 及 對 其 他 縣 市 所 帶 來 的 改 變 與 衝 擊 地市合併後對台灣方解治理所帶來的影響縣瞭。要因此，本篇論文主著來眼於透過實證資料。
壹
、
研
究
背
景
與
研
究
問
題
在 2010 年 12 月 25 灣方在是革改度制地最臺重的次一近大 日 1950 年 5 市 16 動的推從自是這。所合市縣都五併 設置 縣 英革主要為落實馬九併就任中華民國總改合後政首次大規模的行區市域調整。這次縣統 (2008) 後 的 重 大 施 政 方 針 。 其 政 策 方 向 主 要 為 北 、中、南各設一直轄市，其餘省轄市與縣合併。這個政見也是當時學者專家所提出的政策共識之 一 ( 紀 2009 ； 俊臣， 紀俊臣、蔡承叡(2009) 。 制定規法該於由，正修》法度方馬地《動推即隨後任上在九英直 轄 市門 檻 需 以 定個這合規 送內件 上 者 ， 的 在會 人為之一 口 125 萬 符 通 過議 後即 政部 ( 如 臺 桃園 縣、 彰 不 者 以 併合 」格升 北 縣 、 縣化 ) 。 口 符 則 「 方式 申請 人 ( 如 臺 中 縣 市南臺與縣南臺、市中臺與 等 ) ； 較 為特別則為已經為直轄市的高雄市和高雄縣，仍以合併方式申請改制。在首次縣市合併審查會議 (2009 年 6 月 23 日 ) 也 符 是 合 馬 英 則僅通 九 的 政見， 過 臺 北 縣、臺中市縣及高雄市縣改制；但臺南縣市合併以歷史文化優勢獲得部份支持，在第二次審會議 (2009 年 6 月 29 日 ) 則 以 臺 南 縣 市 為 「 為 南 部 地 區 的
產 、 學 、 研 科 技 重 鎮 。 未 來合併改制後，將可作為雲嘉南地區的核心都市」等理由，通過其合併案。而桃園縣人口數已在 2010 年 6 月 7 日 （ 效 突破 五都 生 前） 已 200 改 制 正式 萬 人 。 而 內 政 部則是基於桃園縣位處國門之都，政經地位無可取代，自身創稅能力僅次於台北市，位居全國第 2 ， 工 全 第 考 審通 過 。政行 定 量 ， 初 產 值業 續連 9 年 國 1 等 桃園 縣計制改 畫 院並核 桃園 縣在 2014 年 12 月 25 日 升 格
為 直 轄 市 。 因 此 ， 臺 灣 即 將 有 六 都 的 存 在 。 這 樣 的 發 展 跟
原 本 馬 英 九 所 提 的 「 三 都 十 五 縣 」 構 想 ， 以 及 學 者 專 家 意
見 有 所不同。縣市合併發展至今，存有很多討論與爭議，這些問題不外乎五都面積不及臺灣總面積的 30% ， 但是總人 口 佔 全 國 60% 以 上，其他縣市的資 源 升格 而 成 因大都市會 造稀並釋被 邊緣 化， 城 鄉 發 可能將 更 再 化 市 題問 展 有 的落差大。 者，在直轄市 旁邊 的不會會市縣 被邊緣 如基隆 等 1 。 從 術 學 的 礎基 為效構結過透 能 點觀 ，縣主併合市 (structural effectiveness) 要 的 轉 換 導 致 經 濟 發 展 、 民 眾 滿 意 與 行 1 此 部 分 參 考 自 維 基 百 科 ： 2010 年 中 華 民 國 縣 市 改 制 直 轄 市 ， 請 參 酌 網 址 ： http://zh.wikipedia.org/wiki/2010%E5%B9%B4%E4%B8%AD%E8%8F%AF%E6%B0%91%E5%9C%8B
政 效 率 的 提 升 。 對 於相關議題，在過去實務與學術研究大都指出地方政府結構上的合併並不是非常成功。例如，在 Leland 與 Thurmaier(2006) 的 現約 80% 研究發 以 上 美 國 地 方 政 府 的 縣 市 合 併 案 例
並 不 成 功 。 但 是 政 治 人 物 也 經 常 拿 縣 市 合 併 的 議 題 來 為 其
未 來 勝 選 加 分 ， 但 是 又 缺 乏 證 據 來 說 服 選 民 ， 縣 市 合 併 會比現有的運作來得比較有效率。經濟發展是成功縣市合併的關鍵因素，改革者亦有類似的訴求
(Leland and Thurmaier, 2004) 。 縣 市 合 併 的 成 功 需 要 政 治 菁 英 能 夠 為 規 劃 未 來 地 方
經 濟 發 展 的 願 景 ， 並 指 出 目 前 的 治 理 結 構 是 不 足 以 支 持 與執行這個願景的實現，這才可以成功說服中間選民縣市合併是有利於地方經濟發展的解決方案
(Leland and Thurmaier, 2010:3) 。 自 從 五 都 縣 市 合 併 後 至 今 已 經 快 三 年 ， 產 官 學 界 以 及
與 論 亦 提 出 不 少 問 題 與 建 言 。 但 當 初 的 專 業 性 政 策 考 量 已
經 為 政 治 力 的 妥 協 偏 離 原 有 的 制 度 設 計 理 想 。 而 下 層 治 理
結 構 的 設 計 ， 也 不 斷 在 各 個 利 益 相 關 人 的 角 力 拉 扯 中 ， 形
成 殘 補 式 的 改 革 模 式 。 但 這 樣 的 設 計 到 底 帶 給 地 方 政 府 和
民 眾 多 少 的 效 益 ， 雖 有 部 分 片 段 的 新 聞 報 導 指 出 相 關 需 要
改 進 之 處 ， 但 仍 缺 乏 積 極 有 系 統 的 證 據 來 瞭 解 縣 市 合 併 的
績 效 與 問 題 ， 以 及 對 其 他 縣 市 所 帶 來 的 改 變 與 衝 擊 。 因 此
， 本 篇 論 文 主 要 著 眼 於 透 過 實 證 資 料 來 瞭 解 縣 市 合 併 後 對
台 灣 地 方 治 理 所 帶 除了 文 來的影響。以下 獻 探 討 外 並且 針法究研、發方研對究 現 討 。 之 ， 與 ，以及結論論 做闡述
貳
、
獻
探
討
文
由 全球 經 於 濟 財 壓危機 ，而 與 政 力也 威脅球全 地方政府的經 營 民 眾不 滿 意 府政 支 務的 質品 ，導亦 各 革改。 方出和府政地 服 致 種 越來越多中央政府開始檢討他們的地方政府是否可以重建以改善服務傳遞的效能。例如，美國從 2007 年 全 ， 致 財 球金融風暴 導 產 銷售稅 急遽 下 ， 與 的 降 地 方 政 府 試 圖 找 到 不 同 方法 來 降 低 他 們 的 成 本 和 增 加 課 責 。 這 些 改 革 包 括 通 過 稅 收
和 支 出 的 限 制 ， 抑 制 消 費 ， 將 小 學 教 育 和 中 學 教 育 的 支 出
從地方政府轉移到州政府，或者透過地方政府結構合併以減少開支或增加當地政府服務的品質等
(Faulk and Hick, 2011) 。 如 重組 論 在 何 地 方 政府
點 上， 學 陣營 - 者主要分成兩大 區 倡 域 導 者 與 中 兩的 種點觀 地 方 的府政多 元 心 。區域主義 (regionalist) 與 地方主義者之 間 傳 觀點 已經 累 州 的 統 積不少有關 政府 如何 有效的重組其地方政府的有效方式
(Jimenez and Hendrick, 2010) 。 區 域 主 義 論 者 主 張 透 過 合 併 來 減 少 太 多 政 府 與
利用規模經濟優勢，但是公共選擇論者則主張在稀少性資源使用上，合併途徑無法達致任何效率 (Tiebout, 1956; Ostrom, Tiebout, and Warren,
1961) 。 確 的
從 公
共 單 能可 會為成 選擇 的論 觀點 ， 政府一 獨佔 ，當 價格 ( 稅 )
上
升 務 時， 降低服 品質 (Leland and Thurmaier, 2010) 。 Tiebout(1956) 亦 會
指 出 政 府 創 造 市 場 ， 使 居 民 可 以 在 提 供 不 同 賦 稅
與 服 務 的 包 裹 做 選 擇 。 這 些 偏 好 可 以 使 民 眾 在 不 同 財 貨 願
意 用 腳 投 票選擇她們願意居住的地方，這些地方提供財稅與服務包裹以滿足她們的偏好。因此，Tiebout 的理論跟地方政府改革者認為在都市居民想要同樣型態或者服務層次的論點相反。區域主義論者 的 支 持 者 三 個 主 要 論 點 為 在 服 務 提 供 更 高 的
效率，促進經濟發展，以及在城市與鄉村需求與資源、少數民族的政治權力和代表性中增加公平 (Martin and Schiff, 2011) 。 在 Jimenez 與 Hendrick(2010)
的 章 文 主 要 討 割裂 與合併不 同 視 務 論地方政府 。證論的 並且 重 地方公部門結構對 服 傳遞 、 社 階級 、種 隔 會 族 離 與
都 成長的影響 市 人 口 (Jimenez and Hendrick, 2010)。
在 地 方 政 府 結 構 主 要 牽 涉 兩 個 問 題 ： 合 併 的 決 定
因 素 和 合 併 對 地 方 政 府 支 出 的 影 響 。 也 就是考慮到縣市合併對地方政府支出的影響，以及來自於縣市合併的規模經濟、效率與成本減少
(Faulk, and Hick, 2011) 。在 解構縣市合併
議 ， 們 種 率 念概 之 前題 我 解兩瞭要需 效 的
-分
配 技術 效 與 率 (allocative and technical
efficiency) 。
分 配 效
率 是
有關政府的回應力；換句話說政府提供地方居民偏好的財貨與服務的程度；換句話說，技術效率
(technical efficiency) 牽 到在 同 涉
樣 入 能夠得 較高 層出以，產的次 少公共 務的成本 投 下 到 減 服
(Dowding and Mergoupis 2003) 。技術效率經常透過生產力增加來衡量，這牽涉幾個要素：1. 規 模 經 濟 可 以 透 過 縣 市 服 務 整 併 來 達 成 ， 包 含
社 會 福 利 、 垃 圾 車 清 運 與 行 政 部 門 整 併 ， 以 及 減 少 疊 床 架
屋 以 減 少 成 本 。 技 術 效 能 也 可 以 透 過 專 業 管 理 結 構 來 增 加
課 責 ， 特 別 是 管 理 者 基 於 人 事 系 統 是 基 於 功 績 制 而 非 恩 寵
制 ， 允 許 預 算 系 統 的 透 明 化 以 更 有 效 運 用 資 源 。 我 們 一 般
指 稱 的 效 率 是 改 善 投 入 與 產 出 的 比 例 。 而 在 政 治 人 物 典 則 效 定義為政府 與的本成出 少， 它 以是 減 以過透 達 將 率 歲 減 可 歲 出緩 本，也成的 可 減稅 來 成。
efficiency) 、 濟 經 成
長 滿意 (economic growth) 、 (citizen 民眾
satisfaction) 。 率 政府效
透 過 政
府 花 財 稅 費(government spending) 與 產 (property taxes)
來 衡 濟 是人過透 口 勢 活 ，研在而。量計上究設他 量； 長成 則 趨 經、 濟 動來 測 們 經 指 出在縣市合併 案 例 中 少有成 的， 諸 在他 們 蒐集 的 中 有 很 功 如 所 120 個 案 僅 40 個 個 是成
功 克 他 們， 取比較 案 為的， 小 樣服 本的缺 陷 採 個 設計 (comparative case design)
取 代 傳 統 統 計 分 析 ， 當 然 未 必 所 有 個 案 都 是 可
以 促 進 效 率 與 經濟發展績效的提升。比較個案分析可以克服小樣本限制只要我們專注於研究設計的 內在效度 (internal validity) 即 可 上， 。而 數 Leland 與 Thurmaier(2010) 在 研 究變 指 出 了 衡 量 縣 市 合 併 的 幾 個 關 鍵 變 數 。
例 如 ， 人 口 規 模 、 地 方 政 府 員 工 的 數 目 、 規 模 經 濟 效 益 、
製 造 業 與 零 售 業 的 層 次 與 生 產 型 態 、 年 齡 與 育 平 平 。當 然 、立、政法 法法與 治政與 是都制 。 教 水 ，以及 薪 資均 所 得 財 憲 令 限 可能 的變 數
參
、
研
究
設
計
在 這個研究主要 採 準 驗 干預 事 為 取 實 設計， 件 2010 年 12 月 25 日 的縣市合併，透過縣市合併 前 非 濟 標 業 、 均 得 與市轄後直 直轄在經市 發指展 ( 失 率 平 所 、 都 市地 價 數 城 競 力、施政 滿意 度、 財 況狀 入 比歲 例 、 指 ) 、 市 爭 政 ( 赤 佔 歲 自有 財源比例 ) 字 入 與淨 遷入 人 期 本與為縣市合併之樣 數 ，口 以 比較 縣地灣治台對併合市方 間 前 理 的 究研。響影 2009 年 23 個 2010 年 2013 年 20 個 的 後之併合市縣及以，市縣 至 的 縣市( 不 包 金 連 縣 源： 含 門縣與 江 ) 。 1. 料主要有兩個來資研究 中 華民國統計資 訊 的縣市重要統計指 標 網 (http://ebas1.ebas.gov.tw/pxweb/Dialog/statfile9.asp) ；2. 天 下 年針對臺灣 福 的 競市 調 查力 各 縣 市的 雜誌 幸 城 爭 。 每
肆
、
現
研
究
發
五 面 都 積 口佔 台人總灣 約數口 佔 臺約 灣的 26.88% ， 2011 年 60.07% 在 人後年立成都五一 而 2012 年 在 的人 口 佔 台總人灣 口數約 示 口 幅 成微 長。 果納入 將 60.18% 表 人 在 如 桃園 即 在 2014 年 將 即 成 立 的 都， 面 佔 的積 口數 卻 六 積 台灣 面 30.17% 但 佔 68.94% 總人 強 。 口 布 土 面 然 不顯 成 比例 。從 附 前 人 分 和 地 積 表1 的 (2009 年 2010 年 ) 市合併縣 至 臺 灣地區各縣市在相關地方治理指 標 ，以及 表 縣 市 合 後併 表 現的 附 2 ： (2011 年 2013 年 ) 至 直 轄市與直轄市在相關地方治理指 標 ， 們 的表 現 我 有以下發 現： 一 、就 城 競 力而言 直轄市 於 轄而，市直 差 拉 。 市 爭 ： 然 優顯 非 且 距逐漸 開 二 、 滿意 度而言 直轄市與 非 並無 顯 但 無。 就 施 政 ： 轄直者兩市 著區 別 論在直轄市與 非 直 轄市民進 黨 政的縣市 優 黨 政市縣的。 執 民於國 執 三 、就 赤 字 占 轄市直 非比比率 轄直來市 得 說非 歲 入 比例 而言 ： 赤入歲占字 大，也就是 直 赤字 有 轄市相對而言， 逐 漸 減 少。 四 、 歲入 自有 財源比率 而言 ： 就 市轄直 歲 自有 財源比率 比 轄直 得高 。 入 非 市 來 五 、就 負 債 年 直轄市與 非 無 顯並 。 率 而減 言 ： 轄市兩者直 著區 別 六 、 稅 增率 而言 ： 面 某 縣市 如 等 稅 就 地 方 年 這方就 ，言而 些 宜蘭 縣、 桃園 縣 的地方 年 增 表 率 現 得 直轄市來 得好 。 七 、 平 所 而言 ： 每 平 所 會 佳 就 均 得 直轄市 的人個 均 得 比非 直轄市來 得 。 八 、 失 率 直與市轄 非 無 顯並 。 就 業 言 ：而 直轄市兩者 著差 異 九 ： 指 而言 ： 價 數 的 就地 價 數 直轄市的地 指 會上 漲 比非 直轄市來 得高 。 十 就 ： 淨 遷 入 口或 人 言 ：而 人 會 多。 人 增加口 轄直市的 入遷淨 口 比非 直轄市來 得 經由 上 面 指 標 的 比 較 ， 我 們 統 整 如 表 一 比 較 直 轄 市 與 非 直 轄
市 在 各 項 指標的優劣勢。從表一得知直轄市在多數指標都領先非直轄市。這使得將來臺灣地方治理面朝向 M 型 - 富 化發展 有的 越 越 窮 困境 。 富有，貧 窮 貧 的 表 ： 一 直 轄 市 非 項 標 優 勢 與 直轄市在各 指 的 劣 指標 直轄市 非直轄市 城市競爭力 ◎ 施政滿意度 ◎ ◎ 赤字占歲入比例 ◎ 歲入自有財源比率 ◎ 負債年減率 ◎ ◎ 地方稅年增率 ◎ 平均所得 ◎ 失業率 ◎ ◎ 地價指數 ◎ 淨遷入人口或人口增加 ◎ 而 費 在人事 與 部在 員額 增減 上， 依 2013 年5 月9 銓敘 日 向 考 試 院 提 報 的 「 五
都 一 準 改 制 前 後 地 方 機 關 組 織 編 制 變 動 情 形 」 情 況 報 告 ，
除 台 北 市 外 ， 改 制 升 格 的 新 北 市 、 台 中 市 、 台 南 市 及 高 雄
市 等 四 都 與 準 直 轄 市 桃 園 縣 ， 以 一 ○ 二 年 度 與 九 十 九 年 度
相 比 ， 人 事 費 「 暴 增 」 九 十 九 億 元 。 縣 市 改 制 升 格 後 ， 最
鮮 明 的 變 化 就 是 許 多 公 務 員 的 職 務 列 等 提 高 ， 加 上 員 額 的
增 加 ， 使 得 人 事 費 「 只 增 不 減 」 。 若 比 較 今 年 與 九 十 九 年
的 人 事 費 ， 以 台 中 市 人 事 費 增 加 最 多 ， 達 三 十 七 億 元 ， 其
次 為 桃 園 縣 的 二 十 一 億 元 ， 新 北 市 增 加 二 十 億 元 ， 台 南 市
增 加 十 二 億 元 ， 高 雄 市 警 消 人 員 雖 增 加 ， 但 因 職 員 、 民 代
人 數 減 少 ， 人 事 費 僅 增 加 九 億 元 ， 合 計 共 增 加 九 十 九 億 元
。 若 比 較 今 年 與 九 十 九 年 的 預 算 員 額 ， 新 北 市 增 加 一 二 五
三 名 職 員 、 增 加 一 九 六 名 警 消 人 員 、 減 少 四 五 八 名 民 意 代
表 、 增 加 三 一 四 名 非 正 式 員 額 ； 台 中 市 增 加 五 五 一 名 職 員
、 減 少 二 二 九 名 警 消 、 減 少 三 二 二 名 民 代 、 增 加 三 十 六 名
非 正 式 員 額 ； 台 南 市 增 加 二 八 四 名 職 員 、 增 加 七 十 五 名 警
消 、 減 少 三 七 四 名 民 代 、 增 加 六 十 二 名 非 正 式 員 額 ； 桃 園
縣 增 加 九 七 二 名 職 員 、 增 加 五 十 六 名 警 消 、 減 少 一 名 民 代
、 增 加 七 十 七 名 非 正 式 員 額 。 高 雄 市 部 分 ， 減 少 三 一 八 名
職 員 、 增 加 一 九 四 名 警 消 、 減 少 三 五 五 名 民 代 、 減 少 三 七
七 名 非 正 式 員 額 （ 部 分 為 一 百 年 的 員 額 數 據 ） ， 但 若 計 算
今 年 與 九 十 九 年 員 額 的 消 長 ， 結 果 則 是 淨 減 八 百 人 。 至 於
取 消 鄉 鎮 市 長 、 代 表 後 ， 民 意 代 表 減 少 一 千 五 百 一 十 人 。
銓 敘 部 指 出 ， 依 組 織 準 則 限 加可增 二 千萬 院 控管額員 ， 至 額 上員 直轄，各改制 一 ，行政因但人多 對制後三年有改 截 市 2013 年 四 月 底 編 制 員 額 增 加 約 三 一 七
四 人 ， 預 算 員 額 增 加 一 六 九 二 人 。 由 於 九 十 九 年 托 兒 所 列
入 地 方 政 府 編 制 ， 但 一 ○ 二 年 改 列 在 地 方 教 育 發 展 基 金 ，
不 在 地 方 政 府 編 制 內 ， 上 直轄市 額 有員 人一一三一， 改計制後 算額預員 際 增實 加 超 四千四 人 改 制 前 述 托兒 所 估 過 百 ( 自 2013 年 5 月 10 日)2。 由時報 ，
伍
、
論
與
結
論
討
如 同 以 上 研 究 發 現 所 2此部分參考自自由時報(2013 年，5 月 10 日)。五都改制 人事費暴增 99 億，2013 年 2013，5 月 10 日。2013 年 11 月 4 日擷取 http://tw.news.yahoo.com/%E4%BA %94%E9%83%BD%E6%94%B9% E5%88%B6-%E4%BA%BA%E4%BA%8B%E8%B2%BB%E6%9A%B4%E5%A2%9E99%示
， 員 心 歲 減能可 的 出 就 縣 官，市合併 關 的是對 出的 預期 影響研究但， 示 縣顯 市合併不 少任 何 歲
(Faulk and Grassmueck, 2012) 。 有 幾 理論模 釋 什麼 縣併合市 無 達 節 型 ， 解 種 為 法 至 省成本。 Oates(1985) 假 設 即 使 一 個 支 離 破 碎 的 政 府 體 制 在 技 術 上 意 味 著
更 多 的 競 爭 ， 而 且 小 政 府 單 位 可 能 太 小 ， 而 無 法 達 至 規 模
經 濟 。 其 他 支 政府 權 論是據的 基 財 好 異 政府，方地在及以性 間 居 持 下 放力 共公於 偏 的 質 位 之單 為 民形成的 Tiebout 式 競 的 爭 機 制 致 源 配 - 導 資 的有效 置(Tiebout, 1956) 。 Faulk 與 Schansberg(2009) 則 是 驗 發結展 是 有發響影 並現無 善 。 檢 合併縣市 濟 果 否 明顯 改 的效 果 Carr 與 對 經 Feiock(1999) 分 析 造 務公業 個九到 的市原因， 看 幾 城 吸 引 製 與 服業 司 城 觀 這 個 市從 1950 到 1993 年 間 合 併 前 和 合 併 之 後 的 變 化 。 他
們 的 確 發 現 合 併 會 導 致 經 濟 發 展 的 改 善 然 旦 同 其經市縣他 進的發展 步 著會就性 消 。 ； 一，而 較 在比 個 州一 濟 的計統樣 這 顯 失 如同 Feiock(2004) 與 其 他 學 者 所 指 出
在 檢 驗 合 併 的 政 治 、 經 濟 與 財 政 結 果 的 經 驗 證 據 之 後 ， 對
縣 市 合 併 的 論 述 僅 提 供 微 弱 的 支 持 ， 而 證 據 顯 示 合 併 對 減
少 成 本 與 提 升 率並 沒 特別 清楚 與 著。部 原於在因 並 有 明 效 。 效 有 顯 份 沒 清楚 證據證 合併的正 面 果 Martin 與Schiff(2011) 則 檢 驗 了 縣 市 合 併 三 個 面 向 的 績 效 ： 基 於 都
市 與 鄉 鎮 差 距 的 服 務 傳 遞 的 效 率 、 經 濟 發 展 的 績 效 、 公 平
的 增 加 ， 以 及 對 少 數 種 族 代 表 性 的 影 響 。 研 究 果 結 指 出 很 現支持 的 以 率 促 發，展 者 平 少發究研有 合市縣併 真 可 增加 效 、 經 濟進 或 增加 公 性。 高 度 勞 密集 型的 服 導會不 規模經 改 及，以 求 致 始 成開 ，本 動 務， 並 致 濟 善 追 一 性 ( 如
合 資 平 緩 提 升的 併 政 府的 薪 水 ) 被 為 和效 率 (Martin and Schiff, 2011) 。 認
而Faulk 與 Hick(2011) 的
究 主 要 集 中 在 美 國 中 西 部 地 區 ， 在 這 個 區 域 人 口 下 降 和 就
業 基 礎 和 州 政 府 政 策 變 化 的 財 政 可 行 性 ， 對 地 方 政 府 財 政
變 化 產 生 了 巨 大 的 影 響 。 當 前 的 經 濟 環 境 下 ， 在 很 多 州 隨
著 財 產 稅 的 改 革 ， 導 致 大 幅 削 減 地 方 政 府 的 預 算 。 其結 果 許 並 慮 在他。併合的度 究研的 國 是 方地正多政府 機 之危 ，中 考 一定 程 們 蒐集 來自 美 處 於 1970 年 以
來 縣 市 合 併 的 個 案 和 統 計 方 法 於 檢 驗 政 府 採 取 合 併 （ 即 選
民 批 准 了 合 併 公 投 ） 是 否 比 合 併 之 前 有 更 佳 的 經 濟 發 展 與
花 費 （ 就 業 率 、 薪 資 所 得 和 支 出 ） ， 並 且 與 州 的 平 均 數 相
互 比 較 。 透 過 地 方 政 府 的 就 業 率 ， 薪 資 水 平 和 支 出 等 綜 合
影 響 探 索 縣 市 合 併 的 影 響 。 縣 市 合 併 影 響 經 濟 發 展 提 供 一
些 有 趣 的 結 果 。 這 個 研 究 亦 透 過 不 同 統 計 模 型 來 探 索 縣 市
合 併 對 規 模 經 濟 與 效 率 改 善 的 影 響 ， 包 警察 與 防 水道 、資 源 康 、健 教 育 圖 括 消 地、門部下 垃圾 、、社政行、利福會 與 書館 等服 務。 因 如Martin 與Schiff(2011) 此，正 所 發 現 很 少 有 證 據
顯 示 地 方 政 府 的 合 併 透 過 服 務 傳 的改 善 或 樣層次 務來 降低 成發究。本研 現 承 諾其 遞 ， 對 同者 服 合市的實際表縣併 現無 法實 踐
(Martin and Schiff, 2011) 。 Feiock (2004) 認 為 合 併 並 沒 有 產 生 如 改
革 者 吹 捧 政 治 ， 經 濟 或 財 政 的 好 處 ， 而 是 導 致 增 加 稅 收 和
支 出 。 他 指 出 合 併 的 相 關 法 規 是 如 何 瞭 解 合 併 將 會 如 何 影
響 合 併 減 少 成 本 與 增 加 效 率 的 能 力 ， 但 是 特 定 利 益 會 減 少
這 些 法 規 的 效 力 ， 以 至 於 合 併 承 諾 一 直 沒 有 實 現 的 機 會 。
總 而 言 之 ， 縣 市 合 併 往 往 無 法 兌 現 自 己 的 諾 言 。 也 使 我 們
審 視 另 一 個 問 題 ： 那 麼 ， 為 什 麼 地 方 政 府 繼 續 奉 行 此 一 改
革 方 案 ？ 從 治 理 的 角 度 來 看 ， 財 政 壓 力 和 區 域 相 互 依 存 使
地 方 政 府 尋 求 其 他 途 徑 來 控 制 收 入 ， 資 源 和 經 濟 發 展 。 從
政 府 的 角 度 來 看 ， 縣 市 合 併 是 增 加 政 府 專 業 性 與 緩 和 區 域
的 政 治 影 響 。 從 政 治 的 角 度 來 看 ， 縣 市 合 併 至 少 可 以 潛 在
使 現 狀 改 變 ， 以 及 重 新 分 配 政 治 權 力 ， 因 此 ， 潛 在 的 權 力
再 分 配 可 以 促 使 重 新 考 慮 這 個 議 題 。 對 於 研 究 人 員 ， 建 議
額 外 勘 探 的 兩 個 主 要 途 徑 ， 一 個 方 法 論 ， 其 他 為 實 質 性 。
大 部 分 縣 市 合 併 研 究 是 基 於 單 一 個 案 研 究 設 計 。 這 個 領 域
將 受 益 於 更 多 比 較 性 的 研 究 性 。 其 他 研 究 還 需 探討 縣事合併 要 的 權 數 與 代力 值更得 。益題問 特別 是縣市併對少合 政治 權 的衝擊性表 深入 探討
(Martin and Schiff, 2011) 。
從 上 面
的 研 究 發 現 與 以 前 的 研 究 ， 我 們 可 以 發 現 當 時 候 縣 市 合 併
政 策 美 意 ， 已 遭 政 治 所 扭 曲 ； 而 且 從 美 國 的 實 證 案 例 得 知
， 薄 弱 的 證 據只持我們縣市合併是地方治理的萬靈丹。而在臺灣，縣市合併之後使得直轄市與非直轄市呈現 M 型 化的發展，臺灣的地方治理 將 現更 兩極化 呈 。 在 未 跨 協定亦 以 間 替 方 。 由 來 域合 作 可 視被 與地方之併市縣為合 發展的 選 案 藉 地 方 政 府 或 者 城 市 之 間 互 動 的 合 作 機 制
， 地 方 政 府 希 望 可 以 協 助 非 營 利 和 私 人 企 業 組 織 ， 進 而 促
進 地 方 的 經 濟 成 長 ， 個 人 收 入 與 企 業 數 目 的 增 加 ， 以 及 失
業 率 的 降 低 來 促 進 經 濟 發 展 。 雖 然 在 之 前 的 研 究 顯 示 地 方
之 間 的 合 作 對 經 濟 發 展 的 影 響 呈 現 正 向 或 負 向 的 結 果 。 但
是 地 方 競 爭 、 合 作 與 衝 突 是 促 進 地 方 發 展 與 個 人 福 祉 的 必
要 途 徑 。 而 經 濟 發 展 可 以 說 是 最 容 易 看 到 地 方 之 間 競 爭 、
合 作 與 衝 突 的 透 鏡 。 地 方 之 間 彼 此 競 爭 為 了 吸 引 企 業 ， 提
供 不 同 課 稅 和 優 惠 措 施 ， 以 增 加 居 民 的 就 業 機 會 與 收 入 。
因 為 規 模 經 濟 所 採 取 不 同 合 作 方 案 如 區 域 合 夥 組 織 與 跨 域
服 務 契 約的訂定，可能因為地盤意識，或黨同伐異而帶來衝突，這使得地方間的合作益形困難；因此， 跨 域 作 可 足 民滿 的眾需 求 促 升 合 行與策政 亦 以 與 理提的進治方地 與績效。 動 在 這 個 研 究 初 步 透 過 實 證 資 料 的 方 式 來 檢 驗
縣 市 合 併 前 後 的 比 較 ， 來 審 視 直 轄 市 與 非 直 轄 市 的 發 展 ，
研 究 發 現 提 供 證 據 縣 市 合 併 無 論 在 國 內 外 並 沒 有 產 生 所 期
待 的 效 果 。 縣 市 合 併 亦 有 可 能 只 是 選 舉 的 政 治 符 號 語 言 ，
在 未 來 對 臺 如何 ，以及其效 灣的發展會 用 多長時 的 察 果 我 們讓 續 下 。 要，需仍 更 間 觀 其結。 如何 ， 繼 看 去 參 考 目 書 自由時報(2013，5 月 10 日)。五都改制 人事費暴增 99 億，2013 年 2013，5 月 10 日。 2013 年 11 月 4 日擷取 http://tw.news.yahoo.com/%E4%BA%94%E9%83%BD %E6%94%B9%E5%88% B6-%E4%BA%BA%E4%BA%8B%E8%B2%BB%E6%9A %B4%E5%A2%9E99%E5%84%84-221804192.html。 紀俊臣(2009)。縣（市）合併改制直轄市理想性與現實性抉擇，中國地方自治，62 卷 8 期，頁 16-32。 紀俊臣、蔡承叡(2009)。一點多心國土空間規劃與地方發展。中國地方自治，62 卷 7 期，頁 2-14。
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附表1：縣市合併前(2009 年至 2010 年)臺灣地區各縣市在相關地方治理指標的表現 城市競爭力 (名次) 施政滿意度(名次) 赤字佔歲入比例(%) 歲入自有財源比例(%) 失業率(%) 平均所得 都市地價指數(%) 淨遷入人口數(人) 城市 縣市長 黨 籍 2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010 臺北市 郝龍斌 國民黨 1 1 18 19 3.80 6.70 76.67 83.05 5.8 5.2 740098 722568 101.29 102.06 -11430 -9740 高雄市 陳菊 民進黨 2 5 2 3 15.36 18.70 71.15 59.38 5.9 5.3 558474 540763 100.74 100.20 2580 2020 高雄縣 楊秋興 民進黨 8 13 4 1 7.84 8.99 55.50 46.15 5.8 5.1 432085 431712 99.43 97.18 -3060 870 臺北縣 周錫瑋 國民黨 15 16 22 23 6.07 11.16 78.41 73.30 5.9 5.2 531766 502602 101.03 101.00 21340 22150 臺中縣 黃仲生 國民黨 10 23 15 21 9.30 5.91 41.15 54.86 5.7 5.1 488174 435978 100.03 98.20 260 2810 臺中市 胡志強 國民黨 23 15 19 16 -1.52 10.71 53.66 73.76 5.8 5.4 443664 520864 99.50 98.66 1140 5060 臺南縣 蘇煥智 民進黨 5 21 5 11 4.45 8.98 71.92 46.01 5.9 5.2 566499 405901 100.00 101.66 780 930 臺南市 許添財 民進黨 18 3 21 5 4.63 14.35 45.16 59.67 5.9 5.1 410685 496103 98.93 98.74 -1990 640 宜蘭縣 林聰賢 民進黨 4 7 6 2 8.98 17.06 58.81 38.66 5.7 5.1 506177 444611 100.10 99.78 260 1130 桃園縣 吳志揚 國民黨 12 9 10 17 2.82 4.75 66.70 65.39 6 5.3 513383 508948 99.54 99.03 14.220 9670 新竹縣 邱鏡淳 國民黨 13 22 14 20 15.55 19.24 48.54 50.73 5.9 5.1 506930 517260 101.15 100.83 4540 5280 苗栗縣 劉政鴻 國民黨 7 6 3 13 12.62 42.04 42.12 40.56 5.8 5.3 415406 422885 99.33 99.01 -490 1390 彰化縣 卓伯源 國民黨 22 20 12 9 1.70 15.25 53.29 43.46 5.8 5.2 395858 401782 99.53 96.91 -4810 -2990 南投縣 李朝卿 國民黨 16 17 17 14 -1.08 8.52 45.56 48.94 6 5.3 399220 437179 99.14 97.08 -1950 -670 雲林縣 蘇治芬 民進黨 21 14 13 10 0.41 5.77 41.75 36.14 5.8 5.1 406732 379067 99.74 98.35 -1890 -410 嘉義縣 張花冠 民進黨 19 18 9 6 1.45 11.09 37.08 41.20 5.9 5.1 378468 360376 99.43 97.20 -2320 -2680 屏東縣 曹啟鴻 民進黨 14 11 11 4 -1.33 9.64 37.75 34.82 5.8 5.1 431226 422222 100.76 98.31 -4110 -400 臺東縣 黃健庭 國民黨 17 10 23 15 -3.08 6.78 37.76 33.90 5.8 5.4 380704 410655 99.30 97.43 -1670 1470 花蓮縣 傅崑萁 國民黨 11 4 20 7 0.33 11.77 39.33 35.76 5.9 5.4 433596 422802 98.85 98.39 -1520 360 澎湖縣 王乾發 國民黨 6 2 7 12 5.55 9.19 32.06 27.60 5.7 5.1 464747 483765 100.76 101.95 960 2510 基隆市 張通榮 國民黨 20 19 16 22 8.35 14.68 52.57 37.54 5.7 5.2 500110 483765 100.37 99.74 -1530 -1830 新竹市 許明財 國民黨 3 8 1 18 14.79 8.47 64.77 61.55 5.8 5.2 608012 595238 100.58 99.62 3320 3240 嘉義市 黃敏惠 國民黨 9 12 8 8 3.31 0.27 51.03 47.81 5.8 5.1 480061 446780 100.92 100.76 240 -1300
附表1：縣市合併前(2009 年至 2010 年)臺灣地區各縣市在相關地方治理指標的表現(續) 2010 城市 縣市長 黨籍 赤字佔歲入(%) 歲入自有財源比率(%) 臺北市 郝龍斌 國民黨 3.80 76.67 高雄市 陳菊 民進黨 15.36 71.15 高雄縣 楊秋興 民進黨 7.84 55.50 臺北縣 周錫瑋 國民黨 6.07 78.41 宜蘭縣 呂國華 國民黨 9.30 41.15 臺中縣 黃仲生 國民黨 -1.52 53.66 臺中市 胡志強 國民黨 4.45 71.92 臺南縣 蘇煥智 民進黨 4.63 45.16 臺南市 許添財 民進黨 8.98 58.81 桃園縣 朱立倫 國民黨 2.82 66.70 新竹縣 鄭永金 國民黨 15.55 48.54 苗栗縣 劉政鴻 國民黨 12.62 42.12 彰化縣 卓伯源 國民黨 1.70 53.29 南投縣 李朝卿 國民黨 -1.08 45.56 雲林縣 蘇治芬 民進黨 0.41 41.75 嘉義縣 陳明文 民進黨 1.45 37.08 屏東縣 曹啟鴻 民進黨 -1.33 37.75 臺東縣 鄺麗貞 國民黨 -3.08 37.76 花蓮縣 謝深山 國民黨 0.33 39.33 澎湖縣 王乾發 國民黨 5.55 32.06 基隆市 張通榮 國民黨 8.35 52.57 新竹市 林政則 國民黨 14.79 64.77 嘉義市 黃敏惠 國民黨 3.31 51.03
附表2：縣市合併後(2011 年至 2013 年)直轄市與直轄市在相關地方治理指標的表現 城市 縣市長 黨籍 城市競爭力(名次) 施政滿意度(名次) 赤字佔歲入(%) 歲入自有財源比率(%) 2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 臺北市 郝龍斌 國民黨 1 1 1 18 19 18 -4.02 5.43 9.31 84.08 79.35 58.88 高雄市 陳菊 民進黨 11 15 2 10 5 3 13.07 12.29 20.31 58.78 61.84 48.10 新北市 朱立倫 國民黨 18 17 4 17 17 13 12.18 2.17 11.28 83.20 67.88 58.01 臺中市 胡志強 國民黨 17 18 6 18 18 17 1.36 3.78 4.96 63.05 44.56 54.01 臺南市 賴清德 民進黨 12 10 3 3 1 1 10.11 -2.28 6.40 50.67 44.86 42.01 宜蘭縣 林聰賢 民進黨 5 4 8 6 2 2 13.65 6.47 -3.31 39.20 68.86 32.76 桃園縣 吳志揚 國民黨 6 6 12 16 14 12 1.78 8.36 -7.02 65.65 55.01 54.43 新竹縣 邱鏡淳 國民黨 10 5 10 12 13 9 11.06 0.33 -1.63 43.91 43.73 47.83 苗栗縣 劉政鴻 國民黨 9 7 15 9 3 14 30.46 -1.51 25.63 40.83 65.07 27.88 彰化縣 卓伯源 國民黨 13 11 13 5 6 15 9.09 1.18 8.92 45.18 57.7 26.34 南投縣 李朝卿 國民黨 19 19 20 15 15 19 1.04 21.58 0.34 35.16 42.76 20.72 雲林縣 蘇治芬 民進黨 15 16 19 8 8 10 7.37 8.95 3.02 44.99 28.07 23.13 嘉義縣 張花冠 民進黨 8 14 17 4 4 7 1.46 -4.25 4.20 25.78 43.61 14.24 屏東縣 曹啟鴻 民進黨 14 13 16 2 9 11 4.11 2.06 1.42 31.13 41.85 17.15 臺東縣 黃健庭 國民黨 16 12 14 13 12 4 1.69 -0.83 5.01 26.09 37.37 11.72 花蓮縣 傅崑萁 國民黨 7 8 11 1 7 5 6.11 4.59 -6.55 38.13 36.49 24.15 澎湖縣 王乾發 國民黨 2 3 7 11 16 16 2.82 1.1 9.83 30.07 31.12 9.06 基隆市 張通榮 國民黨 20 20 18 20 20 20 9.87 2.18 -1.59 46.18 36.82 29.62 新竹市 許明財 國民黨 4 2 5 14 11 8 2.92 5.94 -2.86 70.37 27.29 51.42 嘉義市 黃敏惠 國民黨 3 9 9 7 10 6 -3.10 -1.04 -2.99 53.27 70.28 32.22
附表2：縣市合併後(2011 年至 2013 年)直轄市與直轄市在相關地方治理指標的表現(續) 城市 縣市長 黨籍 負債年減率(%) 地方稅收年增率(%) 平均所得 失業率(%) 2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 臺北市 郝龍斌 國民黨 4.68 30.85 -9.09 14.71 -9.64 2.24 741113 704024 110854 7 4.4 4.4 4.3 高雄市 陳菊 民進黨 -7.04 6.72 -10.68 6.35 18.82 2.45 516116 487309 795806 4.4 4.4 4.3 新北市 朱立倫 國民黨 -20.34 -21.54 -15.01 9.74 20.85 7.09 515419 506143 828521 4.4 4.4 4.2 臺中市 胡志強 國民黨 -4.56 46.35 1.52 11.15 -9.29 8.07 485102 511603 798775 4.4 4.4 4.2 臺南市 賴清德 民進黨 -8.97 41.38 -6.94 2.62 -13.86 4.82 429952 487309 689633 4.3 4.3 4.2 宜蘭縣 林聰賢 民進黨 -16.00 28.61 3.24 8.94 37.37 -7.93 473219 406145 735915 4.4 4.4 4.3 桃園縣 吳志揚 國民黨 2.82 14.38 18.98 21.80 45.51 8.61 510191 509530 910259 4.4 4.4 4.3 新竹縣 邱鏡淳 國民黨 -9.02 -0.3 -1.80 17.00 20.07 -4.29 551317 569021 948898 4.1 4.1 4.0 苗栗縣 劉政鴻 國民黨 -16.02 5.84 -16.54 16.56 21.44 1.36 443007 432448 721849 4.4 4.4 4.3 彰化縣 卓伯源 國民黨 -14.88 -1.89 -11.01 3.35 28.04 7.60 396196 417594 686147 4.4 4.4 4.2 南投縣 李朝卿 國民黨 0.05 11.81 1.45 -36.63 6.49 2.63 443270 405789 689745 4.6 4.6 4.4 雲林縣 蘇治芬 民進黨 -1.40 -6.94 -2.79 2.01 10.16 3.17 386608 412278 530247 4.3 4.3 4.2 嘉義縣 張花冠 民進黨 -0.89 40.23 -4.05 -23.10 8.16 10.41 377228 392155 623006 4.4 4.4 4.2 屏東縣 曹啟鴻 民進黨 -10.37 35.2 -5.73 8.19 1.44 7.60 440478 429733 493886 4.3 4.3 4.3 臺東縣 黃健庭 國民黨 8.67 2.72 -15.64 9.93 21.63 9.67 373308 475333 606288 4.6 4.6 4.3 花蓮縣 傅崑萁 國民黨 -7.19 11.28 3.26 5.30 10.12 4.11 470430 475333 606288 4.4 4.4 4.3 澎湖縣 王乾發 國民黨 -10.44 61.79 -8.09 4.35 14.08 24.35 540532 412705 611795 4.4 4.4 4.3 基隆市 張通榮 國民黨 3.12 49.1 -7.74 9.63 -1.26 13.50 495408 467203 736131 4.5 4.5 4.3 新竹市 許明財 國民黨 -10.85 -13.14 1.59 11.47 4.68 9.53 583436 604880 962205 4.4 4.4 4.2 嘉義市 黃敏惠 國民黨 17.32 36.88 16.72 1.56 -7.83 5.25 478381 474522 739940 4.3 4.3 4.0
附表2：縣市合併後(2011 年至 2013 年)直轄市與直轄市在相關地方治理指標的表現(續) 城市 縣市長 黨籍 都市地價指數(%) 淨遷入人口或人口增加 2011 2012 2013 2011 (人) 2012 (人) 2013 (年增率) 臺北市 郝龍斌 國民黨 111.26 118.68 125.56 8212 23052 8.40 高雄市 陳菊 民進黨 101.08 104.15 108.56 1913 -1579 1.51 新北市 朱立倫 國民黨 112.73 126.08 141.11 14501 4535 5.84 臺中市 胡志強 國民黨 100.50 103.48 110.32 7461 6863 7.69 臺南市 賴清德 民進黨 100.56 101.77 107.83 -18 2899 2.50 宜蘭縣 林聰賢 民進黨 101.56 104.74 107.37 -1219 1479 -1.02 桃園縣 吳志揚 國民黨 101.59 103.44 110.00 17623 4082 8.37 新竹縣 邱鏡淳 國民黨 105.43 104 131.78 485 2603 12.27 苗栗縣 劉政鴻 國民黨 100.08 105.48 105.02 -6830 483 3.50 彰化縣 卓伯源 國民黨 100.51 117.58 108.48 -3499 -6731 -2.43 南投縣 李朝卿 國民黨 96.94 102.06 100.41 -3920 -2583 -4.99 雲林縣 蘇治芬 民進黨 97.80 104.56 102.20 -2983 -3061 -7.84 嘉義縣 張花冠 民進黨 99.34 98.2 102.20 -6982 -3838 -7.84 屏東縣 曹啟鴻 民進黨 100.06 98.17 99.83 -1270 -6461 -8.93 臺東縣 黃健庭 國民黨 97.13 101.23 107.27 -1401 -1800 -4.89 花蓮縣 傅崑萁 國民黨 98.62 101.11 107.27 -1401 -1433 -4.89 澎湖縣 王乾發 國民黨 103.80 97.81 126.77 894 339 17.35 基隆市 張通榮 國民黨 101.44 102.21 106.18 -3713 -3457 -7.30 新竹市 許明財 國民黨 101.48 113.06 107.09 1194 1678 11.95 嘉義市 黃敏惠 國民黨 101.15 103.92 103.08 -1502 -1029 -1.13
