由中國於WTO下之國際法義務探討其稀土出口管制政策 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際經營與貿易研究所碩士論文. 指導教授：施文真教授. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 由中國於 WTO 下之國際法義務探討其稀土出口管制. ‧. 政策. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：黃滋立撰中華民國一百零一年.

(2) 謝辭這篇論文能夠完成，首先要謝謝指導教授施文真老師的從旁教誨及鼓勵，及口試委員楊光華老師和李貴英老師所給予的寶貴建議。此外，要謝謝父母的支持，讓我在研究所期間，赴德國當交換學生擴展眼界，並對於我的決定，皆毫無保留的支持。而在法組裡，有施老師和楊老師及蔡老師的諄諄教誨，有大川學長及涼怡、毓欣、姿妤和馥寧學姐分享學習及就業經驗，讓我獲益良多，也謝謝琇霙、玉潔、苔心、育英等同學，在我在交換學生和. 政治大在兩年半的政大立國貿所期間，我每一天都很開心，也相信這. 寫論文期間，不時給予我鼓勵。. ‧ 國. 學. 些點點滴滴，讓我變得更懂得珍惜，也讓我將來遇到任何困難，都能夠更勇敢的前進!. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘要稀土作為國防工業和科技產品之主要原料，因其材質具有特殊性及不可替代性，故原料供給來源之穩定有其重要性。目前全球稀土 90％以上皆產於中國，然中國近年來積極地對於稀土之開採及出口，透過配額及許可證、出口關稅、價格控制、開採量限制等，對稀土採取管制措施，造成各國製造能源科技設備原料短缺，而引發美國、日本、歐盟等科技產品製造大國的不滿。本文以 GATT 1994 及中國入會議定書對貨品貿易所作之承諾，作為分. 政治大（China-Raw Materials）」之小組裁決，輔以「中國－視聽服務案（China立析中國稀土出口限制政策之法律依據，並主要參考「中國－原物料案. ‧ 國. 學. Audiovisual Services）」之裁決，探究違反中國入會議定書承諾之稀土出口管制措施，是否有援用 GATT 1994 第 20 條一般例外條款之正當性，並對. ‧. 於中國稀土出口管制政策於 WTO 規範下之適法性進行分析，最後作出結. er. io. sit. y. Nat. 論。. n. 關鍵詞：稀土、GATT 1994、出口關稅、出口配額、出口許可證、出口實 a v 績、中國入會議定書. i l C n hengchi U.

(4) Abstract The rare earths are essential for many hundreds of applications. The versatility and specificity of the rare earths has given them a level of technological, environmental, and economic importance considerably greater than might be expected from their relative obscurity. China supplies over 90 percent of rare earths globally, but has applied a series of restraints to limit the exportation and production of rare earths, including export duties and export quotas, and price and production control , leadind to raise serious concerns. 治政 among industry in the U.S., Japan and European Unions. 大立 ‧ 國. 學. This thesis takes GATT 1994 and the Protocol of the People’s Republic of China (hereinafter China’s Accession Protocal) as the legal basis to analyze. ‧. China’s rare earths export restriction measures. And in order to examine. y. sit. Nat. whether these dispute measures are pursuant to the WTO’s agreements, and. er. io. whether Article XX of the GATT 1994 is available as a defense under China’s. n. a takes China-Raw Materials Accession Protocal, this thesis v and China-. i l C n Audiovisual Services’s ruling ash theemain n g references, c h i U and providing the conclusion of the study.. Keywords: rare earths, GATT 1994, export tariff, export quota, export licensing, export performance, China’s Accession Protocal.

(5) 目次第壹章、緒論..................................................................................................... 1 第一節研究動機與目的 ...................................................................... 1 第二節研究方法與限制 ...................................................................... 2 第三節研究流程及架構 ...................................................................... 2 第貳章、稀土產業背景及中國稀土管制架構 ................................................ 4 第一節稀土之概述 .............................................................................. 4 一、稀土名稱由來及分布 .............................................................. 4 二、稀土特性及用途 ...................................................................... 5 三、稀土供給和中國稀土價格概況 .............................................. 6 第二節中國對內稀土管制規範 .......................................................... 8 一、中華人民共和國礦產資源法之概述 ...................................... 8 (一)、中華人民共和國礦產資源法背景 ............................... 8 (二)、中華人民共和國礦產資源法之制訂 ......................... 10 (三)、礦產資源法之修正背景 ............................................. 11 (四)、礦產資源法之修正 ..................................................... 12 二、稀土開採限制規範 ................................................................ 14 第三節中國對外貿易管制關於稀土之規範 .................................... 20 一、中國對外貿易法之進出口規範介紹 .................................... 21 二、出口貨物之配額管理 ............................................................ 24 (一)、出口貨物配額管理規範 ............................................. 24 (二)、稀土配額管理規範 ..................................................... 26 三、出口貨物之關稅規範 ............................................................ 28 第四節稀土產業政策未來發展方向 ................................................ 30 al v i 第五節中國稀土政策在國際間引發之爭議 .................................... 33 n Ch U e n g c h i WTO 規範 ................... 34 第叁章、就稀土出口管制措施，中國必須遵守之第一節 GATT 1994 關於出口管制措施之規範 ................................ 35 一、出口管制之程序性規範 ........................................................ 35 二、出口管制之實體性規範 ........................................................ 36 (一)、出口關稅 ..................................................................... 36 (二)、數量限制措施 ............................................................. 37 (三)、出口管制之例外規定 ................................................. 38 第二節中國入會議定書內容－以出口措施承諾為重心 ................ 41 一、中國入會議定書內容簡介 .................................................... 42 二、中國入會議定書承諾影響出口措施者 ................................ 43 第三節小結 ........................................................................................ 45 第肆章、與中國稀土出口管制 WTO 規範相關之爭端解決案件－以中國原物料案為中心................................................................................................... 46. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. i.

(6) 第一節、中國入會議定書是否得援引 GATT 第 20 條之一般例外規範 47 一、中國視聽服務案上訴機構對中國入會議定書第 5.1 段適用 GATT 1994 第 20 條（a）款之解釋 .............................................. 47 二、中國原物料案小組解釋中國入會議定書第 11.3 段是否有 GATT 1994 第 20 條之適用 ............................................................ 50 (一)、入會議定書第 11.3 段的一般性意義 ........................ 50 (二)、中國入會議定書的上下文義 ..................................... 52 (三)、WTO 各協定間之上下文義 ....................................... 53 (四)、小組結論 ..................................................................... 54 三、小結 ........................................................................................ 54 第二節、中國原物料案之出口關稅裁決 ............................................ 55 第三節、中國原物料案關於出口配額之裁決 .................................... 56 一、中國對鋁土礦設置出口配額是否符合 GATT 1994 第 11.2 條（a）款 ............................................................................................. 57 二、中國對鋁土礦設置出口配額和對螢石設置出口稅是否符合 GATT 1994 第 20 條（g）款 .......................................................... 60 三、中國對於資源性金屬產品和資源分類產品設置之出口稅和出口配額是否符合 GATT 1994 第 20 條（b）款 ......................... 65 (一)、資源性產品之出口限制措施 ..................................... 66 (二)、資源分類產品之出口限制措施 ................................. 73 第四節、中國原物料案對於出口配額程序之相關裁決 .................... 74 一、關於中國許可證制度之裁決 ................................................ 75 二、關於取得配額之行政程序 .................................................... 78 al v i (一)、關於須出示出口實績和最低註冊資本以取得系爭原物 n Ch engchi U 料配額之裁決 ........................................................................ 78 (二)、中國五礦商會介入中國配額行政程序，是否違反 GATT 1994 第 10.3.（a）條 ............................................................ 79 第五節、小結 ........................................................................................ 81 第伍章、中國稀土出口管制措施於 WTO 架構下之適法性 ....................... 82 第一節、中國稀土關稅措施 ................................................................ 83 一、中國稀土關稅措施是否違反入會議定書第 11.3 段承諾 ... 83 二、違反中國入會議定書第 11.3 段之稀土出口關稅措施是否有 GATT 1994 第 20 條之適用 ............................................................ 86 第二節、中國稀土出口配額措施 ........................................................ 90 一、中國稀土出口配額措施是否違反 GATT 1994 第 11.1 條 . 90 二、中國稀土出口配額措施是否符合 GATT 1994 第 11.2 條（a）款 94. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. ii.

(7) 第三節、中國對稀土設置出口關稅和出口配額措施是否符合 GATT 1994 第 20 條（b）、（g）款.................................................................... 96 一、稀土出口關稅和配額限制措施是否符合 GATT 1994 第 20 條（g）款 ......................................................................................... 97 (一)、系爭制措施和保育可耗竭之自然資源間之關聯性 . 98 (二)、系爭施是否同時對本國生產或消費產生限制 ....... 100 (三)、系爭是否對外國企業產生歧視 ............................... 101 二、稀土出口關稅和配額限制措施是否符合 GATT 1994 第 20 條（b）款 ....................................................................................... 101 (一)、系爭措施之施行是否為達成健康和環境之保護目標 103 (二)、系爭措施對於人民健康之保護是否具有必要性 ... 105 第四節、中國稀土之出口配額程序 .................................................. 109 一、關於中國稀土出口許可證制度 .......................................... 109 二、關於須出示出口實績和最低註冊資本之出口許可申請要求 112 第五節、小結 ...................................................................................... 114 第陸章結論....................................................................................................115 後記 ..................................................................................................................118 參考文獻......................................................................................................... 121. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(8) 第壹章、緒論第一節研究動機與目的稀土作為國防工業和科技產品之主要原料，因其材質具有特殊性及不可替代性，故原料供給來源之穩定有其重要性。目前全球稀土 90％以上皆產於中國，然中國近年來積極地發展科技產業及國防工業，並稱其為促進環境及資源之保護，對於稀土之開採及出口，透過配額及許可證、出口關稅、價格控制、開採量限制等，對稀土採取管制措施 1，造成各國製造能. 政治大. 源科技設備原料短缺，而引發美國、日本、德國等科技產品製造大國的不. 立. 滿。美國貿易代表署（United States Trade Representative，USTR）更於 2010. ‧ 國. 學. 年 10 月，就中國對於其再生能源產業之保護政策展開調查 2，其中又以中. ‧. 國限制稀土出口之控訴最受矚目。此外，世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）在 2009 年 7 月對中國提出之貿易政策檢討報告中，. y. Nat. sit. 也特別針對中國在原物料之出口管制政策與環境保護目標間之關聯性提. a. er. io. 出質疑 3；而美、墨及歐盟於 2010 年 3 月指控中國針對鋁土礦、焦炭、螢. n. v 4 l ，為WTO首次針對中國關於原料之出石等原料出口採取限制措施之爭端 ni Ch. U i e h n c g 口限制措施作出全面性檢討，並裁決其管制是否具正當化理由之爭端案件，由此亦顯現稀土之限制出口措施實有其討論及研究之必要。 1994 年關稅暨貿易總協定（The General Agreement on Tariff and. Trade，GATT 1994）係主要規範會員對貨品貿易所採取之限制措施，而中國在其加入 WTO 時所簽訂之中華人民共和國入會議定書中，對中國之貿 1. USW, United Steelworkers’ Section 301 Petition Demonstrates China’s Green Technology Practices Violate WTO Rules, at http://assets.usw.org/releases/misc/section-301.pdf. 2 USTR, United States Launches Section 301 Investigation into China’s Policies Affecting Trade and Investment in Green Technologies, at http://www.ustr.gov/node/6223. 3 Trade Policy Review Body, Trade Policy Review, Reported by the Secretariat, China, Revision, WTO Doc. WT/TPR/S/230/Rev.1, ¶¶ 72-94, July 5, 2010. 4 Requests of Constitution of the Panel, China – Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials, WT/DS394/8 WT/DS395/8 WT/DS398/7, Mar. 30, 2010.. 1.

(9) 易承諾有加諸比 GATT 1994 規範更重之義務，本文主要以中國對稀土所採取之出口限制措施為焦點，探討系爭措施在 GATT 1994 以及中國入會議定書下的合法性，並探究系爭措施是否得以 GATT 1994 一般例外規定來豁免其於 WTO 下之義務。. 第二節研究方法與限制為探究中國稀土出口限制政策在 WTO 規範下之適法性，本論文將以文獻整理之方式，介紹稀土之定義、範圍、產業用途和供給概況，該部分. 政治大. 之資料來源包括：官方和非官方網站資訊、國內外學術期刊等，並透過蒐. 立. 集中國官方網站和中國法規資料庫，綜覽中國關於稀土管制之相關法規內. ‧ 國. 學. 容。接著，本論文將以規範分析法及比較分析法的分析方式，透過歸納整理類似限制措施於 WTO 下爭端解決案例之裁決，分析中國之各項稀土出. ‧. 口限制措施於 GATT 1994 及中國入會議定書承諾之適法性，並在最後總結. sit. y. Nat. 前述所有論點作為結論。. er. io. 在研究限制部分，本論文將以稀土之出口限制措施為研究重心，因. n. a 中國對稀土產業所採取之限制措施涵蓋範圍廣泛，相關法令之制訂遍及中 v i l C n hengchi U 央及地方政府，且諸多官方資料及政策因涉及政府體制，研究資源及來源廣度有其侷限性。. 第三節研究流程及架構本文共分六章，茲將各章要旨作簡要說明。第壹章為緒論，概述本文之研究動機與目的、研究方法及基本架構，使讀者對本文有概括性之瞭解；第貳章為稀土產業及中國政府管制稀土政策之介紹，概括說明稀土所涵蓋之範圍及其產業發展與前景，以突顯稀土產業之重要性，並就中國針對稀土所採取之對內和對外限制政策所牽涉之主要中國法規作說明；第叁 2.

(10) 章介紹 GATT 1994 對於貨品出口限制之規定，及中國入會議定書對貨品貿易所作之承諾，用以作為分析中國稀土出口限制政策之法律依據；第肆章則主要以「中國－原物料案（China-Raw Materials）」為重心，並輔以「中國－視聽服務案（China- Audiovisual Services）」之裁決，就其中牽涉中國貨品出口限制措施及入會議定書承諾之爭點及裁決理由進行說明；第伍章則以政策事實涵攝法律要件之方式，以第貳章中國限制措施之態樣及第叁章 WTO 規範作為分析依據，並參考第肆章關於貨品限制措施所作之爭端解決先例，針對中國稀土出口管制政策於 WTO 規範下之適法性進行分. 政治大. 析。第陸章則為結論，將彙整本文前述論點，作為本文之總結。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(11) 第貳章、稀土產業背景及中國稀土管制架構本章以下先就稀土之定義及其特性、和分佈概況進行介紹，用以了解稀土在綠色科技產業及對中國產業發展之重要性，接著整理及分析中國對內及對外稀土管制規範之架構，及中國政府對稀土產業未來之發展規劃，用以對於稀土在中國產業所扮演之角色和法律架構，及該產業目前在中國所面臨之挑戰有進一步之認識。. 第一節. 稀土之概述. 政治大本節主要介紹稀土的基本資訊，首先說明稀土名稱由來及分佈，接著立. ‧ 國. 其對產業之重要性有更清楚的了解。. 學. 說明稀土主要元素之特性，和目前稀土之供給概況，以期對稀土之定位及. ‧. 一、稀土名稱由來及分布. sit. y. Nat. 稀土或稱稀土元素，是元素週期表第Ⅲ族元素：鎦（Lu）、釔（Ｙ）和. er. io. n. 5 ，鎦和釔因為經常與鑭系元素在鑭（La）系元素共 16 種化學元素的合稱 a v. i l C n 6 。上礦床中共生，且具有相似的化學性質，故被認為包含在稀土元素內 hengchi U. 述元素稱為稀土，並非在於其元素具稀少性，因稀土元素在地殼中的豐度實際上相當高，即使是其中最稀少的兩種元素銩（Tm）和鎦，在地殼中之含量皆高於黃金近兩百倍，故稱其為稀土，是因為過去對其屬性不熟悉之故，然由於其化學性質之特殊性，稀土元素很少分布密集到經濟上可以開採的程度 7。. 5. 鑭系元素包括：鑭、鈰、鐠、釹、鉕、釤、銪、釓、鋱、鏑、鈥、鉺、銩、鐿。 Gordon B. Haxel, James B. Hedrick, and Greta J. Orris, Rare Earth Elements-Critical Resources for High,Technology, USGS, at http://www.rareelementresources.com/i/pdf/fs087-02.pdf. 7 Id. 6. 4.

(12) 稀土資源主要存在氟碳鈰礦（bastnasite）和獨居石（monazite）等原料中 8，氟碳鈰礦儲量存在於美國和中國而為稀土資源之主要來源，獨居石則存在澳洲、巴西、印度、馬來西亞、南非、斯里蘭卡、泰國、中國及美國，而為稀土的次要來源 9。二、稀土特性及用途稀土具有優異的光、電、磁、核等特性，且化學性質十分活潑，而能與其它元素組成種類繁多的新型原料，並廣泛運用於國防工業、冶金、機械、石油、化工、玻璃、陶瓷等領域，顯著改善產品性能和增加產量 10。. 政治大例如：在科技產品之運用上，稀土中的銪（Eu）是近年來製造電腦螢幕的立. ‧ 國. 學. 陰極射線管（cathode ray tube）和液晶顯示器（liquid-crystal display）不可替代之材料 11。此外，以銪所做成之螢光粉，具有白天吸收陽光，夜晚能. ‧. 自動發光的功能，用作鐵路公路標誌、街道和建築物標牌等夜間顯示，方. y. Nat. 便節能又有裝飾美化效果 12；而將稀土中的鉺（Er）運用至製造長距離光. io. sit. 纖通訊（fiber-optic telecommunication）之電纜上，則能提供更佳之頻寬而. er. 逐漸取代傳統銅線和電纜之使用 13；豐度較高且價格價便宜之氧化鈰，則. n. al. i n Ch 為多數玻璃製品如：鏡子、鏡片、透鏡等之材料。 engchi U. v. 隨著全球暖化及環境汙染議題愈受重視，近年來稀土最受矚目的用 8. 獨居石是稀土元素中重要的原料，又稱為磷鈰鑭礦，其中鈰與鑭都是重要的稀土元素，其名稱 monazite 來自希臘文 monachos，有隱士、獨居者之意，因為經常以單晶型態出現在自然界中。參考資料：臺灣大百科全書網站，網址： http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=9463。 9 CSIS, Rare Earth Elements: A Wrench in the Supply Chain ?, at http://csis.org/files/publication/101005_DIIG_Current_Issues_no22_Rare_earth_elements.pdf. 10 竇學宏、關樹黔，神奇的稀土，中國稀土學會，網址： http://www.cs-re.org.cn/modules.php?name=FAQ&myfaq=yes&id_cat=7&categories=#65（最後瀏覽日：2010 年 12 月 27 日）。 11 Gordon B. Haxel, James B. Hedrick, and Greta J. Orris, supra note 6. 12 中國稀土協會，稀土開發應用發展前景廣闊，網址： http://www.cs-re.org.cn/modules.php?name=FAQ&myfaq=yes&id_cat=7&categories=#58（最後瀏覽日：2010 年 12 月 27 日）。最後瀏覽日：民國 99 年 12 月 27 日。 13 Gordon B. Haxel, James B. Hedrick, and Greta J. Orris, supra note 6.. 5.

(13) 途，係在於綠色科技產品之製造。稀土金屬中的釹（Nd）和釤（Sm）等具有特殊的原子結構，是當今製造永久磁鐵材料的必需元素，而釹鐵硼永磁體的出現，帶動機電產業革命性的變革 14，各種高性能稀土永磁已被用於風力渦輪機、汽車、精密機構、計算機、工業自動化系統、航空和軍工技術等，使電機產品更加高性能和體型輕薄 15。此外，稀土鎳氫電池作為綠色能源，不但被大量用於筆記型電腦、行動電話、錄放影機等，並已研發作為綠色交通工具電動汽車的動力來源 16。全球採用的節能日光燈管，是以稀土中的釔、鑭、鈰（Cr）、銪、釓（Gd）、鋱（Tb）為原料，以其作. 政治大分之一於道路運行之交通工具排放量。目前正在發展並逐漸成熟的技立. 為節能照明工具可降低二氧化碳之排放量，並達到減少相當於美國目前三 17. 術，以磁致冷凍系統（magnetic refrigeration）最受矚目 18，因為一般的冷. ‧ 國. 學. 凍空調循環系統是以冷媒作為傳遞輸送之媒介物，惟不論是使用化合冷媒. ‧. 或自然冷媒，皆可能對臭氧層、生態環境或人體健康造成傷害，甚或是技. y. Nat. 術上仍有安全性之疑慮 19，而以稀土中之釓（Gd）之化合物作為主要原料. io. sit. 之磁致冷材料，有別於傳統冷媒，其不僅可節約電能，並可減少環境汙染. n. al. er. 和二氧化碳的排放量 20。. Ch. engchi 三、稀土供給和中國稀土價格概況. i n U. v. 在 1950 年代中期以前，從礦床和岩層中所開採的獨居石、或是從碳酸岩和結晶花崗岩中所開採的稀土元素，用以作為產品原料的數量並不多，直到 1949 年，在美國加州帕斯山脈（Ｍountain Pass）所發現的氟碳鈰礦， 14. 中國稀土協會，稀土永磁材料與醫療保健，網址： http://www.cs-re.org.cn/modules.php?name=FAQ&myfaq=yes&id_cat=7&categories=#65（最後瀏覽日：2010 年 12 月 27 日）。 15 前揭註 12。 16 同上註。 17 Gordon B. Haxel, James B. Hedrick, and Greta J. Orris, supra note 6. 18 Id. 19 鄭人維，「磁氣冷凍材料未來發展潛力之研究」，中華大學科管所碩士論文，頁 7－13（2004）。 20 Gordon B. Haxel, James B. Hedrick, and Greta J. Orris, supra note 6.. 6.

(14) 因內含豐富的稀土元素且其儲量豐富，而成為主要稀土的開挖地，並因為科技進步及彩色電視的商業化生產，廠商開始對銪（Eu）的需求大幅增加 21。從 1965 至 1980 年代中期，美國帕斯山脈是稀土主要供應地，而美國透過該地之開挖對於稀土的需求多能自給自足 22。然自 1985 年起，中國境內白雲鄂博和內蒙古對於稀土的生產開始大幅地增加，且自 1999 年開始，美國境內的稀土幾乎都是從中國進口 23，其主要原因係因稀土的精煉和分離程序具有勞工密集的特性，且該程序會產生安全和環境的疑慮 24，而中國的勞工和管制成本較美國低廉，且亞洲電子及製造業的持續擴張、. 政治大，造成至今日有超過 97%的稀土開採和提煉都在中國進行立. 中國稀土儲量及規模較具優勢和美國帕斯山的環境及管制出現問題等因 26. 。. 學 ‧. ‧ 國. 素. 25. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-1:中國大陸稀土價格變化。資料來源：曾婉如，2010 年中國大陸稀土材料供需分析，投資台灣入口網。. 此外，從上圖中國大陸稀土價格變化中可看出，1985 年至 1988 年可說是中國稀土工業快速發展和產品價格上升期，1989 年中國稀土平均價格達到每公斤 1,878 元人民幣後即開始快速下滑，直到 2002 年美國完全停止稀土生產為止，中國稀土平均價格跌至每公斤 486 元人民幣。之後，隨著 21 22 23 24 25 26. Gordon B. Haxel, James B. Hedrick, and Greta J. Orris, supra note 6. Id. Id. CSIS, supra note 9. Gordon B. Haxel, James B. Hedrick, and Greta J. Orris, supra note 6. CSIS, supra note 9.. 7.

(15) 中國大陸於 2004 年停止出口退稅，並嚴格執行緊縮出口配額制度後，中國稀土平均價格即從低點快速回升，2007 年漲至每公斤 963 元人民幣，2009 年小幅回跌至每公斤 937 元人民幣 27，顯見中國之稀土政策對於其價格具有緊密之關聯性。. 第二節中國對內稀土管制規範由於自 2002 年起，美國境內不再開採稀土 28，而中國已成為稀土主要供應國，此使美國長期在稀土產業所保有之領導地位受到威脅，稀土製程. 政治大. 技術及應用從美歐移轉至中國，使美國在科技產業對於稀土的需求漸增的. 立. 同時，更加深其自中國進口稀土的倚賴 29。而中國自 1980 年代起，由於全. ‧ 國. 學. 球礦產需求的增加，中國礦業亦開始快速發展，卻也因此同時出現了濫採亂挖礦產資源、擾亂礦業秩序等問題 30，而中國因意識到此問題之嚴重性，. ‧. 因此於 1986 年 3 月 19 日制訂了「中華人民共和國礦產資源法」。以下先. sit. y. Nat. 介紹中國管制礦產資源之法源依據，接著介紹中國以礦產資源法為基礎，. n. a. l C 一、中華人民共和國礦產資源法之概述. hengchi. er. io. 對於稀土產業所採取之勘查開採政策。. i n U. v. 關於中國礦產資源法，以下將分成礦產資源法之頒訂背景、修正前條文及修訂後之現行版本分述之，藉以了解中國對於礦產資源政策之演變，及其對礦產資源發展之逐漸重視及當前中國礦產產業所面臨之問題。 (一)、. 中華人民共和國礦產資源法背景. 27. 曾婉如，2010 年中國大陸稀土材料供需分析，投資台灣入口網，2011 年 11 月 9 日，網址: http://investtaiwan.nat.gov.tw/news/ind_news_chn_display.jsp?newsid=122&MID=4（最後瀏覽日:2012 年 2 月 3 日）。 28 Gordon B. Haxel, James B. Hedrick, and Greta J. Orris, supra note 6. 29 Id. 30 田鳳山，在「中華人民共和國礦產資源法」公布十五週年座談會上的講話，國土資源通訊，4 期，頁 14，2001 年 3 月 19 日。. 8.

(16) 中國建國十年間（1949－1958 年），法律制度作為執政者鞏固政權之工具，頒布之法規著重在確立國家機關之組織和職權、維護社會秩序及實行社會主義改造，至於攸關民生之基礎法規（諸如：刑法、民法），均推遲立法，隨後自 1996 年至 1976 年發生文化大革命，十年動亂造成中國法制遭到嚴重破壞，法律制度被架空，完全無法發揮規範作用 31，而中國在此計畫經濟時期，礦產資源為國家所有，探礦權、採礦權等權利皆倚賴國家權力在運作 32。隨著中國經濟社會開始轉型、經濟型態及結構開始轉變，礦產資源之. 政治大. 利益主體，由國家壟斷轉變為國家、集體、合資、股份和個人等，使得資. 立. 源之占有、探礦及開採權上開始產生糾紛，並產生隨意亂採濫挖、惡意私. ‧ 國. 學. 挖盜採等現象 33。在「礦產資源法」頒布前，全國 70%以上的國有礦山企業受到小型礦業之干擾，90%以上的中央直屬礦山、國家統一分配之大、. ‧. 中型重要礦山企業存在著不同程度的礦業糾紛，使得礦產資源遭受了嚴重. er. io. sit. y. Nat. 破壞和資源浪費 34。. 在此情況下，中國領導者意識到過去立法政策上之嚴重錯誤，決定將. al. n. v i n Ch 國家政策重心修正轉移到社會主義現代化建設，1978年12月中共第十一屆 engchi U 三中全會之後，確定了改革開放之方針，開始逐步加強建設社會主義法. 制，以「有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究」，作為改革開放時期法治建設的基本理念 35，使經濟逐漸復甦、國內外對礦產資源的需求量快速增長，使國有礦山已無法滿足需求，非國有礦山如雨後春筍般出現，導致不同所有制的礦山企業彼此爭礦，因此中國礦業迫切需要制訂一部法 31. 王泰銓，中國法律通論上冊，頁 40，2009 年。李健，鑄劍衛礦業－寫在「中國人民共和國礦產資源法」頒布實施 20 週年之際，國土資源， 63 期，頁 5，2006 年 10 月。 33 同上註。 34 前揭註 30。 35 前揭註 31，頁 41。 32. 9.

(17) 律以維持正常的礦業秩序 36。 (二)、. 中華人民共和國礦產資源法之制訂. 1979年，根據時任地質部長孫大光的建議，由地質部主導，並在冶金、煤炭、石油化工、建材、核工業等產業部門人員的參與下，成立了礦產資源法之起草辦公室 37。由於在起草之前，礦業部門之體制呈現分割狀態，如地質部只勘查礦源，礦產資源之開採由冶金等相關部門負責，且地質部勘查之礦源也僅限於部分固體礦產，其餘的汽油、天然氣之勘查及開採則. 政治大機部、建材部承擔，因此在草擬條文之過程中，各部門間之利益有所衝突，立集中在石油部，而煤炭、鈾礦、建材之勘查和開採，則分別由煤炭部、二. 使得制訂過程困難重重 38。直至1982年，地質部更名為地質礦產部，各省. ‧ 國. 學. （自治區、直轄市）地質局也隨之更名為地質礦產局，使過去單一勘查礦. ‧. 源之權限轉為勘礦兼管理礦產資源 39，並終於在1986年全國人民代表大會. sit. y. Nat. 常務委員會通過「中華人民共和國礦產資源法」 40，。. er. io. 礦產資源法設立之宗旨，依該法第一條之規定，係為加強地質礦產資. n. al 源之勘查、開發利用和保護工作。其所規範之客體，依該法施行細則附件 iv. n U engchi 之礦產資源分類細目，將礦產資源分為能源礦產及金屬礦產兩類，其中稀. Ch. 土之16種金屬元素列入金屬礦產中，並將上述有爭議之汽油、天然氣、煤炭、鈾等礦產，皆納入能源礦產之類別中，因而擴大該法之管轄範圍。該法並表明礦產資原屬國家所有，而建立探礦及採礦許可制度和礦產資源有償開採制度，須依國家相關規定繳納資源稅和資源補償費 41，此外，勘查. 36 37 38 39 40 41. 前揭註 32，頁 6。同上註。同上註，頁 7。同上註。中國全國人民代表大會常務委員會，中華人民共和國礦產資源法，1986 年 3 月。礦產資源法第 5 條。. 10.

(18) 礦產資源須依法登記、開採礦產資源必須依法申請 42，因此初步形成礦產資源法律體系架構，而建立了依法勘查和開採的礦業秩序。 (三)、. 礦產資源法之修正背景. 隨著礦產資源法施行數年後，在礦業秩序之整頓及產業發展上仍有未盡之處，非法採礦、破壞礦產資源之情形仍相嚴重，在礦產資源法中即出現許多立法上之闕漏，主要包括：礦產資源法雖規定礦產資源屬於國家所有，但由何人具體代表國家行使所有權卻並未明確規定，使中國礦產資源. 政治大益差、資源浪費等弊端，所有權代表者不明確，致無法真正落實礦產資源立. 出現了部門間、地方間切割礦產資源之所有權，造成礦山規模小、經濟效. 之國家所有權 43。. ‧ 國. 學. 此外，礦權包括探礦權和採礦權。在計畫經濟體制下，礦產資源由國. ‧. 家撥款勘探，勘探成果無償交予採礦企業使用，然礦產資源法在當初制訂. Nat. sit. y. 時，礦產資源市場機制尚處萌芽狀態，故該法僅規定探礦須依法登記，而. er. io. 未將探礦視為一種權利，亦未確立探礦權轉讓原則，並於第3條第4款明文. n. 44 al 。礦產資源法作此規定，使礦權無法進禁止採礦權之買賣、出租、抵押 iv. n U engchi 入市場成為商品進行交易，國家所投入之成本無法回收，使國家無法多元. Ch. 化的吸收資金，而阻礙了礦產資源的合理使用 45。在對外開放政策上，礦產資源法第4條僅規定國營礦山是開採礦產資源之主體，鼓勵鄉鎮集體礦山之發展，幫助、監督個人依法採礦，惟外商是否可以投資礦產、進入中國開採礦產資源則未規定。又，關於採礦權之審 42. 礦產資源法第 3 條第 1 款規定：礦產資源屬於國家所有，地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變；同條第 3 款規定：勘查礦產資源，必須依法登記。開採礦產資源，必須依法申請取得採礦權。 43 三思，《礦產資源法》修正前瞻，中國黃金經濟，4 期，頁 9，1996 年 4 月。 44 同上註，頁 9。 45 同上註，頁 10。. 11.

(19) 核程序，依據第13、14條規定，國有礦山之之採礦許可證由國務院主管部門審核和頒發許可證，而鄉鎮集體礦山開採證和個體採礦之管理辦法，則由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會制訂。審核制度分成兩種支線之結果，造成資源糾紛難以調解，且該法對於企業體制之劃分亦未順應商業潮流的發展，僅劃分為國營、集體、個人，而公司形式企業之出現，致審核程序之運作出現困難 46。隨著中國貿易日漸茁壯興盛，上述問題更突顯出礦產資源法規範之不足及缺失。1993年3月29日，第八屆全國人大第一次會議通過中國憲法修. 政治大. 正案，將國營經濟修改為國有經濟、將國家在社會主義公有制基礎上實行. 立. 計畫經濟修改為國家實行社會主義市場經濟，從而確立建設社會主義市場. ‧ 國. 學. 經濟的目標 47，並加快推進中國的法制建設，中國經濟開始快速擴展，礦產資源之需求亦大幅增加，因此對礦產資源法之改革修正呼聲不斷。. ‧. 礦產資源法之修正. sit. y. Nat. (四)、. er. io. 1996 年 8 月 29 日，中國第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十. n. al 一次會議通過『全國人民代表大會常務委員會關於修改「中華人民共和國 iv n U engchi 破產資源法」的決定』，礦產資源法即依據該決定進行修正，主要修訂之. Ch. 條文為：第 3 條第 1 款新增「由國務院行使國家對礦產資源的所有權」，使中國礦產資源明確規定由國務院代表國家去行使所有權。並將第 3 條第 4 款改為第 6 條，修改為：「除按下列規定可以轉讓外，探礦權、採礦權不得轉讓：（一）探礦權人有權在劃定的勘查作業區內進行規定的勘查作業，有權優先取得勘查作業區內礦產資源的採礦權。探礦權人在完成規定的最低勘查投入後，經依法批准，可以將探礦權轉讓他人。（二）已取得採礦. 46 47. 同上註，頁 10。前揭註 31，頁 42。. 12.

(20) 權的礦山企業，因企業合併、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形而需要變更採礦權主體的，經依法批准可以將採礦權轉讓他人採礦。」從明文禁止轉為允許探礦權和採礦權得有條件移轉，有利於減少探礦之投資風險，並肯定了探礦權人有優先取得採礦之權利。修正後將第 3 條之第 4 款新增為：「從事礦產資源勘查和開採的，必須符合規定的資質條件。」此款規定強調了探礦權人、採礦權人的資格，在一定程度上抑制了礦業的投機行為和濫挖亂採的可能性 48。. 政治大. 此外，第 13 條第 2 款和第 14 條合併作為第 16 條，並修改為：開採下. 立. 列礦產資源的，由國務院地質礦產主管部門審批，並頒發採礦許可證：. ‧ 國. 學. 「（一）國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區內的礦產資源；（二）前項規定區域以外可供開採的礦產儲量規模在大型以上的礦產資. ‧. 源；（三）國家規定實行保護性開採的特定礦種；（四）領海及中國管轄的. Nat. sit. y. 其他海域的礦產資源；（五）國務院規定的其他礦產資源。開採石油、天. er. io. 然氣、放射性礦產等特定礦種的，可以由國務院授權的有關主管部門審. n. al 批，並頒發採礦許可證。開採第一款、第二款規定以外的礦產資源，其可 iv n U engchi 供開採的礦產的儲量規模為中型的，由省、自治區、直轄市人民政府地質. Ch. 礦產主管部門審批和頒發採礦許可證。開採第一款、第二款和第三款規定以外的礦產資源的管理辦法，由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依法制定。」此條之增訂，為呼應第 3 條第 1 款之修改，將採礦權之審核權限統一由國務院行使，並由其集中管理，且不再以企業之型態作為. 48. 傅鳴珂，新礦產資源法修改的要義和內涵，中國礦產雜誌，第 6 卷第 1 期，頁 8-9，1997 年 1 月。. 13.

(21) 主管機關審核程序之區別標準，而係以資源之規模和重要性分級來作為礦權審批之標準，使公司型態之礦產企業亦得享有探勘及開採之權利 49。修法前外商於中國勘查、開採礦產資源之數目日益增多，而原法未確立私營和外商投資礦業的法律地位，使此類礦山的管理和監督於法無據，鑒於憲法已經確立私營企業和外商投資之法律地位，且為保障包括外資企業在內之採礦者之合法經營和公平競爭，而將第4條第1款修改為：「國家保障依法設立的礦山企業開採礦產資源的合法權益。」此所謂之企業，包括了所有之企業，而將外資企業亦納入保障範圍 50，並依礦產資源法第50. 政治大. 條規定 51，於2008年由商務部和國土資源部頒訂「外商投資礦產勘查企業. 立. 管理辦法」，作為規範外商投資礦產勘查之審批和管理之依據。. ‧ 國. 學. 二、稀土開採限制規範. ‧. 隨著中國工業化、現代化腳步的加快，礦產資源作為經濟社會發展的. Nat. sit. y. 基礎及保障功能愈顯重要。截至2007年底，全國共發現礦產171種，已查. er. io. 明的礦產資源總量和儲量居世界前幾名，其中，鉛鋅、鎢、錫、銻、稀土、. n. al 菱鎂礦、石膏、石墨、重晶石等資源儲量居世界第1位，原煤、鐵礦石、 iv. n U engchi 鎢、錫、銻、稀土、菱鎂礦、石膏、石墨、重晶石、滑石、螢石開採量連. Ch. 續多年居世界第一。隨著礦業經濟快速發展，礦業增值達到1.36萬億元，約佔GDP的5.5%，礦產資源的開發利用促進了區域經濟的發展，已成為推動中國經濟蓬勃發展的重要動力 52。礦產資源雖然成為中國主要經濟成長之重要來源，惟礦產資源之使用. 49. 同上註，頁 10。同上註，頁 10。 51 礦產資源法第 50 條規定，外商投資勘查、開採礦產資源，法律、行政法規另有規定的，從其規定。 52 國土資源部，全國礦產資源規劃（2008～2015 年），2008 年 12 月 31 日。 50. 14.

(22) 也面臨新的挑戰，其挑戰主要表現在：礦產資源供需問題仍然存在、礦產資源配置亦不盡合理、開發利用佈局結構仍存在歧異、開發利用效率不高、礦山地質環境保護與恢復治理仍顯停滯等 53。上述種種矛盾，中國政府當局認為亟需通過編制及實施礦產資源規劃來化解，透過新的規劃來統籌礦產資源勘查、開發、利用與保護，建構保障和促進科學發展新機制，用以形成良好的礦業秩序、保障礦業可持續健康發展和礦產資源長期穩定供應 54。中國對於礦產資源和產業發展之重視，可由其於1991年將鎢、錫、銻、. 政治大. 離子型稀土列為國家保護性開採的特定礦種初見端倪，「礦產資源法實施. 立. 細則」第6條規定：「國家規定實行保護性開採的特定礦種，是指國家根據. ‧ 國. 學. 國民經濟建設和高科技發展的需要，以及資源稀缺、貴重程度確定的，由國務院有關主管部門按照國家計劃批准開採的礦種。」此外，礦產資源法. ‧. 第17條明文規定：「國家對國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦. Nat. er. io. sit. y. 區和國家規定實行保護性開採的特定礦種，實行有計劃的開採。」國土資源部作為資源管理部門，按其法定職責，近年來採取了一系列. al. n. v i n Ch 管理措施，包括持續對保護性開採特定礦種開發秩序進行專項整治，並在 engchi U. 此基礎上，公告了符合開採資格的全國鎢、錫、銻和稀土礦山名單，且進一步規範了鎢、錫、銻和稀土的探礦權和採礦權發證權限，並於2007年將新設之鎢、稀土探礦權和採礦權發證權限劃歸由國土資源部統一辦理 55。國土資源部於2008年依據礦產資源法及實施細則等規定，頒布「全國礦產資源規劃（2008～2015年）」，該規劃係作為礦產資源勘查、開發利用 53. 田春華，全面提高礦產資源保障能力－部規劃司負責人談新一輪《全國礦產資源規劃》，中國國土資源報，2009 年 1 月 8 日，網址： http://big5.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200901/t20090108_683813.htm。 54 同上註。 55 鈕東昊，國土資源部對保護性開採特定礦種新規定作解讀，中國網，2009 年 12 月 5 日，網址： http://www.china.com.cn/policy/txt/2009-12/05/content_19012051.htm。. 15.

(23) 與保護的指導性文件，亦是依法審批和監督管理礦產資源勘查、開採活動的重要依據，並以2007年為基期，2015年為規劃期，展望到2020年 56。關於稀土於該規畫中所著重之重點，主要是體現在礦產資源開發利用的總量調控和加強礦產資源綜合利用等方面，其實踐方針包括：加強重要優勢礦產保護和開採管理、實施礦產資源儲備 57。在加強重要優勢礦產保護和開採管理上，該規劃說明應針對保護性開採的特定礦種，實行有計劃勘查和開採，並對鎢、錫、銻、稀土等國家規定實行保護性開採的特定礦種的勘查和開採實行規劃調控、限制開採和綜. 政治大. 合利用，嚴格實行保護性開採的特定礦種年度開採總量指標控制，嚴禁超. 立. 計劃開採和計劃外出口 58。到 2015 年的年開採總量，鎢控制在 7.8 萬噸左. ‧ 國. 學. 右，錫 15 萬噸左右，銻 14 萬噸左右，稀土 14 萬噸左右。. ‧. 關於實施礦產資源儲備之目的，該規劃說明係為逐步建立適合中國國. y. Nat. 情的礦產儲備體系，並實行戰略礦產儲備制度，增強應對突發事件和抵禦. er. io. sit. 國際市場風險的能力 59。為達成該目標，該規劃強調應促進建立石油、特殊煤種和稀缺煤種、銅、鉻、錳、鎢、稀土等重點礦種的礦產資源儲備，. al. n. v i n Ch 並建立完善礦產資源戰略儲備的管理機構和運行機制，形成國家重要礦產 engchi U. 地與礦產品相結合、政府與企業合理分工的戰略儲備體系，並進行鎢、錫、銻、稀土等國家規定實行保護性開採特定礦種的重要礦產地儲備，建立 10 到 30 個大中型礦產地儲備 60。從 2006 年開始，依照「中華人民共和國礦產資源法和」和「全國礦產資源規劃（2008-2015 年的通知）」，國土資源部連續 5 年對全國稀土礦開 56 57 58 59 60. 前揭註 52。同上註。同上註。同上註。同上註。. 16.

(24) 採企業下達稀土開採總量控制指標 61（各年之開採總量限制如表 2-1 所示），其係基於過去開採總量控制管理實施情況，和對當年市場因素的預測等綜合研判後，訂定當年之開採總量控制指標 62，並對未按計劃控制指標開採、超指標生產的鎢礦和稀土礦開採企業，依據礦產資源法有關擅自採礦的處罰規定，依法給予行政處罰。在總量控制期間，各稀土礦山不得擴能改造、加大開採規模。擅自改變開發利用方案、擴大生產規模者，依據中華人民共和國礦產資源法第 39 條、礦產資源法實施細則第 42 條之規定予以處罰 63。. 政治大. 對鎢礦、銻礦、稀土礦等實行總量控制管理，中國政府表示其主要目. 立. 的是為防止過度開採、避免盲目競爭，並促進對這些優勢礦產資源的有效. ‧ 國. 學. 保護和科學合理利用。同時，鎢礦、銻礦、稀土礦等這些特定礦產，由於資源本身在儲量、市場等方面的特殊性，直接影響世界礦產品市場供需關. ‧. 係，因此中國認為，有計劃的開採、實施總量控制予以總體調控，有利於. Nat. sit. y. 維護該類礦產品全球市場穩定、均衡的供求關係，和促進該類礦產品全球. er. io. 可持續開發利用 64。. al. n. v i n Ch 表 2-1：歷年稀土礦開採總量控制指標（單位：噸）資料來源：本論文整理 engchi U 年度 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 2011 年總量控制. 輕稀土中重稀土稀土控制總量. 78,200 8,320. 78,200 8,820. 78,500 9,120. 72,300 10,020. 77,000 12,200. 80,400 13,400. 86,620. 87,020. 87,620. 82,320. 89,200. 93,800. 61. 前揭註 55。丁全利，保護和合理利用優勢礦產—就 2009 年鎢銻稀土礦開採總量控制指標確定訪國土資源部礦產開發管理司負責人，國土資源部，2009 年 5 月 7 日，網址： http://www.google.com.tw/ig?refresh=1。 63 國土資源部，關於下達 2006 年鎢礦和稀土礦開採總量控制指標的通知，2006 年 4 月 4 日。 64 前揭註 62。 62. 17.

(25) 此外，中國自 2009 年開始至 2012 年 6 月 30 日為止，除國務院批准的重點項目和使用中央地質勘查基金、或省級地質專項資金開展的普查和必要的詳查項目，得設置鎢、銻和稀土礦探礦權外，全國暫停受理鎢、銻和稀土礦勘查許可證、採礦許可證申請；使用中央地質勘查資金或省級地質專項資金開展鎢、銻和稀土礦勘查者，須制訂鎢、銻和稀土礦勘查專項規劃，通報國土資源部同意後始得按計劃設置探礦權 65。國土資源部開始暫停受理鎢、銻和稀土礦勘查許可證、採礦許可證申請，主要原因主要有三方面：一是以往暫停頒發有關礦種採礦許可證進行. 政治大. 整體調控發揮了積極作用。中國認為，過去幾年鎢礦、稀土礦等中國優勢. 立. 資源礦產品國際市場價格明顯偏低、而其產量明顯偏大，故為調控價格、. ‧ 國. 學. 保護和合理利用資源，曾經採取暫停頒發有關礦種採礦許可證等措施，且產生了積極作用。如 1999 年頒發了「關於對稀土等八種礦產暫停頒發採. ‧. 礦許可證的通知」、2000 年制訂「關於繼續對稀土等八種礦產暫停頒發採. Nat. sit. y. 礦許可證的通知」、2005 年制訂「國務院辦公廳轉發發改委等部門關於加. er. io. 強鎢錫銻行業管理意見的通知」等，而國土資源部亦曾於 2006 年在下達. n. al 鎢礦、稀土礦開採總量控制指標時也停發了採礦許可證，這些措施有效提 iv. n U engchi 升了其國內優勢礦產在國際市場之地位；二是現有資源儲量可以滿足一定. Ch. 時期內的開採需求。據估計，目前按照中國已查明資源儲量及開採比計算的靜態保障年限，輕稀土礦為 1023 年，中重稀土礦為 87 年；三是現有探礦權可提供資源儲量保證，而目前有效的稀土探礦權有 172 個，其探礦成果在近幾年展現 66。. 65. 國土資源部，關於下達 2009 年鎢礦和稀土礦開採總量控制指標的通知，2009 年 4 月 10 日；國土資源部，關於下達 2010 年鎢礦和稀土礦開採總量控制指標的通知，2010 年 3 月 4 日；國土資源部，關於下達 2011 年鎢礦和稀土礦開採總量控制指標的通知，2011 年 3 月 24 日。 66 前揭註 62。. 18.

(26) 另依照「中華人民共和國礦產資源法」，國土資源部於 2009 年 11 月 24 日頒布「保護性開採的特定礦種勘查開採管理暫行辦法」，該辦法之頒訂，係因礦產資源法規第 17 條雖規定，對於保護性開採的特定礦種實行有計畫開採，卻並未對礦產之勘查作進一步規定，使得礦業權佈局仍不合理，部分礦種礦產地採礦權仍成多、小、散之局面，且偷挖盜採等行為仍時常發生 67，因此自 2008 年以來，依國土資源部之要求所召開之保護性開採的特定礦種管理專題會議中，在聽取各相關產業協會及部門等關於加強保護性開採的特定礦種管理的意見和建議後，頒訂該辦法 68。. 政治大. 該辦法主要內容為：1.對保護性開採的特定礦種實行有計劃勘查、開. 立. 採制度。國土資源部按照礦產資源規劃，根據相關產業政策、資源儲量變. ‧ 國. 學. 化、市場需求等因素，按年度分礦種下達保護性開採的特定礦種勘查、開採計劃，依法設立探礦權、採礦權，並加強監管。保護性開採的特定礦種. ‧. 資源調查評價和礦產地儲備工作由國土資源部統一組織實施 69。2.國土資. Nat. sit. y. 源部按照規劃對保護性開採的特定礦種實行開採總量控制管理，分年度下. er. io. 達分省（區、市）控制指標。綜合開採、綜合利用保護性開採的特定礦種. n. al 的，納入開採總量控制管理，且除特殊情況備案外，保護性開採的特定礦 iv n U e n g c。3.確立保護性開採的特定礦種開種開採總量控制指標不得買賣和轉讓 hi. Ch. 70. 採總量控制指標執行情況實行月報和季報統計制度。礦山企業每月應按規定向當地國土資源管理部門報送保護性開採的特定礦種開採總量控制指標執行情況；各有關省（區、市）國土資源管理部門每季度向國土資源部上報保護性開採的特定礦種開採總量控制指標執行情況 71。. 67. 王迅，國家將對稀土等特定礦種開採實行總量控制，中國有色金屬報第 8 版，2009 年 12 月 7 日。 68 前揭註 55。 69 保護性開採的特定礦種勘查開採管理暫行辦法第 67 條。 70 保護性開採的特定礦種勘查開採管理暫行辦法第 10、14 條。 71 保護性開採的特定礦種勘查開採管理暫行辦法第 12 條。. 19.

(27) 從上述辦法及規劃之制訂及施行，可看出中國對於其國內稀土等特定礦種之產業發展日漸重視，國土資源部更於 2010 年 5 月審議並原則通過「稀土等礦產開發秩序專項整治方案」，會議要求要徹底整頓礦產資源勘查開採秩序，並嚴厲打擊各類違法違規行為，和不斷創新監督管理機制，以確保專項整治行動取得成效，此外，並要求規範勘查開採之行為，嚴格控制開採總量，促進稀土等礦產勘查開採的持續發展 72，同時並公布「關於開展全國稀土等礦產開發秩序專項行動的通知」，用以對稀土等礦產勘查開採中存在的問題，展開整治行動；同年 9 月，國土資源部要求各省級. 政治大行動的重要內容；同年 10 月，78 個稀土等整合礦區列入 2010 年省級重點立. 國土資源主管部門，要將建立礦區協助管理之工作人員制度作為專項整治. 掛牌督辦礦區 73，對稀土產業之整治行動開始在全國開展，顯見中國政府. 第三節. 中國對外貿易管制關於稀土之規範. Nat. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. 對稀土產業之開發及整合之重視。. er. io. 隨著中國文化大革命結束，自1978年開始中國實行改革開放政策以. n. a 來，中國的對外貿易發展速度為全球第一，2001年中國正式加入WTO開 v. i l C n hengchi U 始，進出口貿易額由80年代中期的700多億美元上升到2001年的5000多億美元，平均增長率超過13%，並第一次繼歐盟、美國和日本之後，成為世界第四大貿易體，其進出口貿易額佔GDP的比重由1978年的9.5%上升到 2001年的43% 74。中國加入WTO後，原有的法律運行機制面臨來自國際大市場的考驗，來自國外機構、非機構的監督力量，有利於中國打破原有以. 72. 國土資源部，國土資源部通過稀土等礦產開發秩序專項行動方案，2010 年 5 月 19 日。丁全利，大整治優化開採環境－2010 年稀土礦產整治述評，中國國土資源報，2011 年 1 月 13 日，網址：http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201101/t20110113_811496.htm（最後瀏覽日：2011 年 3 月 1 日）。 74 李鐵映，WTO 與中國，中國社會科學院國際合作局，2002 年 6 月 18 日，網址： http://bic.cass.cn/index.asp（最後瀏覽日：2011 年 3 月 1 日）。 73. 20.

(28) 行政區劃為界限的狹隘利益觀 75，並促進其社會主義經濟市場的發展與成熟，與廣泛的與國際經濟產生交流，而中國對外貿易管理法制也因為加入 WTO而必須大幅度的修正，進而使中國的對外貿易管理法制能與國際接軌。中國對外貿易管理法律制度以「對外貿易法」作為基本框架，其係於 1994年5月12日由全國人民代表大會所常務委員會所通過，惟原對外貿易法設有諸多不合理之限制及規定，尤其是在中國加入WTO後，關於貿易權審批、透明度、知識產權保護等涉及中國履行WTO承諾的規定一直受到批. 政治大. 評，因此全國人民代表大會所常務委員會於2004年4月6日修訂對外貿易. 立. 法，期與WTO涵括協定之規範相符，以達WTO法制統一、公開透明原則. ‧ 國. 學. 的要求 76。以下將以中國自入會後，對於貨品進出口之貿易規範為重心，先就主要法源「中國對外貿易法」作介紹，其後再就中國主要之出口措施. ‧. 類型分述之。. 中國對外貿易法之進出口規範介紹. er. io. sit. y. Nat. 一、. n. al 中國對外貿易管理法律制度以對外貿易法為主幹，並輔以貨物進出口 iv. n U engchi 管理條例、技術進出口管理條例、關於設立中外合資對外貿易公司暫行辦. Ch. 法、對外貿易經營者備案登記辦法等其他相關法規作為補充。2004年修訂之對外貿易法增加了3章內容，新增26條規定，該三章內容分別涉及與貿易有關知識產權的保護、對外貿易調查和對外貿易救濟，修訂後的對外貿易法不但擴大其適用範圍，更減少行政審批、規範管理措施、完善貿易救濟措施 77。由於本文著重在探討中國於出口所設之限制措施，故以下將針對對外貿易法中，與貨品貿易邊境措施之相關規範作介紹。 75 76 77. 王泰銓，中國法律通論下冊，頁 614，新學林，2009 年。同上註，頁 618-619。同上註，頁 619。. 21.

(29) 關於對外貿易法的適用範圍，依對外貿易法第2條規定：「本法適用於對外貿易以及與對外貿易有關的知識權保護。本法所稱對外貿易，是指貨物進出口 78、技術進出口 79和國際服務貿易。」新法增加對外貿易中的知識產權保護規定，原因在於與貿易有關的知識產權系WTO致力保護及促進的重點之一，而且第二條之規定亦與新增的第五章「對外貿易有關的知識產權保護」相對應 80。中國加入WTO後，於其入會議定書中第5段中承諾，在不損害中國以及與符合WTO協定的方式管理貿易的權利的情況下，中國應逐步放. 政治大. 寬貿易權的獲得及其範圍，以便在加入後3年內，使所有在中國的企. 立. 業均有權在中國所有的關稅領土內從事所有貨物的貿易，但附件2a. ‧ 國. 學. 所列依照中國入會議定書繼續實行國營貿易的貨物除外。為因應承諾，新修訂的對外貿易法第8條規定，本法所稱對外貿易經營者，是指. ‧. 依法辦理工商登記或者其他執業手續，依照本法和其他有關法律、行政法. Nat. sit. y. 規的規定從事對外貿易經營活動的法人、其他組織或者個人。因此，中國. er. io. 自2004年正式開放外商從事獨資貿易 81，打破以往外商只能在保稅區(查). n. a l82。惟新法之修正並不意謂著任何個人可以不受設立獨資貿易公司的規定 iv. n U engchi 限制的從事進出口貿易，而仍須通過一系列法定程序，即依新法第九條規. Ch. 定，從事貨物進出口或者技術進出口的對外貿易經營者，應當向國務院對外貿易主管部門或者其委託的機構辦理備案登記；但是，法律、行政法規和國務院對外貿易主管部門規定不需要備案登記的除外。備案登記的具體 78. 依「貨物進出口管理條例」第 2 條規定，貨物進出口，是指從事將貨物進口到中國境內或者將貨物出口到中國境外的貿易活動。 79 依「技術進出口管理條例」第 2 條規定，技術進出口，是指從中華人民共和國境外向中華人民共和國境內，或者從中華人民共和國境內向中華人民共和國境外，通過貿易、投資或者經濟技術合作的方式轉移技術的行為。 80 前揭註 75，頁 619。 81 商務部在 2004 年 4 月 16 日發部之外商投資商業領域管理辦法第 21 條規定：「從事零售的外商投資商業企業及其店舖的設立地域在 2004 年 12 月 11 日前限於省會城市、自治區首府、直轄市、計劃單列市和經濟特區。自 2004 年 12 月 11 日以後，取消地域限制。」 82 前揭註 75，頁 620。. 22.

(30) 辦法由國務院對外貿易主管部門規定。對外貿易經營者未按照規定辦理備案登記的，海關不予辦理進出口貨物的報關驗放手續。此規定之修訂，係為履行WTO之承諾，而將原依舊法規定須經由國務院對外經濟貿易主管部門許可之資格取得限制，放寬為備案登記制。關於貨物與技術進出口之管理規定，在對外貿易法第14條規定，國家准許貨物與技術的自由進出口，但是，法律、行政法規另有規定的除外。關於限制和禁止進出口方面，參照GATT 1994第20條之1般例外規定，和第 21條之安全例外規定，增加了限制和禁止進出口的範圍。同法規定，國家. 政治大. 基於下列原因，可以限制或者禁止有關貨物、技術的進口或者出口，而其. 立. 中主要得限制進出口之原因包括：(一)為維護國家安全、社會公共利益或. ‧ 國. 學. 者公共道德，需要限制或者禁止進口或者出口的；(二)為保護人的健康或者安全，保護動物、植物的生命或者健康，保護環境，需要限制或者禁止. ‧. 進口或者出口的；(三)為實施與黃金或者白銀進出口有關的措施，需要限. Nat. sit. y. 制或者禁止進口或者出口的；(四)國內供應短缺或者為有效保護可能用竭. er. io. 的自然資源，需要限制或者禁止出口等 83。並於第18條規定，國務院對外. n. al 貿易主管部門或者由其會同國務院其他有關部門，經國務院批准，可以在 iv. n U engchi 本法第16條和第17條規定的範圍內，臨時決定限制或者禁止前款規定目錄. Ch. 以外的特定貨物、技術的進口或者出口。第19條則是進一步規定，國家對限制進口或者出口的貨物，實行配額、許可證等方式管理；對限制進口或者出口的技術，實行許可證管理；實行配額、許可證管理的貨物、技術，應當按照國務院規定經國務院對外貿易主管部門或者經其會同國務院其他有關部門許可，方可進口或者出口；國家對部分進口貨物可以實行關稅 83. 該條得禁止進出口之原因尚包括：(五)輸往國家或者地區的市場容量有限，需要限制出口的； (六)出口經營秩序出現嚴重混亂，需要限制出口的；(七)為建立或者加快建立國內特定產業，需要限制進口的；(八)對任何形式的農業、牧業、漁業產品有必要限制進口的； (九)為保障國家國際金融地位和國際收支平衡，需要限制進口的； (十)依照法律、行政法規的規定，其他需要限制或者禁止進口或者出口的；(十一)根據我國締結或者參加的國際條約、協定的規定，其他需要限制或者禁止進口或者出口的。. 23.

(31) 配額管理。二、. 出口貨物之配額管理. 中國對少數國內供應短缺或者需要保護的可能用竭的國內資源，以及輸往國家或者地區的市場容量有限者，實施貨物之進出口限制，對限制出口的貨物實行配額、許可證等方式管理，對限制出口的技術實行許可證管理 84。以下將先就中國政府對於境內貨物出口實施配額措施之法源作一概括性介紹，再於該基礎上對關於稀土配額所訂定之規範進行介紹。. 政治大. (一)、出口貨物配額管理規範. 立. ‧ 國. 學. 關於出口貨物之配額管理規範，主要依據為貨物進出口管理條例 85。 2001年12月10日頒布的「中華人民共和國貨物進出口管理條例」，為中國. ‧. 加入WTO後頒布的第一部外貿法規，其係根據中國對外貿易法和WTO之. y. Nat. 相關條文為基礎，特別是參考關於WTO允許會員在貨物進出口貿易中使用. er. io. sit. 之管理措施，和借鑒WTO部分會員的相關立法和實務作法所制訂 86。. n. al 關於進出口貨物之適用範圍，依該條例第 2 條規定，從事將貨物進口 iv. n U engchi 到中華人民共和國關境內或者將貨物出口到中華人民共和國關境外的貿. Ch. 易活動，應當遵守本條例。且依同條例第 4 條規定，國家准許貨物的自由進出口，依法維護公平、有序的貨物進出口貿易；除法律、行政法規明確禁止或者限制進出口外，任何單位和個人均不得對貨物進出口設置、維持禁止或者限制措施。. 84. 香港貿易發展局，中國營商指南，2008 年，網址：http://www.hktdc.com/info/mi/bgcn/tc/中國營商指南.htm（最後瀏覽日：2011 年 9 月 8 日）。 85 張瓊方，中國對外貿易法制之研究，淡江大學中國大陸研究所碩士論文，頁 39（2006）。 86 曾華群主編，WTO 規則與中國經貿法制的新發展，頁 90，廈門大學出版社，2006 年。. 24.

(32) 關於配額數量之公布、申請程序和分配方式，依照該條例第 38 至第 40 條規定，配額可以通過直接分配的方式分配，也可以通過招標等方式分配；對實行配額管理的限制出口貨物，出口配額管理部門應當在每年 10 月 31 日前公布下一年度出口配額總量；配額申請人應當在每年 11 月 11 至 11 月 15 日向出口配額管理部門提出下一年度出口配額的申請，出口配額管理部門則應當在每年 12 月 15 日前將下一年度的配額分配給配額申請人，出口配額管理部門應當自收到申請之日起 30 天內並不晚於當年 12 月 15 日作出是否發放配額的決定。. 政治大. 關於透過直接方式分配之商品配額，中國對外貿易經濟合作部（以下. 立. 簡稱外經貿部）於 2002 年 1 月依據根據「對外貿易法」和「貨物進出口. ‧ 國. 學. 管理條例」的有關規定，施行「出口商品配額管理辦法」，依該辦法第 1 條規定，本辦法之施行，係為規範出口商品配額管理，保證出口商品配額. ‧. 管理工作符合效益、公正、公開和透明的原則，維護配額管理商品的正常. sit. y. Nat. 出口。該辦法第 4 條規定，下列出口配額管理商品不適用本辦法：（一）. er. io. 實行配額招標或有償使用管理的出口商品；（二）根據多、雙邊協議的規. n. al 定，實行被動配額管理的出口商品；（三）本辦法附件中所列商品。其中， iv. n U engchi 該附件所列不適用本辦法的出口配额管理商品清單中，工業品為：原油、. Ch. 成品油、煤炭、焦炭、稀土。除其附件所列之貨品外，第四章出口配額的申請程序則規定，依法享有進出口經營許可或資格，並且近三年內在經濟活動中無違法、違規行為的出口企業可以申請出口商品配額，地方管理企業向地方外經貿主管部門提出配額申請；地方外經貿主管部門對本地區企業的申請審核、匯總後，按外經貿部的要求，上報外經貿部。中央管理企業直接向外經貿部申請出口商品配額。第 20 條則規定，如發生下列情況時，外經貿部可以對已分配給各地方外經貿主管部門或中央管理企業的配. 25.

(33) 額進行增加或減少的調整：國際市場發生重大變化；國內資源狀況發生重大變化；各地區或中央管理企業配額使用進度明顯不均衡。此外，關於依招標方式分配配額之商品，則依出口商品配額招標辦法，由外經貿部統一管理出口商品配額招標工作，負責確定並公布招標商品種類及招標商品的配額總量 87，並由招標委員會根據不同商品的情況確定具體商品招標次數、每次招標的配額數量、招標方式以及各招標方式佔招標總量的比例，和審定具體出口商品配額招標方案，主持開標及評標工作，並審定配額招標的中標結果 88 (二)、稀土配額管理規範. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 為防止資源流失和促進產業升級，自 1998 年開始，中國政府開始對稀土產品出口實施配額管理制 89，並將稀土原料列入了加工貿易禁止類商. ‧. 品目錄 90。近幾年，中國壓縮稀土出口企業和配額的數量以及稀土礦的年. Nat. er. io. sit. y. 度開採量，引起稀土原料使用國美、日和歐盟之重視和憂心。針對稀土之出口配額管制，中國商務部為加強出口管理，和規範出口. al. n. v i n Ch 經營秩序，根據對外貿易法、貨物進出口管理條例之相關規定，於 2010 engchi U 91. 年 11 月公布「2011 年稀土出口配額申報條件和申報程序」。依該規定，已獲得 2010 年稀土出口配額的生產和流通企業，須按照下列標準申請 2011 年稀土出口配額，標準包括：1.按國家有關規定經工商行政管理部門登記註冊、獲得進出口經營資格或辦理對外貿易經營者備案登記、具有獨立法 87. 出口商品配額招標辦法第 3 條規定。出口商品配額招標辦法第 8 條規定。 89 王珺之，中國稀土保衛戰，中國經濟出版社，2011 年。 90 何欣榮，日美聯手施壓中國稀土背後，新華網，2010 年 11 月 8 日，網址： http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/herald/2010-11/08/c_13596093.htm（最後瀏覽日：2011 年 9 月 8 日）。 91 商務部，商務部公告 2010 年第 77 號－關於 2011 年稀土出口配額申報條件和申報程序的公告， 2010 年 11 月 10 日。 88. 26.

(34) 人資格；2005 年以後登記註冊的企業，必須通過國家主管部門核准。2.符合稀土行業規劃、產業政策及稀土行業管理有關規定，產品質量達到現行國家標準，並取得ISO 9000 質量體系認證。3.生產企業的稀土原料須來自國土資源部公告的具有採礦資格的稀土開採企業。4.具有與生產規模相適應的環保治理設施，污染物排放達到國家或地方規定的污染物排放標準，經省級以上環保部門證明 2009 年和 2010 年排污費依法按時足額繳納、無環境違法行為且制定了環境應急預案及配套設施健全。5.符合國家土地管理的相關政策規定。6.遵守國家相關法律法規和當地政府的有關規定，依. 政治大會保險費，並提供所在地勞動和社會保障部門出具的已按時足額繳納各項立法參加養老、失業、醫療、工傷、生育等各項社會保險並按時足額繳納社. 社會保險費的相關證明。7.無違反國家有關法律、法規的行為。. ‧ 國. 學. 此外，中國商務部為了規範出口經營秩序，履行中國加入的國際公約. ‧. 和條約等目的，於 2008 年 7 月依據對外貿易法和貨物進出口管理條例，. Nat. sit. y. 制定「貨物出口許可證管理辦法」。依該辦法之規定，中國對限制出口之. er. io. 貨物實行統一之出口許可證制度 92，由商務部作為全國出口許可證的管理. n. al 部門，負責制定出口許可證管理辦法及規章制度，監督、檢查出口許可證 iv 管理辦法的執行情況. 93. n U engchi 。該辦法所指之許可證，依該辦法第 6 條條規定，. Ch. 包括出口配額許可證和出口許可證，凡實行出口配額許可證管理和出口許可證管理的貨物，對外貿易經營者應當在出口前按規定向指定的發證機構申領出口許可證，海關憑出口許可證接受申報和驗放。另關於「出口許可證管理貨物目錄」，則依該辦法第 3 條規定，由商務部會同海關總署決定其制定、調整和發佈年度，並由商務部公告形式發佈。而關於出口許可證之簽發，則依據該辦法第 11 第 1、2、7 項規定，各發證機構按照商務部. 92 93. 貨物出口許可證管理辦法第 2 條規定。貨物出口許可證管理辦法第 3 條規定。. 27.

(35) 制定的「出口許可證管理貨物目錄」和「出口許可證管理分級發證目錄」範圍，對於實行配額許可證管理的出口貨物，憑商務部或者各省、自治區、直轄市、計劃單列市以及商務部授權的單位下達配額的文件和經營者的出口合同簽發出口許可證；實行配額招標的出口貨物，憑商務部發佈的中標經營者名單、中標數量、證明書以及中標經營者的出口合同簽發出口許可證；其它實行出口許可證管理的出口貨物，憑商務部批准文件及經營者的出口合同簽發出口許可證。在中國商務部和海關總署發布「2011 年出口許可證管理貨物目錄」. 政治大. 中，除將稀土關稅商品編號共 50 類之商品原料包含在內外，商務部並於. 立. 2010 年 5 月 20 日公布，再將稀土鐵合金（海關商品編碼 7202999100）納. ‧ 國. 學. 入稀土出口配額許可證管理 94。商務部外貿司負責人表示，稀土屬於不可再生的稀少資源，且開採和加工過程對環境的破壞十分嚴重，鏑鐵合金、. ‧. 鋱鐵合金等稀土合金産品中，稀土含量較高，將其納入稀土管理整體框架. Nat. sit. y. 加以有效管理，有利於密切配合稀土綜合管理政策的實施，使可用盡資源. er. io. 和環境得到更有效的保護 95。此外，依該 2011 出口許可證管理貨物目錄所. n. 96 al 公布，關於邊境小額貿易企業所出口之貨物中，屬出口配額許可證管理 iv. n U engchi 者，由商務部授權的邊境省、自治區商務主管部門，根據商務部下達的邊. Ch. 境小額貿易出口配額簽發出口許可證。三、. 出口貨物之關稅規範. 94. 王希，商務部：將稀土鐵合金納入出口配額許可證管理，新華社，2011 年 5 月 19 日，網址： http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/jrzg/2011-05/19/content_1867154.htm（最後瀏覽日：2011 年 9 月 8 日）。 95 同上註。 96 邊境小額貿易，係指沿陸地邊境線經國家批准對外開放的邊境縣（旗）、邊境城市轄區內經批準有邊境小額貿易經營權的企業，通過國家指定的陸地邊境口岸，與毗鄰國家邊境地區的企業或其他貿易機構之間進行的貿易活動。邊境地區已開展的除邊民互市貿易以外的其他各類邊境貿易形式，均統一納入邊境小額貿易管理，執行邊境小額貿易的有關政策。邊境小額貿易的管理辦法由外經貿部商國務院有關部門制定。資料來源：國務院關於邊境貿易有關問題的通知，新華網，1996 年 1 月 3 日，網址： http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2005-03/15/content_2699172.htm。. 28.