第二節、 中國稀土出口配額措施
一、 稀土出口關稅和配額限制措施是否符合 GATT 1994 第 20
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
一、 稀土出口關稅和配額限制措施是否符合
GATT 1994 第 20 條
（
g）款
近年來中國為大力整頓稀土產業之勘查和開採秩序，於2008 年依據礦 產資源法及實施細則等規定，頒布「全國礦產資源規劃（2008～2015 年）」，
作為礦產資源勘查、開發利用與保護的指導性文件，並於2010 年 5 月，
強調為維護稀土資源之合理利用，由國務院頒布「關於促進稀土行業持續 健康發展的若干意見」。
中國為保護土資源，在對內政策上，國土資源部從2006 年開始，連續 5 年對全國稀土礦開採企業下達稀土開採總量控制指標，以防止過度開 採、避免盲目競爭，促進對這些優勢礦產資源的有效保護和科學合理利 用，並維護稀土全球市場穩定、均衡的供求關係。此外，為調控價格、保 護和合理利用資源，提升其稀土在國際市場之地位，國土資源部自2009 年開始至2012 年 6 月 30 日為止，暫停受理鎢、銻和稀土礦勘查許可證，
並於2010 年並公布「關於開展全國稀土等礦產開發秩序專項行動的通 知」，用以對稀土等礦產勘查開採中存在的問題，展開整治之行動；同年9 月，國土資源部要求各省級國土資源主管部門，要將建立礦區協助管理之 工作人員制度作為專項整治行動的重要內容；同年10 月，78 個稀土等整 合礦區列入2010 年省級重點掛牌督辦礦區 345
在對外貿易政策上，基於稀土為可耗竭之自然資源，且為中國電子、
綠色能源之重要原料，與中國產業發展有著重要影響，因此中國採取諸多 措施，不論是對稀土設置出口配額，或是每年實施暫訂出口關稅，皆為管
，對稀土產業之整治行動開 始在全國開展。
345 丁全利，大整治優化開採環境－2010 年稀土礦產整治述評，中國國土資源報，2011 年 1 月 13 日，網址：http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201101/t20110113_811496.htm（最後瀏覽日：2011 年3 月 1 日）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
制稀土之使用及維持供給量，確保資源對於社會和經濟利益之提供，故出 口限制措施為中國資源保護政策之一部分。中國表示，中國採取的管理措 施並非僅針對稀土出口，而是在開採、生 産和出口三個環節並行實施，並 且將對稀土初級産品的國內生産消費和出口實施同步管理，並係以礦產資 源法和對外貿易法作為國內法之依據 346
中國認為，在1960 年代，由於白雲鄂博礦區的稀土勘查取得重大突 破，中國佔全球稀土儲量的比例一舉躍升到90％左右，其目前所蘊藏的稀 土資源約佔中國已探明儲量的87％，然由於過去中國稀土資源開發、冶煉 加工等管理政策粗陋，導致稀土產能過剩的問題嚴重，市場秩序特別是出 口秩序混亂，造成大量資源被破壞、浪費和廉價流失
。
347。中國包頭稀土研 究院院長趙增祺表示，中國雖然是世界第一稀土資源國，但是按人均資源 量計算，卻屬於稀土資源相對缺乏的國家，特別是中國尚未完成工業化，
未來的稀土消耗量會很大，所以保護稀土資源意義重大 348
關於GATT 1994 第 20 條（g）款規定之要件，依據中國原料案和過去 案件之裁決，首先要檢視者，為中國所欲保育之資源是否為可能耗竭之自 然資源。稀土為礦產自然資源，故其可耗竭性應無疑義，其次欲檢視者，
為中國對稀土設置出口配額和出口關稅之措施，和保育可耗竭自然資源間 之關聯性，由於中國對稀土和「中國－原物料案」中之系爭原物料，所設 置之出口管制措施多數重疊，故以下將參考該案小組之解釋理由及方法進 行要件之涵攝及分析。
。
(一)、 系爭制措施和保育可耗竭之自然資源間之關聯性
346中評電訊，人民日報：中國稀土為何賤賣?，中國評論新聞網，2011 年 7 月 7 日，網址：
http://www.takungpao.com/opinion/top/2011-07-07/869688.html（最後瀏覽日：2011 年 11 月 7 日）。
347 任會斌、張雲龍，稀土產區內蒙古全力保護稀土資源，新華網，2011 年 2 月 20 日，網址：
http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/fortune/2011-02/20/c_121101035.htm（最後 瀏覽日：2011 年 11 月 20 日）。
348 同上註。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
在關聯性之要件上，小組認為，應視目的與手段之間是否具有密切且 真實之關係，亦即中國採取出口管制措施，是否係為保育稀土資源而設。
在「全國礦產資源規劃（2008～2015 年）」中，該規劃中說明主要目標在 積極推動稀土礦產資源之開發整合和有償使用，整頓礦產資源開發秩序，
使礦山規模化經營程度不斷提高，以建立礦山環境保護與治理的責任機 制，所著重者，為礦產資源之勘查和開發利用之管理及佈局，使礦產資源 的開發利用促進了區域經濟的發展。其中，對於稀土等出口優勢礦產實行 限產保值，雖提及則要求嚴格控制採礦權設置，加強出口配額管理，嚴禁 超計劃開採和過量出口，然其規劃中所述目的，卻係為實行戰略礦產儲備 制度，增強應對突發事件和抵禦國際市場風險的能力，故其規範之目的並 非「主要」在於保育稀土資源。另外，在「國務院關於促進稀土行業持續 健康發展的若干意見」中，雖表示將嚴格打擊非法開採和超控制指標開 採，並有效保護和合理利用稀土資源，惟其前言即點出主旨係為加快培育 發展戰略性新興産業，改造提升傳統産業，促進稀土行業持續健康發展，
故上述兩項政府提出之計畫性文件，實難看出口管制措施和中國所強調資 源保育間之關聯性。
又在對內之稀土管制上，中國自2009 年開始至 2012 年 6 月 30 日為止，
全國暫停受理鎢、銻和稀土礦勘查許可證、採礦許可證申請。國土資源部 發言人表示，主要原因在於提升其國內優勢礦產在國際市場之地位和調控 市場價格349，更進一步證明，中國對於稀土之管制，其主要目的不在於保 育稀土資源之匱乏。另按照目前的開採量計算，稀土尚有20 年之儲量 350
349 前揭註
， 中國在其歷年對稀土施行暫訂出口關稅之辦法中，對稀土元素及化合物訂 定10%至 20%不等之關稅稅率，中國從未解釋其課徵之關稅對稀土儲量、
350 前揭註 343。 62。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
或對其生命週期會產生何種影響。因此本文認為，中國對於稀土之出口管 制措施和保育間之關聯性並不充分。
(二)、 系爭施是否同時對本國生產或消費產生限制
中國自2006 年起，由國土資源部連續 5 年對全國稀土礦開採企業下達 稀土開採總量控制指標，並自2009 年起，頒布保護性開採的特定礦種勘 查開採管理暫行辦法，作為對稀土礦實行開採總量控制、和暫停受理稀土 礦勘查、開採登記申請之依據。本文觀察，依據本文第貳章表2-1 所示各 年之開採總量限制，2011 年之稀土開採總量控制為 93,800 噸，超過 2010 年的89,200 噸，更高於 2010 年之前的歷年開採控制總量，相較於中國對 外之稀土出口管制配額逐年下降，可見中國對內之稀土管制政策，並不能 達到限制之效果。
此外，從本文第貳章第一節圖2－1 關於中國稀土價格變化之圖表可看 出，中國稀土之價格，自中國政府對於其出口配額採取緊縮政策後，其平 均價格逐漸上升，且每年增減幅度趨於穩定，可見中國之配額政策和稀土 價格之間具有關聯性，而今(2011)年 10 月，中國為因應自六月起已下跌超 過25%的世界稀土價格，中國最大的稀土生產商包鋼稀土，宣佈停產一個 月351，觀其停產之主要原因，在於稀土使用大國日本在2011 年 3 月遭遇 巨大天災，導致其減緩生產出口之速度，而全球金融危機更進一步使全球 製造商努力尋求他國資源，以降低對中國稀土之依賴352
351于萍，應對供需失衡 包鋼稀土“停產保價”,新華網，2011 年 10 月 18 日，網址：
http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/energy/2011-10/18/c_122169354.htm（最後 瀏覽日：2011 年 12 月 8 日）。
。因此，中國若欲 以其國內停產，作為對國內生產同時產生限制之抗辯，在其目的性上，就 將遭受到質疑，且除了市場供需失衡的原因外，停產另一原因，在於年初
352 ICTSD, Largest Rare Earths Producer Implements One Month Production Freeze, BRIDGES
TRADE BIORES, Vol. 11 No. 19, Oct. 31,2010,at http://ictsd.org/i/news/biores/117258/.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
制定的稀土生產指標已用完 353
(三)、 系爭是否對外國企業產生歧視
，前段既已說明中國國內開採量逐年提高，
故其停產之結果，顯難符合「對國內產生相同限制」之要件。
「中國－原物料案」控訴國主張出口限制措施只有對境外貿易商產生 拘束性效果，而國內管制則同時對國內和外國貿易商適用，因此出口稅和 出口配額實為對外國貿易商之加重負擔。該案小組則認為，一國同時採取 國內生產和出口限制措施時，只有當國內需求大於國內經濟情況可獲得之 數量時，國內消費量才會受到國內生產量之拘束。目前中國在全球在稀土 需求大於供給之情勢來看，中國國內之產量應足夠供給國內和國外之稀土 需求，然境外貿易商較國內貿易商相較，卻因此須受到稀土出口管制措施 之拘束，故應認中國之出口管制措施，對於國內和境外貿易商之待遇間產 生歧視。
綜合上述見解，本文認為，中國對稀土採取之出口配額措施，違反 GATT 1994 第 11 條，且不符合 GATT 1994 第 20 條（g）款之例外規定之 要件。而中國對於稀土設置之出口稅，縱採取推定之方法認該系爭措施有 GATT 1994 第 20 條（g）款之適用，仍不符合該款之要件，則依照「中國
－原物料案」小組之見解，即不須再去檢視是否符合GATT 1994 第 20 條 前言條款之要件。
二、 稀土出口關稅和配額限制措施是否符合
GATT 1994 第 20 條
（
b）款
中國於2005 年公布「關於做好控制高耗能、高污染、資源性產品出口 有關配套措施的通知」，對於高耗能、高污染、資源性產品之大量出口，
353 前揭註 351。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
認為其加劇了資源環境壓力，故對於稀土等資源性產品進行出口總量管
認為其加劇了資源環境壓力，故對於稀土等資源性產品進行出口總量管