權能區分的意義及其制度

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權能區分的意義及其制度

林桂國

權能區分說乃是國父孫中山先生所發明的一個最新而叉 F 進步的故治學說，由於這個新學說的發明，不僅是近代敢治

學史上的新創見，具有重要的學術價值，而且對於近代民主故治發達史上而言，尤具有重大的貢獻，為其他任何故治學說所

望塵莫及。

正由於權糧區分說乃是國女所發明的一個最新而叉最進步的一個故治學說，所以特別值得我們作深入的研究和闡揚，

現在我們便從客觀立場上，針對這個最新發明的權能區分說的理論及其制度，試作初步的和局部的窺探與說明，藉以瞭解權

能區分說的真面貌和真價值。誰為便於研究及闡述起見，特分為數點說明於次

••

壹

何謂權與能

談到權能區分說，首先要探討的第一個問題，便是何謂權與能。

現在先來研究何謂權?

所謂權，就是指民權的權，亦即指權能區分的權，若從已往一般的見解來說，可有兩種不同的解釋。其一固定作「權利」

(同 EE)

解，男其一是作「權力」(可。

dZ 『)解。在已往常有人把解釋為一種人民廳享的權利，例如美國的名敢治學家林 百樂(可 -E ﹒〉 -FEσRmo 『)在其所著「孫中山先生的故治學說」(吋官。可。 -Z 古巴巴。立『戶口命的。峙 ω 口口 JEHEωODV 一

書所云，即可親為此種說法的代表，我們站在客觀的立場上看去，認為此種說法，做頗有道理，實則並不很適當，應該把它

解釋為是一種權力才對。因為我們要知道，權利與權力不同。蓋所謂「權利」'乃是一種客體，是被動的性質，往往是為別

人所決定所賦予的，如像一六二八年英國聞名的「權利請願書」(可丘吉。口旦河

ZE) ，乃是經當時的國會通過後以請 願書的形式向國王查理士一世 (OE 『_-2-) 提出而經其確認賦予的。同時，須知權利乃義務之對，所以凡是民主國家的意

法襄面，在規定人民應享權利的時候，並同時規定人民有其應盡的義務。

民權的權，在現代以民為主的國家裹，一眼說來，都是指人民的主權和改權而言，誠如國父自己所說:「中華民國之

權屬於國民全體。」(五權憲法演詞)叉說 •• 「故治之權在於人民， ••.••• 是以人民為主體，人民為自動者。」(演講集 !!i

中華民國建設之基礎)人民既為全國最高的主權者，顯然是代表國家的一種主體，處於主動的地位，掌握全國的股權，具有

最高決定性的權力，全國任何最重要和最重大的事情，只要一經主體者的人民通過或同意，便成為最高和最後的定案，任何

~的~

個人都無權加以反對或推翻，如人民所具有的選舉權、罷免權、創制權、和接決權的行使，便是如此。於此，可見得所謂民 權的權，乃是超越於一般所謂的權利以上的權力了。 把民權的權，亦即權能區分所指的權，作為一種權力來解釋，除了上述理由之外，我們還可以根擴國笑自己所作的解 釋來說明，便可以更加明白。他說 .• 「現在要把民權來一個解釋，便先要知道什麼是民?大凡有團體有組織的眾人，就吽做 民。什麼是權呢?權就是力量，就是威勢，那些力量大到同國家一樣，就吽做權。力量最大的那些國家，中國話說是列強， 外國話說是列權。文機器的力量，中國話說是馬力，外國話說是馬權。所以權和力實在是相同。有行使命令的力量，有制服

群倫的刃量，就吽傲權。把民間權合起來說，民權就是人民的政治力量。」(民權主義第一講)這上面，國笑一則說，權

就是力量，那些力量大到同國家一樣，就叫做權。再則說:有行使命令的力量，有制服群倫的力量，就吽做權。這上面的解 釋，從未提及權利二字，顯然完全是指權力而言，毫無疑義。

所以我根攘上面國安自己的解釋，民權的權和權能區分的權，應作超越於權利之上的權力來解釋，才算事實相符

A 口。 現在進一步來探討何謂能?

所謂能，顯然是指政府而言，也即是指屬於政府方面的權力而言。因為我們都知道，政府所行使的，明明亦是權。所以

民權主義所主張的政府制度，吽五權憲法，如行政權、立法權、司法權、考試權、和監察權，無一不是權。國女曾經說過 •. 「故府替人民做事，要有五個權，就是要有五種工作，要分成五個門徑去做工。 ••••.• 政府有了這樣的能力，有了這些做工 的門徑，才可以發出無限的成力，才是萬能敢府。」(民權主義第六講)的確，政府要替人民做工做事，便非要有做工和做 事的權力不可。所以政府同樣是一個有權的機構，而且是一個具有五種治權的機構。 此外，我們叉要明白，國女在男外一種場合冀，將國家權力分為政權和治權兩種，政權是屬於人民的，治權是屬於政 府的。兩權的性質和名稱，雖各有不同，但同屬於權則一。那末，既然如此，國矢叉為什麼偏要將政府權稱為能呢?這自 有他的必然道理存在的。蓋依國女的見解看來，政府雖然具有政府權，但他的權力乃是從他的能力而來，亦即因為他具有 為大民保障自由和為人民圖謀生存幸福的能力而來，擴言之，即是政府的權，完全是立足於他本身所具有的為民服務的能力 基嘴上的。國女在民權主義襄面特別強調這一點，並舉出中國古代人民喜歡擁護最有能力的人來做皇帝為例，說得很遠澈， ，他說 •. 「譬如隨人民鑽木取火，敵人熟食，就可避去生食動物的危臉，後可製也種種美味，適於口腹之欲，所以世人便奉 他傲自主帝。鑽木取火，教人熟食，是什麼人的事呢?就是廚子的事，所以隨人民鑽木取火教人熟食便做皇帝，就可以說廚子 做皇帝。 .•...• 所以由中國幾千年以前的歷史看起來，都不是專以能夠打得的人才做皇帝，凡是有大能幹有新發明在人類立了 機核區分的意義及其制度 -- 61

一民主義學報 一于一一于 功勞的人，都可以做皇帝，都可以組織政府。像廚子、醫生、裁縫、木匠那些有特別能幹的人，都是做過了皇帝的。」(民 權主義第五講)由於中國古代的燈人民、神農氏、軒轍氏、和有巢氏等人都有了大才能和新發明，對人類生存立了功，所以 都被擁戴為皇帝，這事實說明了什麼?完全說明了敢府的權，都是由於「能」來的。由於政府有了幫助人民求生存的能力， 所以人民才把權力交給他。然後政府才有權替人民管理眾人的事，從事他所應傲的工作。 就現代的客觀事實來說，一般民治政府的權力，可以說完全是人民所賦予的，並不是敢府自身所能夠產生出來的，人民 顧意賦予敢府多少權力，政府便有多少權力。而人民究竟願意賦予政府多少權力，便要看人民所希望於政府辦理多少事情和 什麼事情而定。比如現今一個民治改府每年都有一定的施敢計劃和預算提出，而這個施政的計劃和預算，都要經過人民所選 出的民意機構來通過議決，才算定案。我們簡單的從這個過程的事實看去，便可以明白政府的權力，乃是從他能夠為民工作 服務的能力而來的。既然政府的權力，乃是從政府為民工作服務的能力而來，所以政府權的實質，便可以用一個「能」字做 代表，用「能」字更可以將政府權的實質直接了當的表現出來。尤其是用敢府權和人民權對稱的時候，用「能」字來作為政 府權的代稱，足以顯示與人民權有所分別。同時如果將人民權和敢府權稱呼起來，倒乎丈字稍嫌過長些，不若簡稱之為「權 」典「能」'這樣間簡單，叉明瞭，而且叉十分恰當。所以國女把原應稱為人民權典故府權，簡稱為權與能。並將權能劃 分清楚而稱之為權能分開制，實在高明得太多了。我們就從國女所創立的權能分開這個政治學新名詞看，便可以看出 國女的學識和才能，實在高人一等了。 總之，我們無論從任何方面看去，國女所創立的權能區分說，單從「權」與「能」這兩個名詞上看，實自有他特殊的 含義和獨到見解之處，值得令人重觀和敬佩。 '" 62 '"

貳

國父主張權能區分的經過

自從外人藉著強大武力的優勢，敲開了我國閉關自守的大門以後，我們認識了西洋的文明是那麼的進步，所以中國一般 有思想的人，便覺得要想中國強盛，便非事事做教歐美，不但是物質科學要學外國，就是一切敢治社會上的事情，都要學外 國，致造成極端的崇外思想，甚至草命成功以後，也同樣的想要把外國人所講的民權思想和制度拿到中國來實行，殊不知這 種冒冒的取措，實是中國邁向現代化過程中的一個極大的阻嚼，國女就曾經有過難句很精闢的話說:「外國的故治哲學和 物質科學，兩種學間的進步，叉是那一種最快呢?政治的進步遠不及科學。」(民權主義第五講)。的確，我們試從歐美的 民權發展上來看，難近二、三百年的時間，所得到的無非是形式上的民主，真正的民權，始終未見實現。就此而論，如果我 們冒目的去學習歐美的民主，去做行歐美的民主制度，那麼後果將是不堪設想的。民國初期的失敗，便是很好的教例。對於

現在西方民權的發展情形，我們足可以從國女的男一段話中得到證閉，他說 •• 「至於外國政治的進步﹒比較物質文明的進

步，是差得很達的，速度是很慢的。像美國革命，實行民權有了一百五十多年，現在能夠實行的民權，和一百多年以前，所

實行的民權，便沒有大分別。現在法國所行的民權，還不及從前草命時候所行的民權，法國從前草命的時候，所行的民權，

是很充分的，當時一般人民以為不對，大家要去反抗，所以至今，有了一百多年，法國的民權還是沒有大進步。我們要學外國

，便要把這些一情形分別情慧。」由國女上面的這搜話中，我們當可充分的暸解到，要建設中國成為一個現代化的國家，在

物質科學方面，我們可以充分的學習歐美的長處，做妓歐美的優點，但是在改治方面，故們要達成一個真正民權的國家，勢

必不能完全做教歐美，但是可注意的一點，就是要借鑑於歐美，因為歐美民權的發展是很早就開始了，即實行上來說也已經

有了二百多年以上的歷史。因此，如果我們能夠參考近代歐美民權發展的過程和實際經驗，在推展的效率上來看，就可避免

花去許多冤枉的工夫，便能獲得更大的成果了。

關於歐美在實行民權中的最大問題究竟在那裡呢?我們可以這麼說，就是民權發達後，人民便有反就放府的態度，無論

如何總是對敢府不滿意;這種現象的產生，國女早就看出來了，他曾引述過外國學者的話說:「一位瑞士學者說，各國自

實行了民權以後，故府的能力便行退化。這個理由，就是人民恐怕政府有了能力，人民不能管理。所以人民總是防範政府，

不許放府有能力，不許敢府是萬能。」文說 •• 「有一位美國學者說，現在講民權的國家，最怕的是得到了一個萬能敢府，人

民沒有方法去節制他;最好的是得一個萬能政府，完全歸人民使用，為人民謀幸福。」由上面這段話看起來，歐美的民權發

展到今天，其最大的問題就是人民對敢府的看法呈現了一種五相矛盾的態度，即是一般人所懼怕的和所最歡迎的，都是一個

有力量的萬能放府。而歐美的故治學者對其人民的這種「欲拒還迎」的態度，也深切的了解，此種對政府的態度將是政治進

步的阻暉，但仍倒乎還找不出解決的辦法。國女在研究歐美民權發展的過程中，亦發現這件事實，並且從這事實中發明了

最新和最有殼的解決辦法，這可由他在民權主義第五講中的一殷話獲得證明，他說 •• 「歐美學者只想到了人民對於肢府的態

度，應該要改變，至於怎麼樣改變的辦法，至今還沒有想出。我們革命主張實行民權，對於這個問題我想

f 一個解決的方法 ，我的解決方法，是世界上學理中第一次的發明。」叉說 •• 「這是甚麼辦法呢?就是「權與能要分別」的道理，這個權能分

別的道理，從前歐美的學者卸沒有發現過。」由上面這段話中，國女不但已經充分的瞭解到歐美現行民權的缺點，更從而

研究出一種解決的辦法，而這個解決的辦法，還是他自己所提出的!!權能要區分的道理。這種權能要分別的解決方法，

國失在男一搜話中也會提到過，他說 •• 「歐美學者現在只研究到了人民對於肢府的態度不好，應該要改變。但是用什麼方法

來改變，他們還沒有想到。我現在把這個方法已經發明了，這個方法是要權與能分開。」(民權主義第五講)，文說

•• 「歐

美人民現在對於敢府持反對的態度，是因為權與能沒有分閉，所以民權的問題，至今不能解決。」(同上)由此，我們便可

四 權能阻團分的意義及其制度 ..., 63 ...,

三民主義學報 五 充分明白，國突發明權能區分學說的經過，主要是由於歐美各國，自從實行民權制度以來，政府逐漸趨向於無能，不能替 人民盡到應盡的責任，同時民權也一直停留在十八、九世紀的代議制度中，無法作進一步的開展，因此才使國女有權能區 分說的發明，想從現今歐美代議制度的窮途中打開一條新的出路。 談到國女對於權能區分訝的發明，可以說完全是他晚年間的事。國失在倡導三民主義初期，並未談到權能工分問題 ，即在民國八年所發表的手著木三民主義的長篇論文宴，關於民權主義部份，亦未提及權能分開問題。 追民國十年七月間，國女在廣州中國國民黨特設辦事處講演「五權憲法」時，論及自由與專甜兩種力量，主張應維持 雙方平衡，他說 •• 「政治襄頭有兩個力量 •• 一個是自由的力量，一個是維持秩序的力量，政治中有這兩個力量，好比物理學 襄頭有離心力和向心力一樣。離心力是要把物體襄頭的分子離開向外的，向心力是要把物體襄頭的份子吸收向內的。如果離 心力過大，物體便到處飛散，沒有歸宿。向心力過大，物體愈縮愈小，擁擠不堪。總要兩力平衡，物體才能夠保持平常的狀 態。政治襄頭的自由太過，便成了無政府，束縛太過，便成了專制。中外數千年來的政治變化，總不外乎這兩個力量之往來 的衝動。」又說 •• 「兄弟所講的自由同專制這兩個力量，是主張雙方平衡，不要各走極端，像物體的離心力和向心力互制保 持平衡一樣。如果物體是單有離心力，或者是單有向心力，都是不能保持常態的。總要兩力相等，兩方調和才能夠令萬物均 得其平，成現在宇宙的安全現象。」這上面所說的政治真頭的兩個力量 •• 自由的力量，顯然是指人民而言，維持秩序力量( 亦即專制與束縛的力量)顯然是指政府而言，無異於說人民與政府兩方面的力量，應該維持平衡，雖未明白提出權能分開這 個名詞來，但與他後來所提出的權能平衡原則有闕，故亦可以說是他的權能區分學說，已在這個時候開始其萌芽詛醋的階段 了。 - 64 自是以後，到了次年亦即民國十一年，國女在上海為上海新聞報三十週年紀念所撰的一篇論文，題為「中華民國建設 之基礎」，在這篇文章真面，國女才開始提到「權」與「能」兩個字，他說 •• 「為人民之代表者，或受人民之委任者聽盡 其能少不竊其權。」但在這襄所提及的，還不過戲是權與能兩個字而已。至於權能分開這個名詞，還是根本沒有提到過。 攘我人所知，國女正式提到過權能分開這個名詞的，還是他在晚年間召開中國國民黨第一次全國代表大會之後發表三 民主義全部講稿的時棋所提出來的，當他在民權主義第五講真面談到如何解決民權問題的時候，尤其是在他提到要如何才能 改變人民對於故府態度的時候所提出來的。國女在民權主義第五講真面所主張的權能分開制，不但在國女全部遣教襄面 是首次的出現，而且亦誠如國女自己所說的，乃是世界政治學史上的第一次發明。關於這點，我們在前面已經把國女所 說的話引述過，這襄用不著再重援引用。 那末，在這襄我們要問，在國女以前的政治學說史上究竟有沒有過權能區分說的發明呢?記得在此以前歐美各國的學 EFEEtttsvBEfit--tfpfFLPP

dt 也 iz--BesaF 玄。 9 、包。可是考是 adadd 品也 者中如英國歷史上著名政治思想家洛克(古 EF 。早已在其名著「政府兩論」(吋詞。吋 ZEZSD 。 2 『口 BZH 一書上會主張過將立法權和包括外交權在內的執行權分立;叉如美國現今著名的行政學者古德諾 (HJSR 戶。 zag 詞) 在其名著「敢治與行敢」(可。工立的曲曲口已〉 aBEZH 『丘吉也一書中，曾把國家的意志分為「表達」和「執行」兩種，上學 兩氏的主張，從表面上看去，似頗與國女的權能區分說亦即敢權和治權分開說相類似。不過從實質上看去，被此仍有相當 的距離，尤其是關於立法權性質的說明，彼此的差距更遠。故在客觀的事實上看，權能區分說確是千真萬確的為國女在近 代敢治學史上的首次發明，並且亦正是解決當代民權問題的對症良藥。國女常說西方國家的物質文明是很進步的，值得我 們加強學習，至於有關精神文明的政治學理，便進步得很艘，不必樣樣去做效他們，現在由於權能區分說的發明，盆足以說 明圖文所說的話是完全不錯的。 。 但. .

參

歐美權能不兮的缺熙和流弊

國父在民權主義襄面，曾經一而再的說明遍，歐美的物質科學雖然很進步，值得我們的讚美和傲妓，但是他們的故治學 理，尤其對於民權問題，依然問題很多，迄今還沒有想到很合理很有效的解決辦法。比如他說 •• 「由此便知民權發達了以後 ，人民便有反抗敢府的態度，無論如何良善皆不滿意，如果持這種態度，長此以往，不想辦法來改變，政治上是很難望進步 的。」(民權主義第五講)那麼要如何才能改變人民對於政府的反抗態度呢?歐美至今還沒有新發明，還要等待偉大的中華 民國國女孫中山充生來發明權能區分的新學說新制度，才能夠解決。所以他說 •• 「現在世界上要改變人民對於政府的態度 ，究竟是用仲麼辦法呢?歐美學者只想到了人民對於政府的態度，應該改變，至於怎樣改變的辦法，至今還沒有想出。我們 革命，主張實行民權，對於這個問題我想了一個解決的方法，我的解決方法，是世界上學理中第一次的發明。我想到的方法 ，就是解決這個問題的一個根本辦法。我的辦法，就是像瑞士學者近日的發明一樣，人民對於敢府是改變態度，近日這種學 理之發明，更足以證明我向來的主張是不錯。這是仲麼辦法呢?就是權能要分別的道理，這個權能分別的道理，從前歐美的 學者沒有發明遇。」(同前)的確，關於權能區分的學說，在國女以前確未曾有人發明過，就此足以置明國艾是一位了 不起的政治發明家，同時亦足以證明歐美並沒有權能區分的學理，和沒有實行權能區分的制度。 說到這冀，亦許有人要說，國女所發明的權能區分說不外是故治學上分權學詣的一種，而分權學說在西方政治學史上 早就有人發明過了，尤其是法國的大敢治思想家孟德斯站(切"『。口已巾 ZSZZE2) 所主張的三權分立說不早就聞名 於世而風行一時嗎?不錯，站在分權學說的立場上，彼此間有許多類似之處，但由於分權所探用的原理和方法各有不同，以 致造成彼此的差距，不能完全一賞?一則走向人民無權敢府無能的自由主義，一則走向人民有權政府有龍的三民主義。而造 權能區分的意義及其制度 ~ J 、 、../ '" 65

三民主義學報 七 和差異的主要康問 a 便是由於有無實行權能區分為離聽 c 此外，我們交從歐美各國敢府的現行制度看去，也很少發現他們實行權能區分制度。不錯，現代歐美各國，既有代表敢 府機構，亦有代表民意機構的政權機關，彼此完全分閉，分別各自行使其職權。從表面形式上看去，似有權能區分的味道， 但在事實上，並非真正如此，試就最具代表性的英國和美團來說，英國是現今世界上最典型的內閣制國家，彼邦內閣的閣員 ，必讀從現任民意機構的國會議員中產生，這就是說 •• 內閣閣員同時就是國會議員，亦即是政府機關與故權機構溫清不惰， 這豈不是權能混合不分嗎?事於美國，大家都知道他是一個典型的總統制國家。而彼邦屬於敢府機關的副總統，依照憲法的 規定，應該同時兼任屬於具有較大權力的民意機構的參議院議長，亦使故權機關和故府機關混淆不清，亦可以說是權能不分 的交一個重要事例。 老實說，在現今歐美各國現行改制中有類似權能區分制的，要推美國自一九 O 八年維琴尼亞洲(〈 ZEEO) 的史托頓 市 (mzt 司已 8) 所首先揉用的市經理制(、 Eon-ζzgmmEMU-8) 了，不過美國的市經理制的探行，僅限於部分 的地方城市而已，至於最重要的全國性中央敢制，就很少實行了。 總之，我們無論從思想學說上看，或從現行實際制度上看，國女認為歐美各國既未有過權能區分的完整學說，亦未有 過權能區分的完整制度，這話是完全正確而有根攘的。 依上說來，歐美各國既未嘗有過完整的權能區分學說和制度，所以才必然的亦不斷的會產生很多的缺點和流弊，致使現 今各菌研普遍實行的民主制度，暴露了種種的弱點和漏洞，給予極權主義者如法西斯主義、納粹主義，尤其是共產主義者以 實挽細起的機會，而形成了今天混亂不安的世界。 那崖，現在我們便進一步要間，由於權能不分，究竟可能會產生什麼缺點和流弊呢?根攘我們從客觀立場觀察的結果， 最實畏的、約有下學數端﹒. 第一、分權原理 (ω 呵。 oznz 。口。 HHgt 司已)雖具相當完整的理論體系，並為現代一般民主國家所普遍探用，可是他 們的分權方法〈無論是孟德斯揖主張的三權分立制或韋羅比(主 =2mz 身)，伯倫尼爾蒂(切『 gnm} 立)等的五權分立制 都好)，都是將人民和政府的權與能盟合在一起來分的，這顯然違背了科學分權法的原理原則。因為一種被認為最科學和最 進步的分權原理和方法，首先必賓將什麼人和什麼機構應該做起一什麼事或不應該做起一什麼事，彼此的界限權限和職責，都應 該分得清清楚楚，絲毫不能模糊，更不容混合，尤其是人民與敢府之間，無論在地位上，性質上和任務上，彼此都是大大的 不相間，一則必須要有充分的權，一則必須要有充分的能，權能分開得清清楚楚，以及彼此的關係說得明明白白，然後進一 步才能談到人民的權要怎樣分法，故府的能要怎樣分法，蓋必如是，然後才符合了科學的分權原理與方法，亦必如是，然後 _可証: 66

--才能建立最新和最完整的分權論體系。但是一現今各民治國家所採用的分權原理和分權制度並不如此，他們並沒有探行權能區 分的原理和制度，以致分權論本身陷於不健全不完整的境地，不足以適應現階段社會的需要，這可以說是權能不分的第一個 缺點。 第二、由於權能不分的結果，必然的會使一般人民普遍發生一種對改府的懷疑和恐懼的心理。懷疑和恐懼什麼?就是懷 疑和恐懼敢府一朝有了高度的能力而無法加以有效控制之後，做起壞事來，必至於不堪設想而文無法收拾的地步;尤其是在 十八、九世紀時期，人民剛剛脫離了專制魔王的君主制度不久，所受專制王朝的壓迫和摧殘的痛苦，業已具有深刻的經驗和 教訓，所以自從實行民主制度之後，人民對於敢府，便時抱疑懼和防患，有時甚至於生出反對和反抗的態度，儘量限制改府 的能力，多方型肘，不讓他有多大的作為。關於這點，國女在民權主義裡面，曾經說得很清楚，他說 •• 「大家此時對於政 府，有一種特別觀念，這種觀念是怎樣發生的呢?是由於難千年專制改體發生的，因為難千年的專制改體，多是無能力的人 做皇帝，人民都是做皂帝的故諱，在中國四萬萬人，就做過了幾千年蚊誨，現在雖然是推翻專制，成立共和改體，表面上固

然是解放了，但是人民的心目中，還有專制的觀念，還怕有皇帝一樣的故府來專制，因為怕再有皇帝一樣的故府來專制，想

要打破他，所以生出反對改府的觀念，表示反抗故府的態度。」(民權主義第五講)文說 •. 「各國自實行了民權以後，故府 的能力便日行退化，這個理由就是人民怕敢府有了能力，人民不能管理。所以人民總是防範敢府，不許敢府有能力，不許放 府是萬能。」(同前)那麼，人民這樣疑懼敢府乃至於反對改府心理的由來，究竟係來自那裡呢?簡單一句話，乃係由於人 民的權和改府的能沒有分開的緣故。蓋由於權能不分，人民無充分的權可以控制改府，於是便產生人民不信任敢府的心理， 更由於人民不信任敢府的心理，還造成敢府的無能，不能多做事，其最後的結果如何呢?「到了改府不能做事，國家雖然是 有政府，便和無故府一樣。」(向前)像這樣到了有改府等於無故府一樣，還成一個國家嗎?所以由於權能不分，致造成敢 府的無能，這無疑的可以說是權能不分的第三個缺點了。 i 第三，由於權能不分的結果，不但使改府陷於無能，而且有時亦可以使人民陷於無權，民權便不能充分獲得發達和發展 。這個道理，亦是極為彰顯而易見的。因為在權能不分的制度下，一方面固會產生人民不信任敢府的心理當反轉過來說，亦 同樣會產生故府畏懼人民的心理。由於故府發生畏懼人民的心理，他便會想法於事先防止民權的發展，以德國的俾斯麥時代 對付民權發展的方法為例，便可以得一有力的證明。國安在說明近代民權發展的第三次障再時說 •• 「第三次是俾斯麥用最 巧妙的手段，去防止民權，成了民權的第三次障碑。」(民權主義第四講)文說 •• 「近幾十年來歐美最有能的故府，就是德 國俾斯麥當權的政府，在那個時候的德國改府'的確是萬能改府，那個故府本是不主張民權的，本是要反對民權的。」(民 權主義第五講)國女還有了段話說得更清楚，他說 .• 「俾斯麥用這樣方法對待社會主義，固定用事先防止的方、法，不是用為 權能區分的意識及其制皮 J 、 ..., 67 ...,

ft E 主義的扒手報

衝打祠的方法，用這種話兮的方法，就是在無形中袖的本入云要爭的描題，到了人民無問題可爭，社會自然不發生革命，所以

別是俾斯麥瓦對民榷的很大手段。」(民權主義第四講)於此，可見得在俾斯麥的萬能政府之下，便會產生人民無權的事實

，而造種事實之所以造成，無疑的乃是由於權能不分的必然結果，而這種結果，顯然不是現代民治制度的理想，並且構成為

現代民權發達的大障再!所以，由於權能不分的結果，能使政府有能了，廣大的人民如沒有權來駕取有能的故府，總而言之

，由於權能不分之故，往往會造成權與能相互為害，亦即是說，權必會設害能，而能亦必會設以能害權，而各蒙其害。這無

疑的乃是權能不分的第三個缺點。

第四、由於權能不分的結果，不但可能而且必然的會產生另一不良的後果，即是造成人民自相矛盾的心理狀態，阻蹲了

政治和民權的進步。所以國安說

••

「現在各國學者，研究已往民榷的事實，得到了許多新學理，那是些什麼學理呢?最近

有一位美國學者說

••

現在講民權的國家，最怕的是得到了一個萬能的政府，人民沒有方法去節制他，最好的是要得一個萬能

敢府，完全歸人民使用，為人民謀幸福。這一說是最新發現的民權學理，但是所怕所欲，都是在一個萬能政府。」(民權主

義第五講)所欲與所怕的，慨然都是一個萬能政府，這豈不是人民自相矛盾的心理狀態嗎?這種矛盾的心理狀態，如果繼續

讓他不斷的發展下去，其結果，必然會阻釋放泊的進步的。所以圍坐說

••

「如果堅持這種態度，長此以往，不想辦法來改

變，改治上是很難望進步的。」(同前)而人民這種矛盾的心理狀態，是怎樣造成呢?完全是由於權能沒有分開清楚的情形

下造成的。所以，由於權能不分的結果，而至造成人民自相矛盾的心理狀態?以致阻嚼了故治的進步，這無疑的乃是權能不

分的矛四個缺點。

第五、國女曾經這樣說過

••

「講到國家的政治，根本上，是要人民有權，至於管理敢府的人，便要付之於有能的專門

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_{」(民權主義第五講)叉說}

••

「現在歐美人無論做什麼事，都要用專門家，譬如練兵打仗，便要用軍事家，開辦工廠'

?要用工程師，對於政治也知道要用專門家，至於現在之所以不能實行用故治專家的原因，就是由於人民的舊習慣，還不會

改變，但是到了現在的新時代，權與能是不能不分間的，許多事業二疋是要靠專門家的，是不能限制專門家的。」(同前)

於此，我們便可以明白，現在政治的一般趨勢完全是走向專家故治。但要達到這個目的，最要緊的條件，便是要人民信賴專

們家，不能過分的限制改府專家們的行動。而要人民信賴故府的專家，必須實行權能分開制，始能做到

o

否則，如果權能叫

分聞，故府的專家們便不能取得人民的信任，處處嘆牽制，根本無從發揮他們的能力，這怎能夠實現專家敢治呢?專家故治

部不能實現，則政治便無法進步，現代民主政治進步之所以如此的遲棋，此實為其主因之一。我們從這方面看去，無疑的可

以看出，這是權能不分的第五個缺點。

總之，我們無論從任何方面看去，尤其是站在民權主義的立場看去，現代民主政治中的權能不分制度，其缺點及其可能

... æ

3零 ‘ !-Evi--ttzg 喝 aaa 發生的毛病是很多的，尤其重要的是在根本上，它就妨再了民權的發展，和敢泊的進步。這實在是很值得我們注意及研究的 問題。以上所述權能不分的流弊和缺點多不過略舉其較大者言之而已。但僅就上述諸弊端，已足使近代民主敢抬蒙上無法洗 幣的污點和弊病而急需研求補教之道了。

肆

權能區分說創立的動機與目的

前面我們說明了自歐美實行民權制度以來，由於實行權能混合的結果，產生了很多的問題和很多的流弊，接著，我們便 來談談國女創立權能區分說的動機與目的，俾使吾人對於權能區分說的提出，能作更進一步的暸解和認識。 首先我們談到國女提出的權能區分的動機，根攘我個人研究的結果，認為國父之所以提出權能區分學說的主張，至 少有下列三點動機﹒. 第一，由於歐美實行民主政治多年以來，在民權上，始終未能有長足的進展，而我們革命要實行民權，便不能重蹈歐美 的覆徹，對於這作為民治基礎的民權，不能加以忽圖，需要進一步的研究民權不發達的原因，進而提出解決的辦法，關於這 一點，國究會這樣說過 •• 「至於外國民權所以沒有大進步的原因，是由於外國對於民權的根本辦法，沒有解決，由前幾次 所講的情形，便知道歐美的民權政治，至今還是沒有辦法，民權的真理，還是沒有發明 o 」(民權主義第五講)叉說 •. 「所 以近來民權的發達，不是學者從學理上發明出來的，是一般人民順其自然做出來的。因為總是順其自然去傲，預先沒有根本 辦法，前後沒有想過，所以歐美實行民權，在中途便遭了許多挫折，過了許多障碑。」(向上)由上面這段話看起來，我們 便可以很輕易的明白，歐美實行民權，因為沒有從根本上去發掘問題的癥結所在，所以在故治上也無法提出解決的辦法，總 是順其自然的去傲，更何況歐美各國在實行民權的時候，還經過多次的障暉，當然會遭受到重大的挫折而無法進展。至於我 們中國實行民權的時候，便不能完全做教歐美了，否則不但畢不好，反而越學越壞了，因此他文說 .. 「我們要中國進步，民 族的前途沒有危險，自己來實行民槽，自己在根本上，便不能不想出一種辦法。」由於為了要中國敢治的進步，為了使我們 一躍而為民權最發達的民主國家，經過國女的深思竭慮與研究發展的結果，終於有了權能區分說的新發明，而為解決近代 民權問題的圭祟。因為在政治上實行權能區分之後，人民為了要充分控制敢府，便應具有充分的民權，民權才能有充分發展 的機會。故為求民權制度的進一步發展，來達到民權進一步的擴張，此為國突發明權能區分說的動機之一。 第二、由於現今實行民權的國擻，其故府的功能日益萎縮退化，幾至陷於無能的地步。而推究其原因，可以說是由於人 民對故府的疑懼心理在作祟。我們要知道，現代的民主政治乃是由過去的君主專制制度改變而來而這一改變的時間，距離還 不太久，人民對於以往專制敢府的殘暴，驚悸的心理猶存，一時不容易完全改變，所以關於這一點，國究會引譚一位美國 權能區分的意義及其制度 69 --O

民主義的叩報 學者的看法，他說 •• 「有一位美國學者說，現在講民權的國家，最怕的是得到了一個萬能故府，人民沒有方法去節制他;最 好的是得到一個萬能政府，完全歸人民使用，為人民謀幸福。」(民權主義第五講)由於人民所懼和所欲的都是一個萬能改 府，這種自帽矛盾的心理狀態，當然促使敢府的機能日行退化，終至成為一個無能政府，而我們叉如何能要求其在政治上的 草新扎進步?叉如何能要求其為人民謀取最大的福利呢?因此，我們可以確定一件事實，那就是由於人民對於故府的能力， 始終持有一種不信任不合作的態度，也就是反抗敢府的態度，終至造成了敢府機能的退化。試想由於人們對權能的觀念混淆 不清，致造成敢治進步的阻醋，不是一件很可悲的事實是早就看得清楚了，他會這樣說過 •• 「由此便知民權發達了以後，人 民便有反抗敢府的態度，無論如何良善皆不滿意。如果持這種態度，長此以往，不想辦法來改變，故治上是很難望進步的。 」(民權主義第五講)至此，我們便可以很肯定的看出，國女之所以提倡權能區分說，完全是為了消除人民對於敢府的疑 懼心理以改變人民對改府反抗的態度，由反對阻撓變為信任合作，以增強攻府的功能，促成政治的進步。因為在權能區分制 之下，人民有權可以控制改府，便不怕敢府會專制了，便可以改變不信任為信任了。所以為改變人民對政府的疑懼態度，這 可以說是國女提出權能區分說的第三個動機。 第三、實行分權制 f' ，此實為近代民主改治主要特徵之一，故凡實行民治的國家，幾無不實行分權制度。但近代的分權 制度，都是以孟德斯揖吋三權分立說為基礎的，而孟民分權學說之不夠科學，致使權能混淆不清，缺點叢生，更令人們不滿 依國艾的眼光看來，更深感以往包括了孟德斯捕學說在內的諸分權學說，都未嘗把權能分聞，因此才從他的偉大學問和經 驗中，創立了以新分權為基礎的權能區分說，由於這個學說的創立，不但在前面已經說過是由於歐美各國權能不分產生的弊 端，可以一一避免，而且可以使作為近代民主基礎的新分權論體系完全建立起來。開闢了新分權制的新境界，並因而促進近 代民主改治的大進步。故促使近代新分權制度的建立與推行，實可親為國女創立權能區分說的第三個動機。 以上，我們僅就國艾提出權能區分的動機，作扼要的說明，接著我們便要進一步談到國女創立權能區分說的目的。 談到國哎，創立權能一區分說的目的，我們可把它分成五點來作扼要的說明 •. 第一個目的，就是要建立真正的民主制度。我們知道，權能區分的最終理想就是確實做到人民有權，政府有能，使各有 各的統屬，各有各的作用。以充分的民權，也就是將選舉權、罷免權、創制權、和復決權交由人民來充分行使，使人民有權 可以伸縮自如的管理政府。使敢府能夠服務人民，不敢為非作惡，像這樣用人民充分的權來充分節制政府的能，人民便不會 懼怕敢府的力量太大，進而建立人民對敢府的信賴。這樣才能算是建立一個真正的，完全的民主制度。所以建立真正的民主 制度，無疑的可以說是國艾創立權能區分制說的第一個目的。 第二個目的，就是要建立真正有作為的萬能政府。我們知道在權能區分的制度下，一個理想的政府就是五權分立的故府 70

，那麼這個五權分立的故府究竟是一個怎樣的故府呢?它到底是好呢?還是壤的呢?我們只要根攘國女在民權主義第六講 裡面一毆講潰，就可以很清楚的了解了，他說 •• 「我們現在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要探用外國的行股權、 立法權、司法權，加入中國的考試權和監察權。連成一個很好的完壁，造成一個五權分立的故府。像這樣的故府，才是世界 上最完全最良善的故府。」叉說 •• 「故府有了這樣的能力，有了這些做工的門徑，才可以發出無限的威力，才是萬能改府。 」國女為進一步強調建立萬能政府的重要性起見，並會列舉十九世紀德國轉屬為強的鐵血宰相俾士麥時代所建立的萬能故 府為例，說明建立萬能放府的迫切需要。但要如何建立萬能故府，最重要的前提，便是要實行權能分開。由此，我們可以確 切的明白，唯有在權能區分說的優良理論基礎下，一個大有為的萬能敢府的理想，才可以充分的建立起來，負起教民救國乃 至數世界的大責任。所以我們也可以這樣說，建立一個真正有作為的萬能故府，來替人民謀最大的幸福，替國家社會謀最大 的進步，這顯然可以說是國女創立權能區分說的第三個目的。 第三個目的，就是為了要實現專家敢治。我們知道專家敢治是現行民主敢治的一大趨勢，而國女早在民權主義的講演 裡面曾經再三的強調過，他說 •• 「講到國家的政治，根本上要人民有權，至於管理敢府的人，便要付之於有能的專門家。把 那些專門家不要看作是很榮耀很尊貴的總統總長，只把他們當作是駕汽車的車夫，或者是當作看門的迎捕，或者是弄飯的廚 子，或者是診病的醫生，或者是做屋的木匠，或者是做衣的裁褲，無論把他們看作是那一種的工人，都是可以的。人民要有 這樣的態度，國家才有辦法，才能夠進步。」從上面的這段話一干起來，我們知道要國家有辦法，要故治能進步，必讀更進一 步的實行專家股治。而專家敢治的理想只有在權能區分的故治制度下，才可以獲得完全的實現，因此實現專家敢治可以說是 權能區分的第三個目的。 第四個目的，就是要實現科學化的新分權制 •• 我們知道歐美自實行民權制度以來，產生了不少的問題，其最大的原因就 是因為權能不分的結果，而由於權能不分的結果，至少我們可以輕易的發現到兩個大缺點，其一就是人民與改府之間，容易 發生衝突。其一了就是故府的能力因此不能獲得補充，無法多做有利於國家社會的事情。像這樣的兩大弊端是必須要徹底改 草的，但是要如何的去改草呢?國女有一句話說得好，他說 •• 「我們要不蹈他們的覆轍，根本上要人民對於故府的態度， 分開權與能，把故治的大權，分開成兩個，一個是政府權，一個是人民權，像這樣的分閉，就是把政府當作機器，把人民當 作工程師。」(民權主義第六講)很顯然的，為了徹底消除權能混淆的弊端，唯一解決之道，就是將權與龍的界限重新畫分 明確，唯有這樣才能使一個萬能的故府建立起來，也唯有這樣才能實現一種合理化，並且科學化的新分權制，當然，這文是 權能區分制度的一個劃時代的任務，也只有權能區分的制度才能夠充分的實現這個理想，這文可以說是權能區分說提出的第 四個目的。 能區， fA 的意義及其制度 ... 71 ...

三民主義學報 第五個目的，為求自由與組織均衡問題的解決。誠如大眾所知道的事實，自由與組織的均衡問題，是迄今政治上一直存 在的問題，也是古今中外的故治學者和社會學家一直在亞思獲得解決的問題。西方的著名學者羅素(切。 mcgZ]) 在他的名 著「自由與組織」(目 JZa 。自〈 Zmg 。品 SE 丘吉口)一書中就會再三的強調很久迄今以來，整個人類社會的演變，事 實上就是說明了自由與組織五相對立與相箏的僵局。為了打破這個僵局，西方著名學者孟德斯揖會倡立三權分立一說，首次 企圖解決此一平衡的問題。然而，由於西方的社會環揖結構不斷的變換，往往造成政治方面的制度修正，所以一直無法獲得 圓滿的解決。那應究竟要如何的一種改治制度，方能達成解決這個問題的任務呢?這一點，我們可從國父在五權憲法的聽 句話中看出他之所以會提出權能區分的學說，要解決自由與組識的均衡間題亦是其主要的目的之一;他說 •• 「政治裡頭有兩 個力量，一個是自由的力量，一個是維持秩序的力量。政治中有這兩個力量，正如物理學裡頭有離心力和向心力一樣。」很 顯然的，他所說的這兩個力量就是指的自由與組織的力量，他接著說 •• 「敢治裡頭的自由太過，便成了無政府，束縛太甚， 便成了專制。」既然如此，那麼如何才能使改治不致走入極端而求得平衡呢?我們膜諸國父有關民權的講演之中，便很容 易的可以找到解決的辦法。他在民權主義第六講中曾說過這麼一殷話，他說 •• 故治之中包含有兩個力量 •• 一個是放權，一 個是治權，這兩個力量，一個是管理敢府的力量，一個是政府自身的力量，一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量 。」很顯然的，這兩個力量，正是自由與組織的說明，那麼依我們客觀的看法，如要徹底解決民權的問題，必讀便放權與治 權能夠達到彼此相五平衡，然後才能求得故治的安定。因此就必須要實行權能區分的制度，才能有所成就。所以，我們認為 實行權能區分的故治制度的第五個目的，就是為求達到自由與組織的平衡。蓋惟有促使自由與組織的平衡，然後才得民權問 題的徹底解決，和維持敢治的安定。 從前面所述國女創立權能區分說的動機與目的，不過略學其較重要者言之而已。而我們即就前學的動機與目的看起來 ，便可以從而瞭解權能區分說更深一層的意義，及其在敢治思想史的地位和價值的重要性，至足令人予以重贏了。

伍

權能區分的一意義

在未論及檀能區分意義之前，讓我們先從權能區分說這個名詞說起。談到權能區分這個名詞，記得有些人向我書面提起 過，同時我在三民主義研究所授課時，亦有些一研究生以此為間。因為關於這個問題，以往確有過三種不同的說法 •• 如「權能 分別」'「權能分開」'和「權能區分」。那麼，這三個不同的名詞，究竟接用那一個較為適當呢?不錯，這三個名詞說起 來都是各有其道理和根攘的。但依我們從容觀的立場上看起來，彼此的不同，僅能說是大同小異而已。並且這種小異，在事 實上彼此可以說是密切關珊，可以同時適用的，原來權能分別和分閉，都是國父自己說過的。他有時候是用「權能分別」 ..., 72 ...,

來說明，比如他說:「這是什麼辦法呢?就是權與能要分別的道理，這個權與能要分別的道理，從前歐美的學者都沒有發明 過。」(民權主義第五講)但在男一毆話宴，卸用「權能分開」一語，他說 •• 「我現在所發明，是要權與能分閱，人民對於 政府的態度，總是不能改變。」(同前〉從上面這兩段話裹，可見國艾有時用權能分閉，亦有時用權能分別﹒分開與分別 ，其義雖略有不同，但有時亦可以混用，所以國父在同一段話真，有時候亦把分閱和分別同時並用，他說過 •• 「中國要分 開權與能，是很容易的事，因為中國有阿斗和諸葛亮的先例可援。 ...••. 歐美人民對於敢府不知道分別權與能的界限，所以他 們的民權問題，發生了兩三百年，至今還不能解決。」(同前〉 在上學的例子中，權能分開和權能分別，都是國失自己所常用過的名詞，可是他自己並沒有用過權能區分這個名詞， 權能區分這個名詞是我們研究國欠思想的學人所常使用的，就以我個人來說，就是如此。我為什麼要用權能區分這個名詞 呢?因為在有關國欠這個學說中，我們把他歸納和分析起來，顯然包含有分聞和分別兩種意思在內，所以如果單用分閱或 分別，都不能骸括這個名詞的全部意義，惟有用權能區分的名稱，才能同時包含分聞和分別的意思在內，而駭括這個學說 的全部意義，但如若單獨探用權能分開和權能分別這兩個名詞中的任何一個，當然亦是可以的。 關於權能區分的名詞，我們已有了明白交代之後，我們進一步便要對權能區分本身的意義，要有一個簡單扼要的說明， 根攘我們研究分析的結果，認為國欠的權能區分詣，最重要的意義，約包含下面幾點 •• 第一，權能區分說的第一個意義，是要把國家的政治權力分成為兩個獨立的體系，各有所屬和作用，這兩個不同的體系 ，即是時代表人民的政權(權)和代表政府的治權(能)，劃分清踅，而使之平衡 •• 關於這點，國失自己有幾段話說得很 清踅 •• 「在我們的計劃之中，想造成的新國家，是要把國家的政治大權，分成兩個，一個是改權，要把這個大權，完全交到 人民的手內，要人民有充分的政權，可以直接去管理國事，這個故權，便是民權。一個是治權，要把這個大權，完全交到政 府的機關之內，要改府有很大的力量，治理全國事務，這個治權，便是政府權。」(民權主義第六講〉又說 •• 「在人民和政 府的方面，彼此要有一些一什麼的大權，才可以彼此平衡呢?在人民方面的大權，剛才已經講過了，是要有四個政權。這四個 政權是選舉權、罷免權、創制權、直決權。在政府一方面，是要有五個治權，這五個治權就是行政權、立法權、司法權、考 試權、監察權。」(同上)在男外一段話裹，更簡單明暸的說 .. 「這四權和五構，各有各的統屬，各有各的作用，要分別清 楚，不可紊亂。」(同前) 第二，權能區分說的第二個意義是要使一個有能力有作為的政府，完全為人民所管制。因為惟有這樣做，才能改變人民 對於政府的態度，由不信任到完全信任，而其最重要的方法，便是要使人民具有四個直接民權，即選舉權、罷免權、創制權 、和復決權，人民有了這四個民權，便可以直接管理政府。誠如國交自己所說 •• 「民權就是人民用來直接管理這架大馬力 四 權能區分的意義及其制度

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... 73 ...

三民主義學報 一五 的機器之權，所以四個民權，就可以說是機器上的四個節制，有了這四個節制，便可以管理那架機器的動靜 ••.••• 人民有了這 樣大的權力，有了這樣多的節制，便不怕敢府到了萬龍，沒有力量來管理，敢府的一動一靜，人民隨時都是可以指揮的。」 (民檀主義第六講)但要如何才能達到人民有權管理敢府的願墓呢?最主要的方法，還是要實行權與能分開。所以國欠說 •• 「歐美學者現在只研究到了人民對於故府的態度不對，應該要改變，但是用什麼方法來改變?他們還沒有想到。我現在把 這個方法已經發明了，這個方法是要權與能分開。」(民權主義第五講) 第三，權能區分說的第三個意義，乃是為求現代民權問題的根本解決。蓋依國女的見解看來，現今歐美各國民權問題 很多沒有獲得解決，比如人民心理的矛盾，敢治沒有進步，民權發展遲滯，代議制度流弊層生，故治學理上亦沒有新發明等 等，誠如國女自己所說 •• 「民權問題在外國故治上，至今較有解決辦法，至今還是一個大問題，就是外國人拿最新的學問 來研究民權，解決民權問題，在學理一方面，根本上也沒有好發明，也沒有得到一個好解決的方法，所以外國的民權辦法， 不能做我們的標單，不足為我們的師導。」(民權主義第五講)叉說 •• 「至於外國民構所以沒有大進步的原因，是由於外國 對於民權的根本辦法，沒有解決，由前幾次所講的情形，便知道歐美的民構改治，至今還是沒有辦法，民權的真理，還是沒 有發明。」(同前)也正因為如此，所以國女的權能區分說，便針對這種情形而產生出來的，具體的說，權能區分訝的另 一個意義，便是為建徹底解決民權問題的根本辦法，我們在敢治上只要實行權能區分制度，則近代所發生的有關民權諸問題 ，便都可以獲得根本的解決了。 第四，國女為要徹底使人易於明暸檔能區分的意義起見，特別探用各種比喻的方法，以實進一步的說明。談到比喻， 這是為了深入洩出而叉切實動聽的說明一個真理，一個問題，和一件事實的一種最重要的手陵和方法，中國歷史上最負盛名 的思想家||孟子，便是一位最擅長於使用比喻方法而聞名於世的大思想家和雄辯家，他對於一個含有深刻意義的哲理，常 用一種洩近的比喻方法，便能夠使人們家喻戶曉的，接受他的主張和見解。國女對於這個新發明的權能區分說的說明方法 ，亦是如此。國女為了強調權能區分說的重要性，並促使一般國民對於這個新制度的重現，同時亦為了加深一般人對於權 能區分說的理論及其制度，有著更進一步的暸解和體認，奮不顧其煩的運用各種的比喻方法，列舉了好幾個例子，反覆的介 紹解釋，期使這個創新的學說和制度，將來在付諸實施的時候，不致發生誤解，阻磚難行，使得可以更加順利的但其早日實 現。懿謹將國女對權能區分的比喻，擇其較重要者，略舉如左 •. 份以三國時代的阿斗和諸葛亮為喻 •• 阿斗是有權的人，諸葛亮是有能的人。 口以公司的股東和總辦為喻 •• 股東是有槽的人，總辦是有能的人。 臼以工程師和機器為喻 •• 工程師是有權的人，機器本身是有能的人。 74

--四以汽車的主人和車夫為喻 •.

汽車的主人是有撞的人，車夫是有能的人。

回以前上海租界時代的富豪與印人也捕為喻

•. 富豪之家是有權的人，印人也捕是有能的人。

從上學的比喻中，我們便可以完全明白權能區分的意義了。

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權能區分說下政治制度的新構想

依前所述，權能區分說既為國女在近代政治學史上的首次新發明，對近代民主改治的發展上具有極大的助力和貢獻，

同時由上所述，有關權能二字的解釋及有關權能區分說的重要意義，我們亦既已相當明白，此外文由於我國現行的憲法有若

平部份與權能區分說有不盡符合之處，尤其是國民大會的權應有的他沒有了，不應有的他反而有了;立法院原應屬於治權機

構，但依現行憲法則顯然是屬於敢權性質的民意機構，這與國女所想像的權能區分原則頗有差距，那麼在權能區分說下的

故治制度方面應該如何呢?在這裡，作者極願就個人管見所及，提供下面一個簡單的原則性的新構想，藉供參考，誰矗將此

原則性的新構想，略述於次 •• uv 關於民意機構方面 ••

任何一個民治國家裡面，必賓要有一個代表人民共同意志的民意機構，以通過法律案、預算案、

及其他有關決策性的重要決定，如同歐美各民主國家的國會一樣。依攘我國現行憲法上的規定，以立法院所行使的職權較為

接近。若依擴權能區分說的原則，立法院是屬於治權性質的故府機關，不應該是屬於敢權性質的民意機構。在權能區分說下

的民意機構，應該只有由全國選民所選出的代表所組成的國民大會，才足以當之。現行憲法上所規定立法院的職權，應大部

份歸由國民大會所管，國民大會將因此而大大增強其地位與權力。

已關於立法制度方面 ••

依照現行憲法上的規定，只要經過立法院所通過的法案，便成為法律。若依權能區分下的立法制

度，則應先由國民大會先行決定改策性的原則，然後由立法院根擴立法康則草擬法律條文，經立法院初步通過後，再送經國

民大會作最後通過，至此法案始行成立。如是的立法院任務非常重要，所有立法委員必讀均屬專家學者，始能充任和勝任愉

快，如是的立法院必由於組成員地位的提高而提高，必然會更受到人們的尊重，決不會瀰少權責而受到影響。至於每一法案

須經過兩次的通過，始能成立了真正審慎叉審慣，決無草率之嫌。較之現今的立法制度，只要經過立法院通過便可成立，如有

有錯漏，便不易補救，這簡直要強得多。

目關於政治責任方面 ••

在一個民主國家裡，最重敢治責任，亦即是究竟由誰對誰負責呢?比如依照現行的憲敢制度，行

改院長是最高行政首長，他是對誰負責呢?依照憲法五十七條的規定，是要對立法院負責，所以每次立法院開大會時，行政

院長必須向立法院提出施政報告，如有質詢，行改院必賓提出答覆。若依照權能區分制度的原則，行政院與立法院，都是同

- 75 -權能區分的意義及其制度 一六

三民主義學報 一七 屬於治權機關，五院之間，根本沒有所謂責任問題。若論敢治責任，五院應各自對敢權機關亦即民意機構的國民大會負責， 誰沒有盡到責任，誰便應該去職，清清楚楚，決不致有絲毫含糊。 四關於如何建立萬能改府方面 •• 現今中國迫切的需要建立一個有大作為的萬能改府，同時，國女主張權能區分詣的目 的之一，亦是要建立一個強有力的萬能敢府，但是我們要怎樣才能建立萬能改府呢?根攘國女的提示，最根本亦最重要的 當然是要實行權能區分制度，因為惟有實行權能區分，使得人民具有充分的民權，可以完全控制改府，而改府必須取得人民 的信任後，人民才會賦予敢府較高度的權力，同時不但不加單肘，而且給予充分的擁護和支援 r 此外我們依攘國父的主張 除了實行權能區分制度之外，同時還有很重要的，便是要透過五權憲法的制度，來加強科學的分工，使彼此密切互助合作， 以提高行肢的效率，蓋必須如此做法，然後才能把真正大有為的萬能敢府建立起來，以為人民謀取最大的福利。 國關於直接民權的行使方面 •• 實行直接民權制度，可說是民權主義的主要特色之一。但依照現行憲法制度，將人民的四 個直接民權，不經由人民自己直接行使，而經由國民大會間接行使。此種制度，如果以制定建國大綱時代和當前非常時期來 作為過渡時期的作法，尚無不妥，但是若以此視為三民主義的一種正常制度，那就完全錯了，蓋直接民權，顧名思義，必須 要由人民直接行使，而且此點曾為國艾自己所一再加以強調的。並且我們要明白，直接民構之所以產生，其目的正所以要 補救間接民權制度之虛傌和缺點。同時間接行使的民權，就逕自稱之為間接好了，何必一定要誇稱為直接民權呢?此外，我 們還有應該注意的一點，國究和我們之所以極力批評西方代議制度的缺點，就是因為很邦人民只有一個選舉權之故，而我 們所主張的直接民權，如果完全由國民大會代表來行使的話，試問人民除了選舉權之外，還有什麼能比歐美人民具備更多的 民權呢?此我們所以主張民權將來仍應交由人民直接行使之故在此，而國失之所以要堅持實行權能分開制度，其故亦在於 此，而國女之所以要堅持實行權能分開制度，其故亦在於此。誠如國女自己所說，我們必讀要貫徹直接民權制度的主張 ，然後才能真正實現民治制度的理想，並駕歐美而上之。 的關於民意代表的人選方面，依現制官吏可以當選為國民大會代表。但若根攘權能區分的原理原則，由於人民與改府的 立場，既各有不同。所以，敢府官吏便不能同時兼任民意代表，若為民意代表，便不能同時兼任敢府官吏，必須這樣做，然 後才能符合權能區分的原則。此外，若依攘五權憲法的原理，凡是敢府官吏，以及民意代表，照理均應經過考試合格人員， 始能擔任，同時依攘國究本意，民意代表亦應和一般官吏一樣，都要經過考試合格才行。至少亦要經過銓蝕會。同時中央 民意代表資格，和地方民意代表資格，均應有所分別，中央代表應比較地方代表資格，應略為提高。 的關於地方制度方面 •• 有關地方制度方面，我們認為美國現今地方各縣市所推行的市經理制，實行效果頗佳，已漸為現 今美國各地區所重親，而大有迅速推的趨勢。我們認為此制很新穎，而且和民權主義所主張的權能區分制度，較為接近，極 "" 76 ""

321;iipsls1ipaavFiji--3 重過 值我們借鏡參考，斟酌部份推行。 的關於人民與政府間的關係方面 •• 談到人民與政府間的關係如何，這自然是大眾所最關切的問題，由於人們脫離專制苦 痛的時期為嘴，一般人對政府仍存著戒懼和反抗的態度，同時男一方面叉由於西芳議會制度的專橫，妨害民權的發展，如是 刷人民與政府間的關係，常陷於互相猜疑和不合作的狀態，以致一般政治社會，常陷於停滯不前，不易長足進步。如若將權 能實行分開以後，人民與政府之間便可以免去相互猜壤，而必然的會趨向於互助合作，避免無謂的政潮，人民與故府間亦正 如係蔣院長近日來所一再提倡並加以強調的，必須相親相愛，互助合作。所以在實行權能區分後的政治制度，必須要特別注 意此點。蓋惟有人民與政府間的密切合作，然後才能促使政治的安定與進步。 八 權能區分的意義及其制度

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