National Sun Yat-sen University Institutional Repository:Item 987654321/39394

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

子計畫四：南台灣人文社經結構變遷對永續發展之影響(I)

計畫類別： 整合型計畫

計畫編號： NSC91-2621-Z-110-011-

執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日

執行單位： 國立中山大學中山學術研究所

計畫主持人： 朱柔若

計畫參與人員： 童小珠

報告類型： 完整報告

處理方式： 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 92 年 11 月 1 日

行政院國家科學委員會專題研究計劃完整報告

南台灣人文社經結構變遷對永續發展之影響

計劃類型：整合型計劃

計劃編號：NSC91-2621-Z-110-011

執行期限：91 年 8 月 1 日至 92 年 7 月 31 日

計劃主持人：朱柔若

執行機構：國立中山大學中山學術研究所

中華民國九十二年十月三十一日

南台灣人文社經結構變遷對永續發展之影響

第一章 研究背景與目的

第一節 研究背景

「永續發展」（sustainable development）是在 1987 年聯合國「世界環境與

發展委員會」發表「我們共同的未來」報告中首先詮釋的觀念，至 1992 年在巴

西里約熱內盧召開之「聯合國環境與發展會議」（又稱地球高峰會議）通過廿一

世紀議程（Agenda 21）﹐更將永續發展的理念規劃為具體的行動方案﹐至今已

有百餘國家成立國家級的永續發展委員會，從事規劃與推動的工作。我國也在

1996 年由國科會將原有的環境與發展委員會改組為永續發展研究推動委員會，

積極的研擬永續發展研究的推動策略，並於 1997 年委託葉俊榮等（1997）完成

永續發展研究的規劃工作，國科會永續會委員根據此一規劃報告，經過多次的密

集討論，大致確立了我國永續發展研究的推動架構(規劃結果請參見國科會網站

資料 (http://www.nsc.gov.tw/csdr/)。

目前永續發展的定義因為各個不同領域及組織的積極參與，有關理念及其衍

伸性的解釋眾說紛紜，導致有多種定義的情形。這許多對永續發展所作的抽象定

義，若無法與現實國家發展經驗聯結或落實到現實政經、社會文化條件中，則對

政策的引導作用不大。

從最近的國際發展趨勢，也可看出永續發展的真正落實，最有可能從地方政

府看到成果，即所謂「全球思考、地區行區(think globally, act locally)」的觀念，

希望藉由地方性之行動策略，達到永續發展的目標。正如二十一世紀議程通篇一

再強調地：要配合各個地方的政經人文與自然環境來設計出邁向永續發展的策

略。因此，儘管永續發展的精神可以是世界性的，但是要回答「如何」邁向永續

發展的策略問題則必須立足在當地的環境中才能找到答案。因此台灣永續發展的

推動，也應加強從地方政府層級推動，學者應更深入的參與及協助地方政府及社

區團體，研擬地方的廿一世紀議程。

第二節 研究目的

本研究即立基於上述背景，試圖探討南台灣人文、社經結構變遷對永續發展

之影響，藉由對南部七縣市人文、社經結構變遷的了解，進一步探討南部七縣市

過去的人文、社經結構等不同面向的變遷，是否符合永續性發展的原則？有那些

影響因子左右其發展？相較於其他都市，南部各縣市未來之規劃方向與發展趨勢

又該如何？相信藉由落實到各縣市現實政經、社會文化條件中，才能解答各縣市

如何邁向永續發展策略問題。

另 外 ， 目 前 現 有 的 相 關 研 究 報 告 較 多 針 對 全 國 性 ( 黃 書 禮 ,1992 ； 李 永

展,1998；羅登旭,1999)或都會地區的研究(黃書禮,1996；李永展、張曉婷,1999；

洪于婷,1999；洪富峰,1999)，或是以區位條件較差的地區(紀瑞瑛,2000)，或特定

群群（原住民）為對象的研究（呂嘉泓,2000）

，而針對南部地區的研究則較少見，

因此，本研究也可促進南部地區的研究發展，並可作為後續學者與其它地區的研

究之比較分析基礎。再者，未來地方要能具有競爭力，要生存，必須開發地方特

色，在發展上作為區隔，以突顯地方差異。南台灣要在既有國家長期「重北輕南」

的發展下走出永續發展之路，或許也惟有靠開發地方人文、社經結構的特色、在

發展上作區隔才有可能。

第二章 文獻探討

第一節 永續發展之理論基礎

一、現代永續發展思想的提出

現代永續發展思想的提出源於人們對於環境問題的逐漸認識和熱切關注。其

產生背是人類賴以生存和發展的環境和資源遭到愈來愈嚴重的破壞，人類已不同

程度的嘗到環境破壞的苦果。以往人們對經濟成果津津樂道，本世紀６０至７０

年代以後，隨著公害的顯現和加劇以及能源危機的衝擊，幾乎在全球範圍內開始

了關注“成長極限”的討論。永續發展理念的提出及被認同，反應出了人們為尋

求一種建立在環境和自然資源可承受基礎上的長期永續發展模式(慮誌銘,1998)。

永續發展其實是對傳統發展方式的反思和否定。永續發展的思想包括了當代

與後代的需求、國家主權、國際公平、自然資源、生態承受力、環境與發展相結

合等重要內容。它首先是從環境保護的角度來倡導保持人類社會的進步和發展，

並明確提出要變革人類沿革已久的生產方式，並調整現行的國際經濟關係，這種

調整與變革要按照永續發展的要求進行設計與運行，這幾乎涉及經濟發展與社會

生活的所有方面(慮誌銘,1998)。

二、永續發展的定義

前挪威首相布倫特蘭夫人（Gro Harlem Brundland）領導的聯合國世界環境

與發展委員會在 1987 年發表「我們共同的未來」，闡述了人類正面臨一系列的

重大經濟、社會、和環境問題，提出永續發展的概念；這個概念得到了廣泛的接

受與認同，並在 1992 年聯合環境與發展大會（UNCED）上得到共識。她提出

永續發展定義是：

「人類有能力使開發持續下去，也能保証使之滿足當前的需要，

而不致危及到下一代滿足其需要的能力」。

分 析 其 內 涵 認 為 永 續 發 展 應 包 含 公 平 性 （ Fairness ） 、 永 續 性

（Sustainability）、及共同性（Commonality）三個原則；就社會層面而言，主張

公平分配，以滿足當代及後代全體人民的基本需求；就經濟層面而言，主張建立

在保護地 球自然系統基礎上的持續經濟成長；就自然生態層面而言，主張人類

與自然和諧相處(盧誌銘、黃啟峰,1995)。可見得生態、經濟和社會三方面的永續

發展和協調均衡是永續發展的三大要件，互為關聯不可分割。

三、永續發展的發展歷程

以下主要依時間的順序來說明永續發展的發展歷程(盧誌銘、黃啟峰,1995；楊

日昌,2000)：

(一)、從「人類宣言」到「我們共同的未來」

環境問題最早正式登上國際舞台，可追溯至 1972 年在瑞典斯德哥爾摩召開

的「聯合國人類環境會議」（UN Conference on the Human Environment），並共

同發表「人類 宣言」，它促使工業化國家和開發中國家得以聚在一起，確定人

類大家庭對於一個健康的、具有生產力的環境，勾劃出「權利」的範圍。

到了 1983 年秋聯合國第 38 屆大會，通過成立「世界環境與發展委員會

（WCED）」

，並應聯合國大會的緊急要求，負責制定「全球的變革日程（A Global

Agenda for Change）

」：針對公元 2000 年乃至以後年代，提出實現永續發展的長

期環境對策；對於在開發中國家之間，和在經濟及社會發展處於不同階段的國家

之間，提出將環境問題的關心轉變為更廣泛合作的方法，進而實現共同的、相互

支持的目標，這些目標重視人口、資源、環境和發展之間的相互關係；研究出能

使國際社會更有效地解決環境問題的途徑和方法；協助大家對長遠的環境課題建

立共同的認識，並為之付出必要的努力，以便成功地解決保護環境和提高環境品

質的問題；制訂出今後十年中的長遠行動計畫，並確立世界社會的理想目標。

到了 1987 年秋聯合國第 42 屆大會，

「世界環境與發展委員會（WCED）」發

布了「我們共同的未來（Our Common Future）」報告，強調人類永續發展的概念：

人類有能力使開發持續下去，也能保証使之滿足當前的需要，而不致危及到下一

代滿足其需要的能力。報告裡探討：1.共同關切的問題－受威脅的未來、關於持

續發展、國際經濟的作用；2.共同的挑戰－人口與人力資源、糧食保障、物種和

生態系統、能源、工業及城市的挑戰；3.共同的努力－公共資源的管理、和平、

安全、發展與環境，機構和立法變革建議。這本報告也成為 1992 年聯合國「環

境與發展大會( UNCED)」「廿一世紀議程（Agenda 21）」的主要藍圖。

(二)、從「里約宣言」到「永續發展委員會」

1992 年在巴西里約召開聯合國環境與發展大會（UNCED，又稱地球高峰會

議），會議中通過三項決議，其中最重要的部份是「廿一世紀議程」及「里約宣

言」。「廿一世紀議程」是供全人類從 1993 年至 2000 年間和至以後年代，實地

執行人類永續發展的工作藍圖，包含全球性社會經濟問題、資源的保育與管理、

各主要團體的角色貢獻及實施方案等四大部份。

里約會後，聯合國為有效監督管理各國執行「廿一世紀議程」之進展，於是

在 1993 年 月成立了聯合國「永續發展委員會（United Nations Commission on

Sustainable Development, UNCSD）」，並召開「永續發展委員會」的組織會議

（Organizational Session），會中對組織任務的討論歸納有四點：1.推動永續發展

監督程序及對特殊方案的支援；2.對廿一世紀議程的履行報告；3.對永續發展財

務來源的監督及認定；4.建立永續發展的有效架構及效率提昇。此後便確立了永

續發展委員會為各國廿一世紀議程履行的監督機構，各國應在以後的永續發展委

員會會議中提出對廿一世紀議程的執行狀況。永續發展委員會在 1993 年召開第

一次會議，在 1994 年五月召開第二次會議及 1995 年四月召開第三次會議，分

別檢討各國履行廿一世紀議程內各議題之進展。

四、國外永續發展推動模式之回顧

以下以加拿大安大略環境與經濟圓桌會議所提出的永續發展行動方案，以及

歐洲委員會（European Commission）所支持的「地方永續行動計劃（Action Towards

Local Sustainability）

」成功案例的模式為例，探討其推動永續發展的模式，供作

參考(孫志鴻、余政達，1999)：

(一)、加拿大安大略環境與經濟圓桌會議所提出的永續發展行動方案

它累積了許多推動地方永續發展工作的成功經驗，認為「行動」乃是永續發

展的成功關鍵，而行動的動力來自於參與決策。許多案例指出，共識決策

（Consensus Decision Making）乃是激發行動力的主要關鍵。另外它也擬定了永

續發展的整體推動步驟：步驟一、了解自己所處的社區。步驟二、採取行動。步

驟三、訂定願景。步驟四、擬定計劃。步驟五、結合政府部門。步驟六、發展資

源。步驟七、資訊交流。步驟八、評估。

(二)、歐洲委員會支持的「地方永續行動計劃」

地方永續行動計劃」是為了幫助地方政府推動永續發展工作而設立，其主要

目的是被發展用來解決地方政府一般所提出的兩個問題：永續發展的意義究竟為

何？我們如何在自己的領域範圍內來實踐它？因此此計劃集中力量進行兩項工

作：1.發展了一套訓練課程，以提高地方政府決策者的認知，使他們清楚知道什

麼是永續性、永續發展，而願意投入此工作。2.提供資訊，告知如何將永續原則

整合到地方政府政策，以及如何將這些政策轉變成為實際行動，藉由實際生活的

案例讓地方層級的機構從彼此的經驗中學習。

五、國內、外永續發展策略

（一）、.聯合國「廿一世紀議程」

聯合國廿一世紀議程是供如何實地執行永續發展的工作藍圖，包含有全球性

社會經濟問題、資源的保育與管理、各主要團體的角色的貢獻及實施方案等四大

部分共四十章。其中和本研究較相關的社會經濟方面提到以下一些策略方向：

1.加速發展中國家二十一世紀永續發展的國際合作和有關的國內政策：通過貿易

自由化促進「永續發展」

；使貿易與環境相輔相成；向開發中國家提供財務援

助，鼓勵有利於環境發展的宏觀經濟政策。

2.消除貧窮：加緊為人類提供永續的生計機會；為所有貧窮地區制定合理和永續

的管理環境，提出增加就業機會的策略；在國家發展計畫及預算中特別為農村，

城市窮人，婦女和兒童訂出人力投資重點。

3.改變消費型態：注意不可持續的生產和消費型態；制定鼓勵改變不可持續的消

費形態的國家政策。

4.人口動態與永續能力：發展和傳播關於人口趨勢和因素與「永續發展」之間聯

繫的知識；擬訂考慮到人口趨勢和因素的國家級及地方性環境與發展政策。

5.保護和增加人類健康：滿足基本的保健需要，特別是農村地區控制傳染病；保

護易受害的群體；迎接都市的衛生挑戰；減少因環境污染和公害引起的健康危

險。

6.促進人類居住的「永續發展」

：提供所有人民適當住屋；改善人類居住管理；

促進永續的土地利用規劃和管理；促進提供環境綜合基礎設施：水、衛生、排

水和固體廢棄物管理；促進人類住區永續的能源和運輸系統；促進易生災害地

區 人類住區規劃和管理；促進永續的建築業活動；促進人力資源開發和能力

建立 。

7.將環境與發展問題納入決策過程：將環境與發展問題納入決策規劃和管理過程

中；制定有效的法律和條例架構；提供有效利用經濟工具以及市場和其他獎勵

措施；建立綜合環境和經濟制度。

（二）、中華民國永續發展策略綱領（行政院經建會）

我國數十年來的發展向以經濟為主軸﹐快速的經濟成長造成了生態與環境的

破壞。行政院經建會乃設置國家永續發展論壇﹐委託工業技術研究院能源與資源

研究所辦理﹐邀集學者專家，分經濟､環境與社會三大領域﹐研擬「中華民國永

續發展策略綱領」﹐對我國推動永續發展的基本原則﹐以及為邁向永續發展需採

行的策略方向提出建議。

其中在社會方面提到：由於我國近年來已呈現人口負成長與快速老化的趨

勢，人口過度集中都會區，加上人口密度高，對環境造成重大的壓力，人口問題

之影響比過去複雜。社會變遷所導致之家庭制度、經濟分配、人口組成等結構性

改變，未成年人以及婦女的生活機會面臨了相當的挑戰和困境，因此提供良好的

社會空間，以利弱勢團體的生存，乃是政府和社會大眾責無旁貸之要務，亦是永

續社會理當嚴肅正視之課題。

此外，農業社會進入工業社會過程所產生的「消費型態的改變」，也是造成今天

環境問題的主要原因，未來如何透過心靈改革，以塑造綠色消費型態之社會價值

觀念，是吾人進入二十一世紀的一大挑戰，為達成永續社會目標，故在該政策網

領中建議從人口動態、兒童、青少年與婦女問題、族群融合與融洽、消費型態的

改變、文化、生活品質與公眾意識、永續決策等方面採取策略以為因應。

第二節 永續發展的指標

一、永續發展指標的意義及選取原則

里約會議所提出的二十一世紀議程，其中第四十章中指出，人類必須發展出

永續發展的指標，以為各階層的決定提供一個穩固的基礎，並對整體環境與發展

系統自我調整的永續性作出貢獻。自里約會議後，各國陸續投入發展合適的指

標，用以量度在全球議題的架構下各國發展是否朝永續的方向進行。

永續發展指標不同於傳統的環境指標或經濟指標，只單獨看環境層面或經濟

層面，完全忽略其間的交互聯結關係，它需建構在環境、社會及經濟三個層面的

連接上，才能看出整體綜合環境系統良窊的端倪。如傳統的指標 GNP，因它並

未將經濟健康狀況與社會健健康狀況及環境的健康狀況加以連結，所以利用此一

單一面向指標來評估一個複雜的環境現象體，將對改善整體環境之健康狀況提供

錯誤的導向（於幼華、張益華）

。

其次，永續發展指標的設計必須能夠反映永續發展的理念，因此在建立永續

發展指標的工作上應先瞭解各種指標之定義與概念及其與永續發展的相關性，其

最終目的乃是協助各國瞭解其實際永續發展現況，並規劃各國之永續政策導向

（黃書禮，1996）。

第三，作為邁向永續發展策略的一環，永續評量系統更要強調地「地方性」

－有意義的評量系統必須能夠反應當地的環境、社經與制度等狀況。且其要探究

當地在現有的基礎上，是否順應永續發展的理念要求，逐步地朝向「較」永續的

境地。這也是永續發展的評量系統不應該，也不可能，是一次性的評量，而必須

是逐年累積的長期觀察才能呈現出意義。（葉俊榮，2000）。

二、國內、外永續發展指標相關研究

以下依永續指標系統的體系層級、適用範圍作一整理與分類，並藉由此文獻

整理作為後續檢討及選取本研究指標的參考基礎。

（一）、國家層級指標

國家層級指標乃為衡測全國性之指標或跨國家指標，為全國性課題之指標。

以下略述數個在國際上巳獲致共識且頗具規模與完整性的永續發展指標系統(於

幼華、張益華)，以及國內的一些相關研究成果。

1、聯合國永續發展指標系統

聯合國永續發展委員會（UNCSD）於 1996 根據二十一世紀議程（Agenda 21）

中之永續策略研擬出一套永續發展指標系統架構供全球參考之用，並藉此鼓勵依

各國國情特色與發展需求，選擇或修正指標內容與評估方法，據以建立符合各國

實際需求的永續發展指標系統。

該指標體系共分為社會、經濟、環境、與組織制度等四個主要層面，四個主

要層面再次分為若干相關子題，每個子題再分別研議其代表之評估指標項目。其

中除清楚地定義各類指標項目，還包括計算方式、所需資料內容與資料來源，可

說相當完整詳實。

其中有關社會經濟方面分為以下六部分：(1).加速開發中國家永續發展之國

際合作。(2).消除貧窮。(3).改變消費型態。(4).人口動態與永續發展（人口成長

率、淨遷移率、總生育率）。(5).保護和增加人類健康。(6).促進人類住區的永續

發展(7).教育、訓練與公眾意識。

2. OECD 的環境指標

經濟合作暨發展組織」

（OECD）

，基於關切「何種質與量的經濟成長可合乎

永續發展的理念」

，而致力環境指標的研究，並於 I991 年即提出第一套環境指標。

在國際永續發展思潮的推波助瀾，於 1994 年更引進 PSR(Pressure-State-Response)

模式，以一種較清楚地方式將整個環境指標架構確立了起來。並將環境系統視為

所謂「壓力-狀態-回應」的 PSR 之模式架構，以做為永續發展指標中有關環境的

考量。

OECD 環境指標系統是針對各環境議題下之代表指標項目將依其 PSR 特性

整理出個別環境議題的 PSR 指標，其認為人類活動將壓力加諸環境，進而改變

環境品質與自然資源存量，社會也將因這些改變而反應至環境、一般經濟與政府

各部門的政策上，基於此觀點，各環境議題下之代表指標項目將依其 PSR 特性，

分為環境壓力、環境狀態以及社會反應三類指標。

3.走向永續歐洲研究報告－環境空間永續發展指標系統

它是由渥普特研究所（Wuppertal Institute）執行，地球之友歐洲分會所出版

的「走向永續歐洲研究報告」(Towards Sustainable Europe)。

走向永續歐洲的環境空間永續發展指標系統分為能源、不可再生原料、土地

利用、林木資源、水資源等五個領域,包含了 20 個指標項。

其主要思考邏輯為：

「地球上的環境資源或因其存量有限、或因其使用後的

副產物對人類生存的環境有所威脅，在永續發展的前提下，須限制其耗用量；進

一步而言，此可耗用量須不致妨害到未來世代作等量的運用。但事實上，資源的

耗量卻因貧富、工業化程度的不同而產生分配不均的現像，在公平原則（地球上

每個人都應享有同等的權利來使用這些資源）的前提下，每個人「有權」消耗的

資源量該是相等的」

。這項理念的優點主要在於環境空間的可計量性及對每一個

體平等地尊重；同時在資源的總容許消耗量固定下，可隨著人口成長因子的代

入，更合理地算出在某一目標年每人有權擁有的環境空間量值，俾於修正當前既

存的經濟行為或資源分配方式。

4.英國之永續發展指標(UKSDI)

英國政府於 1994 年公佈其永續發展策略，並提出應盡速建立一套能提供

官、產、學各界及一般民眾關於永續發展進程訊息的指標系統。

該指標架構建構過程係參照 OECD 之環境指標架構作部份調整，以符合其

永續發展考量需求的系統模式。OECD 系統中 PSR 架構模式，被重新詮釋為經

濟部門（Environment）一環境部門（Economic）一社會群落部門（actor）間的

互動系統。此一模式沿襲了 OECD PSR 的因果互動觀點，以更具合理性的經濟

部門一環境部門一社會群落部門（E-E-A）來解釋其間之互動關係。

依其永續發展目標，擇定括經濟、交通運輸、休閒、能源、水土資源、生物

多樣性、氣候變遷、農工業及科技等 21 群 118 指標。然該指標體目前將人類活

動完全涵蓋於經濟活動領域，忽略了經濟對於社會群落中的人文教育、社會福利

等相關指標也可能產生負面之影響。

5.台灣的永續台灣評量系統(葉俊榮，2000)

行政院國家科學委員會永續發展研究推動委員會，為推動永續發展的實際需

求，特別規劃「永續發展願景與策略」整合計畫，「永續台灣的評量系統」計畫

即為其中之一。為了較有系統評量國家發展的永續性，希望透過學界專業的整

合，提出一套永續發展指標，以能較有系統評量國家發展的永續性，並為台灣的

永續發展經驗提供學理上的詮譯，及作為政府永續決策的重要參考。

目前規劃出五大領域－環境污染(PSI 小於 100 的日數比、河川總監測長度中

受輕度以下污染河川比)、生態資源(天然海岸比例、有效水資源) 、社會壓力(檳

榔種植面積、公害陳情案件受理統計)、經濟壓力(污染性產業產值與進出口值、

能源使用效率)、制度回應(環境生態預算佔總預算比率、污水下水道普及率)，下

細分十八項範疇，計 115 個指標，已可觸及台灣目前的永續發展現況及發展。

6. 台灣國土資源永續利用體系與永續指標性建立（李永展，1998）

其在研究中認為國土資源永續性代表了城鄉一體的國土空間範圍內,改善可

發展地區的實質空間規範及對限制發展地區採取保育策略,使社經利益與環境生

態、能源資源的利害關係相調和,達成「需要」與「限制」二者的均衡狀況,以維

持國土資源的永續利用。

該研究依據此一目標及永續發展的理念下,藉由相關文獻及其他地區實施經

驗,以及現有資訊建構難易程度的考量,透過「德爾斐技法」建立的「國土資源永

續利用」架構。在永續發展總目標之下，整合「經濟效率」

、

「環境整合」

、

「社會

公平」三個向度：

「經濟效率」向度下，包含「永續發展」指標群的七個指標項，

及「永續企業經營」指標群的四個指標項；

「環境整合」向度下，包含「全球環

境變遷與永續能源」指標群的三個指標項，

「永續資源保育」指標群的七個指標

項，及「永續環境技術」指標群的五個指標項；

「社會公平」向度下，包含「永

續社會」指標群的九個指標項，及「城鄉永續發展」指標群的七個指標項。銜此

體系架構再以「階層分析法」求取各個指標的相對重要性。

（二）、都市層級指標：

都市層級指標即為衡測都市永續發展狀況的指標系統，較著名的為聯合國人

類定居中心(United Nations Center for Human Settlement,簡稱 UNCHS)與世界銀

行(World Bank)提出的都市環境指標計劃。國內則由黃書禮(1996) 針對台北市都

市永續發展指標與策略研擬之研究較有名。

1.UNCHS 與世界銀行都市環境指標計劃：

其係在 1995 年由 UNCHS 與世界銀行共同合作提出一套都市發展相關的關

鍵性指標，以其應用到都市永續政策的規劃上。其指標乃以背景資料、社會經濟

發展、基礎設施、交通運輸、環境管理、地方政府、購屋能力以及房屋供給等八

個面向來加以擬定 46 個指標。

其中和本研究較相關的背景資料包括：土地使用、人口成長率、婦女為主的

家戶數、平均戶數、戶數成長率、所得分配率、都市生產量、住屋持有狀態。社

會經濟發展包括：貧窮線下的居民、非正或未申報之工作人數、醫院病床數、孩

童死亡人數、學校教室數、犯罪數。

2.台北市都市永續發展指標與策略研擬之研究（黃書禮，1996）

此研究以台北市整體之生態經濟系統之運作為觀點，探討台北市都市糸統與

自然、農業、水資源等維生系統，以及都市系統與廢棄物產出、環境管理間之互

動關係，建立台北市都市永續發展的永續性指標系統。該指標系統概分為十個指

標系統，包含８０個決策者指標，此８０個決策者指標可作為市府相關部門診斷

台北市邁向永續發展之工具，評估台北市都市永續發展之趨勢。

其中和本研究較相關的指標為都市系統指標群中之人口(人口密度、人口扶

養比、人口老化指數)、教育文化(幼教師生比、特殊教育師生比、中小學師生比、

中小學問題學生比率、每人圖書館閱覽次數、每人參觀藝文次數、國際網路使用

普及率)、衛生醫療(報告傳染疾病病患比例、幼兒氣喘比例)、社會福利(無障礙

設施比例、公部門社會福利支出比例、公益慈善團體數、少年犯罪率、受虐兒童

及婦女人數)等指標項。

（三）、地區層級指標：

較著名的有西雅圖永續社區指標計劃(Sustainable Seattle,1993)。此計劃起源

於 1990 年底在西雅圖市首次召開名為「全球明日聯盟」（Global Tomorrow

Coalition）的會議，該會議中工作小組與 200 多位西雅圖自願參與的市民義工，

基於健全當地社區永續發展理念下歷經 2 年的努力，於 1993 年公佈名為「永續

西雅圖 1993」（Sustainable Seattle）。1995 年再併入其餘 20 項指標，並公佈同名

為「永續西雅圖 1995」

（Sustainable Seattle）

，並將 1993 年的環境、人口與資源、

經濟及文化與社會等四個範疇，擴充為環境、人口與資源、經濟、健康與社區及

青年與教育等五個新範疇。 最近公佈的「永續西雅圖 1998」永續社區指標

系統為第三次修訂報告，而且希望能透過網路資訊持續接納民眾廣泛的建議與回

應，不斷地修訂、改正其指標系統，以期使該指標系統更臻完善且符合時空之實

際需求。

其中和本研究較相關的經濟及文化與社會範疇包括：出生嬰兒中體重不足的

比例 、國中、國小族群中文化教育課程、國中、國小每週教授藝術課程的時數、

雙親或監護人注重學校活動的百分比、青少年犯罪率、年輕人參興社區服務的百

分比、高年級學生從高級學校畢業的百分比(包括 種族、性別、收入的水準)、

參與地方性選舉投票人口的百分比、成人識字率、在鄰近地區平均熟識的居民(可

叫出的名字之數字)、在司法審判系統中,公平判決的比例、花寶於防止麻藥及酒

精濫用及花費於因麻藥、酒精被逮入獄金錢的比率、從事園藝、種植人口的百分

比、圖書館、社區中心的使用率、公共參興藝術比、成人願貢獻時間於社區服務

的百分比、滿足、良好感官的個體。

第三章 研究方法

一、研究方法及範圍

本研究是以南部八縣市（屏東縣、高雄縣、高雄市、台南縣、台南市、嘉義

縣、嘉義市、澎湖縣）為研究範圍，以縣(市)為分析單位。採用次級資料分析法。

二、研究流程

(一)、相關文獻回顧：包括永續發展的發展歷程、內涵、永續指標、永續發展策

略進行整理分析，以供本研究後續之參考。另外也回顧以往人文、社經結構

等各種資料蒐集及處理方法，作為本研究蒐集資料及分析資料的基礎。

(二)、南部八縣市人文、社經結構資枓蒐集：藉以了解南部八縣市人文、社經結

構變遷。此部分會先界定每一指標資料(如人口密度等)的操作型定義。

(三)、南部八縣市發展永續性分析：分析南部八縣市人文、社經結構變遷狀況，

進一步探討南部各縣市過去的人文、社經結構等不同面向的變遷，是否符合

永續性發展的原則？

在這部分會先說明每一指標資料(如人口密度等)所代表的永續性意

涵，也就是說明「這個指標要反應什麼現象？這個現象與永續發展的關連

性為何」？藉此也可判斷當指標質隨時間而愈來愈大(或小或維持在一定範

圍)時，愈趨向永續。其次再看其歷年的永續發展趨勢，是趨向永續或背離

永續發展。永續發展是一個發展歷程，而不是一個靜態目標，因此逐年累

積的長期觀察才能呈現出意義。故此部分要探究的是當地在現有的人文、

社經結構基礎上，是否順應永續發展的理念要求，逐步地朝向「較」永續

的境地。

(四)、永續發展策略：南部八縣市未來之規劃方向與發展趨勢應如何？並具體提

出永續發展經營之策略。追求南部八縣市的永續發展必須先針對其特色及條

件進行分析，故在此部分本研究採取優勢、弱勢、機會、威脅（SWOT）的

分析方式進行探討，並據依此嘗試提出適合南部八縣市永續發展策略。

三、「人文、社經結構」指標選取原則

依據上述文獻回顧中提及的國內外國家層級、都市層級、地區層級永續發展

指標為參考，並參照南部七縣市的地區人文、社經結構特色，以及統計資料上能

取得者為考量，期能在原有基礎上，研擬新增指標項，使之更兼具地方特色。

另外要能全面性地反應一地的人文、社經結構變遷狀況，所選取的指標勢必

要有一定數量，但如果數量過多，則形同一大群零碎的資料累積，將使得詮釋與

理解更加困難。故面對這兩個互斥的要，求唯一的協調之道在於確保指標的「代

表性」。也就是，在有多種的選擇可能時，必須選取能夠代表最豐富現象的指標，

甚至可以將較初級的資料整合，來設計出單一卻能夠代表多數資料內容的指標。

四、「人文、社經結構」變項界定：包含以下幾個次指標

(一)、人口動態－1.人口數量、成長、分布與遷移；2.人口結構分析(性別結構、

年齡結構—扶養率、老年化指數、人口交替指數)；3.人口素質分析（十五

歲以上人口教育程度比率、高等教育學生數及其占縣市人口百分比。

(二)、教育文化－1.教育經費的投入；2.教育結構的改變；3.教育資源的分配（各

縣市國民教育之平均每校學生數、平均每班學生數、師生比；各縣市高等

教育之專科學校、大學及學院校數、大專院校學生數及其占縣市人口百分

比）。

(三)、衛生醫療及社會福利－1.醫療保健支出（家庭醫療保健支出、公部門醫療

保健支出比例）

；2.醫療機構分布；3.醫療資源及服務水準（平均每一醫療機

構服務人口數及面積數、平均每一醫院

診所數服務人數、平均每一病床服

務人數、每一執業醫事人員（西醫

中醫

牙醫

護理師）服務人數）

。

(四)、經濟發展－1.人力資源的分析（人力資源的數量及素質、.勞動參與率、就

業率與失業率）

；2.人力資源應用方向的改變（.非農戶人口佔總人口的比例、

就業人口初、次、三級行業分配）；3.家戶經濟狀況分析（平均每戶全年經

常性收入及支出、平均每戶可支配所得）

。

五、「人文、社經結構」變項資料來源

其來源包括：有行政院經建會歷年出版的「都市及區域發展統計彙編」

、行

政院主計處的「社會指標統計」

、「重要社經指標統計」

、「人力資源調查統計」

、

內政部統計處的「中華民國台閩地區人口統計」

、教育部統計處的「台閩地區各

國民中小學校概況統計」

、教育部的「中華民國教育統計」、「中華民國大專院校

概況」、行政院衛生署的「衛生統計」

、各縣市統計要覽統計資料。

因各統計資料調查時間、間隔等並不一致或有些遺漏等，此為本研究的限制

所在。

六、研究策略

因永續發展是一個發展歷程，而不是一個靜態目標，因此本研究以近十年長

期資料的觀察才能呈現出其意義。另外在作分析時會先將南部區域當成一整體而

和台灣地區整體作比較，其次再逐一分析並比較南部各縣市在各面向發展趨勢，

如此不僅可以顯示出南部地區發展的優、劣勢，也可作為後續學者與其它地區研

究之比較分析基礎。

第四章 南台灣人口永續發展之分析

第一節 人口永續發展相關文獻

一、人口在永續發展理論中的地位

自永續發展概念被提出以來，迄今為主，主要涉及人口、資源、環境、

經濟發展、社會發展等五個領域（田雪原，2001，頁 1；張震原，2000，頁 7）。

就永續發展概念所涉及的人口、資源、環境、經濟發展、社會發展等五個主

要領域來看，其中人是社會發展的主體，人口是永續發展基礎與關鍵因素，

人口既是永續發展的核心，又是永續發展的實踐者，亦即人的自身發展，既

是永續發展的基本內容，又是實現永續發展戰略的主要因素。因此，發展永

續不永續緊緊同人口變遷聯繫在一起（田雪原，2001，頁 1）。

因為人是永續發展得以存在的基礎，也是永續發展得以實踐的條件，更

是永續發展的目的。因此人作為永續發展中的中心地位是順理成章的（趙時

亮、邵章鴻，2002，頁 34）

。田雪原(2001，頁１)認為上述五者在永續發展中

的基本關係如圖一。

從圖一可看出資源是永續發展的起點與條件，沒有資源的物質變換便談

不上發展；人口是總體永續發展的關鍵，發展永續不永續緊緊同人口變遷聯

繫在一起；環境是永續發展的終點與目標，永續發展歸根究底是為了創造有

利於人的全面發展環境；經濟與社會發展則是宏觀永續發展的途徑與調節

器，藉由經濟與社會發展方式、結構等的調整，改變資源變換方式和環境質

量，使之向著有利於永續發展方向發展。

社會發展

人口

經濟發展

資源

環境

圖一：人口、資源、環境、經濟及社會發展在永續發展中的位置與關係

二、人口永續發展的內容

人口永續發展的內容包括人口數量的適當發展、人口素質的不斷提高、

人口結構的不斷合理等三個重要部分（楊桂芳，2000，頁 12；李嘉岩，2000，

頁 41；袁永新、牛秀英，2000，頁 47）。其中人口數量的適度發展是人口素

質提高及人口結構合理的基礎條件（李嘉岩，2000，頁 41）。

(一)、人口數量的適度發展：

是指人口的規模或數量從某一國或區域的經濟、自然資源、生態環境、

社會發展等多標準來衡量是否適宜（李嘉岩，2000，頁 41；劉渝琳，2000，

頁 9；余興厚，2002，頁 23-24）。從經濟角度來看，是指在一定的時期內保

證經濟永續發展的前提下，一國（區域）所能提供的基本物質資料通過公平

分配滿足基本生活需要可供養的人口數量；從社會角度看，則是一定時期內

保證社會公平、公正與進步的前提下，一國（區域）所能提供的基本就業、

醫療保健、教育、社會保障等所能涵蓋的人口數量；從生態環境角度看，是

指一定時期內，在能夠保證生態環境物質能量循環相對平衡和不斷滿足人口

生活消費水平提高的前提下，一國（區域）生態資源在長期合理開發利用的

基礎上所能容納的人口數量（余興厚，2002，頁 23）。綜言之，適度人口包

括生態適度人口、資源適度人口、社會及經濟適度人口等（李嘉岩，2000，

頁 41）。

人口數量過多或過少都會影響社會、經濟永續發展（歐康壽，2000，頁

23；鄧正琦，2001，頁 70）

。人口過快成長必然導致每人享有的自然資源和

社會資源數量的下降，進而加大資源環境承載容量的壓力；但人口成長一旦

進入負成長，必然削弱社會總體勞動力的供應水平，進而導致移民問題和人

口老化等嚴重問題，也不利永續發展，因此人口適度成長對於促進可永續發

展具有十分重要意義。

(二)、人口素質的不斷提高：

人口素質包括人口身體素質、文化教育素質等的提高（田雪原，2001，

頁 5）

。人口身體素質的提高是通過出生缺陷兒比例絕對下降、嬰兒死亡率下

降和預期壽命延長這三個重要指標來衡量（李嘉岩，2000，頁 41）。人口身

體素質愈高，說明提供給社會的勞動力人口越健康，它是人口永續發展的基

礎，也是人口永續發展追求的基本目的。人口文化教育素質的提高是通過人

力資源的開發，即把人口資源通過教育提升為人力資源，甚至人才資源的過

程。人口文化教育素質低，代表知識勞動人口比率過小，難以形成促進經濟

發展的人力資本存量和推動社會發展的主體力量（李中元，2000，頁 38-39）。

人口素質的提高必然有助於提高社會經濟發展的效率，特別是對生產力

水準的提升；提高人口素質，尤其是教育文化素質，也有利於人口的數量控

制（張麗紅、席巧娟，2000，頁 89）。

(三)、人口結構的不斷合理：

包括性別結構、年齡結構、城鄉及地區結構等（田雪原，2001，頁 5；

楊桂芳，2000，頁 12）。人口性別比偏高或偏低都會影響社會永續發展中的

社會安定能力；人口年齡結構若處於老年型，必然導致年齡中位數偏高而不

利於永續發展目標的實現；人口城鄉結構不均，就會產生人口密度過小而達

不到經濟發展要求或人口密度過大又超過經濟生態環境承載能力，不利於區

域經濟的發展；人口的教育、職業結構則對經濟和產業結構具有一定反作用，

因而在人力資源的供給水平上制約了經濟永續發展（歐康壽，2000，頁 23）。

第二節 南台灣人口永續發展分析

一、人口數量、成長、分佈與遷移

（一）、總人口數－人口總量（絕對數量）及人口比例（相對數量）分析

總人口數與生活環境品質有密切關係，亦可顯示都市發展的強度，總人口

在永續發展中占重要的地位，故宜對地區的總人口數有所計劃與控制。當總人

口數越多時，對資源的需求及產生的廢棄物亦相對地增加；但相反地，人口外

流嚴重的地區，卻造成勞動力下降、產業無法升級、地方發展強度低等負面影

響，故就永續發展的觀點來看，其總人口的增加反而有助永續發展。

1.台灣地區與南部地區比較

由表 4-1 近十年來的人口總數統計資料可以看出，台灣地區與南部地區的

人口數均呈現逐年穩定成長之趨勢；但從人口比例來看，南部區域人口數占台

灣地區人口數卻從 80 年的 29.48%逐年下降至 89 年的 28.78％，其人口比重正

逐漸衰退中，顯示南部區域人口成長相對於整個大環境而言，仍屬於相對落後

地區。

2. 南部各縣市的比較

而從表 4-2 南部區域各縣市來看，人口數最多的是高雄市，占南部區域總

人口數的 23.31%，其次分別為高雄縣（19.31%）、台南縣（17.33%）、屏東縣

（14.20%）

、台南市（11.49%）

、嘉義縣（8.80%）

、嘉義市（4.16%）

，人口數最

少的為澎湖縣，僅占南部區域人口數的 1.4%。

再從表 4-2 可發現，南部各縣市人口絕對數雖都逐年增加，但各縣市占南

部區域人口數的比例卻有升有降，其中：(1).人口數占南部區域人口數比例下降

的包括：屏東縣由 80 年 14.81%逐年下降至 89 年的 14.20%、嘉義縣由 80 年 9.15%

逐年下降至 89 年的 8.80%、嘉義市由 80 年 4.27%逐年下降至 89 年的 4.16%、

澎湖縣由 80 年 1.58%逐年下降至 89 年的 1.40%；(2).人口數占南部區域人口數

比例上升的包括：高雄縣由 80 年的 18.68%上升至 89 年的 19.31%、高雄市由

80 年的 23.04%上升至 89 年的 23.31%、台南縣由 80 年的 17.09%上升至 89 年

的 17.33%、台南市由 80 年的 11.38%上升至 89 年的 11.49%。值得注意的是，

人口比例下降的縣市，都是一路往下滑，而人口比例上升的縣市，其成長卻非

一路爬升，而是有升有降。由表 4-2 也可發現人口數占南部區域人口數比例下

降的四個縣市較是偏向傳統的農業社會，而人口數占南部區域人口數比例上升

的四個縣市則較是偏向工商業、都市化較高的縣市。

（二）、人口成長率

人口成長率＝(t

年人口數

t

年人口數)*100%。人口成長代表著地區發展

的潛力，但是人口增加速率超過計劃控制時，則意謂著都市面臨人口壓力，其衍

生之問題包括公共設施不敷使用、生活品質低落、環境污染等問題，將導致地區

背離永續發展。

人口的成長不外乎兩種因素：一為人口本身的自然增加，一為外地遷入的社

會增加。自然增加指的是出生人數減去死亡人數所得之值，如以每一千人中，出

生多於死亡的人數來表示，即為自然增加率，反之則為自然減少。社會增加指的

是外地遷入人數減去本地遷出人數，如以每一千人中，遷入多於遷出之人數來表

示，即為社會增加率，反之為社會減少。政府於民國五十七年公佈「台灣地區家

庭計畫實施辦法」，隨後陸續公布「中華民國人口政策綱領」

、「加強人口政策方

案」與「優生保健法」，這些方案均希望人口除自然成長外，人口品質亦能獲致

控制。另外台灣地區醫療水準的提昇，使死亡率下降，也助長自然增加的提高，

而都市化與經濟成長等因素則造成人口往都市遷移的現象。

1.台灣地區與南部地區比較

從整體的人口發展來看，由表 4-3 可發現台灣地區近十年來的人口成長率逐

漸下降，尤以南部地區更為明顯，台灣地區人口成長率從民國 80 年的 1.0%下降

至 89 年的 0.82％，而南部地區則由 0.74%下降至 0.47%；台灣地區近十年來人

口平均成長率為 0.88%，南部區域則僅為 0.61%。

在自然增加率方面，不論台灣地區或南部地區其自然增加率都有逐年下降趨

勢。由此可見自民國 57 年起公佈「台灣地區家庭計畫實施辦法」等人口政策已

產生實效，出生率降低許多，醫療水準的提升也使死亡率亦下降，但下降幅度較

出生率低，故自然增加率呈逐年遞減。台灣地區由民國 80 年的 1.05%下降至 89

年的 0.81%，南部地區由 0.94%下降至 0.70%；台灣地區近十年來的平均自然增

加率是 0.92%，南部區域則為 0.80%。整體而言，南部地區的人口自然增加的速

度較臺灣地區遲緩。

在社會增加率分面，台灣地區近十年來的平均是-0.04%，南部區域平均是

-0.20%，不論是台灣地區或南部地區皆呈現負值，表示遷出人口大於遷入人口，

也顯示出南部的遷出情形比台灣地區嚴重。台灣地區自民國 86 年起社會增加率

開始呈現正值，顯示遷入人口大於遷出人口，但南部歷年社會增加率卻皆為負

值，故人口外流現象已經成為常態的嚴重現象，極需有效的建設及規劃，以遏止

人口繼續外流。

2.南部各縣市的比較

細究人口成長的原因，無論台灣地區、南部區域抑或南部各縣市，歷年人口

之自然增加率皆為正值，所以該地區之人口成長率是為正成長抑或是負成長關鍵

在於社會增加。

先依各縣市歷年自然增加及社會增加之情形來分析：(1).在自然增加率方

面：以高雄縣的年平均成長率 0.88%最高，其次是嘉義縣的 0.86%、高雄市的

0.83%、台南市的 0.78%、屏東縣的 0.77%、嘉義市的 0.75%、台南縣的 0.74%、

澎湖縣的 0.53%%。在這裡可看到各縣市在自然增加率皆是和台灣地區或南部地

區呈現逐年下降趨勢，且各縣的情形差異不太，但值得注意的是澎湖縣的平均自

然增加率卻只有 0.53%，和其它縣市差距較大。(2).在社會增加率方面：除了高

雄縣年平均成長率為 0.10%、台南縣的 0.01%為正值外，其餘各縣市皆呈現負值，

顯示在南部區域人口外流是普遍現象。而其中又以澎湖縣的-1.23%、嘉義縣的

-0.68%、屏東縣的-0.61%、嘉義市的-0.43%最為嚴重。在各縣市自然增加率沒有

多大差異的情況下，這些人口外流嚴重的縣市其人口年平均成長率自然成為南部

各縣市之末。

以下再依人口成長四大類型－人口成長快速地區（年平均成長率 1.00%以上

之地區）、人口成長和緩地區（年平均成長率介於 0%至 1.00%之間的地區）、人

口成長輕微衰退地區（年平均成長率介於 0%至-1.00%之間的地區）

、人口成長嚴

重衰退地區（年平均成長率低於-1.00%的地區）來說明南部地區人口成長情形。

由表 4-3 可發現，除了澎湖縣年平均成長率為-0.70%是屬於人口成長輕微衰退地

區，其餘南部各縣市其年平均成長率介於 0%至 1.00%之間，是屬於人口成長和

緩地區，其成長率高低依次為高雄縣（0.98%）

、台南縣（0.76%）

、台南市（0.73%）

、

高雄市（0.72%）、嘉義市（0.33%）、嘉義縣（0.18%）、屏東縣（0.16%）。

從南部地區各縣市近十年來的社會增加率統計中得知，其社會增加率為正值

的縣市僅為高雄縣的 0.10%及台南縣的 0.0１%。故值得注意的是南部各縣市雖

其人口增加率為正成長（除澎湖縣），但其淨遷徒人口仍為流出的現象（也就是

說其自然增加率的正成長足以抵消其社會增加率的負成長，使得人口增加率為正

成長），不可為人口正成長的假象所蒙蔽，仍應針對人口外流的現象，研訂因應

對策及計劃。

(三)、人口的分佈－人口密度

人口密度＝現住人口數

土地面積（單位：人

Km

）。人口密度代表著都

市發展的潛力，但是人口增加速率超過計劃控制時，則意謂著都市面臨人口壓

力，其衍生之問題包括公共設施不敷使用、生活品質低落、環境污染等問題，將

導致地區背離永續發展。

從表 4-5 可發現，不管台灣或南部區域其人口密度皆逐年增高，南部地區人

口密度為 606 人 Km

，稍高於台灣地區的 571 人 Km

_{；南部各縣市人口密}

度最高的高雄市每平方分里的人口數為 9704 人，而人口密度最低的嘉義縣每平

方分里的人口數僅為 296 人。在增加速度上，近十年來台灣地區每平方公里人口

數增加了 46 人，南部地區則為 33 人；南部各縣市，除澎湖縣外，其餘南部各縣

市人口密度亦是年年增高，但其中屏東縣、嘉義縣人口密度幾乎沒有改變，而高

雄市則是人口密度大增，每平方分里的人口數增加了 613 人，其次台南市每平方

分里的人口數增加了 257 人、嘉義市每平方分里的人口數增加了 128 人。由上述

數據顯示南部各縣市人口密度分配極為不均，且這現象有逐年惡化趨勢。

（四）、人口的遷移

人口遷移率＝（遷出人口－遷入人口）

現住人口數)*100%。人口遷移

為決定區域差距縮小與否的一項重要指標，過去以來遷移行為被視為一種調

適的過程，個人透過遷移行為尋找更好的生活。人口的外移反應著當地居民

對生活環境的不滿，反之人口移入表示該地區具有可吸引人的生活條件及較

豐富的資源。人口嚴重外流，伴隨而來的是老年化、產業衰頹等問題，對永

續發展而言顯示出負面的意涵。

1.台灣地區與南部地區比較

由表4-6可發現，不論是台灣地區或南部區域其淨遷移率皆為負值，分別

是台灣地區的-0.1%、南部地區的-2.0％。由此可見南部地區人口外流比台灣

地區嚴重很多，且就歷年的發展趨勢來看，南部地區人口外流的情形逐年嚴

重。故若以大環境來解釋，表示南部地區的資源（就業、教育…）未達到相

當水準故形成人口推力，造成人口外流的情況。另外，就台灣地區而言，男

女的淨遷移率並無性別上的顯著不同，而南部地區歷年皆是女性的平均遷移

率大於男性，近十年女性的平均遷移率為-2.2%，高於男性的-1.7%。

2.南部各縣市的比較

就南部各縣市來看，由表4-7可發現，近十年平均淨遷徒率，只有高雄縣、

台南縣為正值，分別為1.0%、0.1%，但高雄縣、台南縣其人口淨遷移率分別

於87年、85年開始為負值，顯示人口外流情形開始浮現。其餘各縣市其平均

淨遷移率均是負值，人口外流情形可見一斑，應速擬解決之道。人口外流最

嚴重的是澎湖縣、嘉義縣、屏東縣、嘉義市，其平均淨遷移率分別為-12.6%、

-7.0%、-6.2%、-4.7%。另外值得注意的是人口外移嚴重的屏東縣及嘉義縣，

皆是女性外移人口多於男性，且外移人口的男、女性別比例懸殊，分別是屏

東縣的-5.2%（男）：-7.3%（女）、嘉義縣的-5.2%（男）：-9.0%（女），顯

示這些縣市的產業、經濟持性、就業機會或許更不利於女性，因此，女性外

流人口遠遠大於男性；而淨遷移率為1.0%的高雄縣則是男性遷入人口多於女

性，男女遷入人口比例為1.7%：0.3%。

二、人口的結構分析

（一）、性別結構（性比例）

性比例是人口中每百名女子數所相對的男子數。若性比例高於 100，表示男

多於女，性比例低於 100，則是女多於男。通常出生嬰兒中男性與女性的比例約

為 105 與 100 之比，但在男、女嬰存活率不同及遷徙、戰爭等種種因素的影響

下，性比例便會產生變化。由性比例可看出一地區人口之男女特性，它可提供擬

定社會及經濟產業政策時之參考。通常大都市的人口性比例會比鄉村地區為低，

也就是女性人口相對較多，這是大都市比鄉村更能提供女性就業機會的原因所造

成的。一地區男女人口若差異太大，不僅影響人口之成長，且易造成社會及經濟

上的問題，使都市發展背離永續發展。

由表 4-8 可發現，台灣地區的性比例皆逐年下降，顯示男女人口差異逐漸縮

少，而南部各縣市除了嘉義縣外，其餘各縣市的性比例也是和台灣地區一樣，呈

現逐年下降趨勢，其中下降幅度最少的為屏東縣。正如上一段所分析的，嘉義縣

和屏東縣是其女性外流人口遠遠大於男性，故其男女比例差距也就相對最大。

南部各縣市在民國 89 年性別比例較低的縣市分別為嘉義市的 101.1%、台南

市的 101.4%、高雄市的 102.0%，這些都市發展程度較高的縣市，男女性比例之

差異較不明顯，主要是因這些地區工商業較其他縣市發達，女性就業機會較多，

因此男女性比例較接近。性比例較高的縣市則分別為嘉義縣的 111.9%、澎湖縣

的 110.0%、屏東縣 109.3%、高雄縣的 108.2%、台南縣的 107.0%，這些性比例

較高的縣市皆為都市發展程度不高之地區，其一級產業較其他地區發達，勞動需

求人口較多，且傳統農業經營之下，無法提供女性人口較多的工作機會，所以女

性人口外流情況嚴重，因此女性在上述縣市中人數相對較少，使得這些地區之性

比例較其他縣市為高。女性人口不斷外流，造成女性人口比例逐漸減少，性別比

例上升，此將會衍生出婚姻及幼年人口減少之問題，非常值得關切。

（二）、年齡結構

年齡結構深受社會與經濟變動的影響，其可反應一地區的人口品質、人口成

長的型態與未來人口發展、社會經濟活力、產業經濟結構，以及地區發展的重要

指標。隨著地區的發展有所變動，不同的地區可能有不同的年齡結構，一般而言

工業發達與生活水準較高的地區，通常醫藥也較為發達，因此該地區人口的壽命

會比落後地區人口的壽命來得長，所以人口的平均年齡也相對較高，而落後地區

人口的平均年齡則因各項醫藥條件不及工業發達地區而相對較低。以下分別從三

階段年齡結構、扶養率、老年化指數、人口交替指數等來討論南部各縣市人口的

年齡結構發展趨勢。

1.三階段年齡結構

將某地區之所有人口依其經濟活動能力的大小分成三個年齡組，0∼14 歲的

幼年人口或稱依賴幼童組、15∼64 歲的成年人口或稱生產人口組、65 歲以上的

老年人口或稱依賴老年組，將上述三個年齡組的人口數各別除以全部人口數，所

得之各年齡組人口佔總人口之百分比即為三階段年齡結構。就經濟性質來看，幼

年人口與老年人口都是勞動能力及生產能力較差的消費人口，而成年人口是指勞

動能力強的生產人口，從三階段年齡結構可看出人口年輕或老化程度以及社會經

濟負擔之情形。

由表 4-9 可看出，就歷年各縣市之三階段年齡結構而言，幾乎所有縣市皆呈

現幼年人口比例減少，成年人口比例增加，而老人人口比例則大增趨勢。整體而

言，就三階段年齡結構而言，南部地區相對於台灣地區幼年人口所佔比例為少，

但生產人口及老人人口比例則較台灣地區稍高。南部各縣市中以澎湖縣人口老化

情形較嚴重，老人人口高達 14.4%，而幼年人口比例亦偏低，僅 18.6%，其次是

嘉義縣老人人口高達 12.4%，而幼年人口比例亦偏低，亦僅 18.9%；而高雄市人

口老化情形最不嚴重，其老人人口僅占 7.2%，而生產人口亦占最高比例，達

72.7%，其次是台南市，其老人人口占 7.7%，而生產人口占 71.5％。以下再分別

就三階段年齡組逐一作說明。

在 0-14 歲這個年齡組別中，南部地區相對於台灣地區幼年人口所佔比例為

少，分別為 20.1%、21.1%，而南部各縣市幼年人口比例較少的縣市分別為澎湖

縣的 18.6%、嘉義縣的 18.9%，幼年人口比例最多的縣市為嘉義市的 22.0%。其

次，不論台灣地區或南部地區幼年人口比例都在逐年下降，顯示整個台灣出生率

都有下降情形，這與現代社會晚婚或不婚人口增多有關，即使有生育小孩，也因

經濟負擔大，生育數也都維持在少數有關。再從民國 80 年幼年人口比例最高的

台南市（27.2%）與最低的澎湖縣（22.6%）兩者差距為 4.6%，至民國 89 年幼年

人口比例最高的嘉義市（22.0%）與最低的澎湖縣（18.6%）兩者差距縮為 3.4%，

也反映出幼年人口減少是整體趨勢。

在 15-64 歲這個年齡組中，台灣地區或南部地區生產人口比例都在逐年上升

情形（除澎湖縣外）

。南部地區相對於台灣地區生產人口所佔比例為多，分別為

70.8%、70.3%，而南部各縣市生產人口比例較多的縣市分別是高雄市的 72.7%、

高雄縣的 71.6%、台南市的 71.5%；較少的縣市分別為澎湖縣的 67.0%、嘉義縣

的 68.7%，其中澎湖縣的生產人口比例呈現下降趨勢，是和其它縣市非常不同

的，而嘉義縣生產人口比例上升幅度亦非常小，而這兩縣市正如我們之前探討

的，其人口外流非常嚴重。

在 65 歲以上這個年齡組中，南部地區相對於台灣地區老年人口所佔比例為

多，分別為 9.1%、8.6%，而且不論台灣地區或南部地區老年人口比例都在逐年

上升，且增加幅度比前兩個年齡組分別來得大，顯示在台灣人口老化的現象愈來

愈明顯。根據聯合國對高齡化社會的定義，一個國家或地區其 65 歲以上老年人

口佔該國家或地區總人口百分比達 7％或以上者，即謂該國家或地區已進入高齡

化社會。由表九可發現，台灣地區、南部區域與南部各縣市皆已邁入高齡化社會

的階段。民國 89 年的資料顯示，老人人口比例較少的縣市分別為高雄市的 7.2%、

台南市的 7.7%、高雄縣的 8.4%、嘉義市的 8.7%；而老人人口比例超過 10%的縣

市有澎湖縣的 14.4%、嘉義縣的 12.4%、台南縣的 10.8%、屏東縣 10.1%。針對

這些高齡化的現象比整個大環境來得嚴重的縣市，如何提出有效對策，如醫療衛

生、社會福利或重視老年人口之社會經驗對社會產生的貢獻等，以因應人口老化

所衍生而來的各種老人問題，是這些縣市目前面臨的最大課題之一。

2.扶養率

扶養比係指每百個工作年齡人口（15 至 64 歲人口）所需負擔依賴人口（14

歲以下幼年人口及 65 歲以上老年人口）之比，亦稱為依賴人口指數。比率越高，

表示有生產力者的負擔較重。扶養比的高低不僅顯示依賴人口的多寡，亦蘊含著

人口年齡結構的年輕與老化，同時又能提供兒童教養及老年人口社會福利需要程

度之指標。扶養比亦可視為人力資源的一種指標，它與勞動參與率與生產潛力有

關，且和一國消費、投資、儲蓄及政府的支出均有關聯。

在台灣地區、南部區域的比較中，歷年扶養率都是呈現下降的趨勢，且南部

區域扶養率較台灣低一些，負擔輕一些，分別為 42.3%、41.2%，這主要是因老

年依賴人口雖快速增加，惟幼年依賴人口反向減少，且減少幅度大於老年人口之

增幅，致整體依賴人口之扶養比逐年下降。南部各縣市，除嘉義縣、澎湖縣外，

其歷年扶養率也都是呈現下降趨勢（嘉義縣、澎湖縣主要是因年輕人口外流之

故）

，其中澎湖縣 49.2%的扶養率最高，高雄市的 37.5%、高雄縣的 39.7%、台南

縣的 39.8%的扶養率較低。

不過依照目前生育率下降及醫藥發達、人口壽命延長的趨勢來看，扶養率下

降乃短暫趨勢，預料不久將漸漸回升。故扶養率呈遞減趨勢，並不代表生產人口

的負擔將可減輕，相反地連年成長的老年人口及日趨減少之幼年人口，將影響未

來之人口結構，形成日後社會與經濟問題，故針對人口老化及幼齡人口減少之情

形較其他縣市嚴重且迅速的縣市，如澎湖縣、嘉義縣等，應及早正視此問題。

3.老年化指數

老年化指數＝〔65 歲以上人口 0∼14 歲人口〕×100％。老年化指數愈高，

表示老年人口佔比例愈高，人口老化現象也就愈明顯。它可呈現地區的活力與生

產力，當人口趨於老化時，代表著該地區之開創力、活動力均受到影響，連帶影

響到地區整體永續發展。

歷年來台灣地區、南部區域老年化指數都是呈現升高趨勢，這主要是由於醫

療的發達，普遍使人的壽命延長，且幼年人口減少較嚴重的情況，故形成老年化

指數一直居高不下。且南部區域老年化指數一直都比台灣地區高（分別為

45.4%、40.8%）

，顯示南部區較台灣地區整體人口老化現象來的明顯。而在南部

各縣市中，老年化指數較高的縣市分別為澎湖縣的 77.6%、嘉義縣的 65.5%、台

南縣的 54.5%、屏縣的 49.9%；而老年化指數較低的縣市分別為高雄市的 35.6%、

台南市的 37.0%、嘉義市的 39.5%、高雄縣的 41.7%。

4.人口交替指數

人口交替指數指的是一地區 0∼14 歲的幼少年人口與 15∼29 歲的青年人口

之比值。因為 0∼14 歲的幼少年人口在未來的 15 年內將變成 15∼29 歲的青年人

口，故而交替指數是以 15 年為一個單位，藉以表示一地區之青年人口的自給程

度如何。若交替指數值為 1，則表示未來 15 年內，該地區青年人口恰可自給；

若大於 1，則表示 0∼14 歲人口在該地區過剩；若小於 1，則表示該地區 15∼29

歲人口，未來的自給能力不足。由表 4-11 可知台灣地區和南部區域其人口交替

指數值都是逐年下降，且其人口交替指數均小於 1，顯示台灣地區及南部地區 15

∼29 歲人口，未來自給能力不足，此種趨勢將會對未來的人口造成較重的社會

負擔，南部地區人口交替指數一直都比台灣地區低，因此問題更為嚴重。

三、人口的素質分析

(一)、十五歲以上人口教育程度比率

教育程度反映人口素質，高教育人口較多的地區，經濟發展與生活水準亦較

高，對永續發展有正面影響。如何使教育普及、教育資源充足及增加專上教育人

口比例等均是應加以重視的方向。從表 4-12 的資料顯示，整體而言，不論台灣

地區、南部地區、南部各縣市其人口之教育程度，在研究所、大學、專科、高中、

高職教育人口近年有逐漸提高之趨勢，而不識字及自修、以及國中小教育程度人

口比率則逐年減少。民國八十年南部地區國小及國中教育程度人口佔近半數

（45.4%），至民國八十九年國小及國中教育程度人口已和高中職教育程度人口

不相上下，各占三成多，顯示教育結構有顯著的改變。就南部區域與台灣地區作

比較，可發現南部區域整體人口的教育程度略低於台灣地區，其不識字及自修人

口、以及國小及國中教育程度人口皆高於台灣地區，但專科以上人口卻比台灣地

區略低。

南部各縣市中以嘉義市、高雄市、台南市三個都市化較高的市其人口教育程

度最高，其不識字及自修均佔不到百分之五，而大專程度以上人口均約占三成上

下，此三縣市整體教育水準優於台灣地區，其中又以嘉義市的教育人口結構改善

最為顯著，這三縣市教育人口結構已逐年轉變為以高中職占最大比例。南部其它

五縣市（屏東縣、高雄縣、台南縣、嘉義縣、澎湖縣）其教育程度雖逐年提升，

但整體而言仍不如台灣地區，其十五歲以上人口之教育程度仍以國中、國小教育

程度為主，約占四成，其次是高中職教育，約占三成，而受過高等教育的人口則

較低，各縣市均不到二成人口，顯見這些縣市的教育程度有待提昇。這其中又以

嘉義縣最低落，不識字及自修人口占最大比例的為嘉義縣，專科以上程度人口占

最小比例也是嘉義縣，其至民國 89 年國中小教育程度人口仍占近半數。台灣目

前正面臨整體產業結構調整與轉型之關鍵，未來以高科技產業為主的發展形態已

成為必然趨勢。為因應產業結構調整與變化，勞工結構性的失業問題，配合未來

的產業發展趨勢，提昇這些縣市人口教育程度乃為當務之急。

(二)、高等教育學生數及其占縣市人口百分比

由於南部區域大專院校數占台灣地區大專院校總數逐年成長，且其中大學學

院占台灣地區大學學院數更由民國 80 年的二成升至 89 年的三成，故南部地區大

專科以上學生數占總人口比率亦隨之逐年成長，其和台灣地區整體的差距也逐年

拉近，由表十四可發現南部區域大專院校學生數（含專科、大學）占總人口比率

比台灣地區仍略低於台灣地區。

在南部各縣市中，大專院校學生數占全縣總人口比率以高等教育資源最豐富

的台南縣，其大專院校學生數在民國 89 年為 87803 人，共占全縣人口 7.93%；