第二節 中國對內稀土管制規範
一、 中華人民共和國礦產資源法之概述
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中國大陸於2004 年停止出口退稅，並嚴格執行緊縮出口配額制度後，中 國稀土平均價格即從低點快速回升，2007 年漲至每公斤 963 元人民幣，2009 年小幅回跌至每公斤937 元人民幣 27
第二節 中國對內稀土管制規範
，顯見中國之稀土政策對於其價格具 有緊密之關聯性。
由於自2002 年起，美國境內不再開採稀土 28，而中國已成為稀土主要 供應國，此使美國長期在稀土產業所保有之領導地位受到威脅，稀土製程 技術及應用從美歐移轉至中國，使美國在科技產業對於稀土的需求漸增的 同時，更加深其自中國進口稀土的倚賴 29。而中國自1980 年代起，由於全 球礦產需求的增加，中國礦業亦開始快速發展，卻也因此同時出現了濫採 亂挖礦產資源、擾亂礦業秩序等問題30
一、 中華人民共和國礦產資源法之概述
，而中國因意識到此問題之嚴重性，
因此於1986 年 3 月 19 日制訂了「中華人民共和國礦產資源法」。以下先 介紹中國管制礦產資源之法源依據，接著介紹中國以礦產資源法為基礎，
對於稀土產業所採取之勘查開採政策。
關於中國礦產資源法，以下將分成礦產資源法之頒訂背景、修正前條 文及修訂後之現行版本分述之，藉以了解中國對於礦產資源政策之演變，
及其對礦產資源發展之逐漸重視及當前中國礦產產業所面臨之問題。
(一)、 中華人民共和國礦產資源法背景
27 曾婉如，2010 年中國大陸稀土材料供需分析，投資台灣入口網，2011 年 11 月 9 日，網址:
http://investtaiwan.nat.gov.tw/news/ind_news_chn_display.jsp?newsid=122&MID=4（最後瀏覽 日:2012 年 2 月 3 日）。
28 Gordon B. Haxel, James B. Hedrick, and Greta J. Orris, supra note 6.
29 Id.
30 田鳳山，在「中華人民共和國礦產資源法」公布十五週年座談會上的講話，國土資源通訊，4
期，頁14，2001 年 3 月 19 日。
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中國建國十年間（1949－1958 年），法律制度作為執政者鞏固政權之 工具，頒布之法規著重在確立國家機關之組織和職權、維護社會秩序及實 行社會主義改造，至於攸關民生之基礎法規（諸如：刑法、民法），均推 遲立法，隨後自1996 年至 1976 年發生文化大革命，十年動亂造成中國法 制遭到嚴重破壞，法律制度被架空，完全無法發揮規範作用 31，而中國在 此計畫經濟時期，礦產資源為國家所有，探礦權、採礦權等權利皆倚賴國 家權力在運作32
隨著中國經濟社會開始轉型、經濟型態及結構開始轉變，礦產資源之 利益主體，由國家壟斷轉變為國家、集體、合資、股份和個人等，使得資 源之占有、探礦及開採權上開始產生糾紛，並產生隨意亂採濫挖、惡意私 挖盜採等現象
。
33。在「礦產資源法」頒布前，全國70%以上的國有礦山企 業受到小型礦業之干擾，90%以上的中央直屬礦山、國家統一分配之大、
中型重要礦山企業存在著不同程度的礦業糾紛，使得礦產資源遭受了嚴重 破壞和資源浪費34
在此情況下，中國領導者意識到過去立法政策上之嚴重錯誤，決定將 國家政策重心修正轉移到社會主義現代化建設，1978年12月中共第十一屆 三中全會之後，確定了改革開放之方針，開始逐步加強建設社會主義法 制，以「有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究」，作為改革開放時 期法治建設的基本理念
。
35
31 王泰銓，中國法律通論上冊，頁 40，2009 年。
，使經濟逐漸復甦、國內外對礦產資源的需求量 快速增長，使國有礦山已無法滿足需求，非國有礦山如雨後春筍般出現，
導致不同所有制的礦山企業彼此爭礦，因此中國礦業迫切需要制訂一部法
32 李健，鑄劍衛礦業－寫在「中國人民共和國礦產資源法」頒布實施 20 週年之際，國土資源，
63 期，頁 5，2006 年 10 月。
33 同上註。
34 前揭註 30。
35 前揭註 31，頁 41。
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律以維持正常的礦業秩序36
(二)、 中華人民共和國礦產資源法之制訂
。
1979年，根據時任地質部長孫大光的建議，由地質部主導，並在冶金、
煤炭、石油化工、建材、核工業等產業部門人員的參與下，成立了礦產資 源法之起草辦公室37。由於在起草之前，礦業部門之體制呈現分割狀態，
如地質部只勘查礦源，礦產資源之開採由冶金等相關部門負責，且地質部 勘查之礦源也僅限於部分固體礦產，其餘的汽油、天然氣之勘查及開採則 集中在石油部，而煤炭、鈾礦、建材之勘查和開採，則分別由煤炭部、二 機部、建材部承擔，因此在草擬條文之過程中，各部門間之利益有所衝突，
使得制訂過程困難重重38。直至1982年，地質部更名為地質礦產部，各省
（自治區、直轄市）地質局也隨之更名為地質礦產局，使過去單一勘查礦 源之權限轉為勘礦兼管理礦產資源39，並終於在1986年全國人民代表大會 常務委員會通過「中華人民共和國礦產資源法」40
礦產資源法設立之宗旨，依該法第一條之規定，係為加強地質礦產資 源之勘查、開發利用和保護工作。其所規範之客體，依該法施行細則附件 之礦產資源分類細目，將礦產資源分為能源礦產及金屬礦產兩類，其中稀 土之16種金屬元素列入金屬礦產中，並將上述有爭議之汽油、天然氣、煤 炭、鈾等礦產，皆納入能源礦產之類別中，因而擴大該法之管轄範圍。該 法並表明礦產資原屬國家所有，而建立探礦及採礦許可制度和礦產資源有 償開採制度，須依國家相關規定繳納資源稅和資源補償費
，。
41
36 前揭註
，此外，勘查
32，頁 6。
37 同上註。
38 同上註，頁 7。
39 同上註。
40 中國全國人民代表大會常務委員會，中華人民共和國礦產資源法，1986 年 3 月。
41 礦產資源法第 5 條。
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礦產資源須依法登記、開採礦產資源必須依法申請42
(三)、 礦產資源法之修正背景
，因此初步形成礦產 資源法律體系架構，而建立了依法勘查和開採的礦業秩序。
隨著礦產資源法施行數年後，在礦業秩序之整頓及產業發展上仍有未 盡之處，非法採礦、破壞礦產資源之情形仍相嚴重，在礦產資源法中即出 現許多立法上之闕漏，主要包括：礦產資源法雖規定礦產資源屬於國家所 有，但由何人具體代表國家行使所有權卻並未明確規定，使中國礦產資源 出現了部門間、地方間切割礦產資源之所有權，造成礦山規模小、經濟效 益差、資源浪費等弊端，所有權代表者不明確，致無法真正落實礦產資源 之國家所有權43
此外，礦權包括探礦權和採礦權。在計畫經濟體制下，礦產資源由國 家撥款勘探，勘探成果無償交予採礦企業使用，然礦產資源法在當初制訂 時，礦產資源市場機制尚處萌芽狀態，故該法僅規定探礦須依法登記，而 未將探礦視為一種權利，亦未確立探礦權轉讓原則，並於第3條第4款明文 禁止採礦權之買賣、出租、抵押
。
44。礦產資源法作此規定，使礦權無法進 入市場成為商品進行交易，國家所投入之成本無法回收，使國家無法多元 化的吸收資金，而阻礙了礦產資源的合理使用45
在對外開放政策上，礦產資源法第4條僅規定國營礦山是開採礦產資源 之主體，鼓勵鄉鎮集體礦山之發展，幫助、監督個人依法採礦，惟外商是 否可以投資礦產、進入中國開採礦產資源則未規定。又，關於採礦權之審
。
42 礦產資源法第 3 條第 1 款規定：礦產資源屬於國家所有，地表或者地下的礦產資源的國家所
有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變；同條第3 款規定：勘查礦產資源，
必須依法登記。開採礦產資源，必須依法申請取得採礦權。
43 三思，《礦產資源法》修正前瞻，中國黃金經濟，4 期，頁 9，1996 年 4 月。
44 同上註，頁 9。
45 同上註，頁 10。
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核程序，依據第13、14條規定，國有礦山之之採礦許可證由國務院主管部 門審核和頒發許可證，而鄉鎮集體礦山開採證和個體採礦之管理辦法，則 由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會制訂。審核制度分成兩種 支線之結果，造成資源糾紛難以調解，且該法對於企業體制之劃分亦未順 應商業潮流的發展，僅劃分為國營、集體、個人，而公司形式企業之出現，
致審核程序之運作出現困難46
隨著中國貿易日漸茁壯興盛，上述問題更突顯出礦產資源法規範之不 足及缺失。1993年3月29日，第八屆全國人大第一次會議通過中國憲法修 正案，將國營經濟修改為國有經濟、將國家在社會主義公有制基礎上實行 計畫經濟修改為國家實行社會主義市場經濟，從而確立建設社會主義市場 經濟的目標
。
47
(四)、 礦產資源法之修正
，並加快推進中國的法制建設，中國經濟開始快速擴展，礦 產資源之需求亦大幅增加，因此對礦產資源法之改革修正呼聲不斷。
1996 年 8 月 29 日，中國第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十 一次會議通過『全國人民代表大會常務委員會關於修改「中華人民共和國 破產資源法」的決定』，礦產資源法即依據該決定進行修正，主要修訂之 條文為：第3 條第 1 款新增「由國務院行使國家對礦產資源的所有權」，
使中國礦產資源明確規定由國務院代表國家去行使所有權。並將第3 條第 4 款改為第 6 條，修改為：「除按下列規定可以轉讓外，探礦權、採礦權不 得轉讓：（一）探礦權人有權在劃定的勘查作業區內進行規定的勘查作業，
有權優先取得勘查作業區內礦產資源的採礦權。探礦權人在完成規定的最 低勘查投入後，經依法批准，可以將探礦權轉讓他人。（二）已取得採礦
46 同上註，頁 10。
47 前揭註 31，頁 42。
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權的礦山企業，因企業合併、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業
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